第一篇：永興縣新型城鎮化建設的現狀問題及對策

永興縣新型城鎮化建設的現狀、問題及對策 新型城鎮化，是指堅持以人為本，以新型工業化為動力，以統籌兼顧為原則，推動城市現代化、城市集群化、城市生態化、農村城鎮化，全面提升城鎮化質量和水平，走科學發展、集約高效、功能完善、環境友好、社會和諧、個性鮮明、城鄉一體、大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化建設路子。近年來，我縣城鎮化建設取得了階段性成效，但新型城鎮化建設是一項長期的歷史任務和系統工程，涉及經濟、社會、文化諸多方面，面臨的制約因素多，任務重，難度大，需要持續不斷的實踐探索和總結。為此，縣統計局組織相關人員對永興新型城鎮化發展進行了調研，并 提出了對策建議，僅供參考。

一、城鎮化現狀

（一）城鎮體系基本形成。永興縣構建了以縣城為中心，107國道、省道S212線為發展軸，以馬田、湘陰渡、柏林、鯉魚塘、塘門口等區域性中心集鎮為支撐的城市網絡，形成了郴資桂永宜半小時經濟圈，公路、公交、供水、供電、排污、通訊等各項基礎設施日益完善。至2013年末，公路里程達到1878公里；有9條公交線46 輛公交車，客運量達1836萬人次；移動電話普及率達到每百戶131部；供水水質綜合合格率100 %；電視綜合人口覆蓋率99.8%；主城區建成面積擴大到12平方公里，人均綠化覆蓋面積6平方米。經過2012年新一輪的鄉鎮區劃調整，全縣形成了14鎮7鄉21社區居委會的行政新格局，城市服務功能明顯增強。城市空間拓展有力，中心城區“南延、西擴”取得新突破，初步形成宜居宜創業的現代化城市框架。全縣擁有“中國優秀生態旅游城市”、“中國最佳文化旅游城市”、“金銀冶煉之鄉”、“煤炭之鄉”、“冰糖之鄉”、“油茶之鄉”、“全省首批特色縣域經濟重點縣”、“全省推進新型城鎮化示范縣”等 一系列國家級和省級金字招牌。

（二）城鎮化水平穩步提高。近年來，全縣的城鎮化率由2010年的35.94 %提高到2013年

的43.56%，在全市的排位由2010年的第六位升至2013年的第四位。

二、新型城鎮化的帶動作用

（一）新型城鎮化建設將創造大量新的投資需求。城鎮人口的增加，可以帶來城鎮基礎設施、公共服務設施建設和房地產開發等多方面投資需求，促進冶金、建材、機械和批發零售、教育、醫療等一系列行業加大投入，同時還可以有效地吸納民間資本，拓寬投資渠道。

（二）新型城鎮化發展有利于擴大內需。城鎮化的核心是真正實現農村進城人員從農民到市民的轉變。新型城鎮化把農民變為市民，必然會帶來消費方式的轉變和消費規模的提升，實現經濟的服務化，文化、旅游、休閑、家政、美容等行業的服務水平將不斷提升，享受型消費所占比

重必然會不斷提高，進而逐步實現消費結構的升級；新型城鎮化將改善居民消費環境，逐步改變農村進城人員的消費行為，在勞動收入占比和人均收入增加的基礎上，逐步提高邊際消費傾向；城鎮相對較好的社會保障體系，也有利于減少預防性儲蓄，從而促進消費。據測算，2013年全縣城鎮居民消費水平是農村居民的1.5倍，一個農民轉化為市民，每年將增加5000元左右的消

費，我縣城鎮化每提高一個百分點，可拉動最終消費增長1個百分點。

（三）新型城鎮化進程有利于提高居民收入。一是從農村轉移到城鎮來的人員主要從事第二、三產業，他們的收入水平高于原來在農村的收入水平。二是每年我縣以數萬人的農村人員轉入城鎮，帶動投資和新增消費，可以增加原有城鎮居民的收入。三是大量的農村富余勞動力轉入城鎮，加速土地向專業戶集中，農村勞動生產率可以提高，可以提高留在農村的勞動力收入。同時，推進城鎮化，大量農民進入城鎮，增加了城鎮人口對農產品的需求量，有利于農產品價格穩中趨漲，也將增加農民的收入。

（四）新型城鎮化將推動產業積聚和升級。一是城鎮化可促進產業集聚。由于城鎮相比農村往往具有資本技術、交通運輸、居住條件、人力資源、通訊設備等方面的比較優勢，大量的勞動力和生產活動不斷向城鎮聚集，城鎮市場規模不斷擴大，推動產業結構不斷升級。二是推動第三產業快速發展。城鎮化發展不僅能夠推動以教育、醫療、社保等為主要內容的公共服務發展，也能夠推動以商貿、餐飲、旅游等為主要內容的消費型服務業和以金融、保險、物流等為主要內容的生產型服務業的發展，而且這種發展是城鎮越大，發展越快。服務業發展越快，新市場擴充的 量就越大。

（五）新型城鎮化有利于縮小城鄉之間的差距和差別。新型城鎮化在注重城市的開發建設和功能完善，更加重視農村地區的基本生產和生活條件改善，合理引導人口、資金和技術等要素主要流向，加大工業化、城鎮化對農業現代化的推動，著力縮小城鄉收入、生活水平和基本公共服 務等方面的差距，加快實施城鄉統籌協調和一體化發展。

三、存在的主要問題

（一）城鎮規模偏小，集聚能力不強。據有關專家研究表明，當城鎮人口規模達到2萬人時，城鎮化進入加速發展階段，小城鎮的集聚效應開始形成；當城鎮人口規模達到5萬人以上時，鎮區人口才能產生一定的聚集效應，可以對周邊發展起到帶動作用；當達到10萬人以上時，公共基礎設施功能才能有效利用。2013年，全縣21個鄉鎮中：常住人口超過10萬人的鄉鎮只有1個，常住人口超過5萬人的鄉鎮僅1個，常住人口超過2萬人的7個鄉鎮，還有一半以上鄉鎮的常住人口在2萬人以下，由此說明永興縣目前大多數鄉鎮還處在城鎮人口規模的第一階段，屬集聚階段，輻射能力和帶動能力還較弱，供水、排水、路燈、綠化等基礎設施不健全，公共服務和

文化體育配套設施欠缺等等，致使城鎮功能不全，勞動力、物流、資金、信息等生產要素的集聚 力不強。

（二）城鎮化與工業化發展不協調。工業化是城鎮化的基礎，城鎮化的發展離不開工業化的支撐，兩者相互依賴，相互促進，根據國際經驗，合理的城鎮化率與工業化率的比值范圍在1.4-2.5之間，2013年我縣工業化率（工業化率是指工業增加值占全部生產總值的比重）為61.69%，城鎮化率為43.56%，城鎮化率與工業化率的比值為0.71，說明我縣城鎮化與工業化的 發展很不協調。

（三）城鎮發展的產業支撐不足。全縣14個建制鎮由于自身經濟基礎脆弱，多數建制鎮沒有形成特色經濟，缺乏產業支撐，致使小城鎮有“形”無“魂”，缺乏生機和活力，城鎮經濟難以繁榮，制約城鎮化水平的提高。一是縣城所在的便江鎮工業基礎差，無法吸納大批的流動人口到縣城創業和就業。二是資源型建制鎮產業單一，城鎮拓展不明顯。馬田、復和、湘陰渡、樟樹等建制鎮主要以煤炭采掘業為主，雖有較多的產業工人但無法形成城鎮人口聚集，對城鎮化作用不明顯。三是再生資源利用建制鎮（柏林、太和、塘門口、黃泥）因產業整合，稀貴金屬受市場影響價格波動較大，企業開工不足，導致工業對城鎮的推動更為乏力。四是鯉魚塘、悅來等農業 建制鎮更是因為工業發展滯后，第三產業不活躍，當地大多數勞動力外出他鄉尋找生機。

（四）城鎮規劃前瞻性不高。在永興城鎮化建設中，鄉鎮規劃缺位，有規劃的鄉鎮，規劃與建設形成兩張皮，沒有按規劃執行，不少規劃是粗線條的規劃，缺乏個性和特色，規劃的前瞻性和執行力不到位，一屆領導一次規劃，多數建制鎮不同程度的存在低水平的重復建設，城鎮綜 合開發率低，出現規劃的趨同性。

四、對策建議 十八大報告中指出“到2020年實現全面建成小康社會宏偉目標”。在全面建設小康社會統計監測指標體系中，城鎮化水平目標值為60%，而永興縣2013年只有43.56%，距離目標值還差16.44個百分點，要完成這一目標需加倍努力。因此推進新型城鎮化進程，加快新型城鎮化建 設迫在眉睫。

（一）大力發展第三產業，推動城鎮化與工業化的協調發展。傳統理論認為工業化是城鎮化發展的根本動力，第三產業是城鎮化發展的后續動力。工業化推動城鎮化的發展，城鎮化能夠促進第三產業發展，反過來，第三產業的發展也會增強城鎮的吸納能力，加速城鎮化的進程，為工業化發展提供豐富的人力、物力資源。城鎮化與第三產業的發展存在一定的正相關關系。因此，一是著力發展以旅游業為龍頭的新興服務業。要充分挖掘白銀文化，打造白銀工藝之都，加大便江景區旅游開發和景點建設，將便江風景區打造成為國家森林公園。二是加快建設企業技術研發

中心，扶持新材料、新能源、電子信息等行業技術研究發展，培育一批技術研發、工業設計、成果轉化等科技服務企業。三是著力發展以公路運輸、裝卸搬運、倉儲為主的現代物流產業。四是著力發展以商貿業為基礎的生活性服務業，大力發展城鎮商業綜合體，大型購物中心，商業步行街和品牌連鎖超市，加大北站商貿城，萊寶商業街、永興隆步行街、時代廣場等項目建設，讓城 鄉居民同享現代化文明成果，達到城鄉共同發展的目的。

（二）科學設計，高起點規劃城鎮化建設。一是科學合理規劃，走集約式城鎮化道路。縣政府及相關部門要加強對城鎮化建設的宏觀規劃與指導，從全縣角度進行通盤考慮，堅持突出重點，打破均衡推進小城鎮建設的發展模式，集中力量，梯次推進，有選擇、有步驟地優先發展便江、馬田等重點城鎮，進而帶動其他城鎮加快發展。二是高起點規劃，走各具特色的城鎮化道路。要立足小城鎮功能定位，發揮比較優勢，形成一鎮一品的產業布局和各具特色的城鎮經濟。

（三）增強城鎮綜合承載能力，提高城鎮發展質量。一是加強基礎設施與公共設施建設。加強交通、通訊、供水供電供氣等市政設施建設，提升城鎮基礎設施配套能力；配套完善教育、科技、文化、衛生、體育等公共服務設施，提高公共服務設施的利用率，滿足居民日益增長的公共服務需求。二是加強資源節約和生態環境建設與保護。科學配置城鎮土地資源，提高土地資源利用率，有序推進城鎮空間拓展；適應城鎮生產、生活和環境保護用水的需要，加強城市備用水源地的建設與保護，大力推進節約用水、再生水利用；突出抓好工業、交通、建筑、商貿流通等重點領域節能降耗；以創建生態宜居城市為目標，加強城鎮生態環境建設和保護。三是全面提升城鎮整體質量和風貌形象。注重塑造城市風貌與打造城市個性相結合，把現代氣息、文化傳統與地域特色有機結合起來，建設一批有利于提升城市品位的標志性建筑和景觀。加大城鎮歷史文化和人文資源的保護力度，充分展示各地民族特色、地域風情和文化傳統的魅力，努力塑造富有地域自然文化特色的城鎮風貌。四是提高城鎮管理水平、綜合管理效率和服務能力。繼續開展城鄉環境結合治理；健全城鎮管理制度，創新城鎮管理模式，著力提高城鎮管理水平；大力發展電子 政務，推進城市管理信息化，為市民提供方便、快捷、規范化、人性化、高質量的服務。

第二篇：廣東新型城鎮化現狀問題與對策

廣東新型城鎮化現狀問題與對策

發布日期：2014-12-09 閱讀數：

內容摘要：改革開放以來，廣東城鎮化進程不斷加快，城鎮化水平由1978年的16.3 %上升到2013年的67.76 %，城鎮的規模和人口不斷擴大，城鄉經濟快速增長，產業結構與人口就業結構升級優化，社會事業快速發展，社區環境與生態建設較大改善。本文對廣東新型城鎮化現狀特點、存在問題進行分析，并提出推進新型城鎮化的對策。

關鍵詞: 新型城鎮化 現狀 問題 對策

一、現狀及特點

（一）城鎮化發展處于較高水平。

廣東城鎮化經過20世紀末高速發展后，進入21世紀達到較高水平。2000-2010年，廣東城鎮人口比重上升了10.52個百分點，平均每年提高1.05個百分點。2013年末,全省城鎮人口7212萬人，城鎮化水平為67.76 %，比全國高14.03百分點，分別高于江蘇、浙江、山東省3.65、3.76、14.01個百分點，僅低于京、津、滬三個直轄市。參照美國城市地理學家諾瑟姆城市化發展進程三個階段的研究理論，目前廣東城鎮化已進入中后期的發展階段，珠江三角洲地區的城鎮化率達84%，已進入城鎮化發展的成熟階段。

（二）人口就業結構不斷優化。

隨著廣東經濟迅速發展和城鎮化水平不斷提高，大量勞動力從農村涌向城鎮，從第一產業轉向第二、三產業，勞動力就業結構和產業構成發生了很大改變，二、三產業從業人員比重大幅度提高。2013年廣東全社會從業人員中，三大產業構成為2３：4２：35，二十多年間，第一產業從業人員比重下降了30多個百分點，而第二、三產業分別上升了15個百分點左右。從GDP構成看，2013年全省三大產業構成為4.9：47.3：47.8，第一產業比重下降了近20個百分點，二、三產業分別上升了10個百分點，人口就業結構與經濟結構變化一致。

（三）城鎮建設步伐加快。

在城鎮體系建設方面，全省已逐步形成珠江三角洲地區率先發展、東西兩翼穩步發展、粵北地區加快發展的區域格局，以及大中小城市與小城鎮協調發展的城鎮體系。目前廣東有400萬人口以上的特大城市2個，200-400萬人城市2個，100-200萬人城市7個，50-100萬人城市6個，20-50萬人城市4個，小城鎮1132個。在城市基礎設施方面，各地加大城鎮建設投入力度，城市市政公用設施日益完善，全省建制鎮建成區面積30多萬公頃，城市燃氣普及率94.93%，城市自來水普及率97.62%，城市污水集中處理率為88.09%，人均城市道路面積13.42平方米，人均公園綠地面積15.82平方米，建成區綠化覆蓋率37.17%。統計表明，廣東城市污水集中處理率、建成區綠化覆蓋率等指標均高于全國水平。

（四）城鎮教育衛生等公共服務水平提高。

城鎮普通中學在校學生人數由2000年的461萬人增加到2013年的625萬人，高等學校在校學生人數由2000年的30萬人增加到2013年的171萬人。廣東積極解決外來務工人員隨遷子女平等接受義務教育的問題，2012學年，廣東進城務工人員隨遷子女300.6萬人，有158.5萬隨遷子女入讀義務教育階段公辦學校，占總數的52.7%。醫療衛生方面，全省城鎮地區衛生事業機構、床位數和衛生技術人員有較大幅度增加，人均擁有的醫療衛生資源增加。在社會保險方面，2000年全省參加基本養老保險3215.18萬人，2013年末增加到4183萬人；2000年參加全省醫療保險5043.22萬人，2013年達9179.75萬人。

（五）城鎮化拉動效應明顯。

城鎮化發展拉動廣東經濟持續穩定增長和城鄉居民收入的不斷提高。統計調查數據顯示，2013年廣東人均GDP達到58540元，比2010年增加13804元，增長23.58%。城鄉居民收入穩定較快增長，城鄉居民的消費水平不斷提高，2013年城鎮居民人均可支配收入33090元，農村居民人均純收入11669元，分別比全國高22.76%和31.17%；城鎮居民人均消費性支出24133元，農村居民人均生活消費支出8343元，分別比全國高33.91%和25.91%。城市居民人均居住面積由2010年的34.13平方米提高到2013年的34.57平方米，農村居民人均居住面積由2010年的29.23平方米增加到2013年的33平方米。城鎮居民家庭恩格爾系數為36.7%，農村居民家庭為49.0 %，廣東城鎮家庭達到了相對富裕水平，農村家庭已達到小康水平。

（六）粵東西北地區城鎮化進程加快。

十二五時期，隨著“雙轉移”戰略的逐步推進，粵東西北地區常住人口增速開始快于珠三角，導致全省人口分布格局和城鎮化發展開始發生改變。2013年粵東西北地區人口城鎮化率分別為59.38%、40.45%和45.98 %,分別比2010年提高1.67、2.78和1.69個百分點,同期珠三角地區提高1.31個百分點，粵東西北地區特別是粵西地區的城鎮化進程加快，省內城鎮化水平差距開始有所縮小。

二、存在主要問題

廣東新型城鎮化過程中，伴隨城鎮人口大量增加和城鎮規模不斷擴大的同時，出現不少問題和矛盾，有的問題和矛盾顯得相當突出。

（一）大部分外來人口還不能享受本地的基本公共服務。

2010年第六次人口普查，全省6903萬城鎮人口中，戶口不在本地的有3000多萬人，外來人口占城鎮人口一半以上。近年來，盡管廣東在基本公共服務均等化和解決流動人口權益方面做了大量工作，但由于廣東是外來農民工最大的集中地，外來人口數量龐大，很多外來人口未能在教育、就業、醫療、養老、保障性住房等方面享受城鎮居民的同等待遇。人力資源和社會保障部公報顯示，2.5億農民工參保率還比較低，多數農民工子女無法入讀全日制公辦中小學校，大部分地區未將農民工納入住房保障對象，城鎮中外來人口與本地人口在基本公共服務方面還存在較大差異。一方面，在珠三角地區，由于無法在短時間內實現基本公共服務全覆蓋，城鎮內部出現本地人口與外來人口新的二元矛盾；另一方面，在農村地區，留守兒童、婦女和老人問題日益凸顯，給經濟社會發展帶來新的問題。

隨著外來務工人員經濟收入的逐步提高，舉家遷移的情況增多，越來越多的外地小孩要在城鎮地區上學讀書，更多外地老年人要在城鎮安度晚年，外來人口集中珠三角城鎮地區，基本公共服務體系將面臨著更大的壓力。

（二）城鎮中外來人口收入水平和生活條件處于較差狀態。

目前，大量在城鎮中工作和生活的外來人口是從事一些較低層次的工作，勞動強度較大，收入處于較低水平。其中，廣東農民工平均每周工作時間達50個小時，農民工的勞動強度偏大，但農民工的收入遠低于城鎮單位在崗職工平均工資水平。從居住條件看，多數農民工在城鎮買不起房子，只能住在集體宿舍或出租屋，居住條件和生活環境處于較惡劣狀態。多數外來人口生活在城市底層，是處于“半市民化”狀態，融入城市的難度較大。

（三）城鎮規劃建設管理水平有待提高。

由于大量人口聚集于珠三角地區以及珠三角地區城鎮在短時間內迅速發展和擴大，導致大城市和珠三角人口過度集中，小城鎮發育不良。2010年第六次人口普查數據看，廣東小城鎮人口占全省城鎮人口的比重為24.19%，低于同期全國39.72%的平均水平和江蘇的36.32%、浙江的39.24%。廣東小城鎮鎮區人口增長緩慢且規模偏小，基礎設施薄弱，綜合承載能力不足，集聚產業和人口的能力十分有限。同時導致數量龐大的人口集中到大城市，使珠三角城市人口急劇膨脹，珠三角地區已成為全國人口最稠密的地區。人口大量集聚往往造成交通擁堵、住房緊張、環境惡化、失業率上升等一系列大城市問題的出現，給社會管理帶來較大壓力。

三、加快新型城鎮化發展的對策建議

我國新型城鎮化的發展主要目標是穩步提升鎮化水平和質量，縮小戶籍人口城鎮化率與常住人口城鎮化率差距，推進城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口。《廣東省新型城鎮化規劃（2014—2020年）》中規劃，到2020年，全省將推動1300萬農業轉移人口及外來務工人員落戶，力爭全省常住人口城鎮化率達到73%左右，著力推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化是廣東新型城鎮集化的首要任務。

（一）推進農業轉移人口市民化進程，加快農民工和外來人口的融入。

健全農業轉移人口落戶制度，實施差別化落戶政策，全面放開建制鎮和小城市落戶限制，有序放開中等城市落戶限制，合理確定大城市落戶條件，逐步使符合條件的農業轉移人口落戶城鎮。各類城鎮根據綜合承載能力和發展潛力，因地制宜制定具體的農業轉移人口落戶標準，引導農業轉移人口和外來人口在城鎮落戶，努力提高農民工的素質和能力，采取措施改善農民工境遇，加快農民工和個來人口融入城市的進程。

（二）完善公共服務體系，推進農業轉移人口享有基本公共服務。

加強市政公用設施和公共服務設施建設，根據城鎮常住人口增長趨勢和空間分布，統籌布局建設學校、醫療衛生機構、文化設施、體育場所等公共服務設施，增加基本公共服務供給，提升城市基本公共服務水平。按照保障基本、循序漸進的原則，積極推進城鎮基本公共服務由主要對本地戶籍人口提供向對常住人口提供轉變。將農民工隨遷子女義務教育納入各級政府教育發展規劃和財政保障范疇，保障隨遷子女平等享有受教育權利；建立全國統一的城鄉居民基本養老保險制度，依法將農民工納入城鎮職工基本醫療保險，擴大社會保障覆蓋面，把進城落戶農民完全納入城鎮住房保障體系。

（三）優化城鎮規模布局，提高城鎮建設規劃與管理水平。

優化城鎮規模結構，增強中心城市輻射帶動功能，加快發展中小城市，有重點地發展小城鎮，形成大中小城市和小城鎮協調發展的格局。珠三角地區要以建設世界級城市群為目標，構建功能互補、相互促進、協調發展的城市化發展格局；加快粵東西北地區社會經濟振興和城鎮體系的加快發展，粵東西北地區要堅持走中心城市帶動的城鎮化發展路子，要加快建設一批綜合實力較強的縣城，發揮好縣城在推動區域經濟發展中的作用。適應新型城鎮化發展要求，提高城市規劃建設水平，推進城市建設從外延擴張向內涵提升轉變，提高城市管理服務水平，促進改革創新，建立具有廣東特色的城鎮化現代治理體系。

（四）統籌城鄉社會經濟發展，推動城鄉基本公共服務一體化。

新型城鎮化是“以城帶鄉”的城鎮化，要統籌城鄉經濟社會發展規劃，擴大公共財政覆蓋農村范圍，大力推動城鄉基本公共服務均等化，提高城鄉基礎設施和公共服務保障水平，縮小城鄉生活水平和生產條件的差距。統籌城鄉基礎設施建設，加快基礎設施向農村延伸；加快公共服務向農村覆蓋，推進城鄉社會保障制度銜接，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系，推進城鄉基本公共服務均等化。

供稿單位：農村處

撰

稿：黃春紅

第三篇：全面推進新型城鎮化的問題及對策

全面推進新型城鎮化的問題及對策

黨的“十八大”把新型城鎮化提到一個新的高度。今年的“兩會”再次聚焦城鎮化，如何推進城鎮化這一重大命題引發了代表委員們的熱議。種種政策信號表明，城鎮化已成為黨和各級政府關注的重中之重和新一屆政府的重要政策著力點，并將成為中國未來十年乃至更長時間內的核心國家戰略。

如何在新的形勢下，更好地推進城鎮化，既是當前擴大內需的一項緊迫工作，也是改善民生的一項艱巨任務。然而，新型城鎮化不同于房地產開發。城鎮化具有實施周期長、涉及范圍廣的特點，且城鎮化是一個立體的系統工程，房地產開發是一個點的項目，僅僅是城鎮化建設周期中的一部分。首先，新型城鎮化包括四大方式的轉變，即引進新的生產方式，創造新的生活方式，倡導新的思維方式，提倡新的行為方式。最終實現社會功能完備，商務交通便捷，綠色低碳智能，安全安定和諧，居民就業充分，充滿激情活力的新城鎮。其次，新型城鎮化的核心是人的城鎮化，重點原則是以人為本。既要有產業支撐，通過發展產業推進就業創業，使進城的農民有穩定的工作和收入，又要有基本保障，有發展機會，使城鎮的新老居民能共享發展的成果。

因此，推進城鎮化進程，不能以傳統的房地產開發思維和規則來認識或者指導，否則就很容易走入誤區盲道，失去實施新型城鎮化的意義。也就是說，推進城鎮化，需要從意識上和行為上進行重新認識，并且建立與之相適應的配套政策，使參與城鎮化進程的各方主體能夠更好地發揮其作用。

當前推進城鎮化發展的問題

（一）對城鎮化項目的片面理解，認為城鎮化就是基礎設施建設加房地產開發

在城鎮化進程中，人們感受最為直觀的就是寬闊筆直的馬路、鱗次櫛比的高樓大廈和整齊的綠化帶，還有不斷飛漲的房價。為此不少人認為城鎮化就是基礎設施和房地產的疊加。同時，城鎮化是一個新事物，不同于城市化，尚缺乏豐富的經驗和系統的規范可供借鑒和運用。這些現狀造成了許多政府官員對城鎮化的誤解，使得不少人戴著有色眼鏡看待城鎮化，認為城鎮化就是房地產開發。

這種理解是非常片面的。實施城鎮化建設是一個系統工程，離不開基礎設施

和房地產這些硬件建設，但還需要更多的軟件，包括區域發展的定位和功能布局，政策的創新和環境的打造，產業的導入和培育，農民的就業和收入多元化設計等。硬件如何打造，要根據發展戰略和策劃定位來確定。

不一樣的區域發展定位，就會有不一樣的功能布局。在美國，紐約和硅谷的路網和房子就相差很大。紐約的房子都是緊挨著，容積率很高；而硅谷的房屋整體就非常開闊。紐約作為一個資本和智力高度集中的地方，資源的利用需要更高效。因此房屋樓宇就必須要往上走，聚集在一起。但在這種環境下人會感覺到緊張和壓抑，難以激發創造性和靈感。要形成硅谷則需要考慮到硬件的高密度會對人的思維開拓造成不良影響。

（二）政府的短期行為，造成企業投機行為

目前發生在政府部門尤其是地市級政府的弊端大致有二：一是干部任期太短（不少任期不到兩年），與區域發展周期不匹配。如桂林市，據統計該市地市合并十年分別已換五位書記市長，平均任期不到兩年。另外，前后任官員執政意圖缺乏連續性的現象普遍存在。二是考核政府的主要手段體現在GDP上。這種考核方式與構建服務型政府是背道而馳的，它從本質上將服務型政府改為了經營性政府，驅使政府官員為了晉升盲目追求GDP，大搞形象工程，與民爭利，與企業爭利。近年，雖然部分省份主動降低了GDP增幅目標，但其核心依舊是經濟指標。2010年，國務院雖然印發了《關于全國主體功能區規劃的通知》（國發〔2010〕46號），旨在推進形成人口、經濟和資源環境相協調的國土空間開發格局，轉變經濟發展方式。但與之相配套的干部考核機制卻沒有建立起來，實施效果勢必有限。如此，也就必然導致官員的短期行為。

前文已經講到，城鎮化項目具有周期長的特點，且干部的任期與項目的實施周期不匹配。在這樣的環境下，作為實施主體的企業，為了降低潛在的風險，則難免產生投機行為，資本逐利，經營趨利，追求短平快，也就無可厚非。更何況，當前法律對于政府的約束力偏弱，政府的違約成本低，處于弱勢的企業，必然會尋求自保。

（三）城鎮化項目市場化運作的配套政策沒有形成，企業運作風險大

當前存在于從土地收儲到出讓完成這一過程的有關政策，還不能滿足城鎮化項目市場化運作的需要。特別是國土資源部聯合財政部、中國人民銀行、銀監會

出臺的《關于加強土地儲備與融資管理的通知》（國土資發〔2012〕162號），對參與土地儲備的主體資格、業務、資金等方面作了嚴格規定，提高了企業以市場化參與城鎮化的門檻。

同時，城鎮化項目市場化運作的主體，由傳統的政府變成了企業。作為項目開發主體，項目實施過程中涉及征地拆遷安置的各項費用均由企業承擔，城鎮化項目的投入只能靠土地出讓的收入來平衡。雖然企業與政府之間有合同條款保障，但由于國土、財政等部門在體制上存在條線管理等原因，造成了合同對政府相關業務部門的約束力薄弱。另外，雖然個別地方政府出臺了一些地方性的法規或辦法，明確了部分土地出讓收入計提后可返還的原則和比例，但目前國家層面尚無配套的法律法規或辦法，對此類項目的土地出讓后收入的剛性計提辦法和原則進行規范。按照傳統的土地出讓收入計提辦法，被計提的土地出讓收入（以江蘇南京為例，目前以各種名目計提的土地出讓金比例達到總出讓收入的63.5%），便轉為了城鎮運營企業的開發成本，投入和產出出現了嚴重不對等，企業投資風險增加。再加上土地從收儲到供地的周期比較長，不確定性因素多，更是加劇了投資風險。

（四）城鎮化項目融資方式有限，金融機構產品創新不足

由于當前對城鎮化的認識不夠系統和全面，一些政府部門甚至將城鎮化等同于房地產開發，導致金融機構無法為城鎮化項目提供全方位的服務。

城鎮化項目前期資金需求量大，且高投入零產出。其產品是功能清晰、定位完整的土地。然而，當前城鎮化建設以及城鎮化項目運營主體（企業）缺乏明確的行業分類（沒有類似與“城鎮化”或“城鎮運營”行業的分類），城鎮運營企業在進行工商注冊時，要么歸類為投資行業，要么歸類為房地產開發或建筑施工行業，導致城鎮化項目在推進過程中，不可避免地受到來自房地產市場調控和金融市場管制的約束。城鎮運營企業在為城鎮化項目尋求金融支持時，金融機構遇到的難題是如何突破與房地產開發有關的條條框框來支持城鎮化項目；企業遇到的難題則是無法提供金融機構要求的“四證”（國有土地使用權證、建設用地規劃許可證、建設工程規劃許可證、建設工程施工許可證），抵押物（項目區內的土地）缺失。

（五）基層干部投身城鎮化事業的熱情不足

中國作為一個農業大國，“三農問題”關系到國民素質、經濟發展，關系到社會穩定、國家富強。“三農問題”是很多城鎮化項目必然要面對的問題。城鎮化必須妥善考慮、引導和解決“三農問題”。

當前，由于干部考核機制和對農工作有難度等原因，很多鄉鎮、村的基層干部對三農工作缺乏積極性，在城市化進程中采取“一刀切”的做法，失地農民的出路問題沒有得到有效解決，造成了許多社會問題頻發，社會矛盾有所激化，嚴重影響了社會穩定和安定。

只有改革當前的干部考核機制，妥善解決“三農問題”，使農民成為城鎮化進程的參與者，才能為城鎮化進程營造和諧安定的社會環境。

解決問題的對策

（一）統一價值觀，是有效推進城鎮化的前提

推進城鎮化，首要的是屬地政府班子和企業形成統一價值觀，通過考察、培訓等方式，使參與城鎮化建設的各方認識什么是城鎮化，如何用市場化推進城鎮化，共同研究需要達到的發展目標，以及雙方合作所需要具備的條件，如配套政策的支持、組織領導機構、雙方責權利的劃分等。如此，城鎮化建設必然能夠實現“政府得發展、百姓得實惠、企業得效益”三方共贏的良好愿景。

（二）建立健全相關配套法規和政策，創新金融產品，是順利實施城鎮化的保障

既然城鎮化不同于房地產開發，則建立健全相關配套法規和政策程序就十分必要，如城鎮化項目立項和土地指標獲取、土地出讓收入分配政策、金融服務規范等。

1.城鎮化項目，并不是以建筑物或構筑物形式存在的房地產項目，土地作為城鎮化項目的終端產品，不能作為城鎮化項目立項的依據（傳統房地產項目立項要求有《國有土地使用權證》或《建設項目選址意見書》）。同樣，在審批城鎮化項目建設用地指標時，不能以具體房地產項目作為土地指標批復依據。目前黑龍江省部分地市在接受城鎮化項目土地指標申請時，要求必須有具體的房地產開發項目作為要件之一。因此，與建設項目有關的部門，如發改委、建設和規劃部門、國土部門等，有必要抓緊研究出臺與城鎮化建設相適應的管理程序，保障城鎮化項目順利推進。

2.前文已經講到，當前的土地出讓收入分配政策，不利于城鎮化項目市場化運作。為適應市場化運作需要，土地出讓收入分配應本著“誰投資誰收益、合作共贏”的原則，建立分配機制，保障實施主體（特別是企業）的積極性。

3.要使金融機構能夠為城鎮化項目提供全方位服務，則首先需要在行業類別上重新定位城鎮化，使其區別于房地產，以便金融機構能夠不受現行房地產調控政策的約束，為城鎮化項目提供服務。其次，針對城鎮化項目的金融產品創新，也是金融部門需要研究的課題，如項目貸款形式、抵押物標的設定等。

（三）構建服務型政府，是推動城鎮化進程的有力支撐

我國地域廣闊，地區經濟發展的條件差異大，發展方向不盡相同。如何實現城鎮化的個性化，使區域發展既符合當地實際，又符合“全國主體功能區規劃”確定的功能定位，并從考核機制上建立有針對性的考核目標，從根本上消除政府短期行為的動機，使各級政府真正由經營型政府轉變為服務型政府，是黨中央國務院需要認真研究解決的課題。

（四）城鎮化進程，呼喚社會企業家。

由于歷史、體制和發展階段等多種原因，單純由政府主導或企業運作的城鎮化只注重商業運營，忽視農民利益，引發諸多社會問題。首先，城市門檻高，農民工難以市民化，不利于城鎮化進程；其次，農村耕地被大量占用，失地農民出路問題得不到有效解決；再次，征地拆遷引發的社會矛盾不斷激化，嚴重影響社會穩定與安定。只注重商業運營的城鎮建設已步履維艱，社會運營是城鎮化長期可持續發展的保障，城鎮化呼喚兼顧商業運營和社會運營的社會企業家。

作為社會企業家的城鎮運營商絕不是基礎設施建設與房地產開發的簡單相加。首先，她尊重農民的尊嚴和在城鎮化過程中的話語權；其次，她不僅授人以魚，滿足農民基本生活需求，幫助農民改善居住環境、提供社會保障，還授之以漁，幫助農民規劃出路，通過產業導入實現就業和收入相掛鉤、實現農民收入多元化、盤活土地存量和農村剛性需求。

（作者系蘇州科賽投資發展集團總裁）來源：中國發展觀察

第四篇：新型城鎮化建設

中央公布國家新型城鎮化規劃

2014-03-17北京晨報(北京)

近日，中共中央、國務院印發了《國家新型城鎮化規劃（2014-2020年）》（以下簡稱《規劃》），并發出通知，要求各地區各部門結合實際認真貫徹執行。

通知指出，《規劃》是今后一個時期指導全國城鎮化健康發展的宏觀性、戰略性、基礎性規劃。這部全文3萬多字，共計30多章的規劃對我國經濟社會發展有哪些重要影響？對我國城鎮化進程將產生怎樣的作用？這部規劃有哪些亮點？記者就此采訪了有關部門和專家。關鍵詞：指導性

文件內容：一些城市“攤大餅”式擴張，過分追求寬馬路、大廣場，新城新區、開發區和工業園區占地過大，建成區人口密度偏低；一些地方過度依賴土地出讓收入和土地抵押融資推進城鎮建設，加劇了土地粗放利用，浪費了大量耕地資源，威脅到國家糧食安全和生態安全，也加大了地方政府性債務等財政金融風險；一些城市“城市病”問題日益突出：交通擁堵問題嚴重，公共安全事件頻發，城市污水和垃圾處理能力不足，大氣、水、土壤等環境污染加劇。

專家解讀

“這是一部指導我國走新型城鎮化道路的綱領性文件，內容全面豐富，總結并吸取了國內外城鎮化工作的經驗教訓，指導性強，意義深遠”。中國國際經濟交流中心信息部部長徐洪才說。

他說，為了避免走彎路，這份文件認真總結了我國近年來城鎮化的經驗教訓，包括：土地城鎮化快于人口城鎮化，建設用地粗放低效；城市管理服務水平不高，“城市病”問題日益突出等。關鍵詞：以人為本

文件內容：保障隨遷子女平等享有受教育權利、完善公共就業創業服務體系、擴大社會保障覆蓋面、改善基本醫療衛生條件、拓寬住房保障渠道等一系列舉措，推進農業轉移人口享有城鎮基本公共服務，并要求創新體制機制，建立健全農業轉移人口市民化推進機制。

在徐洪才看來，這部規劃最大的亮點是強調以人為本，推進以人為核心的城鎮化。“文件圍繞農業轉移人口的市民化著墨很多，這體現了以人為本的精神，有利于解決城鄉二元分割、‘土地城鎮化’等一系列問題。”他說。

談到規劃強調城鎮化必須和信息化、工業化和農業現代化同步推進時，他說：城鎮化不能孤軍深入，沒有產業支撐，城鎮發展就難以持續健康發展，就會出現“睡城”、“鬼城”和底特律現象；農業是基礎，農業現代化事關糧食安全。信息化則關系到城鎮化能否健康發展。關鍵詞：發展動力

專家解讀

世界銀行前副行長、諾貝爾經濟學獎得主斯蒂格利茨多次表示，美國的高科技與中國的城鎮化是拉動未來世界經濟增長的兩大引擎。對此，徐洪才認為，中國的城鎮化不僅是中國經濟社會發展的強大動力，對世界也是一大機遇。

徐洪才說，目前我國常住人口城鎮化率為53.7%，戶籍人口城鎮化率只有36%左右，不僅遠低于發達國家80%的平均水平，也低于人均收入與我國相近的發展中國家60%的平均水平，還有較大的發展空間。隨著我國城鎮化水平持續提高，大、中小城市建設將需要修建鐵路、公路等交通設施，以及電力、燃氣、自來水和污水處理等基礎設施，這意味著創造大量投資需求和就業機會。

他說，同時，億萬農民通過轉移就業提高收入，通過轉為市民享受更好的公共服務，從而使城鎮消費群體不斷擴大，這也會帶來城市基礎設施等巨大投資需求，為經濟發展提供持續的動力。關鍵詞：量力而行

文件內容：我國將有序推進農業轉移人口市民化，按照尊重意愿、自主選擇，因地制宜、分步推進，存量優先、帶動增量的原則，以農業轉移人口為重點，兼顧高校和職業技術院校畢業生，統籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化。各類城鎮因地制宜制定具體的農業轉移人口落戶標準，并向全社會公布，引導農業轉移人口在城鎮落戶的預期和選擇。

國家發展和改革委員會主任徐紹史表示，新型城鎮化是個長期的歷史過程，不可能一蹴而就。關鍵詞：生態文明

文件內容：人均城市建設用地嚴格控制在100平方米以內，建成區人口密度逐步提高；綠色生產、綠色消費成為城市經濟生活的主流，節能節水產品、再生利用產品和綠色建筑比例大幅提高；城市地下管網覆蓋率明顯提高。

穩步推進義務教育、就業服務、基本養老、基本醫療衛生、保障性住房等城鎮基本公共服務覆蓋全部常住人口，消費環境更加便利，生態環境明顯改善，空氣質量逐步好轉，飲用水安全得到保障。

專家解讀

中國社科院城市和環境研究所所長潘家華建議，各地在建設低碳生態城市時要避免“偽低碳”：一些城市計劃建超高層大樓，但把每噸水從地面提升到幾百米高的樓層，需要消耗大量的能源，這是虛假的集約、低碳。真正的低碳城市應該是良好的環境質量和生態、便捷舒適的交通系統。

第五篇：新型城鎮化建設

中國新型城鎮化建設

一、新型城鎮化概念

城鎮化概念

城鎮化是指人口向城鎮集中的過程。這個過程表現為兩種形式，一是城鎮數目的增多，二是各城市內人口規模不斷擴大。城鎮化伴隨農業活動的比重逐漸下降、非農業活動的比重逐步上升，以及人口從農村向城市逐漸轉移這一結構性變動。城鎮化也包括既有城市經濟社會的進一步社會化、現代化和集約化。城鎮化的每一步都凝聚了人的智慧和勞動。城市的形成、擴張和形態塑造，人的活動始終貫穿其中。另一方面，城市從它開始形成的那一刻起，就對人進行了重新塑造，深刻地改變人類社會的組織方式、生產方式和生活方式。新型城鎮化概念

所謂新型城鎮化，是指堅持以人為本，以新型工業化為動力，以統籌兼顧為原則，推動城市現代化、城市集群化、城市生態化、農村城鎮化，全面提升城鎮化質量和水平，走科學發展、集約高效、功能完善、環境友好、社會和諧、個性鮮明、城鄉一體、大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化建設路子。新型城鎮化的“新”就是要由過去片面注重追求城市規模擴大、空間擴張，改變為以提升城市的文化、公共服務等內涵為中心，真正使我們的城鎮成為具有較高品質的適宜人居之所。城鎮化的核心是農村人口轉移到城鎮，完成農民到市民的轉變，而不是建高樓、建廣場。農村人口轉移不出來，不僅農業的規模效益出不來，擴大內需也無法實現。

新型城鎮化是以城鄉統籌、城鄉一體、產城互動、節約集約、生態宜居、和諧發展為基本特征的城鎮化，是大中小城市、小城鎮、新型農村社區協調發展、互促共進的城鎮化。新型城鎮化的核心在于不以犧牲農業和糧食、生態和環境為代價，著眼農民，涵蓋農村，實現城鄉基礎設施一體化和公共服務均等化，促進經濟社會發展，實現共同富裕。

二、新型城鎮化“新”在哪里？（簡列）

1，以人為核心

新型城鎮化與傳統城鎮化的最大不同，在于新型城鎮化是以人為核心的城鎮化，注重保護農民利益，與農業現代化相輔相成。新型城鎮化不是簡單的城市人口比例增加和規模擴張，而是強調在產業支撐、人居環境、社會保障、生活方式等方面實現由“鄉”到“城”的轉變，實現城鄉統籌和可持續發展，最終實現“人的無差別發展”。

2，新的觀念、體制、技術下的新型產業模式

著名城市生態專家、中國科學院生態環境研究中心研究員王如松院士：李克強總理曾經指出，城鎮化不是簡單的城市人口比例增加和面積擴張，而是要在產業支撐、人居環境、社會保障、生活方式等方面實現由“鄉”到“城”的轉變。新型城鎮化的“新”，是指觀念更新、體制革新、技術創新和文化復新，是新型工業化、區域城鎮化、社會信息化和農業現代化的生態發育過程。“型”指轉型，包括產業經濟、城市交通、建設用地等方面的轉型，環境保護也要從末端治理向“污染防治—清潔生產—生態產業—生態基礎設施—生態政區”五同步的生態文明建設轉型。

集約、智能、綠色、低碳，應該貫徹到城鎮化的生態文明過程與行動上，首先要改變的是人的觀念、體制和行為。強化城市和區域生態規劃，處理好城市建設中眼前和長遠、局部

1和整體、效率與公平、分割與整合的生態關系，強化和完善生態物業管理、生態占用補償、生態績效問責、戰略環境影響評價、生態控制性詳規等法規政策。

推進產業生態的轉型。新型城鎮化的核心是將農民變成產業工人，這需要以城市帶農村、工業融農業、公司帶農戶、生產促生態。要在弄清資源和市場、機會和風險的前提下策劃、規劃、孵化新興園區、新興產業、新型社區和新型城鎮，將傳統的招商引資模式改變為招賢引智模式。

3，注重生態基礎設施和宜居生態工程建設。

比如汽車交通將轉向生態交通，以最小的化石能源消耗和物流，實現城市流通功能的便利通達；將耗能建筑變為產能建筑；通過地表軟化、屋頂綠化、下沉式綠地等生態工程措施，實現對生態占用的補償，使建設用地兼有生態用地的功能。

三、中國城鎮化歷史背景

從1978年到2011年，城鎮人口從1.72億人增加到6.9億人，城鎮化率從17.92%提升到51.27%，雖然從表面上看，中國城鎮化建設已經達到世界平均水平，中國有1.6億農民工，戶籍問題把他們擋在了享受城市化成果之外，他們是被城鎮化、偽城鎮化的。如果擠掉水分的話，我國只有35%左右的城鎮化率。

四、中國城鎮化過程有哪些問題？

1,農民土地物權基本形同虛設

“土地對中國經濟社會發展至關重要，它是保持經濟增長、推進城鎮化、保障國家糧食安全、促進社會和諧以及維持金融體系穩定的關鍵要素。”十八大報告明確提出，改革征地制度，提高農民在土地增值收益中的分配比例，并依法維護農民土地承包經營權、宅基地使用權。

過去三十年，中國在土地制度的改革方面取得了非常重大的進展，為建立和完善土地財產的現代法律體系奠定了堅實的基礎。但現存的一些法律法規方面的漏洞和真空地帶，遠遠不能滿足中國正在經歷的深刻和快速的社會經濟轉型的各種需求。

“中國城鄉土地制度持續二元性以及國家對城市建設用地一級市場的壟斷”這一特征帶來的問題是：集體所有土地轉變為國有土地的制度安排存在問題，城市土地比農村土地擁有更完整的權利制度，享有更完善的權能，二者的法律地位是不平等的。同時，城市土地和農村土地的法律規制和管理體制是分割的。

這一基本特征導致了四個主要問題：農民土地權利弱化；地方政府(市縣一級)過度依賴土地出讓收入及與土地相關的融資；城市面積迅速擴張和城市土地使用效率的低下，和與此相關的耕地占用和流失；土地法律框架不完整。

農民土地權利弱化，法律賦予農民的土地物權基本上是形同虛設，嚴重制約了農民通過土地物權分享城鎮化和工業化成果的權利。征地程序與補償標準不公平，土地征用成為社會不滿的一種來源。

地方政府過度依賴土地出讓收入及相關的土地融資，一次性收入的做法使長期的收入來源不可持續，也使土地相關收入缺乏有效管理和監控，因而缺乏透明度與責任，可能會導致金融部門的風險。

按農業產值的原用途補償和經營性用途的招拍掛出讓，激勵了城市土地的粗放式利用，導致寶貴土地資源大量浪費。突出表現為各類城市的形象工程以及工業用地利用效率低。目前中國城市的容積率只有0.3—0.6，遠低于發達國家1以上的水平。而中國的人均耕地面積只相當于世界平均水平的40%，耕地持續減少會危及國家的糧食安全，最終危及社會穩定。

按照法律規定，城市土地國有和農村土地集體所有，但沒有對兩種所有制土地平權的制

度規定，這不利于對土地權益擁有者的切實和充分的保護。農民土地權利與城市房屋均屬私人物權，征收私人物權采用不同標準勢必重新引入城鄉征收法律的二元體制。

專家認為，作為一種基本的財產制度，土地政策和管理制度要有效地在多樣的、相互聯系甚至相互競爭的土地各種功能中尋求一種平衡，需要一套綜合、完整的措施。專家分析，土地政策改革的目標應該有幾方面的考慮：

第一，促進農業的發展，包括對農田進行保護，通過土地的市場化流轉促進農業生產效率的提高，支持人口從農村向城鎮的流動，有序的城鎮化。

第二，促進制造業、服務業和房地產部門的發展，在一個綜合考慮經濟、社會和環境的規劃框架下，通過市場機制為城市的擴張提供土地。

第三，為地方政府提供財政收入，以土地資產作為可持續的公共收入的基礎，為公共服務和投資提供資金。

第四，完善利用土地作為抵押來獲得資本的政策工具，增加可抵押資產的選擇，支持金融部門的成長。

第五，提高土地利用規劃決策與快速經濟增長的一致性，并把生態文明放在很重要的地位。

第六，促進土地管理體制和土地權利安排的協調、一致、完整和保障產權的穩定。2，戶籍制度讓1.6億農民工被城鎮化

“如果按戶籍來算，人口城鎮化率只有35%左右，遠低于世界52%的平均水平。”農業部新聞發言人畢美家表示，中國51.3%的城鎮化率，是按城鎮常住人口統計的，其中還包括

1.6億的農民工群體。

2012年12月16日，中央經濟工作會議指出，城鎮化是我國現代化建設的歷史任務，也是擴大內需的最大潛力所在，要圍繞提高城鎮化質量，因勢利導、趨利避害，積極引導城鎮化健康發展。

“獲得城市戶口的農民，理應要享受城市公民一樣的待遇，這是新型城鎮化需考慮從戶籍制度改革的關鍵所在。”專家認為，現在所謂超過50%的城鎮化率，只是統計意義上的城鎮化，絕大部分被統計為城市人口的農民工并沒有在城市實現永久定居。

3，盲目造城運動致城鎮化效率低下

我國城市化在加速，現在從省級城市、副省級城市直到地級、縣級城市，都在建造大馬路、大廣場、大建筑。但不少地方采取“攤大餅”的方式推進城市化，把各種產業都堆在大城市里面，搞“造城運動”。結果不論城市建設還是城市運營，都效率低下，使城市化和工業化受到了成本過高的阻礙。

首先，土地資源大量浪費。中國是一個土地短缺的國家，但在城市化過程中土地浪費非常嚴重，土地城市化的速度大大地超過了人口城市化的速度，萬元GD P耗用土地面積超過發達國家10倍以上。而且用這樣的辦法進行城市化，造成了大量的失地農民和大量雖然進了城卻并沒有真正成為市民的“農民工”，于是出現了雙重二元結構。

其次，用攤大餅式的發展推進城市化，因為專業混雜，所以并不能夠發揮專業集聚效應，導致了城市的專業化水平很低，這樣就很難提高效率。另一方面，這些城市居民的生活半徑變得非常長，交通擁堵，城市運行的效率變得很低。

為什么會發生低效率的問題？一是由于價格扭曲，使得土地被大量浪費。二是政府職能錯位。“城市”大體上有兩種不同的來源。我國城市大多是從“城”即“都”(政治中心)發展而來，而其他國家的城市大多是從“市”即市場發展而來的。一般而言，市場自發地使得城市的空間布局趨于合理化，形成了相關行業支脈繁多、關系密切的金融業集中在大城市，行業間關聯度不高的制造業集中在既能發揮專業化的集聚效應，又能帶動周邊農村發展的小城市的格局。而在我國，政府在城市發展中起著決定性的作用。規模愈大的城市行政級別愈

高，支配資源的權力愈大，行政級別愈高的城市也就有更大的權力動用資源來擴大城市規模。這種體制推動了近年來風起云涌的攤大餅式“造城運動”。

五、中國“新型城鎮化”的大方向是什么？

方向一：土地流轉試點

新型城鎮化將啟幕農村新一輪改革，土地流轉乃大勢所趨。為解決城鎮化進程中的用地“瓶頸”，土地配置市場化、農村土地資本化，優化農村資源配置和產業結構，為實現統籌城鄉發展探索出一條新路。

“隨著我國城鎮化的快速推進，農村征地補償被置于首位。”北京大學著名法學專家姜明安認為，土地管理法修正案草案土地管理法的修改將為《農村集體土地征收補償條例》的制定和農村的土地改革提供法律保障。

推進城鎮化的一大難題就是農村土地改革，土地改革的力度也越來越大。

1978年，安徽省鳳陽縣小崗村18位農民冒著極大風險，在土地承包責任書上按下了鮮紅的手印，小崗村包產到戶拉開了中國土地改革的序幕；1992年，廣東省南海市下柏村農民將承包經營的土地以股權形式，流轉給村集體成立的經聯社統一經營。

而最近的一輪土地改革始于2008年，當時中共十七屆三中全會通過《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題的決定》，允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權，發展多種形式的適度規模經營。

“土地流轉”成為此輪改革的主題。本報記者了解到，在農村城鎮化方面，很多地方的土地改革試點“摸著石頭過河”積累了不同的經驗：重慶的地票式交易、成都土地流轉、廣東佛山的股權分紅、天津宅基地換房，不同的地方做法不同，但都為全國的土地改革提供了借鑒。

比如成都在新一輪農村產權改革中提出，“確權”是基礎，“流轉”是核心，“配套”是保障，這樣的改革贏得農民的支持。但在取得經驗的同時，確權、監管、收益和小產權房等棘手問題也暴露無遺。

在北京打工5年的農民工楊雄稱：“政府如果不把土地和就業解決好，將戶籍遷離農村的農民就會覺得不踏實，還不如留下土地種莊稼更有保證”。

這已引起決策層的重視。農業部最近就明確表示，2013年將擴大農村土地承包經營權登記試點范圍，爭取用5年時間基本完成農村土地承包經營權確權登記工作。

方向二：戶籍可能是新型化城鎮推進的突破口

“戶籍改革看似簡單，但要落實與城市戶口相掛鉤的利益卻很難。”中國社科院農村發展研究所宏觀室主任黨國英分析，戶籍改革之所以難以推行，就是因為城里的福利政策太多了，且繼續和居民戶籍密切相關，進城的農民很難同步獲得社保、就業、教育的機會。資料顯示，全國將近2億進城農民工中只有200萬左右通過買房、結婚等方式獲得城鎮戶口。如此一來，城市空間擴張過快，而農村人口由于戶籍、購買力等限制，被拒于城市大門之外，不能享受城市居民同等待遇，而現行戶籍和土地制度，正是阻隔在城鄉之間的主要壁壘。

“打破戶籍肯定是未來城鎮化改革的方向，但具體操作問題十分復雜，各省差異很大，只有逐步試點逐步推開。”黨國英表示，2020年若要達到50%以上的人口城鎮化水平，關鍵在于以農民工市民化為重點的相關改革到位。

大力推進城鎮化是新一屆政府施政理念的重要內容之一。國務院副總理李克強多次強調，中國要依靠改革實現沒有水分的真正發展，而城鎮化是發展最大的潛力。

方向三：實施“城市群”戰略

十八大之前，對于城鎮化建設，十六大提出了“走中國特色的城鎮化道路”，十七大的進一步補充是，“按照統籌城鄉、布局合理、節約土地、功能完善、以大帶小的原則，促進大中小城市和小城鎮協調發展”。業內人士普遍的說法是，十八大提出“新型城鎮化”，是在未來城鎮化發展方向上釋放出了“轉型”的“新信號”。

目前中國城鎮化率統計是以常住人口計算，按照這樣的算法是已經突破了50%，但如果按照有城鎮戶籍的人數，按照政府提供的教育、醫療、社會保障等公共服務水平來說，中國的城鎮化率大概只有35%-36%。官方統計的數據是，在城鎮打工的2.6億的農民工中，真正在城市購房的還不足1%；大約有1.59億在城市工作半年以上的農民工及其家屬是處于“半市民化”狀態。

在2010年底中央向各省印發的《全國主體功能區規劃》中，決策層就釋放出推進新型城鎮化建設的信號，其中最為明確的是提出了要構建以陸橋通道、沿長江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸的“兩橫三縱”為主體的城市化戰略格局，要在推進環渤海、長江三角洲、珠江三角洲地區優化開發的同時，形成三個特大城市群，在哈長、江淮、中原、長江中游等地區形成若干新的大城市群和區域性的城市群。

目前由國家發改委牽頭編制并將于全國兩會前后頒布的《規劃》，就是在《全國主體功能區規劃》的基礎上，對推進新型城鎮化建設做出的更為長遠、更為清晰的戰略布局。

六、我國新型城鎮化主要模式（試點城市）

成都

天津

廣東