第一篇：環境公益訴訟實踐中應關注的幾個問題

文/馬勇 圖/沈海濱 2012年8月，全國人大修改通過的《民事訴訟法》中正式加入環境公益訴訟的條款，這是司法實踐推動環境立法的典型樣本，更是環境法制領域的里程碑事件。2014年4月24日，備受社會關注的《環境保護法》修訂通過，對環境公益訴訟作了較為細致的規定。2015年1月6日最高人民法院發布《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《司法解釋》），標志著我國環境公益訴訟制度正式建立。2015年也因此被普遍認為是環境公益訴訟元年。我們在為建立環境公益訴訟制度歡呼的同時，還要清醒地看到，環境公益訴訟才剛剛啟程，司法實踐中面臨和需要解決的問題還很多，尤其以下幾方面的問題亟待關注： 什么是“社會公共利益”？ 《民事訴訟法》、《環境保護法》在對環境公益訴訟進行法律規定時均使用了“社會公共利益”的表述，但何謂“社會公共利益”？法律沒有作出明確的界定，且現行其他法律中也未有明確定義。而最高人民法院發布的《司法解釋》也沒有對此予以明確。值得一提的是，2012年12月7日發表在人民法院報的《關于環境民事公益訴訟的理解和適用》中曾作過相應的闡述：“公共利益的核心在于公共性，涉及不特定多數人的利益。”但很遺憾，這篇源于最高人民法院署名為高明智的“試探性”文章沒有法律效力。正是由于缺乏對“社會公共利益”的法律定義，目前關于環境公益訴訟案件的定性基本處于模糊的狀態。從廣義上講，任何一起環境案件都可能會涉及到對“社會公共利益”的損害。筆者曾遇到過一個案件，某風景區兼愛國主義教育基地所處地塊因遭到礦業企業土法選金的污染，嚴重影響了當地的旅游。承包風景區的負責人找到我們要提起環境公益訴訟。在核實情況后，我們了解到，這個地塊是附近村里的集體土地，按照法律規定該村委會可以提起維權之訴，但該承包人多次找村委會協調此事，村委會明確拒絕采取行動。如果將這方面的影響歸為損害“社會公共利益”，可以提起環境公益訴訟以制止污染侵害，消除污染影響，且還可以追償對公共利益的損害賠償。但在此過程中可能就明顯逾越了現有當然所有權人（村委會）的權利，尤其是最終環境損害賠償款的歸屬必然會引發爭議。從目前看，我們關注更多的是誰可以提起環境公益訴訟，尤其是哪些“有關組織”可以提起公益訴訟，而忽略了我們為什么要提起環境公益訴訟？以及要提起什么樣的環境公益訴訟？隨著時間的推移，加之司法實踐的增多，如何界定“社會公共利益”這個根本性問題是回避不了的，這將會成為庭審中原被告雙方爭辯的焦點性問題，也會成為影響主審法官判案的關鍵性因素。因此，有必要盡快做出“社會公共利益”的法律界定。有關組織中誰“能”起訴？ 無論是《民事訴訟法》的原則性規定，還是《環境保護法》的細致設定，加上《司法解釋》又進一步擴大了公益訴訟的主體范圍，據民政部的統計，目前全國大約有700余家環保組織可以作為公益訴訟原告主體提起訴訟。但從今年1月份《環境保護法》正式實施以來，截止5月份，全國僅有5家環保組織提起6起環境公益訴訟，這可能出乎很多人的預期。在大家歡呼公益訴訟春天到來的時候，環境公益訴訟并沒有“呼嘯”而至。實踐中環保組織訴訟意愿不強、訴訟動力不足等問題較為突出，環境公益訴訟面臨叫好不叫座的尷尬局面，由“誰起訴”到了“誰‘能’起訴”的階段。分析這樣局面的產生，筆者認為應屬正常，其原因如下：

（一）屬地關系影響 按照環保組織管理的相關規定，須有登記注冊機關和業務主管機關（目前僅有少數省份不再要求業務主管部門），因此在提起公益訴訟方面，全國性的環保組織相對地方利益來講比較超脫一些，但歸屬于地方管理的組織肯定要考慮屬地關系，因此在提起公益訴訟時格外謹慎，這是目前公益訴訟開展少的很重要的原因。

（二）訴訟風險 訴訟是一項非常嚴肅且代價高昂的活動，也是解決問題的最后一道防線。按照我國傳統文化觀念，是很忌諱“打官司”的，更何況要打的官司是“多管閑事”！一方面，公益訴訟需要原告支出一筆不小的開支，另一方面還得做好敗訴風險的預判，最終的收益只是組織本身形象和聲譽等精神層面，而實質性物質受益非但沒有，還要墊付一筆訴訟開支。待勝訴后部分支出可返還，但如敗訴則不得不承受支出的相關費用。因此，花大力氣開展環境公益訴訟對于現階段籌資渠道極為匱乏的國內環保組織來講甚至是一種奢望。如果沒有良好的政策措施提供支持，很難有更多的環保組織開展或可以持續開展數量眾多的公益訴訟。

（三）自身特點 一般全國性環保組織或各地方有政府背景的環保組織，人員較為固定，管理相對規范，而草根環保組織一般以項目為主開展工作，人員流動性大，管理相對松散，極少有穩定的資金渠道負擔專業的法律或環境類人才，而這必然會極大制約專業要求較高的環境公益訴訟工作。如何應對環境損害賠償的可執行性？ 環境公益訴訟最為突出的特點就是其極大的威懾力，而能體現威懾力最重要的就是讓被告承擔高昂的環境損害賠償款，這個數額可能是一般行政處罰的成百上千倍。目前是環境公益訴訟的初始階段，一些司法實踐中出現的問題并未有相應的法律明文規定或可操作性的程序規范，尤其會出現有勝訴判決文書，但無勝訴判決效果的尷尬局面。筆者最近在處理一起環境公益訴訟案件時就遇到了這方面的問題：七家涉砷生產企業因為超標排放有毒有害物質對環境造成嚴重污染，當地檢察機關提起公訴追究了相關人員的刑事責任（污染環境罪），而這些企業全部被關停，工商執照全部被注銷。但其對公共環境確實造成了實際損害，應該而且必須承擔責任。應通過環境公益訴訟消除污染隱患，恢復環境質量，該環境損害賠償款必然是一筆巨款，但因為被告都已注銷，無承擔損害賠償責任的可能，此時的污染修復就成了很大的難題，而我們國家沒有類似美國的“超級基金法”的制度設計，這會實際上造成公共利益受損后無人為其買單，從而使公益訴訟的效果無法體現。這個問題應引起足夠的重視，尤其對一些環境保護歷史欠賬較多的地區是必然要面臨的問題。如何使用和監管環境損害賠償款？ 《民事訴訟法》、《環境保護法》、《司法解釋》等均未對環境公益訴訟產生的損害賠償款歸屬、使用和監管作出明確規定，這必然會在司法實踐中造成地區差異、個案差別。

（一）賠償款歸屬 鑒于法律對公益訴訟損害賠償款的歸屬無明確規定，目前有公益訴訟判例的地區，具體做法主要有兩類，一類是將損害賠償款打到當地相關基金賬戶，如貴州清鎮、云南昆明等地，另一類則是打到當地財政專項賬戶，作為專項資金，如江蘇無錫等地。

（二）賠償款使用 新《環境保護法》實施后還未有結案的公益訴訟案例，因此關于公益訴訟損害賠償款的使用只能參考以往的司法實踐探索，一些案例雖然判決了損害賠償款，但實際很少有賠償款被用于污染修復或治理，并未達到公益訴訟消除污染、恢復原狀的目的，這些資金成為了“僵尸資金”。

（三）賠償款監管 由于《民事訴訟法》、《環境保護法》、《司法解釋》均未涉及環境損害賠償款的具體使用，對賠償款項如何監管則處于空白狀態，由此會造成公益訴訟可能出現“善始易善終難”的結局，長此以往的話，必然會對公益訴訟的公信力產生負面作用，公益訴訟不能失信于民。環境行政公益訴訟何時入法？ 目前環境民事公益訴訟已是有法可依，但其能解決的問題一般是對已造成實際損害的追償和修復，屬于事后補救性的，“亡羊補牢”。而從環境保護的基本原則來講，更應該未雨綢繆，源頭預防。結合我國行政體制強勢的現狀，如果能促使政府部門依法行政，積極作為，可能會使相當一部分污染環境、破壞生態的違法行為不至于實際發生，進而損害社會公共利益。因此，探索建立環境行政公益訴訟可能比環境民事公益訴訟更為重要，能起到事半功倍的作用。但遺憾的是，2014年《行政訴訟法》修改時并未加入行政公益訴訟的內容，《環境保護法》中也未明確可以開展行政公益訴訟，因此現階段開展環境行政公益訴訟基本于法無據。當前，環境公益訴訟在我國才剛剛開始，作為一項全新的訴訟制度，需要在實踐中不斷探索和完善，尤其是以上幾方面的問題亟待關注。我們要理性地看待環境公益訴訟的功能和作用，公益訴訟不可能包打天下，對污染環境、破壞生態等違法行為的監督，核心還得要依靠環境行政執法，司法畢竟是所有手段中的最后保障，也是一項代價高昂的手段，從這個意義上講，公益訴訟就是行政執法強有力的補充和完善。探索構建環境民事公益訴訟和行政公益訴訟，進而形成我國完整的環境公益訴訟制度，必將極大地推進我國的環境保護工作，期待剛剛起帆的環境公益訴訟一路向好！作者單位：中華環保聯合會環境法律服務中心

第二篇：環境公益訴訟案例

環境公益訴訟案例

判決書：

中國生物多樣性保護與綠色發展基金會訴寧夏瑞泰科技股份有限公司環境污染

公益訴訟案

（最高人民法院審判委員會討論通過2016年12月28日發布）

關鍵詞 民事/環境污染公益訴訟/專門從事環境保護公益活動的社會組織

裁判要點

1.社會組織的章程雖未載明維護環境公共利益，但工作內容屬于保護環境要素及生態系統的，應認定符合《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第四條關于“社會組織章程確定的宗旨和主要業務范圍是維護社會公共利益”的規定。

2.《解釋》第四條規定的“環境保護公益活動”，既包括直接改善生態環境的行為，也包括與環境保護相關的有利于完善環境治理體系、提高環境治理能力、促進全社會形成環境保護廣泛共識的活動。

3.社會組織起訴的事項與其宗旨和業務范圍具有對應關系，或者與其所保護的環境要素及生態系統具有一定聯系的，應認定符合《解釋》第四條關于“與其宗旨和業務范圍具有關聯性”的規定。

相關法條

《中華人民共和國環境保護法》第58條

基本案情

2015年8月13日，中國環境保護與綠色發展基金會（以下簡稱綠發會）向寧夏回族自治區中衛市中級人民法院提起訴訟稱：寧夏瑞泰科技股份有限公司（以下簡稱瑞泰公司）在生產過程中違規將超標廢水直接排入蒸發池，造成騰格里沙漠嚴重污染，截至起訴時仍然沒有整改完畢。請求判令瑞泰公司：

（一）停止非法污染環境行為；

（二）對造成環境污染的危險予以消除；

（三）恢復生態環境或者成立沙漠環境修復專項基金并委托具有資質的第三方進行修復；

（四）針對第二項和第三項訴訟請求，由法院組織原告、技術專家、法律專家、人大代表、政協委員共同驗收；

（五）賠償環境修復前生態功能損失；

（六）在全國性媒體上公開賠禮道歉等。

綠發會向法院提交了基金會法人登記證書，顯示綠發會是在中華人民共和國民政部登記的基金會法人。綠發會提交的2010至2014檢查證明材料，顯示其在提起本案公益訴訟前五年年檢合格。綠發會亦提交了五年內未因從事業務活動違反法律、法規的規定而受到行政、刑事處罰的無違法記錄聲明。此外，綠發會章程規定，其宗旨為“廣泛動員全社會關心和支持生物多樣性保護和綠色發展事業，保護國家戰略資源，促進生態文明建設和人與自然和諧，構建人類美好家園”。在案件的一審、二審及再審期間，綠發會向法院提交了其自1985年成立至今，一直實際從事包括舉辦環境保護研討會、組織生態考察、開展環境保護宣傳教育、提起環境民事公益訴訟等活動的相關證據材料。

裁判結果

寧夏回族自治區中衛市中級人民法院于2015年8月19日作出（2015）衛民公立字第6號民事裁定，以綠發會不能認定為《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱《環境保護法》）第五十八條規定的“專門從事環境保護公益活動”的社會組織為由，裁定對綠發會的起訴不予受理。綠發會不服，向寧夏回族自治區高級人民法院提起上訴。該院于2015年11月6日作出（2015）寧民公立終字第6號民事裁定，駁回上訴，維持原裁定。綠發會又向最高人民法院申請再審。最高人民法院于2016年1月22日作出（2015）民申字第3377號民事裁定，裁定提審本案；并于2016年1月28日作出（2016）最高法民再47號民事裁定，裁定本案由寧夏回族自治區中衛市中級人民法院立案受理。

裁判理由

法院生效裁判認為：本案系社會組織提起的環境污染公益訴訟。本案的爭議焦點是綠發會應否認定為專門從事環境保護公益活動的社會組織。

《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條規定了環境民事公益訴訟制度，明確法律規定的機關和有關組織可以提起環境公益訴訟。《環境保護法》第五十八條規定：“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：

（一）依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記；

（二）專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。符合前款規定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。”《解釋》第四條進一步明確了對于社會組織“專門從事環境保護公益活動”的判斷標準，即“社會組織章程確定的宗旨和主要業務范圍是維護社會公共利益，且從事環境保護公益活動的，可以認定為《環境保護法》第五十八條規定的‘專門從事環境保護公益活動’。社會組織提起的訴訟所涉及的社會公共利益，應與其宗旨和業務范圍具有關聯性”。有關本案綠發會是否可以作為“專門從事環境保護公益活動”的社會組織提起本案訴訟，應重點從其宗旨和業務范圍是否包含維護環境公共利益，是否實際從事環境保護公益活動，以及所維護的環境公共利益是否與其宗旨和業務范圍具有關聯性等三個方面進行審查。

一、關于綠發會章程規定的宗旨和業務范圍是否包含維護環境公共利益的問題。社會公眾所享有的在健康、舒適、優美環境中生存和發展的共同利益，表現形式多樣。對于社會組織宗旨和業務范圍是否包含維護環境公共利益，應根據其內涵而非簡單依據文字表述作出判斷。社會組織章程即使未寫明維護環境公共利益，但若其工作內容屬于保護各種影響人類生存和發展的天然的和經過人工改造的自然因素的范疇，包括對大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和鄉村等環境 要素及其生態系統的保護，均可以認定為宗旨和業務范圍包含維護環境公共利益。

我國1992年簽署的聯合國《生物多樣性公約》指出，生物多樣性是指陸地、海洋和其他水生生態系統及其所構成的生態綜合體，包括物種內部、物種之間和生態系統的多樣性。《環境保護法》第三十條規定，“開發利用自然資源，應當合理開發，保護生物多樣性，保障生態安全，依法制定有關生態保護和恢復治理方案并予以實施。引進外來物種以及研究、開發和利用生物技術，應當采取措施，防止對生物多樣性的破壞。”可見，生物多樣性保護是環境保護的重要內容，亦屬維護環境公共利益的重要組成部分。

綠發會章程中明確規定，其宗旨為“廣泛動員全社會關心和支持生物多樣性保護和綠色發展事業，保護國家戰略資源，促進生態文明建設和人與自然和諧，構建人類美好家園”，符合聯合國《生物多樣性公約》和《環境保護法》保護生物多樣性的要求。同時，“促進生態文明建設”“人與自然和諧”“構建人類美好家園”等內容契合綠色發展理念，亦與環境保護密切相關，屬于維護環境公共利益的范疇。故應認定綠發會的宗旨和業務范圍包含維護環境公共利益內容。

二、關于綠發會是否實際從事環境保護公益活動的問題。環境保護公益活動，不僅包括植樹造林、瀕危物種保護、節能減排、環境修復等直接改善生態環境的行為，還包括與環境保護有關的宣傳教育、研究培訓、學術交流、法律援助、公益訴訟等有利于完善環境治理體系，提高環境治理能力，促進全社會形成環境保護廣泛共識的活動。綠發會在本案一審、二審及再審期間提交的歷史沿革、公益活動照片、環境公益訴訟立案受理通知書等相關證據材料，雖未經質證，但在立案審查階段，足以顯示綠發會自1985年成立以來長期實際從事包括舉辦環境保護研討會、組織生態考察、開展環境保護宣傳教育、提起環境民事公益訴訟等環境保護活動，符合《環境保護法》和《解釋》的規定。同時，上述證據亦證明綠發會從事環境保護公益活動的時間已滿五年，符合《環境保護法》第五十八條關于社會組織從事環境保護公益活動應五年以上的規定。

三、關于本案所涉及的社會公共利益與綠發會宗旨和業務范圍是否具有關聯性的問題。依據《解釋》第四條的規定，社會組織提起的公益訴訟涉及的環境公共利益，應與社會組織的宗旨和業務范圍具有一定關聯。此項規定旨在促使社會組織所起訴的環境公共利益保護事項與其宗旨和業務范圍具有對應或者關聯關系，以保證社會組織具有相應的訴訟能力。因此，即使社會組織起訴事項與其宗旨和業務范圍不具有對應關系，但若與其所保護的環境要素或者生態系統具有一定的聯系，亦應基于關聯性標準確認其主體資格。本案環境公益訴訟系針對騰格里沙漠污染提起。沙漠生物群落及其環境相互作用所形成的復雜而脆弱的沙漠生態系統，更加需要人類的珍惜利用和悉心呵護。綠發會起訴認為瑞泰公司將超標廢水排入蒸發池，嚴重破壞了騰格里沙漠本已脆弱的生態系統，所涉及的環境公共利益之維護屬于綠發會宗旨和業務范圍。

此外，綠發會提交的基金會法人登記證書顯示，綠發會是在中華人民共和國民政部登記的基金會法人。綠發會提交的2010至2014檢查證明材料，顯示其在提起本案公益訴訟前五年年檢合格。綠發會還按照《解釋》第五條的規定提交了其五年內未因從事業務活動違反法律、法規的規定而受到行政、刑事處罰的無違法記錄聲明。據此，綠發會亦符合《環境保護法》第五十八條，《解釋》第 二條、第三條、第五條對提起環境公益訴訟社會組織的其他要求，具備提起環境民事公益訴訟的主體資格。

（生效裁判審判人員：劉小飛、吳凱敏、葉陽）

中國生物多樣性保護與綠色發展基金會訴寧夏瑞泰科技股份有限公司環境污染

公益訴訟案

（最高人民法院審判委員會討論通過2016年12月28日發布）

關鍵詞 民事/環境污染公益訴訟/專門從事環境保護公益活動的社會組織

裁判要點

1.社會組織的章程雖未載明維護環境公共利益，但工作內容屬于保護環境要素及生態系統的，應認定符合《最高人民法院關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》）第四條關于“社會組織章程確定的宗旨和主要業務范圍是維護社會公共利益”的規定。

2.《解釋》第四條規定的“環境保護公益活動”，既包括直接改善生態環境的行為，也包括與環境保護相關的有利于完善環境治理體系、提高環境治理能力、促進全社會形成環境保護廣泛共識的活動。

3.社會組織起訴的事項與其宗旨和業務范圍具有對應關系，或者與其所保護的環境要素及生態系統具有一定聯系的，應認定符合《解釋》第四條關于“與其宗旨和業務范圍具有關聯性”的規定。

相關法條

《中華人民共和國環境保護法》第58條

基本案情

2015年8月13日，中國環境保護與綠色發展基金會（以下簡稱綠發會）向寧夏回族自治區中衛市中級人民法院提起訴訟稱：寧夏瑞泰科技股份有限公司（以下簡稱瑞泰公司）在生產過程中違規將超標廢水直接排入蒸發池，造成騰格里沙漠嚴重污染，截至起訴時仍然沒有整改完畢。請求判令瑞泰公司：

（一）停止非法污染環境行為；

（二）對造成環境污染的危險予以消除；

（三）恢復生態環境或者成立沙漠環境修復專項基金并委托具有資質的第三方進行修復；

（四）針對第二項和第三項訴訟請求，由法院組織原告、技術專家、法律專家、人大代表、政協委員共同驗收；

（五）賠償環境修復前生態功能損失；

（六）在全國性媒體上公開賠禮道歉等。

綠發會向法院提交了基金會法人登記證書，顯示綠發會是在中華人民共和國民政部登記的基金會法人。綠發會提交的2010至2014檢查證明材料，顯示其在提起本案公益訴訟前五年年檢合格。綠發會亦提交了五年內未因從事業務活 動違反法律、法規的規定而受到行政、刑事處罰的無違法記錄聲明。此外，綠發會章程規定，其宗旨為“廣泛動員全社會關心和支持生物多樣性保護和綠色發展事業，保護國家戰略資源，促進生態文明建設和人與自然和諧，構建人類美好家園”。在案件的一審、二審及再審期間，綠發會向法院提交了其自1985年成立至今，一直實際從事包括舉辦環境保護研討會、組織生態考察、開展環境保護宣傳教育、提起環境民事公益訴訟等活動的相關證據材料。

裁判結果

寧夏回族自治區中衛市中級人民法院于2015年8月19日作出（2015）衛民公立字第6號民事裁定，以綠發會不能認定為《中華人民共和國環境保護法》（以下簡稱《環境保護法》）第五十八條規定的“專門從事環境保護公益活動”的社會組織為由，裁定對綠發會的起訴不予受理。綠發會不服，向寧夏回族自治區高級人民法院提起上訴。該院于2015年11月6日作出（2015）寧民公立終字第6號民事裁定，駁回上訴，維持原裁定。綠發會又向最高人民法院申請再審。最高人民法院于2016年1月22日作出（2015）民申字第3377號民事裁定，裁定提審本案；并于2016年1月28日作出（2016）最高法民再47號民事裁定，裁定本案由寧夏回族自治區中衛市中級人民法院立案受理。

裁判理由

法院生效裁判認為：本案系社會組織提起的環境污染公益訴訟。本案的爭議焦點是綠發會應否認定為專門從事環境保護公益活動的社會組織。

《中華人民共和國民事訴訟法》第五十五條規定了環境民事公益訴訟制度，明確法律規定的機關和有關組織可以提起環境公益訴訟。《環境保護法》第五十八條規定：“對污染環境、破壞生態，損害社會公共利益的行為，符合下列條件的社會組織可以向人民法院提起訴訟：

（一）依法在設區的市級以上人民政府民政部門登記；

（二）專門從事環境保護公益活動連續五年以上且無違法記錄。符合前款規定的社會組織向人民法院提起訴訟，人民法院應當依法受理。”《解釋》第四條進一步明確了對于社會組織“專門從事環境保護公益活動”的判斷標準，即“社會組織章程確定的宗旨和主要業務范圍是維護社會公共利益，且從事環境保護公益活動的，可以認定為《環境保護法》第五十八條規定的‘專門從事環境保護公益活動’。社會組織提起的訴訟所涉及的社會公共利益，應與其宗旨和業務范圍具有關聯性”。有關本案綠發會是否可以作為“專門從事環境保護公益活動”的社會組織提起本案訴訟，應重點從其宗旨和業務范圍是否包含維護環境公共利益，是否實際從事環境保護公益活動，以及所維護的環境公共利益是否與其宗旨和業務范圍具有關聯性等三個方面進行審查。

一、關于綠發會章程規定的宗旨和業務范圍是否包含維護環境公共利益的問題。社會公眾所享有的在健康、舒適、優美環境中生存和發展的共同利益，表現形式多樣。對于社會組織宗旨和業務范圍是否包含維護環境公共利益，應根據其內涵而非簡單依據文字表述作出判斷。社會組織章程即使未寫明維護環境公共利益，但若其工作內容屬于保護各種影響人類生存和發展的天然的和經過人工改造的自然因素的范疇，包括對大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和鄉村等環境 要素及其生態系統的保護，均可以認定為宗旨和業務范圍包含維護環境公共利益。

我國1992年簽署的聯合國《生物多樣性公約》指出，生物多樣性是指陸地、海洋和其他水生生態系統及其所構成的生態綜合體，包括物種內部、物種之間和生態系統的多樣性。《環境保護法》第三十條規定，“開發利用自然資源，應當合理開發，保護生物多樣性，保障生態安全，依法制定有關生態保護和恢復治理方案并予以實施。引進外來物種以及研究、開發和利用生物技術，應當采取措施，防止對生物多樣性的破壞。”可見，生物多樣性保護是環境保護的重要內容，亦屬維護環境公共利益的重要組成部分。

綠發會章程中明確規定，其宗旨為“廣泛動員全社會關心和支持生物多樣性保護和綠色發展事業，保護國家戰略資源，促進生態文明建設和人與自然和諧，構建人類美好家園”，符合聯合國《生物多樣性公約》和《環境保護法》保護生物多樣性的要求。同時，“促進生態文明建設”“人與自然和諧”“構建人類美好家園”等內容契合綠色發展理念，亦與環境保護密切相關，屬于維護環境公共利益的范疇。故應認定綠發會的宗旨和業務范圍包含維護環境公共利益內容。

二、關于綠發會是否實際從事環境保護公益活動的問題。環境保護公益活動，不僅包括植樹造林、瀕危物種保護、節能減排、環境修復等直接改善生態環境的行為，還包括與環境保護有關的宣傳教育、研究培訓、學術交流、法律援助、公益訴訟等有利于完善環境治理體系，提高環境治理能力，促進全社會形成環境保護廣泛共識的活動。綠發會在本案一審、二審及再審期間提交的歷史沿革、公益活動照片、環境公益訴訟立案受理通知書等相關證據材料，雖未經質證，但在立案審查階段，足以顯示綠發會自1985年成立以來長期實際從事包括舉辦環境保護研討會、組織生態考察、開展環境保護宣傳教育、提起環境民事公益訴訟等環境保護活動，符合《環境保護法》和《解釋》的規定。同時，上述證據亦證明綠發會從事環境保護公益活動的時間已滿五年，符合《環境保護法》第五十八條關于社會組織從事環境保護公益活動應五年以上的規定。

三、關于本案所涉及的社會公共利益與綠發會宗旨和業務范圍是否具有關聯性的問題。依據《解釋》第四條的規定，社會組織提起的公益訴訟涉及的環境公共利益，應與社會組織的宗旨和業務范圍具有一定關聯。此項規定旨在促使社會組織所起訴的環境公共利益保護事項與其宗旨和業務范圍具有對應或者關聯關系，以保證社會組織具有相應的訴訟能力。因此，即使社會組織起訴事項與其宗旨和業務范圍不具有對應關系，但若與其所保護的環境要素或者生態系統具有一定的聯系，亦應基于關聯性標準確認其主體資格。本案環境公益訴訟系針對騰格里沙漠污染提起。沙漠生物群落及其環境相互作用所形成的復雜而脆弱的沙漠生態系統，更加需要人類的珍惜利用和悉心呵護。綠發會起訴認為瑞泰公司將超標廢水排入蒸發池，嚴重破壞了騰格里沙漠本已脆弱的生態系統，所涉及的環境公共利益之維護屬于綠發會宗旨和業務范圍。

此外，綠發會提交的基金會法人登記證書顯示，綠發會是在中華人民共和國民政部登記的基金會法人。綠發會提交的2010至2014檢查證明材料，顯示其在提起本案公益訴訟前五年年檢合格。綠發會還按照《解釋》第五條的規定提交了其五年內未因從事業務活動違反法律、法規的規定而受到行政、刑事處罰的無違法記錄聲明。據此，綠發會亦符合《環境保護法》第五十八條，《解釋》第 二條、第三條、第五條對提起環境公益訴訟社會組織的其他要求，具備提起環境民事公益訴訟的主體資格。

（生效裁判審判人員：劉小飛、吳凱敏、葉陽）

第三篇：論環境公益訴訟

論環境公益訴訟

07級法碩張潔學號 107262007649

摘要：環境公益訴訟是公益訴訟中的一種，是發生在環境資源領域，以環境保護法、大氣污染防治法等相關法為依據的一種公益訴訟。在我國,環境污染與生態破壞非常嚴重，設置環境公益訴訟已經非常迫切。本文試從環境公益訴訟的特點，我國公益訴訟的現狀來分析建立環境公益訴訟制度的必要性。并就環境公益訴訟的內容提出本人自己的看法。

關鍵詞：公益訴訟環境

公益訴訟是與傳統的維護私人利益的私益訴訟相對的一種訴訟模式，指公民個人或社會團體對于社會公共利益遭受損害或可能遭受損害而提起的訴訟，公益訴訟突破了傳統訴訟法體系僅僅立足于維護個人私益,即僅就私益糾紛,公民可以通過法院以司法力量維護自身合法權益的限制。公益訴訟起源于古羅馬，被賦予現代意義并引起廣泛關注,始于20世紀，科技進步和生產規模的擴大,導致社會利益關系發生變化,一些傳統的民事行為不再單純影響當事人自己,而且影響社會公共利益,這類糾紛具有傳統訴訟方式難以容納的新要素。

一、環境公益訴訟的內涵及特點

環境公益訴訟是公益訴訟中的一種，是發生在環境資源領域，以環境保護法、大氣污染防治法等相關法為依據的一種公益訴訟。具體是指公民、社會團體和其它組織針對行政機關、企事業單位或其它組織及個人的不當行為或違法行為致使環境受到或可能受到污染和破壞的情勢下,為維護環境公共利益不受損害而依法向法院提起訴訟的制度。環境公益訴訟與傳統私訴訟私益訴訟相比具有以下特點 首先,環境公益訴訟的訴訟條件不同于私益訴訟，環境公益訴訟被訴行為侵害或危及到的是社會性的公共環境權益,一般并不直接損害原告私人的利益。因此對原告的起訴資格不再是人身權和財產權受到非法侵害的人,環境的侵害成為具有原告資格的充分理由，申請人如能表明一些實質性的不負責任或濫用職權即為適格,而不在于是否涉及他的個人權利或利益。原告起訴資格的限制不斷放寬,從而使越來越多的公民個人或其他組織(私人力量)通過司法力量維護(環境)社會

公共權益的渠道愈加暢通。

其次,環境公益訴訟具有公益性和顯著的預防性。公益訴訟的目的是為了維護和保全環境公共利益，與私益訴訟相比,公益訴訟的提起及最終裁決并不要求一定有損害事實發生,只要能根據有關情況合理判斷有社會公益侵害的潛在可能,亦可提起訴訟,由違法行為人承擔相應的法律責任。這樣可以有效地保護國家利益和社會秩序不受違法侵害行為的侵害,把違法行為消滅在萌芽狀態。在環境公益訴訟中,這種預防功能尤為明顯且顯得更為重要,因為環境一旦遭受破壞就難以恢復原狀,所以法律有必要在環境侵害尚未發生或尚未完全發生時就容許公民適用司法手段加以排除,從而阻止環境公益遭受無法彌補的損失或危害。

再次,環境公益訴訟不能簡單的歸為一種獨立的訴訟類型,這種訴訟形式根據被訴對象的不同分別適用于行政訴訟或民事訴訟程序。如果被訴的對象是對環境公益造成侵害或有侵害之虞的行政機關或其他公共權力機構,即為適用于行政訴訟程序的環境行政公益訴訟;如被訴對象是公司、企業、其他組織或個人,即為適用民事訴訟程序的環境民事公益訴訟。

二、在我國構建環境公益訴訟的必要性

首先，在我國,環境污染與生態破壞非常嚴重，深刻的環境危機不僅使人民的生命健康和社會生活遭受嚴重侵害,而且已成為制約中國經濟發展、影響社會穩定的一個重要因素。環境問題是全球性的,不斷惡化的環境形勢,在擁有十幾億人口的中國顯得尤為嚴峻和突出。長期以來，對于環境的保護主要是通過各級政府的環境保護機關全面行使對環境保護的執行、監督、管理職能,并對全社會環境保護進行預測和決策,以實現對各類社會危害行為的監控,。然而,隨著社會的不斷進步及經濟的迅速發展，對環境的破壞形式和破壞程度較以前都有所擴展，僅以行政管理的力量已經不能全面的保護環境，行政監督的缺位與低效,及環境行政執法中的地方保護主義等所有這些因素,致使日益擴張的行政權力不僅未能有效地承擔起維護環境公益的重任,甚至它本身還構成了對公共利益的威脅。我國是個人口大國，公民，社會團體等社會力量的監督能起到迅速制止各種環境侵害行為,及時地保護社會公共利益的作用。所以突破傳統訴訟法理論，暢通公民提起公益訴訟的渠道,建立公眾參與環境管理運作的環境公益訴訟機制已成為現實的迫切需要。

其次，當今中國的法律體系組含著環境公益訴訟制度的萌芽，在立法方面，出現大量含有環境公益訴訟內容或色彩的法律條款.如《中華人民共和國憲法》。

第2條規定:一切權力屬于人民:第26條規定:國家保護和改善生活環境和生態環境，防止污染和其他公害.既然人民是一切公權力或國家權力的所有者，在國家公共利益受到侵害的時候，普通人民當然有權提出救濟，法律等其他規范性文件，諸如《行政訴訟法》第2條，《環境保護法》，《大氣污染防治法》，《水污染防治法》等都隱含了關于環境問題受到侵害時公眾、社會群體是有權提出救濟的；在司法實踐方面，已經有環境公益訴訟的成功案例。例如山東省德州市金鑫化工廠的污染事件，理論界學者認為這是環境公益訴訟制度中國化的典型案例。二十余年來,我國環境法學界(近年來甚至包括部分憲法學者)對環境權理論進行了大量的研究工作,從最初的介紹西方理論到結合我國國情進行深入研究,我國環境法學者在環境權理論研究方面取得了很大的進展。

最后，社會公眾維權意識和環保意識的提高為公益訴訟奠定了良好的群眾基礎。環境意識是人們對環境和環境保護的認識水平和認識程度,又是人們為保護環境而不斷的調整自身經濟活動和社會行為,協調人與環境,人與自然相互關系的實踐活動的自覺性。公民的環境意識是人類環保事業的基礎和先決條件。任何國家的環保事業如果沒有公眾的參與和支持是不可能成功的。隨著物質財富的豐富，公民對生活環境也提出了更高的要求，自覺參與到環境保護中,公眾參與環境保護的熱情空前高漲。另外,中國在改革開放進程中，利益群體極其多樣化,代表他們利益的社會團體,遍布社會的各種民間組織與非政府組織,其擁有的大小不等的社會權力的影響與支配力也無處不在。允許這些團體根據法律提起維護公益的訴訟,與當代權利多元化和社會化趨勢正相契合。隨著公眾環境意識的提高,出現了一些以維護環境公益為宗旨的環境團體組織,通過這些團體,公眾可以更全面、更有效地參與管理環境事務。這些團體將一定范圍內個人的力量聚合起來,并與公民個體一起奠定了環境公益訴訟的群眾基礎。

三、在我國建立環境公益訴訟的內容

環境公益訴訟制度是與傳統訴訟具有質的差別的新型訴訟制度,其在我國的確立不僅需要實踐上的要求和經驗探索，也需要深細致的理論準備。筆者在此提出幾點建議:

首先，從環境公益訴訟的客體上講，要從立法上確立環境公益訴訟客體，即環境權。無論傳統訴訟還是公益訴訟，其目的都是保護相應合法利益，如果沒有利益可保護，也就沒有訴訟的必要，而我國現存的相關法律對環境權沒有確切的規定，導致人民法院對此類案件審判盲區的形成,法院對侵犯環境公益的行為束手無策,使環境違法行為得不到有效的控制。所以在憲法和環境保護法中明文確立環境權,以使環境公益訴訟具有可操作性，使公民的環境權落到實處。關于環境權的內涵可參考1972年《人類環境宣言》中的定義:人類有權在一種尊嚴的和福利的生活環境中,享有自由、平等和充足的生活條件的基本權利,并且負有保證和改善這一代和世世代代的環境的莊嚴責任。

其次，從環境公益訴訟的主體上講，應賦予一切自然人和單位以訴權。環境的好壞事關每個人的生活質量和生存發展，既然是為保護國家環境權益和社會公共環境權益而設置的程序制度,就應當體現其社會性、公共性，任何人認為環境被損害，對自己的生活或社會公共利益造成影響都可以以環境權受到侵害為由提起公益訴訟。只有允許更廣泛的更能代表不同層次利益的法律主體進行公益訴訟, 便于形成強大的訴訟合力,充分保障違反公益的行為受到法律追究，才能彌補國家行政機關在保護和監督環境方面的不足

第三，在舉證責任方面，本人認為應實行舉證責任倒置。舉證責任事關訴訟的成功與失敗，如果在環境公益訴訟中適用我國民事訴中“誰主張，誰舉證”的一般原則，則無疑給原告設置了訴訟障礙，影響公眾提起公益訴訟的積極性，因為,在環境公益訴訟案件中,作為原告,特別是公民個人作為原告,在許多情況下不可能就某些事實進行舉證。一是由于受害人缺乏收集證據的技術手段;二是由于發生危害的復雜性和說明危害發生機制的困難性,使受害人無法舉證;三是由于科技,文化水平的限制,一般人難以知道某種污染可能造成的危害。因此,為了實現原、被告雙方力量均衡,許多國家在環境侵害案件中實行無過錯責任和舉證責任倒置的原則,規定主要證據由被告提供。比如美國《密歇根州環境保護法》第3條規定:原告只需提供表面證據,證明污染者已經或很有可能有污染行為,即完成了舉證責任，若被告否認其有該污染行為，或否認其行為會造成那樣的損害結果,則必須提供反證。實行舉證責任倒置,使公眾的舉證責任得到減輕,有利于公眾為了維護公共環境利益向法院提起公益訴訟。

最后，環境公益訴訟中其他相關制度的設置，關于訴訟費，由于環境的治理和恢復往往需要耗費巨大的資金，如果根據標的計算將是一筆高昂的費用，再加上《人民法院訴訟收費辦法》的規定，該筆費用應該由原告預交，將不利于鼓勵公眾積極訴訟，所以對訴訟費用的承擔上的適當改進，民眾提起環境公益訴訟是為了維護環境公益,受益人也不限于本人,往往是不特定的多數人或整個社會。如由原告獨自承擔訴訟費用就不公平,因此我認為應把民眾的環境公益訴訟列入不預交案件受理費的范圍。從而保證民眾不致因負擔訴訟費用顯有困難而放棄對環境公益的保護。另外,對于需要做的鑒定及律師費用可根據公平原則由被告分擔合理費用。

綜上，由于我國環境破壞在程度和范圍上都極為嚴重，影響了我國國民生活質量，制約著我國經濟的發展，而以前僅靠政府力量單一，依靠公眾力量保護環境已非常必要，建立環境公益訴訟制度是公眾維護環境，制止環境破壞的最有利的武器，加上我國公眾環保意識的加強及理論和實踐上努力，為建立環境公益訴訟制度打下了良好的基礎，建立環境公益訴訟制度符合我國可持續發展戰略的要求。

第四篇：環境公益訴訟制度

環境公益訴訟制度

【摘要】隨著社會和經濟的日益發展，出現了越來越多的新型侵權訴訟，它侵犯的不僅僅是個人的切身利益，更重要的是侵犯了社會的公眾利益，而目前相關的法律法規又不能對這些侵犯社會公眾利益的侵權行為給予相應的制裁，這就使得公共利益不能得到有效保護。本文從環境公益訴訟的理論制度研究入手，分別對目前我國的環境公益訴訟程序、賠償方式等加以分析，旨在完善我國的環境公益訴訟制度。【關鍵詞】公益訴訟；環境責任保險

【正文】

長期以來，由于我國環境公益訴訟制度的缺失，對于環境污染和破壞生態資源的行為基本上是采取行政手段予以制裁。而傳統的行政制裁又由于其本身的局限性和處罰的軟弱性，而使得其懲罰效果不盡人意。因此,突破傳統的訴訟法體制，加強環境公益訴訟的研究，建立一套行之有效的、完善的環境公益訴訟制度，才能為維護環境公益提供強有力的程序保障。

一、環境公益訴訟概述

公益訴訟制度起源于羅馬時期，現代意義的公益訴訟是以訴訟標的為基準命名的一種訴訟形式。公益訴訟是指特定的國家機關和相關的社會團體、組織、公民個人，根據法律，對違反法律，侵犯國家利益、社會公共利益的行為，向法院提起訴訟，尋求司法救濟。而環境公益訴訟則是公益訴訟所包含的眾多方面訴訟中的一種，它是指由于行政機關或其他公共權力機構、公司、企業或其他組織及個人的違法行為或不作為，使環境公共利益遭受侵害或有侵害的可能時，法律允許任何公民、社會團體、國家機關為維護環境公共利益而向國家司法機關提起訴訟的制度，它是公眾環境權益受到侵害是的法律救濟途徑之一。從國內外的實踐看,建立環境公益訴訟制度,可以更加有效地保障公眾的環境權利，維護社會公共利益和國家利益。

二、環境公益訴訟的種類

在現實生活中,對于環境公益的侵害不是僅限于某一種類型，民事的、行政的、刑事的都可能發生，根據提起訴訟的原告身份，可以將公益訴訟分為普通環境公益訴訟和環境公訴兩大類型，表現為五種具體形式

（一）環境公益訴

環境公益訴訟即公民或者法人，出于保護公益的目的，針對損害公共環境利益的行為，向法院提起的環境公益之訴。就原告身份和訴訟目的而言，它表現出私人為公益的顯著特點 環境公益訴訟包括民事和行政兩種形式：

1．環境民事公益訴訟。環境民事公益訴訟在具有相應制度設計與制度實踐的國家具有不同的稱謂,但本質上均屬于環境公益訴訟之范疇。環境民事公益訴訟制度是指為直接維護環境公益,任何公民或團體依法對侵害環境公益者提起訴訟,要求人民法院對環境公益予以救濟的法律制度。

2．環境行政公益訴訟。行政公益訴訟是相對于私益訴訟而言的，是指沒有直接利益關系的公民、法人或其他組織認為行政機關的違法行為侵害了社會公共利益，在法律法規賦予訴權的情況下，以自己的名義提起行政訴訟的一種訴訟類型。

（二）環境公訴

環境公訴，指作為國家公訴人的檢察機關，為了保護公共環境利益，以原告身份，通過公訴的形式，以制止和制裁環境公益的侵害行為為目的，向法院提起的訴訟。就原告身份和訴訟目的而言，它表現出公權為公益的顯著特點。環境公訴，其實包括環境刑事公訴、環境民事公訴和環境行政公訴三種形 1．環境刑事公訴。即檢察院以制裁環境犯罪行為、追究刑事責任為目的的訴訟。這是最常見的環境公訴

2．環境民事公訴。它是指在公民或者法人的民事經濟行為，污染了環境或者破壞了生態．因而侵害公共環境利益的情形下，檢察院為了維護環境公益，以國家公訴人身份實施干預，請求法院制止和制裁環境侵害行為的訴訟。

3．環境行政公訴。它是指檢察院認為行政機關的具體行政行為危害公共環境利益，向法院提起的司法審查之訴。

三、我國環境公益訴訟制度的基礎

（一）法律基礎

我國憲法第二十六條規定“國家保護和改善生活環境和生態環境，防治污染和其他公害”。國務院《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》第十九條規定“完善對污染受害者的法律援助機制，研究建立環境民事和行政公訴制度”。黨的十七大報告明確提出：“建設生態文明，基本形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構、增長方式、消費模式”。上述法律法規和國家的大政方針政策都為我們構建環境公益訴訟制度提供了立法依據。

（二）法理基礎

環境公益訴訟產生的法理依據為公民的環境權。公民的環境權是公民的一項基本人權，是人們利益和需要的自發反映，它作為基本人權已為《人權宣言》所確立，作為私權，它應該是可訴的和可強制執行的權利。而要實現這可訴性與可強制執行性就要建立環境公益訴訟制度與之相適應，使得公民的環境權能通過訴訟的方式，更好的請求審判權的支持而實現。從而達到“主持社會正義與公平，保護國家和社會公共利益”這一最終目的。

（三）實踐基礎

隨著社會和經濟的不斷發展，出現了很多新型的需要保護的權利，而相關的法律法規對此并沒有做出相應的規定，這就需要在實踐中積累經驗來應對此類問題。因此，在一定程度上實踐往往是推動立法的先行者。我國學術界在研究環境公益訴訟制度的同時，司法界已經進行了有益的實踐。例如，2008年12月9日，廣州海事法院對廣州市珠海區人民檢察院提起的廣東首例水資源污染公益訴訟案作出了一審判決。類似案例近年來在全國各地法院頻頻出現，人民法院已向社會敞開了環境保護公益訴訟之門。

四、我國環境公益訴訟制度之不足

（一）缺乏法律支

我國尚沒有專門的公民環境訴訟制度,只在《環境保護法》、《民事訴訟法》和《行政訴訟法》中有原則性的規定。嚴格地說,這些規定雖然有肯定公民訴訟的意思,但屬于原則性規定,過于籠統對諸如訴訟的主體資格、受案范圍、舉證責任等問題缺乏科學詳盡的界定,因而缺乏可操作性,在實踐中也不可能根據這一條規定提起公民訴訟。相比之下，美國《國家環境政策法》、《清潔空氣法》、《清潔水法》等聯邦環境法律關于公民起訴權和司法審查的規定加上《聯邦行政程序法》的有關規定為公民或公民團體的環境訴訟予以前所未有的法律保障。此外，密執安等州以專門的“環境權法”賦予公民保護公共環境權益的訴訟權。所有這些判例法和成文法構成了美國關于公民環境訴訟的法律依據,使之成為一項獨特、完備而又嚴密的法律制度 [1]。

二）原告資格受限

依法成立的以環保為宗旨的環保公益團體，有權提起環境公益訴訟。這是環境公益訴訟制度的核心。這種制度特別適合于受害人不確定、環境權屬關系不明確、受害人眾多而又難以確定代表人、或者受害人眾多但確實缺乏應有訴訟能力等特殊情況。現實生活中，許多情形下，個人面對污染破壞環境的公司法人或者組織，常常不知、不能、不敢提起訴訟。淮河干流多次重大污染事件、松花江水污染事件中，都存在受害人眾多但難以確定原告的情形。

（三）訴訟范圍狹窄

在一般的侵權訴訟中，受到違法行為侵害的往往是特定人的合法權益，而且這種侵害通常已經發生，損害已既成事實，而在環境公益訴訟中，違法行為侵犯的對象是公共利益，對普通民眾往往只有不利影響，而無直接利益上的損害。而根據我國法律的規定，提起訴訟的原告必須與案件有直接的厲害關系，這就大大限制了環境公益訴訟的主體資格，不利于公眾積極的參與到環境保護的隊伍中來。

（四）法院和法官的角色定位

由于公益訴訟的法律法規的缺失，導致在現實中法官遇到這類案件必須有很強的專業能力才能使案件的處理更接近公正。當法官在每個具體的公益訴訟案件中都致力于最大限度的維護公益時,即會導致司法更少保守性、更多創新性。而公益訴訟本身存在的創造性司法,與司法自身的保守性之間存在相當程度的矛盾和沖突，這對于公益訴訟的勝訴來說無疑是雪上加霜。

五、建構環境公益訴訟制度的設想

環境公益訴訟是一類與傳統訴訟具有本質差別的新型訴訟制度，對于它的建構，我們應當放棄以往思考模式，全面客觀地看待環境的生態價值，以實現公平、正義的法律價值為理念，借鑒國外環境公益訴訟制度的做法，在涉及維護公共利益的立法中，對環境公益訴訟制度加以明確規定。

（一）建立環境公益訴訟程序

目前我國的環境公益訴訟制度還很不健全，尤其是程序的缺失很難保證公共利益得到法律的保護，因此完善環境公益訴訟的程序迫在眉睫。一方面，應當修改我國環境保護法明，通過修改環境保護法，在實體法上確立“公眾環境權”，賦予一切單位和個人有權針對侵害“公眾環境權”的侵權人提起環境公益訴訟。另一方面，我們建議在民事訴訟法、行政訴訟法中分別增加環境民事公益訴訟和環境行政公益訴訟的程序，切實做到有法可依。

（二）拓寬原告資格

法律應該規定任何公民、法人或者社會組織等，在違法行為人行使違法行為時，自己的直接利益雖沒有遭受損失，但在國家利益，社會公共利益受到嚴重損害時，不應苛求起訴人必須于本案有直接利害關系，而應將原告范圍擴及于任何組織和個人，并享有要求有關機關對社會公共利益進行保護的權利。換言之，只要發生了公共利益受到損害的事實或存在公共利益受到行政行為侵害的可能性，作為社會公共利益的共同主體的一份子，任何個人、社會組織及特定國家機關都有權提起訴訟。這樣通過對原告起訴資格的放寬，擴大了公益訴訟的訴訟主體，從而提高公民環境訴訟的活躍程度。

（三）擴大公益訴訟的范圍

對公益的損害，既有一般民事主體的行為，也有行政機關的行為，根據環境公益訴訟中被訴行為是私人的民事行為還是政府的行政行為，分別確立采取民事訴訟和行政訴訟。但針對被訴的行政行為，我國目前僅僅是界定為具體行政行為，而像開發計劃、規劃、政策等抽象行政行為，有時對環境也會造成眼中的危害，所以在環境公益訴訟中，我們應放寬訴訟范圍，不僅對具體行政行為進行訴訟，對抽象行政行為也應能進行訴訟，從切實保障相對人和國家社會公共利益出發，未雨綢繆，在違法抽象行政行為實施前，通過司法審查的手段，組織其實施是十分必要的

（四）建立專門的環境審判庭

環境案件是我國在工業化過程中出現的一種新類型案件其不同于一般的民事、刑事和行政案件，具有專業性強、影響面廣、取證困難、類型新穎等特點。因此，應當將環境案件從其他的案件中區分出來，成立環境案件審判庭，同時根據建立環境審判庭的需要，人民法院應當選拔一支專業水平和整體素質較高的辦案人員，開展環保專業知識培訓，保證環保案件處理的正確性和合理性。如目前貴陽市、昆明市中級人民法院都設有專門的環境審判庭來確保環境訴訟案件的公正解決。

（五）改革訴訟費用的收取制度，建立原告勝訴獎勵機制

目前我國實行訴訟費用由原告預付，判決生效后，由敗訴方承擔的制度，在普通訴訟中，當事人認為保護私利，交納訴訟費用是理所當然的，而提起環境公益訴訟的主體是為了維護社會公共利益，勝訴后的受益人不僅僅限于本人，而是不特定的多數人甚至可能是整個社會，如果所有的訴訟費用都讓原告承擔，顯然違背公平的原則，因此應該分擔訴訟費用的承擔，減輕原告的經濟負擔，提高其對公益訴訟的認識。另外，如果環境公益訴訟的原告是公民或社會組織，可以在原告勝訴后，給予適當的獎勵。因為原告的目的并非為了私人利益，而是為了國家利益社會公共利益，在訴訟過程中，原告還要承擔一定的舉證責任、訴訟費用，以及大量的人力、財力、物力的消耗，對于原告的這種行為，國家有必要在其勝訴后給予適當的獎勵。給予勝訴原告適當的獎勵，一方面作為一種彌補原告經濟損失的方式，是對原告付出的肯定，另一方面，也有利于鼓勵更多的人去監督違法行為，鼓舞更多的公民積極參加到環境公益訴訟中來，推動環境公益訴訟的發展。

（六）建立環境污染強制責任保險制度

環境責任保險最早出現于1960年代，它隨著環境污染事故的大量出現和公眾環境意識的提高應運而生。環境責任險強大的分散和轉嫁風險功能，深受污染企業和污染事故受害者的青睞。眾所周知，環境污

[2]。染發生后，企業面臨的往往是巨額的經濟賠償，而鮮有企業能真正的有這種支付巨額賠償的能力，因此就需要一種替代性的賠償機制，對社會來承擔一種公共利益的賠償責任和對受害人承擔的私益賠償責任，環境侵權責任保險應運而生。環境污染責任保險是以企業發生污染事故對第三者造成的損害依法應承擔的賠償責任為標的的保險。國際上環境污染責任保險有不同方式。德國、瑞典在環境污染責任保險方面，強制實行環境損害責任保險，要求其國內所有工商企業都要投環境責任險。英國、法國采取自愿保險為主，強制保險為輔，在油污損害賠償等方面采取強制責任保險制度。2007年國家環保部發布了《關于環境污染責任保險工作的指導意見》，在我國首次提出開展環境污染責任保險工作，這對加大我國環境保護力度，維護社會、單位和公民合法權益，推進我國生態文明建設具有重要意義。

六、結語

在環境糾紛越來越多的今天，建立環境公益訴訟制度具重要現實意義。一方面它能解決行政權利保護環境公益的不足，緩解環境問題，使得公民能通過訴訟的途徑來保護環境，維護公民的環境權；另一方面，它能使我們對于環境的保護做到有法可依、執法必嚴、違法必究，達到預防犯罪、處罰犯罪的目的；第三，通過環境公益訴訟，能提高公眾參與環境保護的積極性與切實可行性，從而切實保護國家利益與社會公共利益，實現代際間的公平與人類的可持續發展。因此，我國環境公益訴訟制度的構建勢在必行。

【作者簡介】

王寧，女，昆明理工大學主要環境與資源保護法學碩士研究生。

【注釋】

【參考文獻】

[1]張明華.環境公益訴訟制度芻議.法學論壇.2002年第6期.[2]金瑞林.環境與資源保護法學[M].北京:北京大學出版社.2000.196;204-210.[3]張旭東.環境民事公益訴訟法律制度研究[J].北京郵電大學學報，2007，（1）.[4]唐秋玲.行政公益訴訟原告資格之構建[J].株洲工學院學報，2005（5）.

第五篇：環境公益訴訟原告資格初探[定稿]

環境公益訴訟原告資格初探

環境公益訴訟原告資格初探

[摘要]：2012年《民事訴訟法》修改，增加公益訴訟制度成為一大亮點，但環境公益訴訟原告資格始終沒有明確。本文試圖從我國環境公益訴訟的發展入手，闡述公益訴訟原告資格的理論桎梏及發展，通過對美國、德國的比較法考察，借鑒他國的有益經驗，對我國環境公益訴訟原告資格作出設想，提出將公權力機關、社會公益團體及公民個人賦予原告資格，并形成以公權力機關為第一選擇，與公民及社會公益團體相互配合、優勢互補的環境公益訴訟原告資格制度。

[關鍵字]：環境 公益訴訟 原告資格

隨著經濟的發展，環境問題日益成為公眾關注的熱點話題，但是我國環境公益訴訟起步較晚，2012年《民事訴訟法》修改，增加公益訴訟制度成為一大亮點，但環境公益訴訟原告資格始終沒有明確，而這是我國發展環境公益訴訟急需解決的問題。

一、我國環境公益訴訟的發展

公益訴訟在我國的起步較晚。1996年，福建省丘建東因公共電話亭未按標準資費收取電話費，多收取了其6毛錢，丘建東即向法院起訴要求雙倍賠償并賠禮道歉。本案雖然并非嚴格意義上的公益訴訟，但以本案為開端，引起了公眾對公益訴訟的關注。隨后各地公益訴訟案件逐漸增多，鄭州葛瑞因3毛錢如廁費狀告鄭州市鐵路局，河北喬占祥因火車票漲價狀告鐵道部，這一個個鮮明的個案無形中推動了我國公益訴訟的發展。

而隨著經濟的快速發展，環境污染和生態破壞問題也日益嚴重，人們越來越深刻地認識到環境的保護與人類的發展息息相關，保環意識也越來越強烈。作為公益訴訟的重要組成部分，環境公益訴訟越來越引起理論及實務界的重視，2005年國務院發布國發〔2005〕39號文件《關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》，推動公益訴訟的研究發展，2010年最高人民法院《人民法院工作報告》提到'環境公共利益受損時的代表主體缺位問題應當盡快得到解決'。各地方對這一新型訴訟類型紛紛進行探索嘗試。如2008年無錫市出臺《關于辦理環境民事公益訴訟案件的試行規定》，成為國內第一項關于環境公益訴訟的地方性規定，規定可以由人民檢察院代表公眾利益起訴，也可以支持相關單位或者個人起訴；2012年江蘇試行環保案件集中審判推動環境公益訴訟，環保案件'三審合一'，將涉及環境保護領域的刑事、民事、行政類案件進行集中化審判；外省的探索如2008年云南昆明市中院設立環境保護審判庭；貴陽市2010年3月2日施行的《貴陽市促進生態文明建設條例》，貴陽市中級人民法院、清鎮市人民法院2010年3月1日施行《關于大力推進環境公益訴訟、促進生態文明建設的實施意見》；2008年云南昆明頒布《關于建立環境保護執法協調機制的實施意見》。

但是即便各地對環境公益訴訟作出了諸多探索，依然沒有改變我國對于環境公益訴訟無法可依的尷尬局面，直到2012年《民事訴訟法》修改，正式開啟了公益訴訟有法可依的局面。但是該條規定較為模糊，對于'法律規定的機關和有關組織'的范圍界定依然不明了，對于檢察機關能否作為公益訴訟的適格原告不置可否，在實踐中缺乏可操作性。

二、環境公益訴訟原告資格的理論桎梏及發展

我國對于原告資格理論一直秉持著傳統當事人理論，無論是民事訴訟法還是行政訴訟法，對原告資格的限制，都嚴格依據'直接利害關系'原則，即只有與案件有直接利害關系的人或單位才能提起訴訟，'救濟是與權利相關聯的，因此只有那些自身權利受到威脅的人才有資格獲得救濟，其余任何人在法律面前都沒有這種必要的資格。'在此種語境下，提起訴訟的原告須滿足三點條件:第一,法律確認了其享有相應的實體權利;第二、該項實體權利專屬于起訴人；第三,起訴人的合法權益與被訴行為的訴訟結果息息相關。堅持'直接利害關系'原則有利于對起訴人形成篩選,限制濫訴，節約司法資源，有其正當性，但是'一旦公共利益受到侵害,將找不到適格的原告。因為一則我國立法沒有哪一條'確認'了'公共利益'的含義或類型;二則公共利益屬于一國全體公民,而絕不'專屬于'某一個體,任何個人都無法滿足這一條件代表全國公民提起訴訟;三則在公共利益受到損害的情形下往往找不到直接的損害對象。如此一來，就把環境公益訴訟排除在司法救濟之外，這也是我國公益訴訟發展中的一大桎梏。

如果說'直接利害關系'原則發端于羅馬法時代,彼時訴訟法并未獨立發展,而包含于實體法之中, 故訴訟中請求權和訴權尚未分化，并導致長久以來重實體輕程序的傾向，學者也漸漸發現，這樣的傳統理論有其局限性，并不能應對實踐中產生的新情況新問題，特別是社會的發展使得新類型的訴訟產生，這些現代型的訴訟'所涉及的利害關系或利益分布呈現集團性或擴散性，當事人在訴訟中往往提出新的權利要求或試圖改變現有的利益分布格局'，環境公益訴訟即為一例。傳統的原告資格理論將環境公益訴訟排斥在外，因環境污染遭受權益侵害的公共利益卻缺乏相應的司法程序予以救濟。與此同時，訴訟理論有了新的發展，程序開始具備獨立的價值，'這時訴權的內涵就具有了雙重性，即程序內涵和實體內涵。而且隨著'公害'的泛濫，現代訴訟法允許訴權的實體內涵和程序內涵在特定情況下分離，即賦予非實體爭議的第三人以程序內涵的訴權來維護實體爭議主體的權益，從而擴大訴訟主體范圍，加大保護社會公共利益的強度。同時為了防止濫訴，將'訴的利益'作為實施訴訟的基礎。所謂訴的利益，'乃原告謀求判決時的利益,即訴訟追行利益……它是原告所主張的利益(原告認為這種利益存在而作出主張)面臨危險和不安時, 為了祛除這種危險和不安而訴諸于法的手段即訴訟, 從而謀求判決的利益及必要, 這種利益由于原告主張的實體利益現實地陷入危險和不安時才得以產生。'在此理論發展下，提起訴訟的原告不再要求與訴訟存在直接利害關系，也不再要求起訴者必須具備實體請求權，即只要具備訴的利益，在起訴時符合程序要求的人就可以成為原告，這無疑是程序脫離實體后具備獨立價值的體現，同時客觀上大大擴展了原告資格范圍。

三、比較法考察

1.美國的告發人訴訟

美國一直走在環境公益訴訟的前端，其告發人訴訟制度特點鮮明，對各國都具有借鑒作用。告發人訴訟由指美國賦予公民為了其個人以及美國政府的利益提起公益訴訟，但必須以政府的名義起訴。但個人起訴前必須先向政府相關部門報告，具體做法是告發人在起訴前首將起訴書及相關證據材料提交給政府相關部門，這些材料必須保密六十天以上，在這段時間中，由相關政府部門決定是否以政府名義參加訴訟。最后，會產生兩種決定結果：一是政府選擇加入并承擔訴訟的主要部分，二是政府決定不參與訴訟，此時告發人個人有權單獨起訴。

在告發人利益方面，美國采取賠償金支付及訴訟費（包括律師費）承擔的方式加以平衡。如果政府介入訴訟，則按照告發人對訴訟的貢獻程度，酌情支付告發人百分之十五至二十五的賠償金。如果法院認為案件的審理主要建立在公開披露的信息，而告發人對訴訟并無實質貢獻，則告發任獲得不超過百分之十的賠償金。如果政府沒有介入訴訟,告發人能夠獲得賠償金的百分之二十五到三十,這部分賠償金及法院認為合理的必要費用、律師費等均由被告承擔。

告發人行為限制方面也有相應的制度設計。主要包括：如果政府部門參與訴訟則告發人有服從義務，告發人不得限制政府的訴訟行為；如果有證據證明告發人的訴訟行為存在明顯惡意，則法院可以限制告發人的訴訟行為，并且如果此時被告勝訴的，則由告發人承擔被告的合理費用，包括律師費。如果政府沒有參與訴訟，政府仍有權利要求告發人提供所有訴訟送材料副本；最重要的一點是告發人必須依靠公開披露信息以外的消息和證據起訴，所謂公開披露信息以外的消息是指不能在公開場合獲得，或一般公眾通過通常手段即可獲得的信息，如新聞報道、政府報告、聯邦訴訟。

2、德國的團體訴訟

德國作為大陸法系的代表性國家，以嚴謹著稱，其受'傳統當事人理論'影響也較深，但隨著環境污染公害行為的日漸增多，但出于建立環境公益訴訟制度的迫切需要，德國對直接利害關系人理論作了修正，明確規定了具有公益性質的社會團體可以作為環境公益訴訟的原告提起訴訟，如《聯邦自然保護法》規定:'一個根據第 59 條聯邦環境、自然保護和核安全認可或根據第 60 條州認可的組織, 可以根據《行政程序法》提起關于自然保護區、國家公園、生物圈保護區和其他環境保護區內的禁令或許可的免責許可以及規劃許可或項目批準等提起訴訟。'但德國的團體公益訴訟使用范圍并不廣泛，僅在特定領域如環境保護方可適用，同時對公益團體的訴訟設置了限制條件：首先該團體具有特定性，必須經合法注冊

且經過國家機關的選定認可，同時該社會團體不得有營利等私利。其次公益團體訴訟在程序上亦有一定限制，被選定認可的公益團體必須先經過訴訟前的行政程序，在行政救濟手段無效后方可提起公益訴訟。德國的團體訴訟具有一定的信托色彩，即由法律賦予一定的社會團體以一定的訴權，由這些特定的社會團體以自己的名義代替因環境破壞而遭受損害的個人提起訴訟，且如果公益團體敗訴后，個人仍可以以其主觀權利受侵害為由自行起訴。'它的好處就在于當環境權益受到侵害時,能夠比較有效地實現司法救濟進而克服受害人自己單獨的進行環境訴訟而面臨的各種舉證方面和經濟方面等困難。'

3、小結

以上兩個典型國家雖然在法系、法律傳統、司法體制方面存在較大差異，但兩個國家在環境公益訴訟方面都建立了較為完備的制度，從環境公益訴訟制度的考察來看，兩者又有一定的共性：首先在公益訴訟原告資格方面均不恪守嚴格的直接利害關系理論，而是作適當的放寬；其次，無論是允許公民個人參與訴訟，還是由社會團體或國家機關直接參加訴訟，都涉及公權力的介入（美國的告發人訴訟政府可決定是否介入，德國團體訴訟須先經過行政救濟手段），即環境公益訴訟的發起不可完全脫離公權力。

四、我國環境公益訴訟原告資格的構建

原告資格問題是構建環境公益訴訟的核心問題，擴大公益訴訟的原告資格范圍、對傳統當事人理論實現一定的突破是各國發展公益訴訟中達成的共識。2012年修改的《民事訴訟法》明確規定了'法律規定的機關'和'有關組織'可就污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為向法院提起公益訴訟，無疑是應當肯定的。但何謂'法律規定的機關'和'有關組織'暫時沒有更具權威性的界定。筆者認為，我國環境公益訴訟原告資格的構建應當充分吸收國外先進經驗，進而結合我國本土特色。具體而言：

1、公民個人作為原告

'人類有在尊嚴和幸福生活的環境中享受自由、平等的適當生活條件的基本權利，并且負有保護和改善這一代和將來的世世代代的環境的莊嚴責任。'環境利益是典型的公共利益，每個公民都有權享受這一權益，人類的福祉是最高的法律，環境公共利益最終屬于每一個實實在在的公民。而相反的，一旦環境遭到破壞，公民能切身地感受到自己的生命健康及生存環境受到威脅，所以，'公眾群體中的個人和成員式關于許多環境問題的成因和解決方法的最好的知識來源，因而公民個人應該是環境公益訴訟權的最終行使者'所以應當賦予公民個人提起環境公益訴訟的權利。公民參與公益訴訟有如下優點：

1、有利于第一時間取證，公民分布在社會生活的各個角落，能在第一時間發現環境違法行為；

2、可督促公權力及時介入，也能對環境違法行為進行監督，發揮預防性作用；但同樣的，公民作為原告提起公益訴訟也存在一定的弊端，如易產生濫訴浪費司法資源；公民訴訟資源不足，難以與環境污染者或違法的公權力機關形成對抗。

2、社會團體作為原告

環境公益社團是環境保護中的重要力量，在國外先進的公益訴訟經驗中，多有將社會團體納入原告范圍的立法例，事實上社團成為環境公益訴訟的原告有諸多優勢，社會團體公益性的本質、專業的機構人員及良好的群眾基礎使得社團具備承擔環境公益訴訟原告的能力，'基于環保團體本身的特性，由依法成立的以環保為宗旨的環保民間團體來提起訴訟，特別適合于環境公益訴訟中常常出現的受害人不確定、環境權屬關系不明確、受害人眾多而難以確定代表人或者受害人眾多但確實缺乏應有訴訟能力等特殊情況。'但同樣的，社會團體作為原告也有一定的劣勢，如我國社會公益團體發展不成熟。

3、公權力機關作為原告

這里討論的公權力機關既包括行政部門，也包括檢察院。從比較法的考察來看，各國的環境公益訴訟均有公權力的干涉，從公權力的權能來看，其設立的目的即為維護社會公共利益，公權力機關作為環境公益訴訟的原告自不必言，其成為原告也存在諸多優勢，如訴訟資源較充足，能夠承擔公益訴訟的巨大成本。但值得討論的是，是否有必要規定行政部門和檢察院均有成為環境公益訴訟原告的資格。誠然，我國各地對公益訴訟的探索中，行政部門及檢察院均有成為原告的案例，前者如貴陽市'兩湖一庫管理局'訴貴州天峰化工有限責任公司排放物一案，后者如山東省東陵市檢察院訴樂陵市金鑫化工廠環境污染案。筆者認為，沒有必要將行政部門及監察院同時劃入環境公益訴訟的主體范疇，因為兩者均是公權力機關，其手中的資源優勢并無本質區別，如果兩者均成為公益訴訟原告，使得公益訴訟制度構建復雜化，也不利于各原告主體的權責劃分，一旦施行，難免會產生互相推諉、扯皮的現象。

必須指出的是，無論是公民個人、社會公益團體還是公權力機關都無法單獨承擔起環境公益訴訟原告的重任，三主體均應納入環境公益訴訟的原告范疇，同時明確權責、相互配合。從美國的告發人訴訟和德國的團體訴訟看，均承認公權力機關應成為解決環境公益問題的第一選擇。（美國告發人制度規定了六十天以上的通報期，有公權力機關決定是否介入，德國的團體訴訟須經過訴訟前的行政程序）考慮到我國公權力力量較強，而公民個人能力較弱及社會公益團體還有待進一步壯大的情況下，應當肯定在今后環境公益訴訟的原告資格構建中，將公權力機關作為第一選擇，與公民及社會公益團體相互配合、優勢互補，可參照美國及德國的優秀經驗，在公民就社會公益團體提起公益訴訟時應規定一定期限的通報期，由公權力機關決定是否以自己名義介入訴訟，在公權力機關決定不介入，或者公權力機關本身因違法行政、行政不作為成為環境公益訴訟的被告時，公民及公益團體可以自己名義參與訴訟。）