第一篇：關于鄉鎮選舉方式改革的幾個問題

關于鄉鎮選舉方式改革的幾個問題

內容提要：近年來，中國各地陸續出現了鄉鎮領導人選舉方式改革的試驗。多數改革的重點是“候選人的選擇方式”；少數改革的重點是力圖克服體制性障礙。兩類改革的共同特點是自發性、建設性、民主性和試驗性。在全國尚未啟動鄉鎮體制改革的情況下，上述自發性改革要受現行法律結構和干部人事制度等方面的制約，卻為鄉鎮體制改革的路徑選擇，提供了思路。

關鍵詞：鄉鎮選舉方式公選候選人選擇體制性障礙

自1998年以來，中國農村實行“村民自治”，由村民直接選舉村民委員會的廣闊背景下，各地陸續出現了一些鄉鎮長或鄉鎮黨委書記選舉方式改革的試驗。其中，大多數地方的改革重點放在“候選人選擇”上；少數地方的改革觸及到選舉制度本身，具有創新性。盡管這些改革的動機，都是試圖重塑與擴大基層政府的合法性，但是，由于這些改革涉及到現行法律框架、干部人事制度等體制性重大問題，因此，鄉鎮選舉方式的改革的難度和局限是不言而喻的。本文不是全面探討鄉鎮體制改革的問題，只擬對鄉鎮長與鄉黨委書記選舉方式改革的經驗、特點和限度作一闡述，力圖揭示它在基層民主政治建設中的實際作用。

一、案例提供的經驗

20世紀90年代后期由于農民負擔有增無減派生出來的鄉村干群沖突加劇，造成了事實上的鄉鎮治理危機，各種群體性突發事件層出不窮。為了克服這種危機，各地陸續推行了鄉鎮工作規范化建設改革的試點，從擴大基層政治參與入手，不約而同地進行鄉鎮領導干部選舉方式改革的探索。從1998年5月四川省遂寧市市中區保石鎮的“公選”鎮長起，到2004年3月至4月江蘇省宿遷市宿豫區直選鄉鎮黨委書記止，有關鄉鎮選舉方式改革的探索，正方興未艾。從已知的案例來看，盡管它們的名稱不同，有的叫“公選”，有的叫“直選”，有的叫“兩票制”，有的叫“三輪兩票制”，還有的叫作“海推”。但是，就其創新程度而言，基本可以分為兩大類：一類是體制內運行機制的改革，以改革候選人的提名方式或者叫改革候選人選擇方式為重點；一類是突破體制性障礙的改革，以直接選舉為重點。

第一類，體制內運行機制的改革。中國選舉制度的特點之一是候選人的選擇方式貫穿著“黨管干部”的原則，法律規定的提名程序是黨的意志的體現。按照法律文本，鄉鎮長、副鄉鎮長、鄉鎮人大主席和副主席，由鄉鎮人民代表大會選舉，其候選人由鄉鎮人大主席團和鄉鎮人大代表10人以上聯名提出。但是，在實際操作中，這些被提名的候選人，通常是由上級黨委組織部門考察，選擇出來后推薦給鄉鎮人大主席團，鄉鎮人大主席團一般不能自主地提名候選人。至于鄉鎮人大代表10人以上聯名提出候選人的一般極為少見。如果出現鄉鎮人大代表聯合提名的候選人與黨組織推薦提名的候選人之間發生競爭性選舉，就會被看作是不正常的現象。主持鄉鎮選舉的黨組織就會做工作，動員被提名者或參與提名者撤回提名。這樣，法律文本中規定的兩種提名方式，在實踐中經常起作用的就剩下“主席團提名”一種。

鄉鎮黨委成員及其書記的選舉方式也存在著類似的問題。盡管黨章的第29條和《農村基層組織工作條例》的第4條都明確規定，應由鄉鎮黨員大會或者黨員代表會選舉產生。但在實際生活中，黨章與條例文本中的規定常常讓位于“組織意圖”，鄉鎮黨委成員及其書記，幾乎都是由上級黨委任命的，然后再經過鄉鎮黨員大會或黨員代表會的認可性選舉程序，使之合法化。于是，經常出現鄉鎮黨委書記的得票數并不一定是鄉鎮黨委成員中得票數最多的一個。

這種體制內運行機制上的缺陷，造成了候選人選擇方式改革的必要性凸顯出來。主要案例有：1.1998～1999年，四川省綿陽市選擇了11個鄉鎮進行由人大代表直接提名選舉鄉鎮長的試點改革。具體做法是將鄉鎮長候選人由人大主席團提名和代表聯合提名兩種方式，改由代表提名一種方式，并確定了候選人施政演講、答辯和代表秘密劃票、公開計票等程序，從而擴大了代表參與，調動了代表參政議政的積極性。

2.1998年10月，四川省南部縣實行擴大群眾參與選擇副鄉鎮長候選人的改革。具體做法分兩步：先將全縣79個鄉鎮的178個副鄉鎮長職位全部公開，并確定競爭資格及條件后，由組織推薦、群眾舉薦和個人自薦的方法，提名產生了694名初步候選人，這是第一步。初步候選人在參加演講答辯后，勝出329人。組織部門根據規定職數按得分多少對優勝者進行排隊，取名列前邊的作為正式候選人等額推薦給鄉鎮人代會。鄉鎮人大代表也可以聯名10人以上從剩余的優勝者中選擇候選人，并推薦給鄉鎮人代會，這是第二步。南部縣各鄉鎮人代會用這種方法選舉產生了175名副鄉鎮長，從而通過增加“群眾舉薦”、“個人自薦”以及代表聯名等方式，為副鄉鎮長候選人的選擇注入更多的民主性因素。

3.四川省遂寧市市中區公選鄉鎮黨委書記、鄉鎮長的改革。“公選”，是“公開推薦選拔干部”的簡稱，又叫作“公推公選”。1998年5月12日，中共遂寧市市中區區委發布《關于公開推選保石鎮人民政府鎮長候選人的決定》，9月17日又發布了《關于公選東禪鎮、蓮花鄉黨委書記和橫山鎮人民政府鎮長候選人的決定》。接著，這幾個鄉鎮又根據《決定》成立了相應的公選領導小組，并制定實施公選的程序性“簡章”。

按照中國現行的干部制度，鄉鎮長和鄉鎮黨委書記都屬于國家公務員，必須具備公務員的任職條件。因此，公選領導小組成立后，要按照上級黨委組織部門的規定公布鄉鎮黨委書記候選人和鄉鎮長候選人的任職資格與基本條件，然后才能正式啟動“公選”程序。

遂寧市市中區的具體做法是： ①公開報名與資格審查； ②筆試； ③面試(答辯與民主推薦投票)； ④區黨委決定鄉鎮黨委書記人選和鄉鎮長候選人； ⑤人代會選舉鄉鎮長(等額)。

嚴格說來，“公選”較好地實現與原有的“干部選拔”制度接軌。其最值得稱道的創新之處在于“公開”。“公選”一改過去“組織提拔干部”為干部自愿報名，通過增加考試程序和答辯、民主推薦投票(實際上是“預選”)，注入了公平競爭，擴大了民意基礎，提高了過程的透明度，從而使“黨管干部”的方式日臻成熟。

4.深圳大鵬鎮“兩票推選”鎮長候選人的改革。早在1997年11月6日，深圳市曾向廣東省提出《關于在我市鎮級政府換屆中進行直選試點的請示》。1998年2月24日，廣東省人大常委會向全國人大常委會轉報了《關于廣東省深圳市在鎮級政府換屆選舉中進行直選試點的請示》。同年8月18日全國人大常委會辦公廳回復廣東省人大常委會：深圳市的鎮級政府換屆選舉工作還是應在現行憲法和地方政府組織法規定的范圍內進行，但可以采取多種方式征求選民意見醞釀候選人。

在這樣的背景下，1999年1月至4月，深圳市選擇了龍崗區大鵬鎮進行了“兩票推選”鎮長候選人的試驗。第一票，是該鎮全體選民提名鎮長候選人，由全鎮5048個僟_？選民無記名投票,共有76人獲得提名，其中前5名被確認為鎮長候選人的初步人選；第二票，是由該鎮的全體黨員、干部、職工和農戶代表(約占該鎮選民總數的1 /5)在第一票選出的初步候選人的基礎上，進行民意測評投票，選出正式候選人，在任鎮長李偉文以813票勝出，由鎮黨委推薦給鎮人大，經鎮人大代表會正式選舉，李偉文全票當選為新一屆鎮長。但是，在2002年初龍崗鎮舉行的鎮長換屆選舉中，“兩票推選”鎮長候選人的改革試驗被棄置一邊，又回復到由上級組織部門決定唯一候選人、經鎮人大進行認可性選舉的傳統方式。三年前轟轟烈烈地“兩票推選”候選人的改革試驗成了曇花一現，不能不令人感到遺憾。

5.山西省臨猗縣卓里鎮“兩票選任”鎮黨委書記、鎮長、鎮人大主席的改革。1999年4月，山西省臨猗縣鄉鎮人大換屆選舉中，選擇了卓里鎮作試點，具體做法是，第一票是民意測驗票。4月18日鎮里召開有鎮直機關干部、村“兩委”干部和村民代表共500多人參加的鎮黨委書記、鎮長、鎮人大主席等主要領導干部的述職報告。接著，結合該鎮人民代表選舉，全鎮參加投票的9266個選民在17個投票點通過秘密劃票方式，對三位鎮主要領導干部投“信任”或“基本信任”或“不信任”的測評票。凡在民意測評投票中獲勝者，黨委就可以將他們作候選人，分別推薦給黨代會、人代會參加第二票的正式選舉，否則，黨委不能推薦。

6.湖北省京山縣楊集鎮和咸寧市咸安區的“海推”鎮黨委書記、鎮長候選人的改革。京山與咸寧的具體做法小有區別，但他們都自稱是“海推直選”，其實，“海推”是真，“直選”則名不副實。“海推”畢竟只解決了“候選人”的問題。

京山縣楊集鎮在2002年8、9月間進行鄉鎮換屆選舉，召開全體選民會議，由選民一人一票提名鎮黨委書記、鎮長初步候選人。共有7，724名選民參加了提名，占全鎮選民總數的82.6%，有18人被提名為鎮黨委書記候選人，17人被提名為鎮長候選人。對選民提名的候選人，嚴格按得票多少，以1： 3的比例確定鎮黨委書記、鎮長的初步候選人。這個過程叫做“海推”，是從吉林省梨樹縣村民委員會選舉中創造的“海選”做法演進而來。然后，再分別召開全鎮黨員大會、全鎮村(居)民代表會議，按1： 2的比例，推選鎮黨委書記正式候選人、鎮長正式候選人。最后，再分別召開鎮黨代會和人代會，差額選舉鎮黨委書記、鎮長。正式投票前，組織候選人在黨代會或人代會上進行競職演說，闡述自己的施政綱領，接受代表的現場質詢，讓代表更全面地掌握候選人的真實情況。投票過程一律實行秘密寫票，當場公布結果。

咸寧市咸安區的“海推”鄉鎮領導候選人的改革，是與鄉鎮機構改革同步推進的。2003年1～2月，咸安區12個鄉鎮黨委書記、鄉鎮長、鄉鎮黨委全體成員的候選人，都是由選民直接推選的。黨委書記、副書記、委員均實行差額選舉，并由黨的代表大會直接選舉產生；鄉鎮黨委產生后，實行黨政交叉任職，即黨委書記兼鎮長、一名副書記兼常務副鎮長、一名副書記兼人大主席團主席和紀委書記、一名副書記兼政協工委主任，另5名委員中有3名兼任副鎮長；鄉鎮機構合并為4個辦公室--黨政綜合辦公室、經濟發展辦公室、社會發展辦公室、財政稅務辦公室，從而使咸寧區鄉鎮干部減少了62%。

以上案例的經驗雖然各不相同，但其創新之處，卻都歸結到候選人選擇方式的改革上。這種通過擴大群眾參與來選擇候選人，必然為選舉過程注入新的活力，使認可性選舉的民意基礎得以擴大。由于這類創新較好地實現了與現行體制的接軌，因此，從另一個角度來說，它們又是傳統的群眾路線與民主集中制的自我完善。

第二類，突破體制性障礙的改革，以直接選舉為重點。從理論上說，人民親自行使權力應當勝過把權力委托給別人。基于直接選舉更能使公眾參與具有廣泛性，所以，在基層民主政治建設中，直接選舉往往最受青睞。但是，在中國現行的選舉制度中，直選僅僅被限制用于選舉縣鄉兩級人大代表和選舉農村村民委員會，其他選舉或其他層級、類別的選舉，都實行代表選舉，即間接選舉，包括縣鄉兩級政府領導人的選舉。因此，如何突破制度性障礙，擴大直選范圍，很自然地成為鄉鎮選舉方式改革的一個焦點。這類改革有一定的風險，卻更具民主性，主要案例有：

1.四川省遂寧市市中區步云鄉“直選鄉長”的探索。1998年11～12月，遂寧市市區在成功地進行了一系列“公選”鄉鎮長和鄉鎮黨委書記的試點之后，時任市中區黨委書記的張錦明提出了由選民直接選舉鄉鎮長的改革動議。在經過充分準備并正式制定了《遂寧市市中區步云鄉選民直接選舉鄉人民政府鄉長試行辦法》之后，正式啟動了直選過程。全鄉選民共推薦出初步候選人15名，有3名候選人進入公開競選階段。3名候選人到全鄉10個村(選區)和1個居委會(選區)舉行了13場競選演說答辯會。最后經全體選民投票，譚曉秋以50%的得票率當選為步云鄉第12屆鄉長，鄉人代會以鼓掌方式“確認”了這一選舉結果。步云鄉也因此被媒體譽為“中國大陸直選第一鄉。”然而，由于它與現行的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》關于鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會主席、副主席和鄉鎮領導由同級人代會選舉產生的規定不盡吻合，所以，在現實中，步云鄉的直選鄉長改革卻備受指責。

2001年7月27日，中共中央發出通知，轉發《中共全國人大常委會黨組關于全國鄉級人民代表大會換屆選舉工作有關問題的意見》(中發[ 2001 ]12號)，文件就鄉鎮長的選舉特別指出：“依照憲法和地方組織法規定，鄉長和副鄉長、鎮長和副鎮長由鄉、民族鄉、鎮的人民代表大會選舉產生。過去有的地方曾提出進行直選鄉鎮長試點的要求，個別地方出現了選民直接投票選舉產生鄉鎮長的情況。這與憲法和地方組織法的有關規定不符。在這次鄉級人大換屆選舉中，各地鄉鎮長的選舉要嚴格依照憲法和有關法律的規定進行。”2001年12月步云鄉直選的鄉長任期屆滿，面臨新一輪鄉長選舉。是繼續延用1998年的直選辦法，還是退回到傳統的間接選舉辦法？ 經過慎重而深入地調查研究，步云鄉的改革者做出抉擇：堅持鄉長直選。不過，這一次選舉的設計和組織者在策略上把直選納入“黨委提名、間接等額選舉”的框架，即“由全體選民直接選舉鄉長候選人，交由黨委提名，最后由人代會進行等額選舉”，從而巧妙地與現行法律規定接軌。

在操作層面上，這一次選舉比1998年選舉在程序上更加完善，有利于提高程序的公正性。表現在： ①選票上印有候選人照片，以利不識字選民選擇； ②不能代票，一人一票； ③規定必須設秘密劃票間； ④候選人在同一地點演講根據抓鬮決定發言次序； ⑤計票時候選人各方都可以派人監督。2001年12月31日，經過全體選民投票，譚曉秋以52.91%的得票率勝出。在隨后的鄉人代會上，譚曉秋以高票當選步云鄉第13屆鄉長，獲得連任。

步云鄉直選鄉長的價值在于，一是制度創新，兩次選舉的成功證明了可以在鄉鎮這個行政層級上進行直接選舉，選舉的質量不在于選民的文化素質，而在于選舉程序。二是選舉方法創新，比如選票上印有候選人照片，方便了不識字的選民；允許用按手印來選擇候選人；取消了委托投票，嚴格實行一人一票等。這些方法上的創新，有利于提高選舉程序嚴密性和公正性。三是增強了選舉的民主性，真正實踐了人民當家作主。

2.四川省雅安市“直選縣級黨代表”，實行黨代會常任制的試點改革。2002年10月～12月，雅安市委組織部利用區縣黨代會換屆的機會在雨城區和滎經縣進行直選縣級黨代表試點，并實行黨代會常任制。

雨城區黨代表選舉分三步進行：第一步是自薦、推薦和推選代表候選人初步人選。在黨員個人自薦(報名)、黨員和黨組織推薦的基礎上，各選舉單位以支部為單位召開黨員大會推選代表候選人初步人選，并報選舉單位黨組織初審。82 個選舉單位共有1380 名黨員報名，占黨員總數的12%。其中黨員自薦764名，黨員推薦376名，黨組織推薦240名。通過無記名投票推選和初審，共產生初步代表候選人506名。

第二步是確定代表候選人。選舉單位以無記名投票方式，從初審合格的代表初步候選人中以得票多少確定代表候選人，報區委選舉委員審批并公示3天。區委選舉委員會對各單位上報的242名代表候選人預備人選進行了審查，其中有2名預備人選不符合代表資格，由原選舉單位依次遞補上報審批；各選舉單位將經區委選舉委員會審批同意的代表候選人進行了公示。公示內容主要有：候選人的姓名、性別、年齡、文化程度、入黨時間、現任職務以及反映情況問題的方式、聯系電話等。

第三步選舉正式代表。各選舉單位統一在選舉日召開黨員大會，對公示后無情況反映或有反映但經調查核實不影響代表資格的代表候選人，按照不少于應選代表20%的差額比例，在黨代表大會代表選舉日采用無記名投票方式進行直接選舉。選舉大會需達應到會黨員的過半數，始得召開。選舉大會由選舉單位黨委(總支、支部)主持(聯合選舉單位由區選舉委員會委托黨員領導干部主持)，向全體參加選舉的共產黨員如實介紹候選人的基本情況和簡歷。候選人必須到會與選舉人見面，并以姓氏筆劃為序向大會和黨員作出競選承諾(因公因病不能到會的候選人要作出書面競選承諾，由大會主持人代為宣讀)，接受黨員的選擇。候選人獲得的贊成票超過到會有選舉權的人數的一半以上，始得當選。獲得過半數票者多于應選名額時，按得票多少為序，取足為止。如遇票數相等不能確定當選人時，應就票數相等的被選舉人重新投票，得票多且過半數的當選。當選人少于應選名額時，對不足的名額在未當選的得票多的候選人中另行差額選舉，按得票多少為序確定，得票多且過半數的當選，取足為止。當選人名單由大會主持人當場宣布，不再報區委審批，只報區委備案。最后從242名代表候選人中選舉產生了雨城區第二屆黨代表159名。滎經縣是個山區縣，全縣共劃分32個選舉單位，直接選舉只在4個選舉單位進行。這是它與雨城區的做法最大的不同。

雅安市直選縣級黨代表的創新之處，一是選舉過程之中，所有黨員都可以報名參選，符合資格的候選人要進行承諾演講，黨員秘密劃票，選舉結果當場公布，并向當選代表頒發《當選證書》。縣鄉領導都必須以普通黨員的身份參加選舉。二是在選舉之后，實行黨代表大會常任制，通過制度建設，把決策權歸還給黨代會和全委會，重大事項實行票決，常委會的權力受到了制約，從而有效遏制了黨內“一言堂”現象，有力地推動了黨內民主的發展。

3.江蘇省宿遷市宿豫區黃墩鎮、蔡集鎮公推直選鎮黨委書記試點改革。為了解決因干部調動而造成的鄉鎮黨委書記空缺的問題，2004年3～4月間，江蘇省宿遷市宿豫區先后在黃墩鎮和蔡集鎮進行了公推直選鎮黨委書記的試點改革。具體做法分公開推薦、資格審查和組織考察、差額票決確定候選人、駐點調研、演說答辯、黨員大會直接選舉、辦理任職手續等七大步驟。其創新之處：一是“兩推一決”，即組織全區基層黨委黨員、干部、群眾進行第一輪推薦，推出得票較為集中的前12名人選，進行公示。然后再由試點鄉鎮以黨支部為單位組織全體黨員進行第二輪推薦，排出得票前4名人選，進行資格審查和組織考察，提出3名候選人人選，交區委全委會進行差額票決，確定2名作為正式候選人①。二是雖然黨章和《農村基層組織工作條例》都規定黨的基層委員會可以由黨員大會或者黨員代表大會選舉產生，但是沒有明確規定可以直接選舉黨委書記，并且是差額直選。在現實中，鄉鎮黨委書記、副書記及成員幾乎都是上級黨組織任命或者“指選”的。宿豫區黃墩鎮和蔡集鎮突破了這種體制性障礙，進行制度創新，把選擇鄉鎮黨委書記的權利真正交給了鄉鎮全體黨員。其試點改革，具有示范和推廣意義。

二、鄉鎮選舉方式改革的特點

綜觀1998年以來各地陸續出現的鄉鎮選舉方式改革案例所提供的經驗，大致有以下四個基本特點。第一，自發性。據民政部統計，截止2002年12月31日，中國大陸31個省、自治區、直轄市共有39，240個鄉鎮，進行鄉鎮選舉方式改革試驗的鄉鎮如鳳毛麟角。他們的改革實踐，無論是以改革候選人的選擇方式為重點，還是以突破體制性障礙為改革重點，都帶有明顯的自發性。改革的動力來源于基層日益增長的政治參與訴求。一則農村實行村民自治，由村民直接選舉村委會已深入人心。“直接選舉”在基層被認為是最民主的選舉方式。二則是由于稅費負擔加重，鄉與村之間、干部與群眾之間的矛盾加劇，個別鄉鎮干部的腐敗，常常會誘發群體性事件的發生和人們對傳統的干部選拔制度的不信任。因此，希望改變鄉鎮領導干部的選擇方式，不僅是廣大群眾的愿望，而且也成為有改革意識的地方組織部門和領導干部的共同訴求。三則中共“十五大”提出的“擴大基層民主，保證人民群眾直接行使民主權利”的任務，為地方組織部門進行基層干部選拔制度創新指明了方向。正是這些因素的交互作用，促使改革鄉鎮選舉方式被提到地方組織部門的議事日程。前面兩類案例所提供的經驗表明，各地鄉鎮選舉方式改革的切入點和方法各不相同，具有多樣性。這種多樣性恰好說明各地鄉鎮選舉方式改革的自發性特點。它不是自上而下、統一部署的改革，而是自下而上的自發性改革。這一點還可以從各地方的改革，無一例外地都謀求上級領導部門的認可與贊同而得到證實。一旦上級領導部門對某些改革做法不表示支持，那么，這個地方已進行的改革就可能變成“一次性”，在屆滿換屆時又回到老路上去。深圳大鵬鎮1999年的“兩票推選”改革之所以變成曇花一現，就是典型的例子。

第二，建設性。各地鄉鎮選舉方式改革的主體，是地方組織部門中具有創新精神的精英。他們是“黨管干部”原則的執行者，如何把德才兼備、群眾公認的優秀人才選拔到鄉鎮領導崗位上來，是他們的職責。因此，他們推動鄉鎮選舉方式改革的基本出發點，是如何在堅持黨管干部原則的前提下，保證既定目標的實現，因而是建設性的。

所謂“建設性”，又可以解讀為是現行選舉制度的自我完善。就改革候選人選擇方式而言，有的改革是針對體制內運行機制的弊端展開的。例如改變過去鄉鎮政府負責人候選名單由上級黨組織推薦的一貫做法，回到《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定的由鄉鎮人大代表直接提名上來。又如，“公推公選”、“兩票制”、“海推”等改革，是旨在擴大候選人選擇的參與范圍，增強選舉過程的透明度和民意基礎，實質上是探索傳統的群眾路線和民主集中制原則新的實現形式，其建設性特點是不言自明的。就力圖克服體制性障礙的直接選舉鄉鎮黨委書記和鄉鎮長而言，它是“人民當家作主”根本目標的邏輯使然，具有天然的合理性。盡管它與某些法律條文的規定不盡吻合，但是，既然法律規定縣鄉兩級人民代表大會的代表都可以由選民直接選舉產生，黨的基層委員會也可以由黨員大會直接選舉產生，那么，為什么鄉鎮長和鄉鎮黨委書記就不可以由直接選舉產生呢？這在邏輯上是說不通的。也與“中華人民共和國的一切權力屬于人民”的憲法規定相悖。它從一個側面反映了現行選舉制度的不完善。因此，直選鄉鎮長和直選鄉鎮黨委書記的改革，是努力克服體制性障礙的創新，其建設性是毋庸置疑的。

第三，民主性。盡管人民對民主的理解千差萬別，但是，民主的核心價值或基礎性內涵，是政治參與。前面鄉鎮選舉方式改革的共同點，就是力爭擴大政治參與的廣度與深度。因此，不管是以改革候選人選擇方式為重點，還是以克服體制性障礙改革選舉制度為重點，都是通過有序擴大政治參與來發展政治民主的一種努力。當然，不同的選舉方式，改革的民主性程度不同。一般說來，停留在“候選人選擇方式”層面的改革，民主性相對較低。對于選民而言，畢竟還只是解決了候選人選擇階段的政治參與。而意在克服體制性障礙的直接選舉，其民主性的廣度與深度則較高，它保證了選民的全程參與。從理論上講，選舉的實質是人民主權的寄存過程。它是構建代議制民主大的關鍵性起點。選民的全過程參與比僅僅在候選人選擇階段的參與更安全，更能保證選民的選擇權不被改變，使選舉式民主徹底制度化，從各地鄉鎮選舉方式改革的案例所提供的經驗來看，民主性的增長是一個累進過程。“公選”、“兩票制”、“兩推一選”到“海推”，選民的政治參與有一個顯著特點，是選民始終處于被動地位，他們所投的是“民意測驗票”或“信任票”，僅在選擇“初步候選人”時起作用，在決定“正式候選人”中雖能產生一定影響，但不起決定作用。換言之，改革候選人選擇方式，實質上是在為傳統的選拔體制注入了公眾參與的因素，并未能使自上而下的“選拔”真正讓位于自下而上的“選舉”。所以筆者把它稱為為候選人選擇注入了民主性因素。而選民全過程參與則使選民擺脫了被動狀態，選民可以用自己的投票行為，影響或改變選舉結果，使民主性得到充分發揮。

第四，試驗性。迄今為止，所見到的鄉鎮選舉方式改革的案例，幾乎無一例外地都貫以“試點”字樣，表明鄉鎮選舉方式改革具有試驗性。也正因為這種試驗性，造成各種選舉改革方案設計及其程序存在這樣或那樣的缺陷，不盡合理，也不很完善。比如，有的鄉鎮選舉方式改革僅僅限于副鎮長層級；多數鄉鎮選舉方式改革增加了“組織考核”程序，與傳統的考核選拔體制沒有區別；競爭性選舉在大多數情況下流于形式，沒有真正意義上的“競選”；投票程序不規范，有些地方的秘密寫票間形同虛設，委托投票過多，流動票箱過濫。諸如此類，都影響選舉的質量，并反證此項改革的試驗性。非但如此，由于眾所周知的原因，上個世紀末葉，“三農”問題，尤其是農民負擔過重的問題，已成為阻礙農村社會生產力發展的體制性障礙，鄉與村的矛盾、干部與群眾的矛盾盤根錯節，鄉鎮治理普遍出現了危機。如何重建鄉鎮一級政府的合法性，是執政黨組織部門面臨的重大課題。這時，鄧小平的“摸著石頭過河”，即通過改革試驗，尋求克服鄉鎮治理危機的辦法，就成為改革者的首選。鄉鎮選舉方式改革的試驗便應運而生，這一試驗，作為解決鄉村矛盾、干群矛盾的一個突破口，或者說作為鄉鎮體制改革的一個起點，立即受到廣大選民的認可和支持，表明此項改革試驗具有天然的合理性。然而，遺憾的是，盡管各地鄉鎮選舉方式改革試點紛紛告捷，卻沒有大面積推廣的訊息。對于改革的推動者來說，“試點”、“試驗”隱含著“試錯”一面，可以做到“進可攻，退可守”，一旦被上級否決，不至于全軍覆沒。對于全社會來說，“試點”、“試驗”涉及到方方面面，體制不變，這種改革試驗的生存空間畢竟有限。所謂“下改上不改，改了也白改”的議論，不應簡單地理解為杞人憂天，也真實地道出了鄉鎮選舉方式改革所面臨的困境。

三、鄉鎮選舉方式改革的限度

鄉鎮選舉方式的改革關系到鄉鎮體制改革的路徑選擇，涉及到作為最基層政府的組織形式、結構形式、治理形式要不要、能不能作出相應改革的問題。在中央尚未出臺鄉鎮體制改革方案與政策的前提下，鄉鎮選舉方式的改革，只能在與傳統體制和習俗的博奕中徘徊，受到來自體制層面的各種因素的制約，從而限制了它的發展與推廣。

第一，鄉鎮選舉方式的改革，要受現行選舉法律結構的制約。中國選舉制度有一個突出特點，就是沒有統一的選舉法。有關選舉制度的規定，除了憲法中的原則性規定外，還分散在不同的單項法律或規章之中，甚至同一種選舉，卻由多個效力不同的法律、法規來規定。而在選舉過程中，選舉機構還要制定一些規范性文件對選舉程序及相關問題作出規定。盡管各種選舉法律、法規之間，邏輯上不乏自相矛盾的地方，但是，這些規定也成為鄉鎮選舉方式改革的制約因素。最典型的例子，是《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第九條第六、七款規定：“鄉鎮人民代表大會主席、副主席、鄉鎮長、副鄉鎮長由本級人民代表大會選舉產生”。然而，這一規定在實際運作中卻無一例外地流于形式，現行體制的習慣做法是由縣委常委會討論決定鄉鎮人大主席、副主席、鄉鎮長、副鄉鎮長的候選人，縣委組織部負責考察，然后交鄉鎮人民代表大會投票通過。鄉鎮政府的組織方式，其代表性大打折扣，選民的民主參與被排斥在外，因此，雖然也經歷了選舉程序，但其民主性值得懷疑，它的合法性基礎是十分脆弱的。當他們在執行法律、法規及各項政令出現偏差或失誤時，他們便首先成為群眾上訪、告狀的對象，經不起群眾用合法的方式質詢、訴訟。前面兩類鄉鎮選舉方式改革，都是針對這一制度安排及其運行機制的弊端而展開的。但是，由選民直接選舉鄉鎮領導人卻與法律條文不符，因而備受批評，從而限制了“擴大基層民主，保證人民群眾直接行使民主權利”目標的實現，使鄉鎮選舉方式改革陷于尷尬境地。

直接選舉鄉鎮長的改革如此，直接選舉鄉鎮黨委書記的改革也不例外。中國現行體制決定，鄉鎮黨委書記是鄉鎮政權的“一把手”，是鄉鎮政權的領導核心。由于鄉鎮黨委書記的工作直接面對鄉鎮廣大群眾，因此，選民要求對誰來當鄉鎮黨委書記有直接選擇權，于是，出現了“公推直選鄉鎮黨委書記”的改革。“公推”，擴大了群眾參與。但從理論上講，鄉鎮黨委書記及鄉鎮黨委其他成員的產生，純粹是黨內的事，只能按照中國共產黨《黨章》和《農村基層組織工作條例》的規定辦。由群眾選民參與“公推”鄉鎮黨委書記，而且“公推”過程有“投票”程序，盡管不叫“選票”，而叫“信任票”，但群眾選民畢竟行使了“投票權”，也與《黨章》和《條例》文本規定不符。即使在黨內，并沒有可以直選黨委書記的明文規定，更與實際運作中鄉鎮黨委書記一貫由上級黨委任命的傳統相去甚遠，從而使“公推直選”鄉鎮黨委書記的改革的合法性受到質疑。這不能不說是影響此項改革發展與推廣的限制性因素。

第二，鄉鎮選舉方式改革，要受現行干部人事制度的制約。鄉鎮作為單一制國家最基層的行政單位，其領導成員處于國家公務員等級序列的最底層。而公務員的考試錄用、考核、職務任免、晉升、調任？？等等，均納入由黨的組織部門掌握的干部人事制度進行管理。人們所熟悉的“選拔”制度，即其關鍵性內容。但是在實踐中，由于由少數人“選拔”鄉鎮長，缺乏群眾參與，因而其合法性受到質疑。于是，地方黨的組織部門便從改革“選拔”制度入手，力圖通過擴大群眾參與來為現行的干部人事制度注入新的活力，這是各地改革鄉鎮選舉方式試驗相繼出現的原因之一。地方組織部門發動鄉鎮選舉方式改革的初衷是完善“選拔”機制。這一點在以改革候選人選擇方式為重點的試驗中表現的尤為突出。即使是直接選舉鄉鎮長的改革試驗，如步云鄉直選鄉長，當初也是以改革干部人事制度為目標的。

正因為如此，鄉鎮選舉方式改革不得不增加一些原本屬于干部人事管理范疇的原則與程序。比如，報名參選的資格中關于年齡、教育程度和行政級別的限制，帶有一定程度的歧視性，使選舉的公平性受損、使選舉的民主性受到懷疑。但是，選舉過后在任期內，組織部門仍可以按常規任意調動選舉產生的鄉鎮領導人。“公選”如此，“兩推一選”如此，“兩票制”、“海推”等無不如此。只有步云鄉直選的鄉長在任內沒有升遷是一個例外。選舉產生的鄉鎮領導人，在任內被按現行干部人事制度隨意調動或交流，直接違背了選民的意愿，降低了選舉的實質性意義與價值。這可說是干部人事制度限制鄉鎮選舉方式改革的一個方面。

另一個方面，在“選拔”體制中，引進選舉機制，必然使鄉鎮直選陷于另一種尷尬，即限制了當選人的仕途升遷。步云鄉直選鄉長譚曉秋自1998年12月當選，2002年12月獲得連任，是目前所僅見的沒有在任內被調任或交流的鄉長。在現行體制下，由于不存在比鄉長更高層級的職位可供競選，因而譚曉秋個人的仕途實際上被“凍結”了。除非在他連任屆滿后，得到上級組織部門的提拔，否則，只能原地踏步。這種結局，實際上是干部人事制度限制選舉發展的另一種表現形式。鄉鎮選舉方式改革所遇到的體制性障礙，遠不止以上內容，還包括中央對農村政治的估計與判斷及其對農村政治體制改革的決心與信心。這種制約，通常具有決定性。正是這些制約因素，造成了鄉鎮選舉方式改革舉步維艱。盡管如此，卻有一個不容忽視的啟迪，即各地不約而同的改革試驗，事實上為鄉鎮體制改革的路徑選擇揭示了方向。中國黨和政府在宣示發展社會主義民主時，十分強調要“保證人民群眾直接行使民主權利”。從理論上講，“保證人民群眾直接行使民主權利”的制度通道，就是擴大直接選舉的范圍，保證選民直接投票選擇各級領導人，在鄉鎮一級，就是實現選民對鄉鎮領導人的直接選舉。從實踐上講，這不僅是必要的，而且是完全可行的。要擴大基層民主，保證廣大人民群眾直接行使民主權利，就必須運用“直接選舉”這個杠桿，啟動鄉鎮體制改革的進程，通過改革鄉鎮政權的組織形式、結構形式和治理形式，實現鄉鎮自治。這就要求憲法和法律要為鄉鎮體制改革預留出創制空間，并在制度安排上，有利于從傳統立足于控制基層的體制向現代立足于服務基層的體制轉變。只要不是葉公好龍，只要鄉鎮選舉方式改革沿著逐步擴大直選范圍和提升直選層次的路徑發展，那么，最令領導人和決策部門頭痛的鄉鎮問題將不再是難題。

第二篇：鄉鎮改革問題分析

專業實習報告

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鄉鎮行政改革的問題與對策分析

鄉鎮，按照我國憲法的規定，屬國家基層政權組織和獨立的政府主體。近年來我國先后推行了幾輪較大規模的鄉鎮改革，取得了一定效果，但是目前我國鄉鎮的體制現狀和職能行使情況仍存在著嚴重的不足。所以說，我國的鄉鎮體制改革并沒有完全達到預期的效果，這與改革過程中的考慮不周和政策傾斜有著密切聯系。

一、鄉鎮機構改革的總體進展

2000年以來，我國鄉鎮機構改革基本遵循著從農村稅費改革的配套、從屬地位到農村綜合改革的主要內容，而其內容也從簡單的鄉（鎮）撤并、機構人員精簡，逐步深入到對鄉鎮政府職能定位的重新考量上來。改革使鄉鎮治理單元趨向合理化，鄉鎮冗員狀況有所緩解。農村稅費改革之前，我國的鄉鎮機構共經歷四次較大規模的改革，但總體成效不大。這種大規模的撤鄉并村并未與相關的機構、人員精簡同步發展，鄉村兩級的供養人員依舊居高不下。

二、鄉鎮機構改革的主要成效

 從各地改革的實際的情況來看，通過撤并鄉鎮和對鄉鎮內設機構進行重組，達到了三個效果：

（一）使鄉鎮機構得到大幅度“消腫”，平均精簡幅度在30％左右。

（二）使有效整合鄉鎮資源。在改革中，各地按照調優、調大、調強的原則探索出鄉鎮行政區劃調整的多種模式，都不同程度地減少了鄉鎮數目，行政管轄范圍擴大，管理效率提高。

（三）使鄉鎮政府職能轉變初見成效：精簡了機關機構和人員編制；優化了機關干部隊伍結構；促進了機關作風的轉變；形成了新的用人機制。

三、我國鄉鎮政府及體制改革中存在的主要問題。

（一）我國鄉鎮一級政府中存在的問題：我認為我國鄉鎮政府存在的種種問題歸結起來最嚴重的就是“財權”與“事權”的矛盾。財權和事權的矛盾主要表現為兩點：

（1）財政困難，經費缺乏保障。現在鄉鎮一級財政困難，債務沉重是一個非常普遍的問題。在稅費改革之前，鄉鎮的資金來源有大幅減少，在這種情況下鄉鎮政府還需勉力完成上級下達的指標和任務，財政狀況往往是每況愈下，陷入惡性循環之中。

（2）條塊分割，鄉鎮政府職責權限不清。條塊關系是指鄉與縣政府的各職能部門設在鄉鎮的分支機構在管理權上的權力和分配。鄉鎮政府是比較獨立集中一級的政府，但是現在卻權力出現向上集中的情況，面對上級分配的各種形式的指標和責任，鄉鎮干部只有無條件的執行上級安排的各種任務和做出的各種決定。

（二）當前鄉鎮機構改革存在的主要問題：盡管鄉鎮機構改革取得了不菲的成績，但從目前各地的發展態勢觀察，仍然存在不少亟待解決的深層次問題：

（1）鄉鎮機構改革方向不夠明確，近年來，一些地方改革鄉鎮領導體制，打破分開任職的舊體制，建立交叉任職的新體制；改革干部選拔制度，打破“鄉官”任命的舊體制，建立“鄉官”競選的新體制；改革鄉鎮事業體制，打破“以錢養人”的舊體制，建立“以錢養事”的新體制。

（2）鄉鎮政府職能轉換滯后，改革開放以來，國家特別強調鄉鎮政府的職

能轉變，要求其增強社會管理和公共服務職能，努力建設法治型政府和公共服務型政府。注重了人員機構的精簡而忽視職能的轉變。在大規模撤并鄉鎮、合并村組的過程中，村落和鄉鎮都朝著“超大型”發展，干部隊伍也精干，但是政府的運作職能并沒有及時的改變，導致行政效率低下。為了解決這些問題，不得不擴大行政人員的人數，行政人員的隊伍往往又走上精簡之后又膨脹的老路子。

（3）鄉鎮機構改革“減人難，減支更難”在新一輪的鄉鎮機構改革中，盡管不少地區鄉鎮機構縮編取得了顯著的成效，但機構仍顯龐大，財政供養壓力依然較重，尤其是對中西部地區的大多數鄉鎮而言。

（4）鄉鎮政府提供公共服務的能力普遍低下，重視減輕農民負擔而忽視農村公共產品服務。近年來，我國對“三農”問題越來越重視但是忽略了在農村減輕負擔的同時農村的產品供給處于失衡狀態，這種情況制約了農村消費的調高也影響了農村經濟的發展。農村稅費改革初期，許多地方的鄉鎮政府連基本的運轉經費都難以保證。但隨著改革的逐步深入，來自上級財政的轉移支付逐步到位。目前的主要問題是，轉移支付僅能保運轉、保工資。

（5）撤鄉并鎮在一些地區的負面影響不容忽視。

（6）鄉鎮財政困難，縣鄉財政體制尚未理順，在農村稅費改革過程中，針對地方財政缺口影響農村基層組織正常運轉等問題，中央安排了稅費改革轉移支付，用以補償鄉鎮政府因為稅費改革帶來的財力損失。但鄉鎮一級政府財政收支矛盾十分突出，債務負擔沉重。

四、相關政策建議

鄉鎮政權是國家行政系統不可替代的重要環節，起著溝通信息、傳達政策、分配資源、組織群眾的重要作用。在鄉鎮一級展開全國性的改革，只能是由各地因地制宜地制定改革措施。要充分尊重地方的首創精神，允許基層根據實際情況進行探索，闖出一條改革的路子來。

（一）進一步明確鄉鎮政府機構改革的方向

鄉鎮政府機構改革的方向仍然不夠清晰，缺乏一個具有操作意義的準確界定，一些原則性的規定難以形成改革的共識。因此，提出一個總體性的鄉鎮政府機構改革框架，并使其具備法律上的可執行意義，十分必要，也迫在眉睫。

（二）明確界定鄉鎮政府的具體職能

在鄉鎮一級政府的職能界定上，憲法給予了準確描述，最近的文件也予以再次表達，但仍然都是“全能主義”的概括，難以適應當前鄉鎮機構改革的需要，應予具體化。

（三）因地制宜地撤鄉并鎮

撤鄉并鎮工作可以說一直在進行，但要注意在撤并過程中，防止在鄉鎮與村之間出現新的“中間層次”。因此，應著手加快完善縣域城鎮體系規劃的進程，根據鄉鎮的實際情況，合理確定鄉鎮數量和區劃布局，在抓好重點鎮和中心鎮建設的同時，因地制宜地撤并鄉鎮。

（四）建立公共財政支持鄉鎮公共服務的體制機制

從統籌城鄉發展，實現城鄉基本公共服務均等化的要求出發，國家有必要逐步建立公共財政支持鄉鎮公共服務的體制機制，在更大區域內實現公共服務基本均等的平衡能力。

（五）改革鄉鎮領導體制，加強基層民主建設

鄉鎮基層政權不僅存在機構過于膨脹的問題，其實，更深層次的問題是，鄉鎮基層政權實際來源于上面的授予，對它的運行缺乏有效的制約和監督機制。強化權

力制約和監督，擴大鄉鎮民主，是農村基層政權組織改革的重要內容。其次，要繼續完善監督體制，加強黨內監督；加強群眾監督。在鄉鎮民主建設中，更重要的是要逐步將直接選舉制從村級推進到鄉鎮一級。

（六）建立化解鄉村債務的長效機制

鄉村債務量大面廣，成因復雜，化解困難，已經成為農村工作的一個難點和熱點。這個問題不解決，既影響基層政權組織的正常運轉，又影響農村的經濟發展和社會穩定。面對全國鄉村數千億的債務，化解的方式既不可能是靠中央和省級財政一攬子兜底解決；也不能完全由縣鄉財政自行解決。因此，需要各級政府分擔責任，多管齊下，綜合治理。

（七）完善縣鄉財政管理財政體制

農村稅費改革中，雖然不同地區都進行了各種形式的縣鄉財政體制改革，中央對基層的各類轉移支付也趨于增加，但縣鄉財政困難問題并沒有從根本上得到扭轉。進一步深化財政體制改革，理順縣與鄉財政分配關系，保障縣鄉政權機關和農村基本公益事業正常運轉的基本支出需要，是建立農民增收減負長效機制、有效防止農民負擔反彈、實現城鄉經濟社會協調發展的重要措施。一是積極推行省以下財政管理體制改革試點。二是建立規范的轉移支付制度，加大對基層財政的轉移支付。清理和整合專項轉移支付，提高一般性轉移支付的比重，增加基層財政的可支配財力。合理劃分省、市、縣、鄉四級財政收入，完善縣鄉財政收入體系。

結束語：

鄉鎮政府機構改革的主要目的是為了適應經濟社會發展的新形勢，行政管理體制改革是一項長期的、需要不斷深化的工作。現在鄉鎮政府的機構體制中仍然存在著一些問題，過去經過的一些體制改革，為行政管理體制改革，探索了路子積累了經驗。我國的鄉鎮可以從過去的改革中吸取經驗，進一步深化行政管理體制改革，加快民主化、規范化、制度化建設進程，不斷為建立和完善現代行政管理體制打下基礎。

第三篇：關于完善鄉鎮黨代會選舉方式的建議

關于完善鄉鎮黨代會選舉方式的建議

建議實行鄉鎮黨代會黨代表直選制度

為了進一步發揮廣大黨員在鄉鎮黨委換屆工作中的主體作用，擴大民主，調動黨員參與鄉鎮黨委換屆工作的積極性，建議改進候選人的提名方式，把組織提名與黨員提名結合起來，充分發揚黨內民主，廣泛聽取黨員的意見。在黨代表候選人的提名中，嚴格經過民主推薦，由各支部自下而上地民主提名，未獲得足夠黨員提名的決不能作為黨代表的候選人，保證候選人的產生更加廣泛地反映黨員的意見。建議黨代表由鄉鎮各選舉單位直接選舉產生。鄉鎮黨委按照黨代表大會代表名額和各基層黨總支、支部黨員分布情況，根據工作需要合理劃分選區和分配代表名額，同時對代表結構提出要求。各選區按照規定名額和代表結構要求，做好宣傳發動工作，由黨組織提名、選區黨員直接提名或個人自薦報名，通過組織考察、競選演講和預選等，再召開黨員大會直接差額選舉產生黨代表，差額比例在20%以上。在選區范圍內，全體黨員一人一票，以無記名投票的方式，根據得票的多少，直接選舉黨代表，選舉實行當場唱票記票、當場公布

選舉結果，確保選舉的公開、公正。在代表結構比例上，應注重向基層一線傾斜，逐步減少黨員領導干部代表所占比例，各級黨員領導干部在黨代表中的比例，以最高不得超過黨代表總數的50%為宜，種養大戶、專業技術人才等一線崗位的黨員不少于代表總數的30%，女代表比例不低于女黨員占全體黨員的比例，使代表結構更能體現廣泛性和代表性。

第四篇：選舉問卷問題

當代大學生與選舉權的相關調查

學校：遼寧工程技術大學性別：女年齡：21

年級：軟件學院10-04專業：軟件工程近期因為“復旦大學人大選舉事件”引發了大范圍的社會關注和討論，我們馬基調查小組針對該社會現象展開相關調查和探究。此次問卷調查的主要目的旨在了解當代大學生對于選舉權的了解程度和行使選舉權的情況。請您根據自己的真實狀況回答下列問題：

1.你了解擁有選舉權與被選舉權的公民的條件嗎？d

A、非常了解B、了解C、不太了解D、不了解

2.你了解對破壞選舉的行為制裁是怎樣的嗎？d

A、非常了解B、了解C、不太了解D、不了解

3.你了解每次選舉的候選人的資料嗎？d

A、非常了解B、了解C、不太了解D、沒注意過

4.當不了解候選人情況時，你會去找學校負責選舉的相關部門了解清楚么？b

A、會B、不會C、會通過其他途徑了解（比如上網查找相關資料）

5.你對你所在的選區關于選舉的宣傳普及情況滿意嗎？d

A、很滿意B、較滿意C、不太滿意D、很不滿意

如果覺得不滿意，你覺得哪些地方可以改進

6.你投票的依據是什么？

A、根據對候選人的了解，覺得（他/她）可以代表人民的利益

B、根據對候選人第一感覺

C、因為他和自己一個姓（或者類似原因）a

7.你會在參與選舉后，繼續關注選舉結果及事后發展嗎？

A、會B、不會C、不知道c

8.如自己或同學的選舉權遭到侵犯（如在不知情的情況下別人幫你投票），你會主動去維權嗎？

A、會B、不會C、無所謂c

9.你為自己是一個中華人民共和國合法選民而感到驕傲嗎？

A、是的，我很驕傲B、不是，我并沒有這么覺得C、無所謂a

最后請您檢查下問卷是否有漏答，感謝您在百忙之中抽出時間完成我們的問卷！

第五篇：鄉鎮改革

我國著名農村理論、政策研究學者、中央農村工作領導小組辦公室主任陳錫文先生日前在為我的《統籌城鄉發展與地方政府》一書作序時寫道:“推進社會主義新農村建設，必須全面深化農村改革，進行一系列體制創新。”陳先生的話給了我們重要的啟示。在新農村建設中，政府應該發揮主導作用，而能夠在新農村建設中發揮主導性作用的政府，必須是實現了角色轉型的政府，即實現從發展型政府向公共服務型的轉型。伴隨地方政府角色轉型過程的或者說轉型的具體表現，就是系統化的體制創新。在這篇文章和下一篇文章中，我將著力探討鄉鎮政府改革問題。

改革開放后，針對鄉鎮政府存在的問題，我國鄉鎮體制經歷了幾個階段的改革。根據張新光的概括，大體上可分為四個階段，即1980年至1985年的“社改鄉”和“鄉政村治”體制建立；1986年至1989年的“撤并鄉鎮”和推行“村民自治”；1990年至1997年的縣鄉綜合改革試點和建立健全農業社會化服務體系；1998年至今的農村稅費改革和鄉鎮管理體制創新。在全面取消農業稅、撤并鄉鎮與建設新農村的新歷史條件下，新一輪鄉鎮體制改革即將開展。

20多年鄉鎮機構改革的經驗表明，頭痛醫頭、腳痛醫腳的改革是沒有出路的，而且常常很快出現反彈。近年來，理論界與實踐界一直在探求一種能夠從根本上改善鄉鎮體制的路徑，其論點可歸納為撤銷論、派出論、撤并論、徹底改革論、自治論等。其中撤銷論認為，鄉鎮沒有財力建立一級完全政府；鄉級政府是當前農村許多問題的始作俑者；鄉級政府功能已經嚴重萎縮；鄉鎮一級作為基層政權，沒有歷史依據，也沒有現實必要。撤銷鄉鎮政權，可將其權力上移到縣政權，平移給鄉(鎮)民代表大會和鄉(鎮)委員會，下移給農會、農民合作經濟組織或其他組織。派出論主張改鄉級基層政權為縣級政府的派出機構，在鄉一級設辦事處(鄉公所)，作為縣以下的行政組織。撤并論以減少公務人員、節約行政開支為目的。徹底改革論主張鄉鎮政府可以保留，但要實行徹底改革。而自治論則主張鄉鎮政府自治，村莊社會自治，或者主張村鎮并列自治。上述幾種觀點之間的分歧比較大，至今尚沒有出現占絕對優勢的觀點。但有一點共識是，鄉鎮政府出現的問題從根本上說是體制問題。

事實上，財政困難并不能成為撤銷基層政府的理由。如果確實有許多職能非要由鄉鎮政府完成不可，同時鄉鎮政府又沒有足夠財政的話，我們更愿意去改革財政制度，而不是撤銷鄉鎮政府。其次，歷史上政府建制只停留在縣一級并不能成為當代不能有鄉鎮政府的充分必要條件。再次，現存政府存在缺陷并不能成為撤銷鄉鎮的充分理由，在具備充分理由之前，改革鄉鎮政府是最為可取的辦法。

那么，如何改革鄉鎮政府？這里最重要的是了解鄉鎮政府所要治理的對象(主要是農村)的特點以及由此決定的農村工作的特點。農村屬于“熟人社會”，農村社會的非市場化與非制度化，農村自治組織權威相對缺乏，不同地區的農村發展程度不同等，就是其中的重要方面。

在討論鄉鎮政府職能轉變問題時，我們要特別區分兩個概念:一個是“職能界定”，解決“是什么”的問題；另一個是“職能定位”，解決“是經濟發展型還是社會管理與公共服務型”的問題。在我們看來，鄉鎮政府的職能應該是什么的問題并不是一個真問題。因為鄉鎮政府的職能界定要么是相對于上級政府來說的，要么是相對于農村社會來說的。從前一種角度來看，如果把鄉鎮定位為縣級政府的下級政府，鄉鎮必須處于縣級政府與鄉村社會之間，那么必然會造成幾乎所有的縣級政府的農村管理職能都必須通過鄉鎮來履行或配合。鄉鎮政府很大程度上就談不上界定自身的職能(除非絕大多數農村管理職能可以通過縣級政府及其部門與派出機構直接完成，而不需要鄉鎮的參與)。但如果鄉鎮政府不作為一級政府而是作為具有某種特定職能的派出機構的話，鄉鎮機構的職能界定問題也就沒有什么意義或者被取消了。從對農村社會的角度來看，鄉鎮政府的職能界定涉及到鄉鎮政府從哪些方面、多大程度地介入經濟、社會領域中去的問題。但這個問題有個前提，那就是鄉鎮政府必須對這種介入有主動權。但事實證明，這種前提是不存在的。作為地方政府的末端，鄉鎮政府沒有選擇自己職能的條件。

由此，鄉鎮政府改革的核心問題是對鄉鎮政府的職能予以定位而不是界定。對此的回答就是，鄉鎮政府必須從發展型政府轉變為公共服務型政府。(作者系中山大學特聘教授、浙江大學教授、博導、博士，黃紅華對本文寫作也有貢獻)摘 要：通過對安康市鄉鎮機構改革的調查及反思，指出目前我國鄉鎮政府改革在取得階段性成果的同時依然存在著改革模式單

一、鄉鎮政府職能不清等弊端。因此，根據各地發展狀況的不同選擇具有針對性的鄉鎮治理模式，進一步轉變政府職能，培育農村中介服務組織和自治組織等，才能從根本上鞏固鄉鎮政府改革的成果。

關鍵詞：農村稅費改革；鄉鎮政府改革；現狀；問題；反思

基金項目：安康學院專項科研計劃資助項目（2007AKXY010）稅費改革后鄉鎮政府自身改革問題研究。

自2000年開始試點推行農村稅費改革，到2006年1月1日在全國取消農業稅，中國農民徹底告別了延續2600多年的“皇糧國稅”，它標志著我國經濟結構、利益分配格局已經發生根本性變化，中國社會正由傳統農業社會的“以農養政”步入到“工業反哺農業、城市支持農村”的工業化社會發展階段。經濟基礎的轉變使得傳統的“吸取型”鄉鎮政府逐步邁向服務型政府。因此，在新的財稅體制下如何轉變鄉鎮政府職能，進行鄉鎮政府體制變革是我國改革實踐和學術探討熱點話題。筆者通過對安康市若干鄉鎮政府改革實踐調查分析的基礎上得出：安康市鄉鎮政府在機構改革取得階段性成效的基礎上依然面臨著鄉鎮財政危機，鄉鎮政府缺乏獨立自主性及職能不清和改革模式單一等多種弊端，如何進一步理順各級政府間關系，明確鄉鎮政府職能，轉變鄉鎮政府行為并且根據不同地區特點采取具有針對性變革措施等問題進行探討是目前鄉鎮改革深入的關鍵。

一、安康市鄉鎮政府改革的現狀及改革后依然存在的問題

安康市位于陜西省最南部，南依大巴山北坡，北靠秦嶺主背，漢江由西向東橫貫，全市山地占92.5%，丘陵約占5.7%，川道平原僅占1.8%，屬于典型的資源依托型山區農業經濟。根據《安康縣志》、《興安州志》、《安康史簡編》等資料可知，安康的人文歷史可上溯到石器時代，夏商以來各朝均有建制但處于不斷地變化之中，直到2000年中華人民共和國國務院批準安康設市。經過撤區并鄉、合并村組，到2006年安康市目前所轄1區9縣，109個鎮，88個鄉，3個街道辦事處，1915個村民委員會，89個社區居委會。

為徹底減輕農民負擔和緩解地方財政壓力，在稅費改革后，安康市自2005年8月被陜西省省委、省政府確定為全省農村綜合改革試點市。在市委、市政府組織人員進行調查、論證、策劃、試點的基礎上，2005年12月鄉鎮政府機構改革在全市全面統一推行。通過對該市若干鄉鎮的調查并以H鄉為例（對其它若干鄉鎮的調查表明，在改革措施、機構設置等問題各鄉鎮基本類同。），可以將目前安康市鄉鎮機構改革的成效概括如下：

一是按照新形勢下農村工作的特點將鄉鎮政府職能重新界定為組織群眾、宣傳群眾、教育群眾、服務群眾，切實履行促進經濟發展、加強社會管理、提供公共服務、維護社會穩定的職能。

二是按照精簡、效能、統一的原則在鄉鎮機關設置“三辦一所”，即黨政綜合辦公室、經濟發展辦公室、社會

管理辦公室和財政所。

三是按照“因事設崗”的原則并根據《安康市鄉鎮機構改革實施意見》制定各鄉鎮機關的“三定”方案，明確了鄉鎮政府各機構的職能、機構設置及職責、領導職位、職數。如H鄉鄉鎮機構設黨委書記1人，主要職責為負責黨委、人大全盤工作，分管武裝工作；副書記1人，分管黨務、組織人事、紀檢監察、群團、工會、綜治、政協、統戰、機關內務、宣傳及精神文明建設、文化廣播事業；鄉長1人，負責政府全盤工作，分管財政、貿易、金融、統計工作；副鄉長2人，一人負責教育、衛生、企業、交通、村鎮建設、安全環保、新農村建設、電力電信建設、基礎設施建設，另一人負責農業、林業、水利、水保、畜牧獸醫、產業建設、民政扶貧、生態移民、防火、防汛、防滑工作；黨政綜合辦公室6人，主要承擔黨委、人大、政府、政協及群團的各項日常工作；經濟發展辦公室5人，主要承擔經濟產業發展規劃、經濟結構調整、農業基礎設施建設、防汛、防滑、抗旱救災、動植物防疫、安全生產、扶貧開發等日常工作；社會管理辦公室4人，主要承擔人口和計劃生育、村鎮規劃建設、民政事務、民族宗教、殘聯、勞動和社會保障、環境保護、科教文衛等日常工作；財政所4人，主要承擔鄉鎮政府預決算，各項資金的收支管理、國有資產管理等職責。

四是按照公益性與經營性分開原則整合了原來的“七站八所”等事業單位，統一設置農業綜合服務站、人口和計劃生育服務站、社會保障服務站和文化綜合服務站。H鄉事業單位改革后的設置為：農業綜合服務站8人，承擔農林水等產業新技術、新品種的示范、推廣等公益性服務職責；人口和計劃生育服務站5人，承擔計劃生育“三查”、生殖保健、生育技術、計劃生育宣傳、培訓等公益性服務職責；社會保障服務站5人，承擔農村勞動力轉移、社會保障資金、農村合作醫療、下崗失業人員、退休人員社會化服務等職責；文化綜合服務站3人，承擔鄉村圖書閱讀、廣播影視、宣傳教育、文藝演出、科技推廣、科普培訓、體育和青少年校外活動等公益性職責。五

是強化了各種崗位的工作描述和工作規范。

從調查結果可以看出，新一輪的鄉鎮政府機構改革在制度化、規范化等技術層面有了明顯地進步。但是，任何制度創新和變革都是一項系統性的工程，需要其它配套措施銜接。“社會中各種制度安排是彼此關聯的。不參照社會中其它相關制度安排，就無法估價某個特定安排的效率。”[1]我國國家政權組織形式屬于單一制，作為國家政權組織的最基層鄉鎮政權，它的變革不僅取決于自身經濟、社會發展的需求，而且取決于整個國家改革的進程及上級政府改革進程的影響，從某種程度上，還取決于直接上司領導機關的政治素養、個人作風等諸多變量。“在單一體制下，縣鄉政權機構設置的依據是與上級政府對等對口，由此造成縣鄉機構迅速膨脹。”[2]因此，如何建構適合當前農村經濟發展的，精簡、高效、廉潔、奉公的鄉鎮政府依然任重而道遠。

從安康市各鄉鎮機構改革的社會實踐看，目前鄉鎮政府治道變革依然存在著以下問題：一是改革模式單一，不能與本地區農業生態環境、經濟、社會發展狀況相一致。鄉與鎮改革措施、職能定位、機構設置、人員編制基本趨同，不能反映各自經濟發展的特征和要求。二是改革目標單一，目前改革主要是“基于減輕農民負擔和緩解地方財政壓力的考慮，幾乎把鄉鎮政府改革變成了’’撤并鄉鎮、合并村組、精簡機構、分流人員、壓縮開支’’這樣的所謂’’倒逼機制’’，結果造成了鄉鎮一級政府基本處于’’有政無財’’的尷尬境地”[3].三是鄉鎮財政危機進一步惡化，造成鄉鎮政府面向農村的各種公共服務諸如農田水利、耕地保護、道路維護、校舍維修等處于癱瘓狀態。四是鄉鎮改革并沒有消除傳統農業經濟管理的自上而下的“壓力型”政府體制，各鄉鎮政府在失去傳統的人事權、決策權的同時進一步失去了財權，政府的自主性進一步弱化，相應對上級政府的依賴性進一步增強。在傳統指標體系瓦解的同時又重新建立了自上而下的新的指標體系作為對鄉鎮干部人事考核的依據，從而造成鄉鎮政府不是應對來自廣大農民群眾的呼聲；相反，一天疲于奔命地應付上級的檢查。五是鄉鎮政府職能依然不清，政府行為依然存在“缺位、錯位和越位”的現象。六是鄉鎮政府人員組成不合理，管理水平急需提高。等等。這些問題如不能徹底解決，鄉鎮政府改革能否走出“黃宗羲定律”怪圈將值得關注。

二、以安康市鄉鎮政府改革為例，對推進我國鄉鎮政府改革的理性思考

“窮則變，變則通，通則久”。我國目前正處于社會轉型時期，其顯著的特征表現為：在經濟體制上，我國基本實現了由計劃經濟向社會主義市場經濟的根本轉變，市場在社會資源配置中日漸起到基礎性作用；政治上，以領導干部人事制度和公務員制度為切入點，政治體制由傳統計劃經濟相適應的高度集權的管理體制向市場經濟的民主、法治政府轉型；在社會發展進程上，2003年我國人均GDP已達到1000美元，我國的經濟結構、產業結構發生了根本性變化，工業化取得了明顯的成效，第三產業得到迅速發展。為此，圍繞著經濟、政治、社會轉型的政府治道變革也自上而下的逐步展開，作為國家政權的最基層-鄉鎮政府改革目前尚處于探索階段。學者們通過各地考察，對中國鄉鎮改革和治理之道提出了諸多模式，概括起來可以歸為四種：一是繼續維持“鄉政村治”并加強鄉鎮政權建設；二是主張將鄉鎮政府改為縣級政府的派出機構，撤銷鄉鎮一級政府；三是實行鄉鎮自治；四是主張“鄉派鎮治”。[4]不同的治理模式反映了學者們觀察的切入點和視閾范圍的不同，我國區域經濟發展不平衡，即使同一地區自然環境的不同發展水平也不僅相同。如何結合地區經濟發展水平和產業發展狀況進行有針對性性鄉鎮變革還需進一步深入探討。通過安康市鄉鎮政府改革，我認為目前繼續推進鄉鎮改革還需注意以下幾

個方面的問題。

（一）繼續按照“漸進式”改革和“摸著石頭過河”的思想指導，多角度、多層次地探悉我國鄉鎮政府未來不同的治理模式。對那些經濟發展較好，市場化程度較高、工業化、城鎮化發展較快的東南沿海地區和城鄉結合地區，可以逐步實行“鄉派鎮治”和“鄉鎮自治”，因為隨著管理水平的提高，交通信息技術的推進等綜合治理環境的變化，按照組織原理可以減少管理層次而增大管理幅度；同時自治也未來民主政府發展的趨勢。相反，對那些“城鎮化水平不高、農村社會化、組織化、現代化、市場化、法制化水平及科技文化水平相對落后的地區。這些地區的許多工作不是在辦公室完成，而是在田頭、路邊、農民家里辦成，許多問題不是靠簡單的會議發通知就能解決，而更多地要靠現場處理，現身說法”。鄉鎮政府改革不能實行一刀切，要結合實踐經驗逐步展開。

（二）理順關系，對鄉鎮政權依然在地區經濟社會發展及公共產品提供發揮不可替代作用的區域，需要進一步加強和健全鄉鎮政權，完善鄉鎮政府職能，做到一級政府一級財政，事權與財權相統一，建立獨立、自主的服務型政府。一是理順關系，包括上下級政府之間的隸屬關系，政府與公民之間的關系，黨政關系以及政企關系，使鄉鎮政府不僅接受上級政府的監督、管理和評價，更重要的是接受來自公民及社會的評價。二是“改變鄉鎮人大權力虛置及邊緣化局面，將人事任免權和鄉鎮社區重大事項決策權交還給鄉鎮人大，將行政權交還給鄉鎮政府”[5].只有一個相對獨立自主，權力來自人民的政府才能在管理實踐中為民服務。管理實踐中的權責一致不僅在數量上要求一致，更為本真的是方向上的一致。如果一切權力僅僅來自上級，那他的服務對象就是上級官員；只有來自人民的權力才能為人民服務。傳統鄉鎮政府的人事任免、監督考核及公共決策都來自上級政府，那么在管理實踐中為民服務就會成為一種虛假的套話，這也是造成官民關系不和諧的根本所在。三是轉變鄉鎮政府職能。按照市場經濟和現代政府治理理念，將鄉鎮政府由過去的直接抓招商引資、生產經營、產品營銷、催收催種、催糧催款等具體事務轉到搞好社會管理和公共服務上來；使政府由傳統計劃經濟的全能政府轉向民主、法治、透明、有效、責任型政府上來。

（三）鼓勵、引導、支持農村發展各種新型社會化服務組織和中介組織，繼續改革事業站所和落實村民自治。鄉鎮政府改革是一項系統性的、全方位的改革，它的成效不僅取決于自身變革，而且更重要的是整個行政運行生態環境要發生根本性轉變。在充分認識市場、國家、社會三種力量的基礎上，更加積極有效地培養各種社會力量和中介服務組織，它們不僅可以替代某些政府職能、緩解政府壓力，而且能夠發揮專業技術優勢比政府做得更好。“新技術發展的刺激，直接推動了信息快速的擴展和傳播，越來越多的公民逐漸認識到，他們有能力影響那些關乎他們生活質量的公共政策的制定與執行。”不斷擴展的公民參與和公民自治，也為最終形成“小政府，大社會”的社會治理局面奠定良好的基礎。

參考文獻：

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