第一篇：深化司法體制和社會體制 84項改革舉措三年內(nèi)出臺政策

深化司法體制和社會體制 84項改革舉措三年內(nèi)出核心提示2月24日，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于貫徹落實黨的十八臺政策(圖)

屆四中全會決定進一步深化司法體制和社會體制改革的實施方案》（以下簡稱《實施方案》），這是自四中全會決定公布以來印發(fā)的首個專門領(lǐng)域貫徹落實四中全會決定的文件。近日，中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室負責(zé)人就《實施方案》進行了解讀。

《實施方案》

目標(biāo)任務(wù)

著眼于加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，完善司法管理體制和司法權(quán)力運行機制，規(guī)范司法行為，加強對司法活動的監(jiān)督，保證公正司法，依法維護人民群眾權(quán)益，提高司法公信力；著眼于推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，加快形成科學(xué)有效的社會治理體系和公共法律服務(wù)體系，提高社會治理水平；著眼于建設(shè)高素質(zhì)法治專門隊伍，推進正規(guī)化、專業(yè)化、職業(yè)化，建設(shè)一支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的社會主義法治工作隊伍。

基本原則

一要堅持走具有中國特色、符合司法規(guī)律的改革之路，在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，從基本國情出發(fā)，尊重司法規(guī)律，努力創(chuàng)造更高水平的社會主義司法文明。二要堅持改革的大局觀，敢于擔(dān)當(dāng)、勇于進取，從黨和國家事業(yè)全局出發(fā)謀劃、提出改革舉措，防止把改革簡單等同于擴張權(quán)力、增加編制、提高待遇，要敢于啃硬骨頭，突破利益固化的藩籬，在解決深層次體制機制性問題上取得實質(zhì)性進展。三要堅持整體推進與重點突破的統(tǒng)一，按照統(tǒng)籌兼顧、先易后難、突出重點、依法有序的要求，緊緊抓住制約司法公正的最突出問題進行改革，確保司法體制和社會體制改革取得實效。四要堅持調(diào)動中央與地方兩個積極性，鼓勵、支持地方在符合中央確定的司法體制改革方向、目標(biāo)下積極探索，創(chuàng)造可復(fù)制、可推廣的經(jīng)驗。權(quán)威解讀

84項改革舉措三年內(nèi)要出臺具體政策、措施

《實施方案》將四中全會有關(guān)深化司法體制和社會體制改革的84項改革舉措逐項具體化，明確工作進度和時間節(jié)點，提出可檢驗的成果要求。按照安排，這些改革舉措都要在2015年至2017年內(nèi)出臺具體落實的政策、措施。這些安排，具體來說分為三個方面：

一是在保證公正司法、提高司法公信力方面，共有48項。重點包括推進以審判為中心的訴訟制度改革，改革法院案件受理制度，探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度，實行辦案質(zhì)量終身負責(zé)制和錯案責(zé)任倒查問責(zé)制，完善人民陪審員和人民監(jiān)督員制度等。

二是在增強全民法治觀念、推進法治社會建設(shè)方面，共有18項。重點包括發(fā)展中國特色社會主義法治理論，把法治教育納入國民教育體系和精神文明創(chuàng)建內(nèi)容，完善守法誠信褒獎機制和違法失信行為懲戒機制，推進公共法律服務(wù)體系建設(shè)，構(gòu)建對維護群眾利益具有重大作用的制度體系，完善多元化糾紛解決機制等。

三是在加強法治工作隊伍建設(shè)方面，共有18項。重點包括完善法律職業(yè)準(zhǔn)入制度，加快建立符合職業(yè)特點的法治工作人員管理制度，建立法官、檢察官逐級遴選制度，健全法治工作部門和法學(xué)教育研究機構(gòu)人員的雙向交流與互聘機制，深化律師管理制度改革等。到今年年底，相關(guān)部門每月都將推出新舉措

今年全面啟動各項改革工作，著重抓好“三個一批”：

一是深入推進一批已啟動的改革試點工作，年內(nèi)取得更大進展。主要有完善司法責(zé)任制，完善司法人員分類管理制度，健全司法人員職業(yè)保障制度，推動省以下地方法院、檢察院人財物統(tǒng)一管理，設(shè)立跨行政區(qū)劃的人民法院、人民檢察院，最高法設(shè)立巡回法庭等。二是抓緊部署一批有影響的改革任務(wù)，年內(nèi)取得階段性成果。主要有建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動記錄、通報和責(zé)任追究制度，建立完善司法機關(guān)內(nèi)部人員過問案件記錄制度和責(zé)任追究制度，推進以審判為中心的訴訟制度改革等。三是組織論證一批難度大的改革項目，早日形成改革的基本思路。

目前，各有關(guān)部門按照《實施方案》確定的思路、安排，積極推動各項工作并取得了初步成效。預(yù)計到今年年底，相關(guān)部門每個月都將推出新的改革舉措，形成相應(yīng)的改革成果。《實施方案》8大焦點

焦點一：建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究制度，確保司法機關(guān)依法獨立公正行使職權(quán)。建立司法機關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄制度和責(zé)任追究制度，防止司法機關(guān)內(nèi)部人員干預(yù)其他人員正在辦理的案件。

焦點二：加快落實建立符合職業(yè)特點的司法人員管理制度改革任務(wù)，建立健全法治工作人員管理制度，完善職業(yè)保障體系，建立法官、檢察官、人民警察專業(yè)職務(wù)序列及工資制度。

焦點三：實行辦案質(zhì)量終身負責(zé)制和錯案責(zé)任倒查問責(zé)制的同時，要求統(tǒng)一錯案認定標(biāo)準(zhǔn)，明確糾錯主體和啟動程序，保證這一制度的順利實施。

焦點四：變立案審查制為立案登記制，對人民法院依法應(yīng)該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當(dāng)事人訴權(quán)。建立預(yù)約立案制度，因地制宜推行網(wǎng)上立案及其他遠程立案方式，方便當(dāng)事人訴訟。建立對無正當(dāng)理由不予立案的司法救濟機制。加大立案信息的網(wǎng)上公開力度。

焦點五：探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度，對提起公益訴訟的條件、適用范圍和程序進行探索，明確公益訴訟的參加人、案件管轄、舉證責(zé)任分配。

焦點六：推動實行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點。在總結(jié)人民法院內(nèi)部審執(zhí)分離改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，研究論證審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)外部分離的模式。

焦點七：明確規(guī)定社區(qū)矯正管理體制、執(zhí)行程序、矯正措施、法律責(zé)任，實現(xiàn)社區(qū)矯正制度化、法律化，加快建立監(jiān)禁刑和非監(jiān)禁刑相協(xié)調(diào)的刑罰執(zhí)行體制。2015年推動制定社區(qū)矯正法。

焦點八：把法治教育納入國民教育體系，2015年制定青少年法治教育大綱，制定在中小學(xué)設(shè)立法治知識課程的實施方案。2016年提出把法治教育納入國民教育體系的意見。同時，把法治教育納入精神文明創(chuàng)建內(nèi)容。

深化司法體制社會體制改革84項改革舉措明確任務(wù)分工

青島全搜索電子報 2015.04.10 星期五

據(jù)新華社北京4月9日電

中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳近日印發(fā)了《關(guān)于貫徹落實黨的十八屆四中全會決定進一步深化司法體制和社會體制改革的實施方案》（以下簡稱 《實施方案》）。該《實施方案》是貫徹落實四中全會決定的部署，在協(xié)調(diào)銜接三中全會相關(guān)改革任務(wù)和四中全會改革舉措的基礎(chǔ)上，為進一步深化司法體制和社會體制改革繪就的路線圖和時間表。

四中全會提出的190項重大改革舉措中，有關(guān)進一步深化司法體制和社會體制改革的有84項，主要體現(xiàn)在三大方面：一是在保證公正司法、提高司法公信力方面，共有48項改革舉措。重點包括推進以審判為中心的訴訟制度改革，改革法院案件受理制度，探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度，實行辦案質(zhì)量終身負責(zé)制和錯案責(zé)任倒查問責(zé)制，完善人民陪審員和人民監(jiān)督員制度等。二是在增強全民法治觀念、推進法治社會建設(shè)方面，共有18項改革舉措。重點包括發(fā)展中國特色社會主義法治理論，把法治教育納入國民教育體系和精神文明創(chuàng)建內(nèi)容，完善守法誠信褒獎機制和違法失信行為懲戒機制，推進公共法律服務(wù)體系建設(shè)，構(gòu)建對維護群眾利益具有重大作用的制度體系，完善多元化糾紛解決機制等。三是在加強法治工作隊伍建設(shè)方面，共有18項改革舉措。重點包括完善法律職業(yè)準(zhǔn)入制度，加快建立符合職業(yè)特點的法治工作人員管理制度，建立法官、檢察官逐級遴選制度，健全法治工作部門和法學(xué)教育研究機構(gòu)人員的雙向交流與互聘機制，深化律師管理制度改革等。

《實施方案》對84項改革舉措進行了任務(wù)分工，逐項明確了主要任務(wù)、牽頭單位和參加單位、改革進度和工作成果要求等事項，為各項改革任務(wù)落實提供了基本依據(jù)。

實施方案八大焦點話題

錯案倒查問責(zé)要明確啟動程序

《關(guān)于貫徹落實黨的十八屆四中全會決定進一步深化司法體制和社會體制改革的實施方案》近日下發(fā)。這個《實施方案》是自四中全會決定公布以來印發(fā)的首個專門領(lǐng)域貫徹落實四中全會決定的文件。84項改革舉措著眼于在解決深層次體制機制問題上取得實質(zhì)性進展，敢于啃硬骨頭，突破利益格局的藩籬，逐項明確了責(zé)任單位、工作進度和成果要求，為進一步深化司法體制和社會體制改革繪就了路線圖和時間表。針對實施方案中的焦點話題，記者采訪了相關(guān)部門負責(zé)人和有關(guān)專家。

焦點一：內(nèi)外“雙管”齊下防范司法“打招呼”

【任務(wù)】建立領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究制度，確保司法機關(guān)依法獨立公正行使職權(quán)。建立司法機關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄制度和責(zé)任追究制度，防止司法機關(guān)內(nèi)部人員干預(yù)其他人員正在辦理的案件。

【點評】只有排除外部干預(yù)加強內(nèi)部監(jiān)督相結(jié)合，建立一整套的防止干預(yù)司法的制度體系，才能從根本上解決司法機關(guān)和司法人員受各種因素非法干擾，辦權(quán)力案、關(guān)系案、人情案的問題。

3月30日，中辦、國辦公布《領(lǐng)導(dǎo)干部干預(yù)司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責(zé)任追究規(guī)定》，中央政法委同日公布了《司法機關(guān)內(nèi)部人員過問案件的記錄和責(zé)任追究規(guī)定》這兩項規(guī)定的出臺，分別從外部和內(nèi)部構(gòu)筑起防止干預(yù)司法的“防火墻”和“高壓線”。

焦點二：用符合職業(yè)特點的管理制度留住人才

【任務(wù)】加快落實黨的十八屆三中全會部署的建立符合職業(yè)特點的司法人員管理制度改革任務(wù)，建立健全法治工作人員管理制度，完善職業(yè)保障體系，建立法官、檢察官、人民警察專業(yè)職務(wù)序列及工資制度。

【點評】最高人民法院司改辦主任賀小榮就法官員額制分析說，為確保這項改革穩(wěn)妥推進，法官員額的設(shè)置一定要考慮法官職業(yè)群體的年齡結(jié)構(gòu)和不同審級法院的要求，不能簡單地論資排輩，搞“一刀切”，而是要根據(jù)法官業(yè)務(wù)水平、業(yè)務(wù)能力、職業(yè)品德進行選任，要讓優(yōu)秀的法官留在法官隊伍里面。

焦點三：錯案倒查問責(zé)要明確啟動程序

【任務(wù)】方案要求實行辦案質(zhì)量終身負責(zé)制和錯案責(zé)任倒查問責(zé)制的同時，還要求統(tǒng)一錯案認定標(biāo)準(zhǔn)，明確糾錯主體和啟動程序，保證這一制度的順利實施。

【點評】最高人民檢察院司改辦副主任張新澤介紹，去年以來，檢察機關(guān)開展檢察官辦案責(zé)任制試點，擇優(yōu)選任460名主任檢察官，賦予相應(yīng)司法辦案決定權(quán)，主任檢察官對所辦案件終身負責(zé)。為深入推進這項改革，最高檢將進一步健全檢察權(quán)運行監(jiān)督制約機制，完善防止利益沖突、嚴(yán)格回避制度，研究建立終身禁止從事法律職業(yè)制度等，堅決落實責(zé)任追究制度，嚴(yán)肅查處。

焦點四：建立立案登記制，推行網(wǎng)上立案

【任務(wù)】變立案審查制為立案登記制，對人民法院依法應(yīng)該受理的案件，做到有案必立、有訴必理，保障當(dāng)事人訴權(quán)。建立預(yù)約立案制度，因地制宜推行網(wǎng)上立案及其他遠程立案方式，方便當(dāng)事人訴訟。建立對無正當(dāng)理由不予立案的司法救濟機制。加大立案信息的網(wǎng)上公開力度。

【點評】賀小榮表示，立案登記制強調(diào)對當(dāng)事人訴請的形式審查，人民法院只要形式審查就應(yīng)立案登記，不得對符合條件的訴求拒絕、推諉和拖延立案。此外，這項舉措還強調(diào)了立案時法院的釋明責(zé)任和立案公開，人民法院還將完善各項配套措施。

焦點五：探索檢察機關(guān)提起公益訴訟 經(jīng)授權(quán)后開展試點

【任務(wù)】實施方案要求探索建立檢察機關(guān)提起公益訴訟制度，對提起公益訴訟的條件、適用范圍和程序進行探索，明確公益訴訟的參加人、案件管轄、舉證責(zé)任分配。

【點評】江蘇省檢察院檢察長徐安建議，全國人大及其常委會通過修改法律或者授權(quán)的方式，明確檢察機關(guān)支持起訴、督促起訴以及在特殊情況下直接提起公益訴訟的相關(guān)程序，為檢察機關(guān)開展公益訴訟提供法律依據(jù)，進一步明確檢察機關(guān)直接起訴的主體資格、前置條件和審批程序等。

焦點六：研究論證審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)“外部分離”

【任務(wù)】推動實行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點。在總結(jié)人民法院內(nèi)部審執(zhí)分離改革經(jīng)驗的基礎(chǔ)上，研究論證審判權(quán)與執(zhí)行權(quán)外部分離的模式。

【點評】中國人民大學(xué)法學(xué)院教授陳衛(wèi)東認為，法院作為裁判機關(guān)，而裁判內(nèi)容的執(zhí)行又主要是行政權(quán)的范疇。黨的十八屆四中全會提出，推動實行審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)相分離的體制改革試點，由不同部門承擔(dān)執(zhí)行權(quán)，使審判和執(zhí)行的分離更加徹底，有助于司法公正。

焦點七：立法為社區(qū)矯正保駕護航

【任務(wù)】方案要求明確規(guī)定社區(qū)矯正管理體制、執(zhí)行程序、矯正措施、法律責(zé)任，實現(xiàn)社區(qū)矯正制度化、法律化，加快建立監(jiān)禁刑和非監(jiān)禁刑相協(xié)調(diào)的刑罰執(zhí)行體制。2015年推動制定社區(qū)矯正法。

【點評】司法部法制司司長陳俊生介紹，下一步，司法部將根據(jù)方案部署，完善社區(qū)服刑人員監(jiān)督管理和教育幫扶措施，進一步完善社區(qū)矯正工作體制機制，加強矯正機構(gòu)和專群結(jié)合隊伍建設(shè)，加快制定社區(qū)矯正法。推進監(jiān)禁刑罰執(zhí)行與社區(qū)矯正協(xié)調(diào)銜接，推動建立符合司法規(guī)律、統(tǒng)一完備的刑罰執(zhí)行體制機制，更好地發(fā)揮刑罰功能作用。焦點八：法治教育從娃娃抓起

【任務(wù)】方案明確，把法治教育納入國民教育體系，2015年制定青少年法治教育大綱，制定在中小學(xué)設(shè)立法治知識課程的實施方案。2016年提出把法治教育納入國民教育體系的意見。同時，把法治教育納入精神文明創(chuàng)建內(nèi)容。

【點評】陳俊生表示，把法治教育納入到國民教育體系是落實全面依法治國的必然要求。下一步司法部將會同有關(guān)部門，制定青少年法治教育大綱，培養(yǎng)法治教育骨干教師隊伍，在中小學(xué)設(shè)立法治知識課程，建設(shè)青少年法治教育實踐基地。

（據(jù)新華社北京4月9日電）

第二篇：改革司法體制根治司法腐敗

司法公正是一個受到普遍關(guān)注的 社會 話題。在我們的現(xiàn)實生活中依然存在著許多執(zhí)法不嚴(yán)、有法不依、司法腐敗的現(xiàn)象，影響 了我國的司法公正，筆者就根治司法腐敗，實現(xiàn)司法公正談一談自己的見解。

一、正確認識司法腐敗的含義

司法公正一直是人類社會，孜孜以求的理想和價值目標(biāo)，許多 政治 家和仁人志士、專家學(xué)者，都曾為尋覓和實現(xiàn)司法公正而進行了不懈的努力。千百年來，司法公正一直是一個受到普遍關(guān)注的話題。司法公正是司法機關(guān)工作的永恒主題，也是全社會的價值取向。社會對司法機關(guān)的期望，是司法機關(guān)的價值取向和工作目標(biāo)。有些人認為，凡是法院錯判就是司法不公正，凡是不公正就是司法腐敗，這是一種錯誤的認識。盡管公正是人們的主觀判斷，公正作為人們的價值追求，它不但與人的主觀需要相關(guān)，而且它還與客體的客觀屬性相聯(lián)系。對于凡是法官沒有利用審判職權(quán)謀取私利的，而是由于法官認識錯誤或者業(yè)務(wù)水平不高造成所辦案件錯誤的，都不是司法腐敗。反過來說，如果法官在審判過程中收取了雙方當(dāng)事人的利益，即使判決結(jié)果是正確的，也屬于司法腐敗。

司法腐敗，“當(dāng)之無愧”是司法公正的頭號敵人。在各種腐敗當(dāng)中，司法腐敗的實際危害性最大，也最令老百姓痛恨。法官是掌握審判權(quán)的人，是社會正義和公信的守護者。司法是社會正常秩序的最后一道保護屏障，司法一旦與腐敗結(jié)緣，社會秩序就會陷入不公、不正、不義之中，失去了健康有序，失去了公平正義。為了維護司法的公正，我們的反腐敗矛頭應(yīng)毫不猶豫直指司法腐敗。“人情案”、“關(guān)系案”、“金錢案”，是人民群眾反映最強烈的 問題，這些寄生于權(quán)力土壤的司法，成了滋生腐敗的“溫床”。腐敗有許許多多的表現(xiàn)形式，但最主要的 內(nèi)容 是權(quán)錢交易、權(quán)權(quán)交易（或權(quán)官交易）、權(quán)色交易和權(quán)力對司法的干涉。其實質(zhì)不是出于對 法律 的忠誠，而是以權(quán)謀私、對于既得利益進行權(quán)衡，徇私枉法、貪贓枉法的結(jié)果。

二、司法腐敗的來源。

第一某些領(lǐng)導(dǎo)干部借著手中掌握的黨、政權(quán)力，對觸及本部門或者個人或者親屬的利益向司法機關(guān)發(fā)號司令，在法律面前搞特殊化，向司法機關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)施加壓力，干擾司法機關(guān)的正常辦案，致使司法發(fā)生扭曲變形，而走向腐敗，這是最大的司法腐敗行為，由于這些人的特殊身份，一般人是奈之如何。第二在我們的司法隊伍中，也確實存在著一些人為了某些 經(jīng)濟 利益，喪失法律的原則，徇私枉法、貪贓枉法。第三社會外部司法環(huán)境的惡化，有一定社會背景的人，現(xiàn)在只要案件一進來，就想方設(shè)法托人說情，有幾個案件沒有“人”找過？甚至給人造成一種錯覺，沒有托人說情是不正常的。如果沒有人說情好象就不正常。

三、要健全完善防止司法腐敗，實現(xiàn)司法公正的保障機制

防止司法腐敗，實現(xiàn)司法公正是一個系統(tǒng)工程，涉及社會方方面面，不僅司法機關(guān)應(yīng)當(dāng)重視，全社會都應(yīng)當(dāng)重視司法公正問題。健全完善司法公正的保障機制，主要應(yīng)加強和做好以下幾項工作：

（一）建立一支高素質(zhì)職業(yè)化法官隊伍

1、建設(shè)一支適應(yīng)司法公正要求的司法隊伍，是實現(xiàn)司法公正的保障。司法隊伍素質(zhì)不高，是出現(xiàn)司法不公問題的重要原因之一。這里面一個關(guān)鍵的原因在于執(zhí)行法律的司法人員的素質(zhì)問題，其中的素質(zhì)包括了法律專業(yè)知識的缺乏和政治道德素質(zhì)的欠缺及法官執(zhí)法的社會環(huán)境。我們抓法官職業(yè)道德，抓法官行為規(guī)范，抓法院廉政建設(shè)，就是要從思想 教育 和制度建設(shè)等方面防止出現(xiàn)司法腐敗。建設(shè)一支高素質(zhì)的司法隊伍，就是要提高司法人員的政治素質(zhì)、業(yè)務(wù)素質(zhì)。法官要有崇高的思想境界，要樹立共產(chǎn)主義的理想，牢記全心全意為人民服務(wù)的宗旨，培養(yǎng)正確的人生觀、價值觀、金錢觀，做到自尊、自愛、自重、自警、自省、自強；要有良好的精神風(fēng)貌。清貧面前不眼紅，困難面前不動搖，挫折面前不低頭，待遇面前不攀比，責(zé)任面前不推諉，成績面前不驕傲，始終為黨和人民的事業(yè)盡職盡責(zé)；要有高尚的道德修養(yǎng)。要一心為公，摒棄私心雜念。要勤儉節(jié)約、艱苦奮斗、警惕燈紅酒綠、紙醉金迷。要不斷加強自我修養(yǎng)，遠離低級庸俗；要有強烈的法制觀念。要勤學(xué)法，學(xué)透法，守好法，用準(zhǔn)法，摒棄“人比法高”、“權(quán)比法大”、“錢比法靈”、“情比法重”等陳舊觀念。堅決不辦“人情案”、“關(guān)系案”、“金錢案”，真正為人民掌好權(quán)，執(zhí)好法，實實在在為百姓祛邪氣、懲丑惡、揚正氣。

2、法官要樹正氣

眾所周知，法官是代表國家行使審判權(quán)的“天使”。忠于職守、秉公執(zhí)法、弘揚正氣是法官神圣的職責(zé)，除惡壓邪、為民解難是其義不容辭的義務(wù)。正氣就是“富貴不能淫，貧賤不能移，威武不能屈”，就是“鞠躬盡瘁，死而后已”，就是“先天下之憂而憂，后天下之樂而樂”。就是正大光明，公正無私，正直坦蕩，剛正不阿，堅持真理，秉承正義。倘若法官不講正氣，是非就無法評判，曲直就失去標(biāo)準(zhǔn)，公平就沒有尺度，正義就無處伸張，邪惡就勢必蔓延。只有講正氣的法官，才能不為金錢所驅(qū)使，不為名利所惑，不為酒色所誘惑，不為人情所動，不為權(quán)勢所迫，不為腐敗所奴役。才能真正廉潔奉公、執(zhí)法如山。才能真正讓百姓放心，使人民滿意。

（二）健全完善司法公正保障機制

要遏制司法腐敗現(xiàn)象，關(guān)鍵是要推進司法體制改革。建設(shè)高素質(zhì)的司法隊伍，建立分工合理的司法機構(gòu)、司法監(jiān)督機制和司法保障機制，司法腐敗將會得到有效遏制，司法公正就會大步向前邁進，靠制度才能治本，從制度上設(shè)計出符合 時代 的保障機制。

司法不公的原因是多方面的，但一般都認為主要原因是地方保護主義，重點又是各級各部門領(lǐng)導(dǎo)的干預(yù)。應(yīng)該說這種干預(yù)是比較普遍的，法院、法官長期工作、生活在一定區(qū)域，形成了許多關(guān)系包圍著法院和法官，司法活動不可能完全擺脫它們的影響。在這種環(huán)境中你只要求法官“中立”、“公正”、“剛直不阿”來解決問題是不現(xiàn)實的。

1、實現(xiàn)法官的獨立

法官獨立是 現(xiàn)代 司法制度的核心和基石，它包括兩重含義，即“外部獨立”和“內(nèi)部獨立”。前者是指法官在審理案件時不受來自司法外部的諸如立法機關(guān)、行政機關(guān)以及其他社會集團的指示、命令和各種形式的干涉；后者是指法官在審判時不受來自法院系統(tǒng)內(nèi)部的干涉，主要是上級法院和法官的壓力，法官獨立不僅是一種司法正義的價值目標(biāo)，更是一套司法獨立的制度體系。

第三篇：進一步深化司法體制和工作機制改革的調(diào)研報告

進一步深化司法體制和工作機制改革的調(diào)研報告

近年來，黨中央一直高度重視司法體制機制改革工作，繼2004年轉(zhuǎn)發(fā)中央司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于司法體制和工作機制改革的初步意見》后，又于2008年底轉(zhuǎn)發(fā)了《中央政法委員會關(guān)于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》（中發(fā)[2008]19號文件），從優(yōu)化司法職權(quán)配置、落實寬嚴(yán)相濟刑事政策、加強政法隊伍建設(shè)、加強政法經(jīng)費保障等方面，就深化司法改革工作做出了總體部署。總的看，司法改革工作呈現(xiàn)出整體推進、扎實有序、成效明顯的良好態(tài)勢。

一、貫徹兩個文件中遇到新問題

一是執(zhí)行難依然存在。公民法制觀念淡漠、被執(zhí)行人難找、被執(zhí)行財產(chǎn)難查、執(zhí)行財產(chǎn)難動、立法滯后等都是造成執(zhí)行難的原因，執(zhí)行工作依然嚴(yán)峻。二是司法權(quán)威難以樹立。內(nèi)因是一些法院干警存在徇私舞弊、枉法裁判等行為，案件得不到公正審判。外因是司法不獨立，法院的經(jīng)費及法官工資待遇都是由當(dāng)?shù)卣斦块T解決，因此很容易受到來自當(dāng)?shù)卣母蓴_，形成地方保護主義。三是干警待遇和經(jīng)費保障存在問題。

1、干警待遇低，工作難度大，個人發(fā)展前景小，人才流失嚴(yán)重，隊伍青黃不接。

2、試行人民陪審員、陪審團、社會法庭工作初步開展，囿于經(jīng)費，難以取得進一步工作實效。

二、懲治預(yù)防腐敗體系建設(shè)中涉及司法體制和工作機制改革中存在的問題

要進一步深化制度體系建設(shè)，一是建立健全長效管理機制和工作機制，養(yǎng)成制度和機制；二是對已有制度不斷加以梳理、甄別和整合，形成切實的執(zhí)行力，取得實際效果；三是堅持教育法官自覺養(yǎng)成對懲治和預(yù)防腐敗的心理認同與自覺的行為文化。要認真落實反腐倡廉法規(guī)制度，為防范和克服腐敗現(xiàn)象提供堅實的制度保障。逐步推進司法體制改革，形成權(quán)責(zé)明確、相互配合、相互制約、高效運行的司法體制。支持司法機關(guān)依法獨立公正地履行職責(zé)，加強司法隊伍建設(shè)和領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，提高司法隊伍素質(zhì)。加強對司法活動的監(jiān)督，切實解決群眾反映強烈、影響司法公正的突出問題，預(yù)防和治理司法領(lǐng)域中的腐敗現(xiàn)象。

三、加強司法領(lǐng)域?qū)ｍ椫卫恚龠M公正廉潔執(zhí)法

為從源頭上預(yù)防和治理腐敗現(xiàn)象，促進公正廉潔執(zhí)法，提高法官拒腐防變能力，應(yīng)不斷加強廉政監(jiān)督建設(shè)，堅持院內(nèi)監(jiān)督與院外監(jiān)督同抓并舉，以監(jiān)督促廉政。法院從規(guī)范管理入手，深入推進規(guī)范化建設(shè)，促進各項工作有序、高效地進行。制定出臺了涵蓋審判和執(zhí)行、隊伍建設(shè)、司法政務(wù)和后勤管理等方面的規(guī)章制度，進一步健全案件流程管理、案件質(zhì)量監(jiān)督管理、崗位目標(biāo)考核獎懲、違法違紀(jì)責(zé)任查處四項機制，用嚴(yán)格的制度監(jiān)督約束法官行為，將法院工作完全置于全社會的監(jiān)督之下，不斷改進自身不足，促進隊伍整體素質(zhì)的提高。

四、加強法院內(nèi)部監(jiān)督制約，保障司法公平公正

充分加強審判委員會會和院長對案件質(zhì)量的監(jiān)督，充分發(fā)揮業(yè)務(wù)部門負責(zé)人在案件質(zhì)量監(jiān)督方面的監(jiān)督職責(zé)；充分發(fā)揮法官的業(yè)務(wù)骨干作用，加強管理和培訓(xùn)，努力提高他們的辦案質(zhì)量。嚴(yán)格執(zhí)行各項辦案紀(jì)律，認真落實各種制度。定期開展各項專項檢查，實施對案件質(zhì)量的監(jiān)督。

五、進一步推進“陽光工程”，規(guī)范司法公開司法民主制度

一是努力打造良性互動平臺，能動推進聽證公開。首先明確公開聽證范圍。其次嚴(yán)格聽證制度。再次打造聽證平臺，落實聽證效果。積極邀請人大代表、政協(xié)委員、行業(yè)協(xié)會的人員參與，聽取整個聽證過程。打造了黨委政府、法院和社會各界良性互動的平臺。二是實行裁判文書網(wǎng)上公開，接受外部監(jiān)督。裁判文書上網(wǎng)情況實行每月通報制度，做到文書上網(wǎng)及時。凡不按時按質(zhì)將裁判文書提交上網(wǎng)、審批不嚴(yán)上網(wǎng)，造成惡劣影響或嚴(yán)重后果的，按照相關(guān)規(guī)定追究相關(guān)人員的責(zé)任。調(diào)查報告是對某項工作、某個事件、某個問題，經(jīng)過深入細致的調(diào)查后，將調(diào)查中收集到的材料加以系統(tǒng)整理，分析研究，以書面形式向組織和領(lǐng)導(dǎo)匯報調(diào)查情況的一種文書。本人調(diào)查報告頻道為您提供調(diào)查報告范文參考，以及調(diào)查報告寫作指導(dǎo)和格式排版要求，解決您在調(diào)查報告寫作中的難題。近年來，在各級黨委、政府的高度重視和大力支持下，檢察機關(guān)經(jīng)費保障狀況有了較大改善。但由于缺乏穩(wěn)定、有效的檢察經(jīng)費保障體制，檢察經(jīng)費保障不足仍是制約司法工作發(fā)展進步的突出問題之一，基層檢察院特別是貧困地區(qū)基層院尤為突出。加快建立體制更加合理、機制更加有效、管理更加科學(xué)、保障更加有力的檢察體制，已成為擺在我們面前的重大課題。為此，筆者結(jié)全我院的實際經(jīng)費保障情況，就基層檢察院司法經(jīng)費保障體制改革問題作些粗淺探討。

一、檢察機關(guān)經(jīng)費保障的現(xiàn)狀及弊端 我國現(xiàn)行的檢察機關(guān)管理體制是以地方黨委為主、上級檢察機關(guān)為輔的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，即分級財政、分灶吃飯的檢察經(jīng)費管理體制。依靠當(dāng)?shù)刎斦块T供給，是基層檢察院業(yè)務(wù)經(jīng)費來源的主要渠道，但檢察院經(jīng)費的分配和劃撥權(quán)由地方財政獨攬，又缺乏必要的監(jiān)督機，劃撥的隨意性很大，何時劃撥、劃撥多少，完全受制于財政部門，而且審批程序也繁鎖，造成經(jīng)費核撥不及時，經(jīng)費保障率極不穩(wěn)定。而財政撥款主要是人員經(jīng)費，每月除去正常人員工資、社會保障費后所剩無幾，根本無法滿足正常的辦案、學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、車輛使用以及辦公用品等各方面的需求。從某種意義上講，經(jīng)費保障問題已成為制約檢察事業(yè)發(fā)展的瓶頸，其弊端主要表現(xiàn)在以下三個方面：(一)阻礙了持續(xù)發(fā)展。由于體制的制約，檢察機關(guān)的人、財、物都由當(dāng)?shù)卣块T來管理，隨意性大，特別是不發(fā)達地區(qū)的基層院更是面臨著諸多難以克服的困難。具體表現(xiàn)在：一是裝備經(jīng)費無法保障。現(xiàn)行體制下檢察機關(guān)經(jīng)費由當(dāng)?shù)刎斦芨叮S多基層院債務(wù)纏身、裝備落后、各項檢察業(yè)務(wù)舉步維艱;二是檢察隊伍素質(zhì)無法保障：由于物質(zhì)待遇捉襟見肘，檢察干警生活質(zhì)量長期處于低水平狀態(tài)，經(jīng)濟負擔(dān)沉重，心理壓力加劇，沒有財力和精力繼續(xù)學(xué)習(xí)，業(yè)務(wù)水平不能得到提高。部分干警工作熱情低落，宗旨意識淡漠，理想信念動搖。

(二)制約了職權(quán)行使。現(xiàn)行體制增加了地方檢察機關(guān)對同級財政的依賴，在一定程度上影響了上級檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級檢察院工作的力度。如有的地方政府通過控制檢察機關(guān)的經(jīng)費來控制檢察機關(guān)的業(yè)務(wù)工作，檢察機關(guān)在辦理具體案件中不得不看當(dāng)?shù)卣哪樕惺隆Ｓ行┑胤秸驒z察機關(guān)秉公辦案影響了地方的利益，就以經(jīng)費緊張等為名拖欠檢察機關(guān)的業(yè)務(wù)經(jīng)費，對檢察機關(guān)實行的有關(guān)改善檢察機關(guān)工作條件和檢察人員生活待遇的措施不予支持。還有些地方政府財政部門無視檢察機關(guān)的特點，將其與行政機關(guān)一樣采用地方經(jīng)費包干，甚至給司法機關(guān)下創(chuàng)收指標(biāo)。三)滋生了利益驅(qū)動。由于現(xiàn)行政法經(jīng)費保障體制存在先天性缺陷，使得中央三令五申的收支兩條線的規(guī)定缺乏保障機制，多年來難以真正落實，收支掛鉤、以收定支現(xiàn)象在許多地方屢禁不止，難免導(dǎo)致一些檢察機關(guān)受利益驅(qū)動，為錢辦案、越權(quán)辦案，滋生司法腐敗，損害公正執(zhí)法。

二、解決經(jīng)費保障的對策

當(dāng)前，要按照黨的十六大關(guān)于改革司法機關(guān)人財物管理體制的精神，以促進檢察機關(guān)獨立公正執(zhí)法為目標(biāo)，積極探索改革和完善檢察經(jīng)費保障體制，建立與檢察機關(guān)行政、人事和業(yè)務(wù)管理體制相適應(yīng)的檢察經(jīng)費保障體制，減少市、縣兩級檢察機關(guān)對同級財政的依賴，克服地方保護主義的影響，從制度上保障檢察機關(guān)依法獨立公正地行使檢察權(quán)。

(一)建立司法經(jīng)費保障領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。一是各級黨政一把手要站在維護穩(wěn)定、鞏固政權(quán)建設(shè)的高度，牢固樹立經(jīng)濟發(fā)展是政績，社會穩(wěn)定也是政績的觀念，把對各級司法機關(guān)經(jīng)費落實情況納入考核各級主要領(lǐng)導(dǎo)工作業(yè)績的體系之中。對未按標(biāo)準(zhǔn)實施保障的，上級可采用扣減其財政轉(zhuǎn)移支付和中央政法專項補助等方法，由上級財政直接撥付司法機關(guān)使用。二是各級檢察機關(guān)的一把手對于落實經(jīng)費保障標(biāo)準(zhǔn)責(zé)無旁貸，在積極爭取黨委政府領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心與支持上多做工作，有所作為，進一步增強黨政領(lǐng)導(dǎo)和財政部門對檢察工作的了解，主動地支持公用經(jīng)費標(biāo)準(zhǔn)貫徹落實。同時，充分發(fā)揮人大、政協(xié)等部門的監(jiān)督作用，上級財政部門和檢察機關(guān)也要加大對下級財政部門和檢察機關(guān)的檢查監(jiān)督工作，把保障標(biāo)準(zhǔn)真正貫徹落實。范文目錄網(wǎng) 二)改善司法經(jīng)費保障體制。改變小預(yù)算大決算的保障形式，實行以財政預(yù)算撥款為主體，中央和省級財政補助以及財政返還罰沒款為補充的檢察機關(guān)公用經(jīng)費供給辦法，建立穩(wěn)定的檢察經(jīng)費保障機制。進一步明確職責(zé)，劃清分級管理、分級負擔(dān)的范圍，對于檢察機關(guān)的人員工資和公用經(jīng)費等由同級財政負擔(dān);對一次性大型裝備經(jīng)費、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費等，則應(yīng)納入同級地方經(jīng)濟與社會發(fā)展計劃，由上級和地方財政共同承擔(dān)，以地方解決為主，中央和上級財政補助為輔。三)進一步促進公用經(jīng)費保障標(biāo)準(zhǔn)的落實。各級財政部門要按照現(xiàn)行財政管理體制和事權(quán)劃分原則和《經(jīng)費保障標(biāo)準(zhǔn)》確定的開支范圍和分類要求，在預(yù)算 四)實行檢察經(jīng)費財政單列。根據(jù)檢察機關(guān)的性質(zhì)和履行職責(zé)的要求，應(yīng)實行檢察經(jīng)費財。

淺析我國司法體制的改革

隨著我國政治經(jīng)濟體制改革的深入發(fā)展，社會主義市場經(jīng)濟體制的建立，現(xiàn)行的司法制度與市場經(jīng)濟的矛盾越來越突出，日益顯露出諸多的弊端，在很多方面不能滿足市場經(jīng)濟的需要，而且不利于以法治國、建設(shè)社會主義法治國家這一戰(zhàn)略目標(biāo)的實現(xiàn)。所以，司法改革受到越來越廣泛的關(guān)注，越來越多的人們對所謂的司法不公、司法腐敗表現(xiàn)出的強烈不滿，為司法改革提供了難得的契機與動力，司法改革已經(jīng)成為時下整個社會的強烈期待。因此，盡快改革司法制度，使之最大限度地發(fā)揮司法職能為市場經(jīng)濟服務(wù)，成為當(dāng)前迫切需要解決的現(xiàn)實

問題。

一、我國新一輪司法體制改革的指向

黨的十七大作出了“深化司法體制改革，優(yōu)化司法職權(quán)配置，規(guī)范司法行為，建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，保證審判機關(guān)、檢察機關(guān)依法獨立公正地行使審判權(quán)、檢察權(quán)。加強政法隊伍建設(shè)，做到嚴(yán)格、公正、文明執(zhí)法”的戰(zhàn)略部署，要求我們在繼續(xù)落實2004年中央確定的司法體制和工作機制改革任務(wù)的基礎(chǔ)上，認真總結(jié)我國民主法治建設(shè)的規(guī)律和經(jīng)驗，按照深入貫徹落實科學(xué)發(fā)展觀、加快構(gòu)建社會主義法治國家的要求，進一步深化司法體制和工作機制改革。深化司法體制和工作機制改革遵循的基本原則：

一是始終堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。司法體制和工作機制改革是政治體制改革的重要組成部分，必須在黨中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，堅持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，積極穩(wěn)妥，循序漸進，總

體規(guī)劃，分步推進。

二是始終堅持中國特色社會主義方向。改革必須符合人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體，必須以馬克思主義法律觀和社會主義法治理念為指導(dǎo)，必須走中國特色社會主義政治發(fā)展、法治建設(shè)道路，必須體現(xiàn)黨的事業(yè)至上、人民利益至上、憲法法律至上的要求，確保有利于經(jīng)濟社會又好又快發(fā)展，有利于維護國家安全和社會穩(wěn)定，有利于社會主義司法制度的自我完善和發(fā)展，有利于加強和改進黨對政法工作的領(lǐng)導(dǎo)。

三是始終堅持從我國國情出發(fā)。必須立足于我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情和發(fā)展的階段性特征，既認真研究和吸收借鑒人類法治文明的有益成果，又不照抄照搬外國的司法制度和司法體制；既與時俱進，又不超越現(xiàn)階段實際提出過高要求。

四是始終堅持群眾路線。改革必須充分聽取人民群眾的意見，充分體現(xiàn)人民的意愿，著眼于解決群眾不滿意的問題，自覺接受人民的監(jiān)督和檢驗，真正做到改革為了人民、依靠人

民、惠及人民。

五是始終堅持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。改革必須立足于提高政法機關(guān)履行法律賦予職責(zé)使命的能力，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中央和地方、司法機關(guān)和其他部門、當(dāng)前和長遠的關(guān)系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)司法機關(guān)上下級之間、政法部門之間的關(guān)系，確保各項改革措施既適應(yīng)我國經(jīng)濟社會發(fā)展、民主政治建設(shè)、公民法律素養(yǎng)的要求，又適應(yīng)政法機關(guān)、政法干警的職業(yè)特點，積極推進政法事業(yè)科學(xué)發(fā)展。

六是始終堅持依法推進改革。改革的各項措施要以憲法和法律為依據(jù)，凡與現(xiàn)行法律法規(guī)相沖突的，應(yīng)在修改相關(guān)法律法規(guī)后實施。

二、中國司法體制的主要缺陷

首先是司法不獨立問題。第一點是外部不獨立，標(biāo)準(zhǔn)是直接控制在政府的手里，導(dǎo)致地方保護主義。今天中國法院作出的一切努力和掙扎都是想要擺脫地方的干預(yù)。大家可以看近期的改革，有一個標(biāo)準(zhǔn)就是異地執(zhí)行。第二點是部門保護。地方保護是依附于地方，部門保護是依附于部門。第三點是內(nèi)部不獨立。上下級法院不獨立，法院內(nèi)部法官不獨立。上級法院通過什么手段來控制下級法院？有幾種手段，以最高法院為例，第一個是人事任命，現(xiàn)在中國最高法院還在跟地方爭人事。最高法院經(jīng)常把法官派到地方當(dāng)官員。第二個，財政撥款權(quán)，特別是省里的高級法院殺富濟貧現(xiàn)象嚴(yán)重。一個省比如說廣西，有南寧、柳州、桂林那樣的發(fā)達地區(qū)，但也有不發(fā)達的，像百色那是鬧革命的地方，窮得叮當(dāng)響。每年把柳州、桂林、南寧地區(qū)所得的訴訟費按比例上交給高級法院，高級法院再把這些錢用給貧困地區(qū)的法院，像出國啊、法官培訓(xùn)啊，這叫殺富濟貧。第三個，業(yè)績考核。中國的上級特別喜歡對下級進行業(yè)績考核，排隊排名。這是全國法官、檢察官的受難日，都在填那張加分、減分的表格，法院內(nèi)部還要大排名，然后決定誰當(dāng)先進誰當(dāng)落后，誰得多少獎金、誰有出國機會。這些憲法和法律都沒有規(guī)定，這都是潛規(guī)則。

其次是司法無權(quán)威。第一，法院對于違反刑法的犯罪行為，可以進行司法審判，但對發(fā)生在偵查領(lǐng)域中的程序性違法行為沒有任何審查權(quán)。對于刑訊逼供、超期羈押它不能審查，在民事審判中涉及到的違法也缺乏審查。第二個沒有權(quán)威是勞動教養(yǎng)。哪怕是非常嚴(yán)重的違法，勞動教養(yǎng)，法院也不受理，受理也沒用。第三個，我們司空見慣的房屋拆遷、耕地問題、環(huán)境污染，特別是像“三鹿奶粉”事件引起的消費者訴訟問題，不敢受理，沒有權(quán)威已經(jīng)到了

極限。

再次是自由裁判權(quán)的濫用。自由裁判權(quán)的濫用，腐敗頻頻發(fā)生，因為他不受訴權(quán)的制約。迄今為止，三大訴訟法都是想約束裁判權(quán)，用訴權(quán)約束裁判權(quán)是三大訴訟法的核心。而我們今天訴權(quán)約束不了，內(nèi)部的行政報批，任意的實行裁判權(quán)。所以有的人說中國的法院一方面是受害者，他面對更高的權(quán)威，不獨立沒權(quán)威；另一方面，面對當(dāng)事人，面對弱勢群體他就成了強者，成了侵權(quán)者。這種情況下，法院怎能維護司法公正。

最后就是在權(quán)力的配置上發(fā)生了職能的混淆。最大的混淆來自于司法權(quán)和行政權(quán)的配置，本來應(yīng)該由行政機關(guān)享有的行政權(quán)交給了司法機關(guān)，本來應(yīng)該由司法機關(guān)享有的裁判權(quán)卻交給了行政機關(guān)。典型的例子有，本來是裁判者竟然有執(zhí)行權(quán)，而執(zhí)行權(quán)在權(quán)力的歸屬上是典型的行政權(quán)。法院除了對自己的生效判決進行執(zhí)行以外，行政機關(guān)的決定執(zhí)行不了還可以交給法院執(zhí)行。警察權(quán)本來屬于行政權(quán)，卻擁有對大量強制性偵查措施的決定權(quán)和執(zhí)行權(quán)，甚至還擁有直接審批勞動教養(yǎng)這樣的裁判權(quán)。檢查權(quán)本來屬于具有司法權(quán)色彩的行政權(quán)，卻擁有了對逮捕措施的批準(zhǔn)權(quán)和決定權(quán)，行使大量涉及剝奪公民權(quán)利的強制處分權(quán)。

三、司法體制改革的具體方法

司法體制改革的具體方法,是指進一步解決我國特定社會環(huán)境所派生出的制約司法職能有效發(fā)揮的諸種問題的具體措施。對這種具體方法進行研究分析,無疑有助于落實司法體制改革的途徑,實現(xiàn)司法體制改革的目標(biāo)。筆者認為,司法體制改革的具體方法主要體現(xiàn)在以下

幾方面:

（一）改革管理體制,保證司法權(quán)獨立行使

獨立行使司法權(quán)是憲法對司法機關(guān)提出的要求,然而實踐中,司法機關(guān)的獨立性仍受到諸多限制。從構(gòu)成要素分析,權(quán)力、財物和人員是一個機關(guān)構(gòu)成的三要素,限制司法機關(guān)的因素也主要體現(xiàn)在權(quán)、財、人三方面,因而從這三方面入手就成為司法體制改革的具體方法。

1、關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)權(quán)問題。目前司法機關(guān)實行的領(lǐng)導(dǎo)體制是,各級司法機關(guān)受各地黨委領(lǐng)導(dǎo),同時檢察機關(guān)還要受其上級檢察機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。這種領(lǐng)導(dǎo)體制不符合司法獨立原則的要求,因而對此提出了以下改革設(shè)想:對法院來說,改地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)為上級黨委的領(lǐng)導(dǎo)。

2、關(guān)于經(jīng)費保障問題。根據(jù)現(xiàn)行的財政體制,地方各級司法機關(guān)的經(jīng)費主要來源于各地方政府財政。這種經(jīng)費體制不僅造成各地司法機關(guān)經(jīng)費多少不一,而且導(dǎo)致司法機關(guān)“嚴(yán)重地方化”,出現(xiàn)地方保護主義。要清除這些現(xiàn)象,必須對司法機關(guān)的經(jīng)費供應(yīng)體制進行改革,以確保司法機關(guān)有充足的經(jīng)費,為此,筆者提出了以下改革建議:（1）司法機關(guān)的經(jīng)費由上級管理,統(tǒng)一由國家開支,地方不再負擔(dān)。（2）司法機關(guān)的經(jīng)費實行中央和省兩級管理的體制。（3）由中央財政統(tǒng)一編制預(yù)算,單列司法機關(guān)的經(jīng)費,并由中央逐級下達,專款專用。（4）司法機關(guān)的經(jīng)費由地方財政和上級司法機關(guān)分擔(dān),即基建、行政經(jīng)費由地方財政解決,業(yè)務(wù)經(jīng)費由上級司法機關(guān)解決。筆者認為,司法機關(guān)經(jīng)費保障體制的改革應(yīng)當(dāng)從實際出發(fā),目前可先實行省級司法機關(guān)編制計劃,報省級人大批準(zhǔn)后,逐級下拔給各地司法機關(guān),待條件成熟后,再實行全國

司法機關(guān)的經(jīng)費統(tǒng)一由中央財政預(yù)算。

3、關(guān)于人員問題。法律的執(zhí)行是靠人來完成的,人的素質(zhì)高低決定著公正執(zhí)法的水平。就司法機關(guān)來說,要提高公正司法水平,必須提高司法人員的素質(zhì)。然而目前我國司法人員的整體素質(zhì)偏低,與黨和人民的要求還有較大差距。造成這種現(xiàn)象的原因雖然是多方面的,但筆者認為,最重要的原因有兩方面:一是司法機關(guān)沒有把好人員的“進口關(guān)”,例如有的司法機關(guān)違反規(guī)定超編進人,有的則不按法官法或檢察官法規(guī)定的條件進人；等等。二是沒有疏通司法人員的“出口關(guān)”,導(dǎo)致一些違反規(guī)定進入司法機關(guān)的人員無法清除。有鑒于此,要全面提高司法人員的整體素質(zhì),必須嚴(yán)把“進口”,疏通“出口”。就“進口”來說,可以借鑒日本的做法,實行全國統(tǒng)一的司法考試,考試合格者進入國家司法學(xué)院，學(xué)習(xí)兩年,期滿考試合格者,取得司法人員資格,然后根據(jù)本人志愿和司法機關(guān)審核,才能進人法院或檢察院。關(guān)于“出口”問題,要想疏通,首先必須對各地司法機關(guān)的人員進行科學(xué)定編,然后在此基礎(chǔ)上進行主審法官、主訴（辦）檢察官和綜合部門領(lǐng)導(dǎo)競爭上崗及人員選配,落選人員可以限期調(diào)離司法機關(guān),或者商請其他

部門作好妥善安置。

（二）完善機制,保證司法權(quán)公正行使

司法權(quán)的公正行使有賴于司法官的高素質(zhì),而司法官的高素質(zhì)則有賴于科學(xué)的制度予以塑造,因而由制度構(gòu)成的辦案機制對司法權(quán)的公正行使具有根本性、決定性意義。過去司法機關(guān)的辦案機制具有濃厚的行政管理色彩,辦案需要層層請示匯報、層層研究討論、層層審批把關(guān),這種辦案機制不僅人為地拖延訴訟時間,降低辦案效率,而且模糊了責(zé)任界限,不利于增強辦案人員的責(zé)任心,調(diào)動其積極性。加之有辦案經(jīng)驗的人員大部分被提升到領(lǐng)導(dǎo)崗位而不再親自承辦案件,因而影響了司法機關(guān)的辦案質(zhì)量。目前司法機關(guān)對辦案機制進行了改革,即實行主審法官和主訴（辦）檢察官辦案責(zé)任制,同時一些基層法院還實行了普通程序簡易審改革,檢察機關(guān)進行了“捕訴合一”的改革試點,等等。這些改革取得了一定的成績,使司法機關(guān)的辦案機制趨于合理；但是,也存在一些不容忽視的問題,需要通過司法體制改革予以解決。

（三）協(xié)調(diào)檢、法職能,保證司法權(quán)全面行使

眾所周知,法律監(jiān)督是我國憲法賦予檢察機關(guān)的根本職權(quán),而法律監(jiān)督的真正落實,必須通過完善檢察職能來實現(xiàn),否則,法律監(jiān)督權(quán)將成為空洞的口號。筆者認為,民、行監(jiān)督是十分必要的,現(xiàn)行法律對民、行監(jiān)督權(quán)設(shè)置的力度不夠,應(yīng)當(dāng)進一步加強。要加強民、行法律監(jiān)督,必須進行司法體制改革,改變目前檢察機關(guān)不了解民、行審判活動情況,只能實行事后監(jiān)督并缺乏具體監(jiān)督手段的狀況。具體來說,筆者認為,首先應(yīng)當(dāng)通過完善民、行監(jiān)督立法,使現(xiàn)行民、行監(jiān)督具體化,從而保證民、行監(jiān)督權(quán)的有效行使。其次,應(yīng)當(dāng)借鑒國外的有益經(jīng)驗,通過立法賦予檢察機關(guān)下列民、行監(jiān)督權(quán)，即起訴權(quán)、參訴權(quán)、二審抗訴權(quán)。

參考資料：

[1] 參見鄺少明:“論司法公正與我國司法體制改革”,載《中山大學(xué)學(xué)報》（社科版）2000 年第2 期,第122 頁；林海等:“中國檢察制度的特色與展望”,載中國檢察理論研究所、中國檢察官協(xié)會編《新世紀(jì)檢察改革展望》,中國檢察出版社2000 年版,第70 頁；“關(guān)于司法改革、司法公正及司法獨立”,載《法學(xué)前沿》（第3 輯）,法律出版社1999 年版,第46 頁,等

等。

[2] 參見肖揚:“人民法院改革的進程與展望”,載《國家行政學(xué)院學(xué)報》2000 年第3 期,第8 頁。

[3] 陳維、全莉:“檢察偵查權(quán)研究”,載中國檢察理論研究所、中國檢察官協(xié)會編《新世紀(jì)檢察改革展望》,中國檢察出版社2000 年版,第160頁。

[4] 王明理、安毅:“對中國檢察制度三對矛盾的思考”,載中國檢察理論研究所、中國檢察官協(xié)會編《新世紀(jì)檢察改革展望》,中國檢察出版社2000 年版,第167 頁。

[5] 李浩:“法官素質(zhì)與民事訴訟模式的選擇”,載《法學(xué)研究》1998 年第3 期；陳國慶:“建立高素質(zhì)的司法官隊伍”,載《民主與法制》2000 年第13 期。

我國法院經(jīng)費保障體制改革研究

黨的十六大報告把司法體制改革列為“政治建設(shè)和政治體制改革”的第六個問題，表明司法體制改革是政治體制改革的一個重要組成部分，同時明確指出了司法體制改革的目標(biāo)、改革的思路和重點。自此以后，司法改革如火如荼。

[1]

2007年10月24日，黨的十七大報告指出：“深化司法體制改革，優(yōu)化司法資源配置，規(guī)范司法行為，建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度，保證審判機關(guān)、檢察機關(guān)依法獨立公正地行使審判權(quán)、檢察權(quán)。”優(yōu)化司法資源配置的司法體制改革的一項重要內(nèi)容是法院保障體制改革，而法院經(jīng)費保障體制改革則又是法院保障體制改革的重要內(nèi)容之一。原最高人民法院肖揚院長也曾指出：“配合財政部門制定和完善基層法院公用經(jīng)費保障標(biāo)準(zhǔn)，爭取中央和省級財政支持”。

一、我國法院經(jīng)費保障體制的歷史演進

自1949年建國始至1984年之前，我國曾經(jīng)歷了一個長達30余年的訴訟無償時代。1984年，最高人民法院依據(jù)《民事訴訟法（試行）》頒布了第一個《民事訴訟法收費辦法（試行）》，1985年9月20日最高人民法院、財政部印發(fā)《關(guān)于法院業(yè)務(wù)費開支范圍的規(guī)定的通知》[法（司）發(fā)[1985]23號]，用以規(guī)范法院內(nèi)部的財務(wù)管理。

1989年，最高人民法院頒布了《人民法院訴訟收費辦法》代替了《民事訴訟收費辦法（試行）》。為了配合《人民法院訴訟收費辦法》的實施，最高人民法院聯(lián)合財政部頒布了《關(guān)于加強訴訟費用管理的暫行規(guī)定》[法（司）發(fā)[1989]25號]，應(yīng)當(dāng)說法院訴訟費用管理是法院經(jīng)費保障體制的重要內(nèi)容。

1996年1月16日，財政部、最高人民法院聯(lián)合發(fā)布《人民法院訴訟費用暫行管理辦法》[財文字[1996]4號]，自1996年1月1日起實行，《關(guān)于加強訴訟費用管理的暫行規(guī)定》同時廢止。《人民法院訴訟費用暫行管理辦法》（以下簡稱《暫行管理辦法》）標(biāo)志著我國法院經(jīng)費保障體制進入新的階段。

《暫行管理辦法》開始在訴訟費用領(lǐng)域?qū)嵭小笆罩蓷l線管理”，收取的訴訟費用扣除該案必要的辦案經(jīng)費支出后，應(yīng)按期將結(jié)余及時上交同級財政專戶，由財政部門按核定的數(shù)額撥付，并與預(yù)算內(nèi)資金結(jié)合使用。訴訟費用使用范圍主要用于補充辦案所需業(yè)務(wù)經(jīng)費和事先征得同級財政部門同意的其他支出。在沿用《暫行規(guī)定》的高級人民法院統(tǒng)籌制度處，又規(guī)定了最高人民法院的統(tǒng)籌制度。

1999年7月22日，財政部、最高人民法院聯(lián)合發(fā)布《人民法院訴訟費用暫行管理辦法》（財公字[1999]406號），自1999年10月1日起施行。原《人民法院訴訟費用暫行管理辦法》（財文字[1996]4號）和《關(guān)于最高人民法院集中部分訴訟費用的實施辦法》（法字[1996]81號）同時廢止，標(biāo)志著我國法院經(jīng)費管理體制又進入一個新的階段。該辦法明確規(guī)定，各級

[2]

人民法院依法收取的訴訟費用，屬于國家財政性資金，訴訟收費制度是我國的一項重要司法制度。在訴訟費用的收取、訴訟費用的管理和使用、訴訟費用的監(jiān)督和檢查方面都有新的進展。“收支兩條線”制度進一步落實。

財政部、最高人民法院2001年11月28日發(fā)布《人民法院財務(wù)管理暫行辦法》（財行[2001]276號）。該辦法從2002年1月1日起施行。該辦法規(guī)定我國的審判成本即法院的支出主要由三大塊構(gòu)成：第一，基本支出，包括機關(guān)經(jīng)費支出、外事經(jīng)費支出和業(yè)務(wù)經(jīng)費支出，其中機關(guān)經(jīng)費支出包括人員經(jīng)費和日常公用經(jīng)費兩部分。第二，項目支出，其范圍按照財政部門規(guī)定的項目計劃予以確認，其項目申報、審核、實施、監(jiān)督檢查和績效考核按財政部門的有關(guān)項目管理辦法執(zhí)行。第三，自籌基本建設(shè)支出，包括法院業(yè)務(wù)用房、人民法庭建設(shè)支出。法院的審判成本是由人民法院的收入來支付的，人民法院的收入也由三塊構(gòu)成，即財政預(yù)算撥款收入、預(yù)算外資金收入以及其他合法收入。其中財政預(yù)算撥款收入，是指各級財政部門核定給人民法院的財政預(yù)算資金；預(yù)算外資金收入，指暫未納入預(yù)算管理，由財政部門從財政專戶按照規(guī)定核撥給人民法院的訴訟費收入和經(jīng)財政部門核準(zhǔn)由人民法院按計劃使用，不上繳財政專戶的少量預(yù)算外資金。從人民法院的收入結(jié)構(gòu)看，不上繳財政專戶的少量預(yù)算外資金和其他收入在人民法院總收入中所占比例甚微，人民法院的收入主要由訴訟費收入和財政撥款（即預(yù)算內(nèi)收入）構(gòu)成。

2006年12月8日國務(wù)院第159次常務(wù)會議通過了《訴訟費用交納辦法》，12月9日公布，于2007年4月1日起施行。國務(wù)院制定的新的訴訟費收費辦法，對法院訴訟費用的范圍和標(biāo)準(zhǔn)進一步細化，大幅減少了收費項目，降低了收費標(biāo)準(zhǔn)。新辦法明確“案件受理費、申請費全額收繳財政，納入預(yù)算，實行收支兩條線管理。”新辦法規(guī)定，訴訟費用的交納和收取制度應(yīng)當(dāng)公示。新辦法同時取消了法院對訴訟費的管理權(quán)，改由價格主管部門、財政部門按照收費管理的職責(zé)分工，對訴訟費用進行管理和監(jiān)督。案件受理費、申請費全額上繳財政，納入預(yù)算，實行“收支兩條線”管理。

二、我國現(xiàn)行法院經(jīng)費保障體制的理性分析

在我國現(xiàn)行法院經(jīng)費保障體制下，法院系統(tǒng)的經(jīng)費主要來源于各級財政部門核撥預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外經(jīng)費，并將法院收費納入了地方財政預(yù)算范疇，導(dǎo)致訴訟費收入與支出變相掛鉤，有收有支、無收不支的不合理現(xiàn)象。在客觀上使各級地方法院的經(jīng)費保障水平取決于本地區(qū)的經(jīng)濟狀況，一些欠發(fā)達或者不發(fā)達地區(qū)的基層法院經(jīng)費十分困難，這已經(jīng)成為制約審判職能充分發(fā)揮的重要因素。主要表現(xiàn)在以下幾個方面：

（一）法院辦公、辦案經(jīng)費不足

現(xiàn)行法院經(jīng)費保障體制下，由于各級地方法院的經(jīng)費保障水平取決于本地區(qū)的經(jīng)濟狀況，地區(qū)差異很大，有的地方法院的全年財政撥款還不夠半年的開銷，一些地方甚至連司法人員的工資也經(jīng)常不能到位，于是政府在財政預(yù)算時往往把應(yīng)當(dāng)撥而無力撥的那部分缺口以下發(fā)“罰沒指標(biāo)”的形式進行彌補。一些法院所需經(jīng)費無法保障，許多基層縣（區(qū)）法院財政僅能維持在“吃飯”的水平上。由于“皇糧”供給不足，憑借職權(quán)吃“雜糧”就帶有客觀普遍性。有的拿“法官協(xié)會會員”交易換取私企老板集資，有的向當(dāng)事人另行收取各種名目的費用，如實支費、贊助費、協(xié)調(diào)款等。個別法院窮得連上訴案卷也要當(dāng)事人出資郵寄。

[1]法院是司法機關(guān)，掌握著充足的司法資源，在正常經(jīng)費難以保障的情形下，除非全是不食人間煙火的圣人，否則，“能”“想”“敢”“要”腐敗的現(xiàn)象總難禁絕。

[2]

根據(jù)全國人大代表古兆圣的調(diào)查、統(tǒng)計，“全國欠發(fā)工資的法院達到1423個（占全國法院總數(shù)的39.98%），欠發(fā)工資月累計達5536個月，欠發(fā)工資人數(shù)122403人（占在編人員的39.92%），欠發(fā)工資總額達2.29億元，全國僅有北京、天津、上海沒有拖欠法官工資的情況。”

[3]近年來，國家西部大開發(fā)政策成效顯著。據(jù)統(tǒng)計，2007我國GDP人均已在2000美元以上，既使我國西部一些經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)的法院，達到“吃飯”的水平已經(jīng)沒有問題，但法院辦案經(jīng)費仍然拮據(jù)，某地基層法院竟然出現(xiàn)有汽車，但買不起汽油的狀況，影響執(zhí)法水平與執(zhí)法效率。一些基層法院電話打不通的情況很普遍，因為欠費，一個法院只剩下院長辦公室一部電話可以正常使用。因為沒有經(jīng)費，連基本運轉(zhuǎn)都靠欠債支撐，被斷水、斷電是經(jīng)常的事，影響司法工作的正常開展。

（二）法官不獨立

漢密樂頓指出：“就人類天性之一般而言，對某人的生活的有控制權(quán)，等于對其意志有控制權(quán)。” [4]法院的經(jīng)費依賴于當(dāng)?shù)卣@就必然要維護當(dāng)?shù)乩妗Ｒ驗榉ㄔ撼缘氖堑胤降娘垼玫氖堑胤降腻X，自然受地方控制；反之，不受地方政府控制，法院人員的吃飯都成問題。漢密樂頓曾經(jīng)說過：“最有助于維護法官獨立者，除使法官職務(wù)固定外，莫過于使其薪俸固定。” [5]不只是工資，還有各種各樣的與法官密切相關(guān)的個人利益，如住房、孩子上學(xué)、個人的升遷等，總之，法官的衣、食、住、行，托兒養(yǎng)老，都系于地方，法院也不可能置地方利益不顧。

[3]

在這種情形下，法官想獨立都難。這個問題不僅中國存在，而且在世界范圍內(nèi)都具有普遍性。德國法學(xué)家沃爾夫甘·許茨指出：“行政侵犯司法，特別是侵犯法官的獨立，在任何時代都是一個問題”，“地方影響對于確立法制和文明性來說，即令不是唯一有害的障礙，也是最有害的障礙之一。”問題是我們?nèi)绾卧O(shè)計司法體制，確保法官的獨立。[6]

在這里特別要說明的是，法官獨立是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下的法官獨立，我國司法體制是具有中國特色的適合中國國情的司法體制，因此，法官獨立是建立在維護黨的事業(yè)、維護憲法與法律、維護人民利益的前提下。筆者認為，盡管人事關(guān)系、薪酬關(guān)系對司法公正具有重要的影響，但是法院經(jīng)費的保障，對司法權(quán)威的樹立、司法水平與司法效率的提高能夠起到推動作用。

[4]

（三）司法權(quán)力地方化

中國是一個單一制國家，司法權(quán)在理論上是一種中央權(quán)力。地方各級人民法院是國家設(shè)在地方的司法機關(guān)，應(yīng)當(dāng)代表國家行使司法權(quán)，維護憲法與法律，適用統(tǒng)一的法律規(guī)范，平等地保護各方當(dāng)事人的利益。然而，在中國目前的司法實踐活動中，卻存在著嚴(yán)重的司法權(quán)地方化傾向。決定因素之一是法院的經(jīng)費依賴于當(dāng)?shù)卣@就必然要維護當(dāng)?shù)乩妫环矫妫ㄔ撼缘氖堑胤降娘垼玫氖堑胤降腻X，自然受地方控制；法院稍有“不慎”，就可能遭至地方政府的經(jīng)濟“報復(fù)”，使自己處于一種尷尬的地步；

[7]

另一方面，法院經(jīng)費的多少取決于地方經(jīng)濟的發(fā)展和財政收入狀況，這就使其與地方利益形成依附關(guān)系，因此，法院往往更多地從發(fā)展和保護本地經(jīng)濟利益出發(fā)去執(zhí)行法律，而不是著眼于維護國家法制的統(tǒng)一和司法公正，其結(jié)果必然是司法上的地方保護主義。正是這種依賴性和被控制的關(guān)系，司法權(quán)力必然無法避免地方控制而真正實行依法辦案。

[8]

法官不獨立，司法地方化是本，司法活動中普遍存在的金錢案、人情案、關(guān)系案是標(biāo)；地方政府對司法活動的不當(dāng)干預(yù)和控制是本，其他影響司法公正的因素是標(biāo)。這種司法地方化的現(xiàn)象最終導(dǎo)致法院作為司法機關(guān)沒能通過案例對社會起到法律指引作用，而“淪落”為一個純粹意義上的糾紛解決機關(guān)，在當(dāng)?shù)卣劾铮@種糾紛解決機關(guān)與其他機關(guān)相比只是解決糾紛的程序性比較強而已，這也是司法權(quán)威不能樹立的重要原因之一。

[5]

更有甚者，如果不聽從當(dāng)?shù)攸h委、人大和政府的意見，黨委就會運用人事任免權(quán)、調(diào)動權(quán)，人大會運用法律職務(wù)的任免權(quán)，政府會運用財權(quán)來予以制約，而這些權(quán)力或影響的制約往往是無機的、隨意的。因此，法院判案要看地方的臉色，保護地方的利益。

[9]

三、我國法院經(jīng)費保障體制的完善

（一）它山之石——國外法院經(jīng)費保障制度的考察與借鑒 西方國家已建立了一套完整的法律保障機構(gòu)來保障司法獨立。

[10]

在大多數(shù)國家，盡管存在著立法權(quán)和行政權(quán)如何在中央政府和地方政府之間配置的問題，但司法權(quán)無一例外地由中央依法設(shè)立和直接管理的司法機關(guān)（主要指法院）獨立行使，不容地方政府染指。為確保國家司法權(quán)的統(tǒng)一，各國在法院經(jīng)費保障體制上都采取了一些必要的措施，以確保各級司法機關(guān)能獨立、公正地行使司法權(quán)，不受地方權(quán)力機關(guān)的影響。

聯(lián)合國《關(guān)于司法機關(guān)獨立的基本原則》第7條規(guī)定：“向司法機關(guān)提供充足的資源，以使之得以適當(dāng)?shù)芈男衅渎氊?zé)，是每一會員國的義務(wù)”，上述“資源”包括提供需要的辦公條件、辦案費用等。無論對法院還是對法官，如果受自身利益驅(qū)動，那么就無司法獨立與公正可言。[11]

世界上大多數(shù)國家都將司法機關(guān)的經(jīng)費獨立出來，單獨列入國家預(yù)算，由中央財政統(tǒng)一劃撥。一般來講，在各主要國家，全國各級司法機關(guān)的經(jīng)費開支都由中央財政負擔(dān)，并以法律的形式確保司法機關(guān)經(jīng)費的充足。通常的做法是由國家最高司法機關(guān)獨立編制全國各級司法機關(guān)經(jīng)費的總預(yù)算，由行政機關(guān)匯總，交由立法機關(guān)審議批準(zhǔn)，最后再由最高司法機關(guān)根據(jù)預(yù)算在全國司法系統(tǒng)內(nèi)部統(tǒng)一分配使用。聯(lián)合國大會《北京聲明》

[6]

第37條規(guī)定：“法院的預(yù)算應(yīng)由法院制定，或者由有關(guān)機關(guān)與司法機關(guān)共同列出。”第41條規(guī)定：“保證司法機關(guān)具有充足的司法資源。為了使法官們能夠履行其職責(zé)，向其提供必要的資源是至關(guān)重要的。”美國于1939 年設(shè)立了聯(lián)邦法院司法行政管理局，專門擔(dān)任聯(lián)邦司法系統(tǒng)的行政管理職責(zé)，由它制定并向國會提出聯(lián)邦法院預(yù)算，審核并分配各聯(lián)邦法院的經(jīng)費。美國聯(lián)邦各級法院的經(jīng)費都由聯(lián)邦政府撥給,由聯(lián)邦最高法院統(tǒng)一分配使用。日本、法國是單一制國家，其法院的經(jīng)費由中央統(tǒng)一支出，國會批準(zhǔn)即生效力。日本早在1947 年的《裁判所法》中就規(guī)定：“裁判所的經(jīng)費是獨立的，應(yīng)計入國家預(yù)算內(nèi)。”法國司法部負責(zé)全國普通法院系統(tǒng)的經(jīng)費預(yù)算編制和管理。各基層法院向上訴法院提出每年所需經(jīng)費預(yù)算，上訴法院匯總后報司法部，司法部對最高法院和上訴法院的經(jīng)費預(yù)算進行審查，并商財政部綜合平衡，最后報議會批準(zhǔn)。俄羅斯為了保障法官獨立審判只服從法律，改變了法院的財政管理體制，將過去的財政分級管理改為聯(lián)邦政府一級財政管理。俄羅斯憲法第124條規(guī)定：法院的經(jīng)費只能來自聯(lián)邦預(yù)算，應(yīng)能保障按照聯(lián)邦法律充分而獨立地進行審判。荷蘭于2002年正式成立司法委員會，司法委員會管理除最高法院以外的全國各級法院。司法委員會負責(zé)提出法院預(yù)算并將經(jīng)費分配至各級法院，各級法院向司法委員會、司法委員會向司法部報告經(jīng)費使用情況。德國聯(lián)邦司法部負責(zé)管理聯(lián)邦法院、聯(lián)邦檢察院的經(jīng)費，每年年初，聯(lián)邦各法院及檢察院提出經(jīng)費預(yù)算送司法部，由司法部審查，商財政部綜合平衡后，報請聯(lián)邦議會批準(zhǔn)。

（二）完善我國法院經(jīng)費保障體制的具體對策

針對我國法院經(jīng)費保障體制存在的問題，研究人民法院業(yè)務(wù)經(jīng)費分別列入中央財政和省級財政體制、地方政府撥款改為國家財政統(tǒng)一撥款的制度以及法院避免在財政上受制于地方政府的對策，才是符合現(xiàn)代司法理念的改革目標(biāo)。正如有的學(xué)者早期提出：“法院系統(tǒng)經(jīng)費預(yù)算單列，由中央財政統(tǒng)一支出，使法院經(jīng)費不受地方控制。”

[12]

如前所述，在很多國家，全國各級法院的經(jīng)費開支都是由中央財政負擔(dān)，并以法律的形式確保法院的經(jīng)費充足。《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》在我國不久的將來得到實施，一些普適的人權(quán)保障司法原則同國際接軌也是必然的。因此，司法體制改革目標(biāo)的實現(xiàn)有賴于一些實際制度的改革，而法院經(jīng)費保障體制（尤其是人事、薪金籌）對于法官獨立及司法公正就具有重要的推動作用。從當(dāng)前和長遠角度出發(fā)，我國理論界對改革和完善法院經(jīng)費保障體制有兩個方案：

方案一 最高人民法院編制本院和專門人民法院的經(jīng)費預(yù)算，報全國人大批準(zhǔn)后，由國家財政按預(yù)算撥款。同時，實行訴訟收費制度改革，在最高人民法院和專門人民法院進行訴訟的當(dāng)事人將訴訟費用全額交納中央國庫，財政部按全國人大通過的最高人民法院、專門人民法院的經(jīng)費預(yù)算結(jié)合預(yù)算內(nèi)資金全額劃撥。

高級、中級人民法院和基層人民法院經(jīng)費實行司法經(jīng)費省級統(tǒng)籌，省級財政統(tǒng)一預(yù)算撥付，省級法院統(tǒng)一管理。具體由省級人大確定預(yù)算，省級財政執(zhí)行預(yù)算、統(tǒng)一撥付，由省高級人民法院統(tǒng)籌、分配。同時，實行訴訟費用省高級人民法院統(tǒng)一支配方案。法院將訴訟費用、辦案中追繳的贓款等收入，統(tǒng)一由省級財政管理，集中于省級國庫，省（直轄市、自治區(qū)）財政部門按省級人大通過的全省法院預(yù)算案結(jié)合預(yù)算內(nèi)資金全額劃撥，由省高級人民法院按照本省各級人民法院的收支計劃統(tǒng)籌、核撥，用于補助全省各級法院的辦案經(jīng)費。減少市、縣兩級司法機關(guān)對同級財政的依賴，逐步克服地方保護主義的影響，從制度上保障司法機關(guān)依法獨立公正地行使司法權(quán)。實行司法經(jīng)費省級統(tǒng)籌后，為減輕省級財政的壓力，市、縣兩級財政按照一定比例向省級財政上繳財政收入。

方案二 全國法院經(jīng)費由最高人民法院報全國人大確定預(yù)算，國家財政統(tǒng)一預(yù)算、統(tǒng)一撥付，由最高人民法院統(tǒng)一管理。司法機關(guān)經(jīng)費的垂直管理體制是司法的性質(zhì)和特色的必然要求，是維護國家法制統(tǒng)一的必要保證，也是理順?biāo)痉ü芾眢w制的前提和關(guān)鍵。世界發(fā)達國家司法機關(guān)經(jīng)費管理體制大都采取垂直管理方式。為了使法院擺脫地方的束縛，就必須切斷在人、財、物等司法資源的供給上資源提供者對法院的控制力和影響力，因此，司法經(jīng)費應(yīng)當(dāng)單列，由最高人民法院統(tǒng)一管理和支配。按照全國各級法院（包括普通法院和專門法院）的具體預(yù)算統(tǒng)籌、分配。同時，實行訴訟費用最高人民法院統(tǒng)一支配方案。各級法院將訴訟費用、辦案中追繳的贓款等收入全額交納集中于中央國庫，由國家財政部按全國人大通過的全國法院經(jīng)費預(yù)算全額劃撥，由最高人民法院按照各級人民法院的收支計劃統(tǒng)籌、核撥和監(jiān)督使用，用于補助各級法院的辦案經(jīng)費，防止法院在經(jīng)費問題上受制于地方。

兩個方案相比較，后者充分體現(xiàn)了單一制國家司法統(tǒng)一的原則，更徹底地避免了地方法院對地方財政過度依賴，以及由此造成的難以根本杜絕的地方保護。在中央財力暫時無法保障所有法院經(jīng)費支出的情況下，前者則更符合實際情況。該“實際”是相對于后者來講的，在目前的財政體制下，實行起來仍應(yīng)困難，或者說仍然有“理想化”的色彩。原因在于：一是難以突破憲法規(guī)定。我國憲法規(guī)定：“最高人民法院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務(wù)委員會負責(zé)。地方各級人民法院對產(chǎn)生它的國家權(quán)力機關(guān)負責(zé)。”各級法院既然由地方各級人大產(chǎn)生，院長、副院長、審判委員會委員、審判員由人大任命，那么，人事權(quán)就歸地方控制。同時，各級地方法院的產(chǎn)生在我國政治體制架構(gòu)下與地方又有天然的聯(lián)系，因此，法院的經(jīng)費保障體制改革完全脫離地方根本不現(xiàn)實。二是我國東、西部經(jīng)濟發(fā)展差距較大。由于經(jīng)濟發(fā)展不平衡，法官工資差距也較大，西部地區(qū)法官平均收入大大低于東部地區(qū)，西部法官薪金不可能脫離地方實際而高出當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均收入過多。三是由于歷史原因和眾所周知的事實，法官工資水平不可能高于公務(wù)員。但由于《公務(wù)員法》的貫徹實施，為全國公務(wù)員工資的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一提供了法律依據(jù)，亦為法官工資的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一提供了法律依據(jù)。法官工資應(yīng)以公務(wù)員工資為參考。目前，全國各地公務(wù)員 “陽光工資” 全面實施，為法院經(jīng)費保障體制改革提供了新的突破口。在此，筆者提出第三種方案：即最高人民法院編制本院和專門人民法院的經(jīng)費預(yù)算，報全國人大批準(zhǔn)后，由國家財政按預(yù)算撥款。同時，實行訴訟收費制度改革，在最高人民法院和專門人民法院進行訴訟的當(dāng)事人將訴訟費用全額交納中央國庫，財政部按全國人大通過的最高人民法院、專門人民法院的經(jīng)費預(yù)算結(jié)合預(yù)算內(nèi)資金全額劃撥。

地方高級人民法院、中級人民法院和基層人民法院經(jīng)費保障具體包括：一是實行訴訟費用省、自治區(qū)、直轄市高級人民法院統(tǒng)一支配方案。地方各級法院將訴訟費用、罰金等預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外收入全額交納集中于省財政。

[7]

省、自治區(qū)、直轄市高級人民法院編制本省地方法院經(jīng)費預(yù)算，報省、直轄市、自治區(qū)人大常委會確定，由省級財政廳全額劃撥，占省、直轄市、自治區(qū)地方法院基本支出與項目支出部分的70%，其余30%從最高人民法院編制的全國地方法院經(jīng)費預(yù)算列支。具體制度：（1）省、自治區(qū)、直轄市財政廳設(shè)立專門法院經(jīng)費銀行帳戶，負責(zé)收交、管理各級地方法院的財政經(jīng)費。（2）省、自治區(qū)、直轄市各高級人民法院根據(jù)各級地方法院上報的預(yù)算支出計劃，該計劃包括行政編法官人數(shù)，事業(yè)編人數(shù)，審判法官人數(shù)，助理法官（含聘用制）人數(shù)，速記員（含聘用制）人數(shù)，行政事務(wù)法官支出[以地區(qū)市級公務(wù)員平均工資收入為準(zhǔn)，省級法院行政事務(wù)法官以省級公務(wù)員平均收入為準(zhǔn)）]、審判法官支出[高出該地區(qū)市級公務(wù)員平均工資收入的符度（以30-50%為宜），省級法院審判法官高出省級公務(wù)員平均收入的符度（以30-50%為宜）]，法官助理工資支出、速錄員工資支出、其他人員工資支出、辦公經(jīng)費預(yù)算支出、項目預(yù)算支出及進度情況（包括已經(jīng)發(fā)生的項目與該將要實行的項目）等，[8]

會同省財政廳協(xié)商，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人大常委會通過后實行，上報最高法與財政部備案。（3）最高人民法院編制全國地方法院經(jīng)費預(yù)算，會同財政部協(xié)商，報全國人大常委會通過后，根據(jù)最高法院的授權(quán)，高級法院會同財政廳將經(jīng)費按預(yù)算進度直接劃入各級法院銀行帳戶，不得層層截留。

[9]

（4）經(jīng)費使用情況由國家審計部門授權(quán)省級審計部門進行嚴(yán)格審計，并進行內(nèi)部通報，對虛報、假報不實者及濫用經(jīng)費者主要負責(zé)人進行相應(yīng)的制裁。二是自籌基本建設(shè)支出協(xié)調(diào)地方財政負責(zé)。法院經(jīng)費由中央財政和省財政統(tǒng)籌以后，各級地方政府財政應(yīng)按一定比例做出預(yù)算安排，作為各級法院的基本建設(shè)支出。

筆者認為第三種方案是可行的。改革開放以來，我國的社會主義市場經(jīng)濟發(fā)展迅速，綜合國力不斷提升，為中央財力的增長提供了雄厚的經(jīng)濟基礎(chǔ)。特別是國家實行分稅制改革后，中央財力增長迅速，中央宏觀調(diào)控能力增強。我國2006年GDP總量達2.7萬億美元，2007年GDP總量約3.61萬億美元。實行地方各級法院基本支出和項目支出費用統(tǒng)籌以后，中央財政依靠其雄厚的實力，根據(jù)各地區(qū)的發(fā)展情形，給予法院經(jīng)費補貼，實際上只要付出不大的代價，就可以為人民法院創(chuàng)造良好的執(zhí)法環(huán)境。從完善我國的司法保障制度來說，這點代價是值得的，產(chǎn)生的社會效益是無法估量的。當(dāng)然，法院經(jīng)費保障體制的改革涉及到現(xiàn)行的法律、行政管理體制和財政管理體制等一系列因素，尤其是涉及我國司法體制的改革和完善，因此需要統(tǒng)籌考慮各方面的因素，才能最終建立起適合我國國情和法制建設(shè)實際需要的法院經(jīng)費保障體制。

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近年來,在各級黨委、政府的高度重視和大力支持下,總體上講，基層司法行政機關(guān)經(jīng)費保障狀況有了較大改善。但在有些地區(qū)由于缺乏穩(wěn)定、有效的基層司法行政經(jīng)費保障體制,經(jīng)費保障不足仍是制約基層司法行政工作發(fā)展進步的突出問題之一。因此，在更大范圍內(nèi)加快建立體制更加合理、機制更加有效、管理更加科學(xué)、保障更加有力的司法行政運行體制，已成為擺在司法行政機關(guān)面前的重大問題。按照上級要求，為全面掌握我縣司法行政經(jīng)費保障情況，近期,縣司法局組織專門人員對我縣的司法行政經(jīng)費實際保障情況進行了調(diào)研。現(xiàn)將調(diào)研情況報告如下：

一、我縣司法行政機關(guān)經(jīng)費保障的現(xiàn)狀

從調(diào)查中可以看出，目前，縣司法局局機關(guān)共有行政編制22人，縣法援中心及縣公證處兩個，二級單位共有事業(yè)編制11人。全縣轄11個鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道），共有司法所11個（前為10個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，10個司法所），全縣共有司法行政專項編制43名。近年來經(jīng)費保障的基本情況有以下三個特點：

（一）財政支持力度不斷加強，司法行政機關(guān)經(jīng)費緊張的狀況有所緩解 之前，縣司法局無論是辦公經(jīng)費還是業(yè)務(wù)專項經(jīng)費均未列入縣級財政預(yù)算，基本運轉(zhuǎn)毫無保障。后，縣財政逐步加大了對專項業(yè)務(wù)工作開展的支持，專項經(jīng)費從的3萬元增加到目前的23萬元，每年均列入縣級財政預(yù)算。在現(xiàn)有保障體制之下，相對有效的保證了司法行政機關(guān)基本業(yè)務(wù)的開展。除縣級財政加大支持外，中央、省、市政策性轉(zhuǎn)移支付對司法行政機關(guān)的投入也不斷加大，如中央裝備款、辦案經(jīng)費、省財政配套資金、市財政司法所建設(shè)補貼資金等，一些系列政策的出臺和實施，改變了過去司法行政機關(guān)經(jīng)費完全無保障的情況。

（二）辦公經(jīng)費一直未列入地方財政預(yù)算，局機關(guān)基本運轉(zhuǎn)仍無經(jīng)費保障 受縣財力制約，目前，縣財政對我縣司法行政機關(guān)的保障還僅僅是建立在基本業(yè)務(wù)開展的基礎(chǔ)之上。多年來，司法行政機關(guān)基本辦公經(jīng)費從未列入財政預(yù)算，僅有的一點業(yè)務(wù)經(jīng)費既要保障運轉(zhuǎn)，又要辦業(yè)務(wù)，造成司法行政機關(guān)在經(jīng)費開支上時刻捉襟見肘，這直接導(dǎo)致了整體工作的運轉(zhuǎn)困難。

（三）基層司法所基本無任何經(jīng)費保障，司法所職能發(fā)揮受到嚴(yán)重限制 自司法所收編上劃以來，司法所納入了縣司法局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的雙重管理。按照收編文件規(guī)定，收編后司法所人員的辦公經(jīng)費、福利等仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負擔(dān)。由于收編后人員管理與經(jīng)費劃撥脫鉤以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財政困難，再加上部分基層領(lǐng)導(dǎo)在思想上有“重打輕防”的習(xí)慣性思維，忽視了司法行政工作在社會治安綜合治理過程中的潛在價值和不可替代作用，司法所運轉(zhuǎn)所需經(jīng)費從未列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政預(yù)算。司法所日常開支只能靠臨時向縣司法局和所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府匯報來解決，事實上大部分得不到解決，極大的限制了司法所業(yè)務(wù)開展。諸如社區(qū)矯正、安置幫教、人民調(diào)解等一些重點工作開展起來都十分困難。

二、基層司法行政經(jīng)費保障存在的主要問題

近年來，各級黨委政府不斷加大經(jīng)費投入，司法行政機關(guān)保障水平得到不斷提高，辦公條件也得到日益改善。但是，由于多方面原因，一個完善的經(jīng)費保障體制在魚臺司法行政系統(tǒng)仍未建立起來，影響了司法行政機關(guān)正常有效的運轉(zhuǎn)和司法行政工作的科學(xué)健康發(fā)展。現(xiàn)階段，我縣基層司法行政機關(guān)在經(jīng)費保障方面存在問題的主要原因有以下三個方面：

（一）地方財政困難，司法行政保障受制于地方財力

魚臺縣地處山東、江蘇兩省交界處，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，第一產(chǎn)業(yè)農(nóng)業(yè)的比重較 2013細分產(chǎn)業(yè)研究報告產(chǎn)業(yè)報告調(diào)研報告2013年報告行業(yè)報告大，縣財政收入來源較為單一。由于地方財政困難，在經(jīng)費預(yù)算上，需要保工資、保發(fā)展，因而絕大部分黨政機關(guān)的辦公經(jīng)費都得不到保障。這是我縣司法行政經(jīng)費困難的根本原因。

（二）司法行政系統(tǒng)公用經(jīng)費保障制度得不到落實

財政部、司法部在就聯(lián)合出臺了《關(guān)于制定司法行政機關(guān)公用經(jīng)費保障標(biāo)準(zhǔn)的意見》，提出要從加強國家基層政權(quán)建設(shè)、提高基層執(zhí)政能力的高度，按照“收支脫鉤、全額保障、因地制宜、適時調(diào)整”的原則制定基層司法行政機關(guān)公用經(jīng)費保障標(biāo)準(zhǔn)。目前，其他省份都已按照《意見》要求，結(jié)合地區(qū)實際情況，制定落實了司法行政機關(guān)公用經(jīng)費保障標(biāo)準(zhǔn)。但山東省由于各方面原因，一直未將文件精神向下傳達、貫徹和落實，文件棚架在了省一級，導(dǎo)致基層經(jīng)費落實無依據(jù)，申請無辦法。自起，我縣政法機關(guān)中公、檢、法三部門的公用經(jīng)費均已落實了中央兩部門的文件精神，唯有司法行政系統(tǒng)沒有落實，給司法行政工作造成了不應(yīng)有的困難。這是當(dāng)前基層司法行政機關(guān)經(jīng)費困難的關(guān)鍵原因。

（三）上級有關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)費的文件精神落實情況不好

對于司法行政重要業(yè)務(wù)工作的開展，上級黨委政府是很重視的，因此，在安排部署相關(guān)業(yè)務(wù)工作開展時，都對經(jīng)費保障問題提出明確要求，并出臺了專門文件。如在人民調(diào)解、普法宣傳、社區(qū)矯正、安置幫教、法律援助等方面都提出了經(jīng)費保障的具體要求。但從我縣情況看，這些文件精神落實狀況不好。有的是落實標(biāo)準(zhǔn)低，有的方面多年來就一直沒有落實。究其原因，有地方財政困難、相關(guān)部門協(xié)調(diào)爭取力度不大等因素，也有上級主管機關(guān)督促檢查力度不夠的問題。上級主管部門只止步于文件發(fā)了，從未檢查督促過文件的落實問題。這也是基層司法行政機關(guān)經(jīng)費困難的重要原因。

三、解決當(dāng)前經(jīng)費保障問題的建議對策

基層司法行政經(jīng)費保障工作是司法行政工作的重要組成部分，沒有基層司法行政經(jīng)費的保障就沒有基層司法行政工作的科學(xué)健康發(fā)展。強有力的經(jīng)費保障是基層司法行政機關(guān)有效履行職責(zé)的重要基礎(chǔ)和前提。努力解決基層司法行政經(jīng)費保障方面存在的各種問題，進一步加大投入，加強管理，不斷提高經(jīng)費保障水平，不斷改善基層司法行政機關(guān)工作條件，是深化司法體制和工作機制改革的需要，也是維護人民群眾根本利益的需要，更是維護社會穩(wěn)定的需要。為解決我縣基層司法行政機關(guān)經(jīng)費困難問題，結(jié)合魚臺實際，特提出如下建議：

（一）落實公用經(jīng)費保障標(biāo)準(zhǔn)，確保基層司法行政部門履行職能的經(jīng)費需要 建議省、市相關(guān)部門加大協(xié)調(diào)力度，盡快落實財政部、司法部《意見》精神，盡快制定落實我省、我市司法行政機關(guān)公用經(jīng)費保障標(biāo)準(zhǔn)。加強與財政部門溝通，結(jié)合實際情況，合理制定我縣公用經(jīng)費保障標(biāo)準(zhǔn)實及施計劃，切實滿足基層司法行政工作的基本經(jīng)費需求，維持基層司法行政機關(guān)的正常運轉(zhuǎn)。

（二）建立監(jiān)督機制，認真做好保障標(biāo)準(zhǔn)的落實工作

要充分發(fā)揮上級機關(guān)、人大、政協(xié)等部門的監(jiān)督作用。各級黨委政府要站在維護社會穩(wěn)定、鞏固政權(quán)建設(shè)的高度,牢固樹立“經(jīng)濟發(fā)展是政績,社會穩(wěn)定也是政績”的觀念,認真抓好司法行政公用經(jīng)費保障標(biāo)準(zhǔn)的全面落實。這不僅關(guān)系到司法行政工作良性發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)能否夯實，更關(guān)系到國家社會的長遠發(fā)展。

（三）加大支持力度，不斷提高保障水平

基層司法行政機關(guān)的經(jīng)費保障標(biāo)準(zhǔn)要適應(yīng)司法行政工作任務(wù)的變化，隨著經(jīng)濟社會的發(fā)展不斷增加，隨著地區(qū)財政能力的提高和國家有關(guān)政策的調(diào)整適時進行調(diào)整，以此保證基層司法行政機關(guān)各項經(jīng)費保障水平的不斷提高。

（四）中央政法專款要體現(xiàn)扶貧解困作用 對經(jīng)濟欠發(fā)達、財政困難的縣（市區(qū)），中央，省市要加大支持力度。近年來，中央政法專款及省市配套資金的發(fā)放力度不斷加大，但在發(fā)放辦法上基本上是采取的平均主義，按照縣市區(qū)人口多少來安排專款數(shù)量。這就造成了無經(jīng)費困難的縣市區(qū)也得到了扶持，而經(jīng)費困難大的縣市區(qū)又無法從根本上解決問題。因此，建議下一步在專款安排上要向困難縣市區(qū)傾斜，以此解決困難縣市區(qū)基層司法行政機關(guān)的燃眉之急。

加強法院財務(wù)管理 建立經(jīng)費保障機制

為適應(yīng)新形勢下政法經(jīng)費保障體制改革和財政改革的要求，進一步加強財務(wù)工作，規(guī)范財務(wù)管理，提高經(jīng)費保障能力，充分發(fā)揮資金使用效益，切實保障以人民法院審判執(zhí)行為中心的各項工作順利開展，海南區(qū)法院根據(jù)最高法院法發(fā)【2012】21號文件精神，加強經(jīng)費保障和財務(wù)管理長效工作機制建設(shè)。

一、提高認識，擺正財務(wù)工作的重要位置。將財務(wù)工作納入黨組重要議程，完善經(jīng)費保障和財務(wù)管理各項制度。通過明確的管理制度和財經(jīng)紀(jì)律，使全院干警深入認識經(jīng)費管理工作的重要性，切實擺正財務(wù)工作在法院整體建設(shè)中的位置。

二、明確財務(wù)機構(gòu)職責(zé)。海南區(qū)法院設(shè)有財務(wù)室，隸屬辦公室管理，人民法庭的財務(wù)活動一并由法院財務(wù)室管理。財務(wù)室按照管理權(quán)責(zé)，認真履行預(yù)算管理、收支管理、資產(chǎn)管理、財務(wù)核算以及其他相關(guān)財務(wù)職責(zé)。

三、合理配備財務(wù)人員。根據(jù)財務(wù)崗位職責(zé)要求及人員編制和業(yè)務(wù)工作量情況，配備專職財務(wù)人員1名，具備大學(xué)本科學(xué)歷，并具有會計從業(yè)資格。今后隨著財務(wù)業(yè)務(wù)量的加大將相應(yīng)及時增加人員，選配人員主要通過招錄財經(jīng)專業(yè)本科學(xué)歷的大學(xué)生為主、輔之以選調(diào)個別業(yè)務(wù)骨干等辦法解決。

四、落實經(jīng)費保障政策。深入推進經(jīng)費保障體制改革，主動會同有關(guān)部門完善各項經(jīng)費保障制度。法院黨組高度重視經(jīng)費保 名人堂：眾名人帶你感受他們的驅(qū)動人生馬云任志強李嘉誠柳傳志史玉柱 2 障工作，積極向上級法院、區(qū)委區(qū)政府、區(qū)財政局匯報辦案、經(jīng)費開支情況，力求爭取財政等有關(guān)部門的理解和支持，著力解決辦案經(jīng)費少、建設(shè)項目資金缺少等問題。

五、完善財務(wù)規(guī)章制度。認真研究國家經(jīng)費保障和財務(wù)管理法律法規(guī)及有關(guān)政策要求，準(zhǔn)確把握人民法院業(yè)務(wù)需求和事業(yè)發(fā)展特點，結(jié)合本院實際制定《財務(wù)管理制度》、《專項經(jīng)費開支管理辦法》、《固定資產(chǎn)管理規(guī)定》等一系列規(guī)章制度，努力實現(xiàn)人民法院經(jīng)費保障和財務(wù)管理工作制度化。

六、加強財務(wù)教育培訓(xùn)。安排財務(wù)人員參加財務(wù)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，積極為參加財務(wù)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)創(chuàng)造條件，在學(xué)習(xí)機會、學(xué)習(xí)時間及學(xué)習(xí)經(jīng)費方面給予必要的經(jīng)費保障，如參加會計人員繼續(xù)教育和上級主管部門以及財政等有關(guān)部門組織的業(yè)務(wù)交流等。

七、優(yōu)化機制，確保財務(wù)經(jīng)費管理規(guī)范化。通過全面建筑依法理財、科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)監(jiān)督、績效考評四項工作機制，進一步推進經(jīng)費保障和財務(wù)管理系統(tǒng)化、規(guī)范化。依靠嚴(yán)格的逐級審批制度，細化績效考評指標(biāo)，強化財務(wù)管理人員責(zé)任意識，杜絕財政開支的隨意性，真正做到切實加強經(jīng)費保障，建立財務(wù)管理長效機制。

2013司法改革工作報告

中國司法改革承上啟下的一年,改革開放以來，中國經(jīng)過三十余年的司法建設(shè)，特別是二十年的司法改革，形成了較健全的司法制度，樹立了更科學(xué)的司法理念，取得了較好的司法效果。但由于司法的重要性和相對保守性、改革的復(fù)雜性和相對敏感性，司法改革在波瀾壯闊的改革開放浪潮中呈現(xiàn)相對平穩(wěn)和保守的特征。司法改革面臨的困難和阻力不容輕視，未來的道路仍漫長而艱難。近年來，司法人民性的強調(diào)、調(diào)解政策的轉(zhuǎn)變、“三個至上”的提出等現(xiàn)象導(dǎo)致許多人對司法改革的前景擔(dān)憂，甚至認為司法改革在走回頭路。而這些至多表明司法改革趨緩或進入休整期，邁向司法現(xiàn)代化的大方向不可逆轉(zhuǎn)。實際上，新一輪司法改革已悄然展開。

11月，中共中央政治局從發(fā)展社會主義民主政治、加快建設(shè)社會主義法治國家的戰(zhàn)略高度，原則同意中央政法委《關(guān)于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》。這是60年來中共中央首次以政治局名義審查并原則同意司法改革事項，也是繼黨的十六大作出推進司法體制改革的戰(zhàn)略決策、確定司法改革以體制和工作機制改革為主、十七大提出“深化司法體制改革”戰(zhàn)略任務(wù)之后，首次作出深化改革的戰(zhàn)略部署。中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組隨即對司法改革進行分工部署。最高人民法院和最高人民檢察院迅速跟進，分別出臺《人民法院第三個五年司法改革綱要(-2013)》(下稱“三五綱要”)和《關(guān)于貫徹落實〈中央政法委員會關(guān)于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見〉的實施意見——關(guān)于深化檢察改革-2012年工作規(guī)劃》(下稱“-2012年檢察改革規(guī)劃”)，對未來若干年的司法改革進行整體規(guī)劃。改革措施觸及政法工作的體制性、保障性尤其是機制性障礙，部分改革具有較強的政治性和政策性。與前些年相比，法院、檢察院等機構(gòu)的改革姿態(tài)由積極張揚轉(zhuǎn)為保守低調(diào)，并在不同場合反復(fù)強調(diào)這一輪司法改革重在“機制改革”，但現(xiàn)有部分改革措施如優(yōu)化司法職權(quán)配置、改革政法經(jīng)費保障機制等其實力度較大，直接涉及司法體制的轉(zhuǎn)型。

一、綜合性改革

(一)新一輪司法改革的總體規(guī)劃

《關(guān)于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》以加強權(quán)力監(jiān)督制約為重點，緊抓影響司法公正、制約司法能力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，強調(diào)解決體制性、機制性、保障性障礙，力圖建設(shè)公正高效權(quán)威的社會主義司法制度。改革內(nèi)容涵蓋優(yōu)化司法職權(quán)配置、落實寬嚴(yán)相濟刑事政策、加強政法隊伍建設(shè)、加強政法經(jīng)費保障四大方面，具體包括完善民行案件執(zhí)行體制，推進司法公開，建立刑事被害人救助制度，促進裁判統(tǒng)一，改革完善偵查監(jiān)督、人大監(jiān)督、黨外人士民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督和人民監(jiān)督員制度，推進社區(qū)矯正工作，改革政法干警招錄培養(yǎng)體制、紀(jì)檢監(jiān)察工作機制、政法經(jīng)費保障體制和管理制度等60項改革任務(wù)。

該意見是及今后一段時期司法改革的總綱，體現(xiàn)了中央對現(xiàn)階段司法改革的整體考慮，反映了中國特色社會主義法治對推進司法改革的內(nèi)在要求，標(biāo)志著新一輪司法改革的正式啟動。這是1989年民事審判方式改革以來最廣泛的一輪司法改革。目前，60項改革任務(wù)全部啟動，其中，建立刑事被害人救助制度，改革政法干警招錄培養(yǎng)體制，完善司法公開、司法考試、人民陪審員制度，加強人大對司法工作的監(jiān)督，建立黨外人士行使民主監(jiān)督司法職能的工作渠道和機制等17項任務(wù)已出臺方案并有序推進，其他各項改革正按計劃進行。該意見將司法改革提升到關(guān)系黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、人民群眾根本利益和政法事業(yè)發(fā)展的高度，體現(xiàn)了中央以更積極主動的姿態(tài)具體推動司法改革的決心。因此，司法職權(quán)配置、政法經(jīng)費保障等長期未能有效推進的領(lǐng)域有望取得實質(zhì)性進展。但應(yīng)正確把握“加強權(quán)力監(jiān)督制約”的改革取向，否則可能導(dǎo)致改革違背司法規(guī)律，減損本已低下的司法獨立性程度，進而削弱司法公信和司法權(quán)威。同時，對司法人民性的強調(diào)應(yīng)立足于推進司法民主和建設(shè)服務(wù)型司法，從政治話語的圣壇走向司法改革的實踐，應(yīng)以建立完善現(xiàn)代司法制度為主要導(dǎo)向，避免進一步的司法政治化。

(二)改革和完善政法經(jīng)費保障體制

加強政法經(jīng)費保障是新一輪司法改革的重要內(nèi)容。政法經(jīng)費保障將由先前地方財政承擔(dān)、“分灶吃飯、分級負擔(dān)、分級管理”的體制轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒牒偷胤健懊鞔_責(zé)任、分類負擔(dān)、收支脫鉤、全額保障”的體制，并建立分類保障政策和公用經(jīng)費正常增長機制。政法經(jīng)費分為人員經(jīng)費、公用經(jīng)費(分日常運行公用和辦案業(yè)務(wù)經(jīng)費)、業(yè)務(wù)裝備經(jīng)費和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(分辦公基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和業(yè)務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費)。人員經(jīng)費、日常運行公用經(jīng)費、辦公基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及維修經(jīng)費由同級財政承擔(dān);辦案(業(yè)務(wù))經(jīng)費、業(yè)務(wù)裝備經(jīng)費、業(yè)務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費由中央、省級和同級財政分區(qū)域按責(zé)任負擔(dān)。中西部困難地區(qū)的人員經(jīng)費可通過中央財政轉(zhuǎn)移支付予以補助;對于中西部地區(qū)的基層機構(gòu)、維穩(wěn)任務(wù)重的地區(qū)和經(jīng)濟困難地區(qū)的地市級機構(gòu)，提高中央和省級財政負擔(dān)公用費用和業(yè)務(wù)裝備費用的比例，同時辦公基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費可由中央、省級和同級政府財政分區(qū)域比例負擔(dān)。，政法經(jīng)費保障體制改革經(jīng)過較長時間的調(diào)研論證，改革工作進入實施階段，中央和省級政法轉(zhuǎn)移支付資金大幅增加，基層政法機關(guān)經(jīng)費保障水平有較大提高，“亂收費、亂罰款、亂攤派”、“收支明脫暗掛”等現(xiàn)象有所減少，《關(guān)于加強政法經(jīng)費保障工作的意見》及財政部、各省級政策措施相繼出臺。目前，政法經(jīng)費保障問題基本解決，政法機關(guān)如何管理、運用經(jīng)費從而促進司法的公正、高效和權(quán)威，成為評估改革成效的重要因素。

政法經(jīng)費保障的加強，對促進司法建設(shè)，突破改革瓶頸，解決原有政法經(jīng)費保障體制下的司法地方化、政法經(jīng)費不足及不均衡、“收支兩條線”執(zhí)行不到位、部分機關(guān)選擇性辦案甚至以案牟利等問題具有重要意義。這項改革還可能引出司法機關(guān)縱向管理的新模式。但期待之中仍有憂慮。首先，改革的實施效果有待觀察。盡管中央和省級部門基本建立了相應(yīng)的指標(biāo)體系，但由于“分類負擔(dān)”涉及中央與地方事權(quán)、財權(quán)的劃分，涉及分項目、分區(qū)域、分部門投入等諸多問題，如何實現(xiàn)區(qū)別對待和總體平衡，如何落實具體方案，仍存在一定的復(fù)雜性。完善經(jīng)費使用監(jiān)督機制更成為緊迫任務(wù)。其次，當(dāng)前的改革方案仍是階段性的，政法經(jīng)費保障體制及司法的地方化并無根本變化，政法經(jīng)費保障體制有待更為徹底的改革。長遠而言，應(yīng)以促進司法權(quán)的統(tǒng)一、獨立、公正行使為目標(biāo)，在司法體制逐步改革的基礎(chǔ)上，明確司法權(quán)屬于中央事權(quán)，由中央統(tǒng)一安排人事并全額保障政法經(jīng)費。當(dāng)前，可考慮根據(jù)事權(quán)與財權(quán)相統(tǒng)一的原則進行試點改革，由中央和省級統(tǒng)一安排人事并全額保障政法經(jīng)費，緩解較為嚴(yán)重的司法地方化問題。最后，加強政法經(jīng)費保障還需司法人事管理、設(shè)置跨區(qū)域司法機構(gòu)等改革措施配套，才能從根本上消解司法地方化，從而促進司法公正、提升司法權(quán)威。|||

(三)鐵路公檢法系統(tǒng)轉(zhuǎn)制

“企業(yè)辦司法”不符合法治原則，鐵路公檢法系統(tǒng)轉(zhuǎn)制的呼聲由來已久。早在，中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組就提出，改革鐵路、交通、民航等部門和企業(yè)管理公檢法的體制，將其納入國家司法管理體系。但因各方利益牽制，這一改革到才進入實質(zhì)性操作階段。7月，鐵路公安民警公務(wù)員過渡工作會議召開;9月，鐵路公安機關(guān)轉(zhuǎn)制人員考試結(jié)束，其身份由企業(yè)職工轉(zhuǎn)為公務(wù)員。但機構(gòu)、財政分離等轉(zhuǎn)制工作尚處于籌備協(xié)調(diào)階段，目前鐵路公安機關(guān)的人、財、權(quán)尚無實質(zhì)變化，且須經(jīng)公安部和鐵道部共管的過渡期。雖然最高人民法院副院長江必新表示，鐵路法院管理體制改革取得階段性成果，最高人民檢察院也要求加強省級檢察院對鐵路檢察工作的領(lǐng)導(dǎo)，做好改革過渡期的組織協(xié)調(diào)工作，但至今仍未出臺鐵路法檢轉(zhuǎn)制的具體安排。

鐵路公檢法是計劃經(jīng)濟時代的產(chǎn)物。建國初，鑒于鐵路是國家大動脈、運輸跨區(qū)域、社會治安不穩(wěn)定等因素，我國模仿蘇聯(lián)建制設(shè)置了鐵路公檢法機關(guān)，管轄鐵路沿線車、站、途中、鐵路工廠、企業(yè)、鐵路院校等發(fā)生的各類案件。長期以來，鐵路公檢法由于人事財務(wù)受控于鐵路部門，存在較嚴(yán)重的部門保護主義和企業(yè)本位主義，涉鐵案件中偏向鐵路部門的司法不公問題尤為突出。例如，列車長黃建成將疑有精神病的民工曹大和捆綁致死只被判緩刑，16位公民聯(lián)合上書全國人大要求對鐵路司法權(quán)進行違憲審查，集中反映了民眾長期以來對鐵路公檢法的質(zhì)疑。鐵路公檢法轉(zhuǎn)制是理順?biāo)痉w制的重要改革，有助于化解鐵路公檢法既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員造成的程序不公，消除司法企業(yè)化的弊端，促進司法統(tǒng)一，維護司法權(quán)威。

這項改革面臨多重困難，尤其是復(fù)雜的利益調(diào)整。鐵路公檢法轉(zhuǎn)制不僅涉及鐵路部門和鐵路公檢法，還涉及地方與中央的利益調(diào)整。鐵路部門是否愿意果斷交出該項行使多年的權(quán)力、鐵路公檢法轉(zhuǎn)制后保持原有建制還是將人員分流到地方公檢法、經(jīng)費開支如何與政法經(jīng)費保障體制改革相銜接等問題，亟需進一步研究和解決。盡管大部分鐵路公檢法人員從企業(yè)職工轉(zhuǎn)為公務(wù)員的積極性較高，但部分地區(qū)轉(zhuǎn)制后收入降低的情況也可能影響改制的順利進行。復(fù)雜的利益調(diào)整也是最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、鐵路部門等轉(zhuǎn)制相關(guān)部門在披露改革方案及其進展上“猶抱琵琶半遮面”的根源。鐵路公檢法轉(zhuǎn)制勢在必行，但這是一個漸進的過程，須妥善協(xié)調(diào)各方利益，逐步推進。從鐵路公安人事轉(zhuǎn)制這個突破口出發(fā)，期望鐵路法檢在及時跟進，加快改革步伐，增強改革透明度。此外，同樣摻雜部門利益的林業(yè)法院、農(nóng)墾法院等，也應(yīng)一律納入國家司法體系，實現(xiàn)全面的司法“去企業(yè)化”。

(四)完善政法干警招錄培養(yǎng)體制

政法隊伍建設(shè)重基層、重中西部，如全國政法系統(tǒng)啟動新中國成立以來基層公檢法司“一把手”的首次輪訓(xùn);國家司法考試?yán)^續(xù)適當(dāng)放寬西部地區(qū)考試報名條件與合格分?jǐn)?shù)線;新疆、西藏等地試點單獨組織在職法律職業(yè)人員國家司法統(tǒng)一考試。政法干警招錄培養(yǎng)體制改革也旨在化解中西部和經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)基層政法人才的斷層問題。是改革試點的第二年，6月《政法干警招錄培養(yǎng)體制改革試點工作實施方案》出臺，試點范圍從14個中西部省區(qū)市擴展至除北京、天津和上海外的28個省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團，招錄人數(shù)從上年5160人增至23068人，重點從部隊退役士兵和普通高校畢業(yè)生中選拔優(yōu)秀人才，畢業(yè)合格者將嚴(yán)格依據(jù)定向崗位和培養(yǎng)協(xié)議到基層政法機關(guān)工作。

這項改革通過政法干警的招錄培養(yǎng)和定向輸出，力圖提升政法隊伍素質(zhì)，促進司法職業(yè)化。多年來，中國法學(xué)教育與司法官的職業(yè)養(yǎng)成機制存在嚴(yán)重缺陷，這項“帶編入學(xué)、學(xué)成入職”同時解決工作和學(xué)歷問題的改革成為突破這種雙重困境的有益嘗試，有利于部分化解當(dāng)前法學(xué)教育與社會需求脫節(jié)的問題。從退役士兵和大專院校畢業(yè)生中選拔優(yōu)秀人才，還有利于緩解大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)與退伍軍人安置兩大難題。但這項強調(diào)政治素質(zhì)、培訓(xùn)期短、工具性強、不要求專業(yè)背景的人才培養(yǎng)機制能否有效推進司法職業(yè)化，能否杜絕任何名義的改派、借調(diào)、抽調(diào)而將人才真正充實于欠發(fā)達地區(qū)，能否解決長期以來基層政法機關(guān)進人不規(guī)范問題，是否會加劇法科畢業(yè)生的就業(yè)難，是否會對既有國家司法統(tǒng)一考試制度造成沖擊，特別是長遠而言是否符合司法規(guī)律并有助于推進司法現(xiàn)代化進程，仍有待觀察，但不必寄予過高期望。當(dāng)前，該項改革仍處于試點階段，下一步改革應(yīng)更多考慮吸收法治國家較為成熟的司法官職業(yè)養(yǎng)成經(jīng)驗，特別是建立從律師到司法官的司法職業(yè)轉(zhuǎn)換機制和完善司法官遴選制度，并對法學(xué)教育改革進行長遠規(guī)劃，實現(xiàn)向法律職業(yè)教育的轉(zhuǎn)型。

(五)落實寬嚴(yán)相濟刑事政策

底全國政法工作會議提出寬嚴(yán)相濟的刑事政策，《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》重申該項政策，對一貫的“嚴(yán)打”政策進行糾偏。“該寬則寬，當(dāng)嚴(yán)則嚴(yán)，寬嚴(yán)相濟，罰當(dāng)其罪”已成為近年來刑事司法工作的指導(dǎo)原則和刑事司法改革的重要內(nèi)容。刑事和解制度的探索進入新階段，少年司法制度進一步發(fā)展，社區(qū)矯正工作全面推進，《關(guān)于辦理職務(wù)犯罪案件認定自首、立功等量刑情節(jié)若干問題的意見》實施，巨額財產(chǎn)來源不明犯罪和網(wǎng)絡(luò)犯罪的法律規(guī)定進一步完善。最高人民檢察院于出臺《關(guān)于在檢察工作中貫徹寬嚴(yán)相濟刑事司法政策的若干意見》，最高人民法院《關(guān)于貫徹寬嚴(yán)相濟刑事政策的若干意見》有望于出臺。該政策將在未來若干年的刑事司法改革中延續(xù)并可能上升為法律制度。

——探索刑事和解制度。刑事和解一直是近年來刑事司法改革的熱點。地方司法機關(guān)早已開始探索。例如，牡丹江鐵路運輸法院審結(jié)的孟廣虎故意傷害案可視為國內(nèi)辯訴交易及刑事和解第一案，《湖南省人民檢察院關(guān)于檢察機關(guān)適用刑事和解辦理刑事案件的規(guī)定(試行)》出臺，揚州市公檢法司聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于刑事和解工作的若干意見(試行)》。，最高人民法院將刑事和解明確列為改革措施之一，各地司法機關(guān)也加大了對刑事和解的探索力度。例如，長沙市岳麓區(qū)人民檢察院首創(chuàng)的刑事和解“檢調(diào)對接”機制在浙江、山東、河南、四川等地推行，檢察機關(guān)可在當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)上將規(guī)定范圍的刑事案件民事部分委托人民調(diào)解組織調(diào)解，調(diào)解成功的，可依法作出不批準(zhǔn)逮捕、不起訴或建議公安機關(guān)撤銷案件等刑事處理決定。但這些做法引來了一些質(zhì)疑，鄭州市中級人民法院因刑事和解而輕判孟偉故意殺人一案，再次引發(fā)“花錢買刑”的激烈爭議。盡管如此，刑事和解的實踐探索仍在繼續(xù)并進入制度完善階段。例如，北京市第一中級人民法院公布《關(guān)于規(guī)范刑事審判中刑事和解工作的若干指導(dǎo)意見》，規(guī)定在自訴案件和侵犯個人權(quán)益的刑事案中，法院可在案犯與被害人達成諒解的前提下對案犯從輕或免予處罰。鄭州市中級人民法院等司法機關(guān)也出臺了類似規(guī)定。但目前各地的實踐探索和制度規(guī)定仍有較大差異，可能產(chǎn)生一些“同案不同判”現(xiàn)象，增加社會對刑事和解的質(zhì)疑。|||

刑事和解具有補償被害人、促進犯罪人回歸社會、恢復(fù)因犯罪而受損的社會關(guān)系、防止再次犯罪、促進案件審前分流、減少短期自由刑適用、降低司法成本并最終促進社會和諧的功能，但一定程度上也沖擊了法律面前人人平等和罪刑法定原則，富人可以“花錢買刑”而窮人只能承受刑罰，這可能會放縱甚至激勵富人犯罪，削弱刑罰的威懾力。此外，被害人諒解能否以及多大程度上可抵消刑罰，犯罪對社會公益的危害如何平衡;經(jīng)濟賠償是否會成為被告人對被害人的“要挾”工具;重罪和死刑案件能否適用刑事和解;刑事和解擴大了司法自由裁量權(quán)而可能產(chǎn)生功能異化;實踐探索的主體不

一、標(biāo)準(zhǔn)各異、結(jié)果不同進而影響司法公平和公正等問題亦需考慮。問題的解決方向是立足中國實際，借鑒比較法經(jīng)驗，盡快統(tǒng)一刑事和解規(guī)則，或至少先就刑事和解的原則、案件、條件、程序、對量刑的影響等重要問題出臺指導(dǎo)性意見。

——繼續(xù)推進少年司法改革。自1984年首個少年刑事合議庭成立以來，少年法庭經(jīng)歷了從專門合議庭向?qū)ｉT審判庭、從刑庭向綜合庭、從基層法院設(shè)置向部分中級法院也設(shè)置的發(fā)展過程，形成了圓桌審判、暫緩判決、輕微犯罪的非犯罪化裁定、監(jiān)管令、社會調(diào)查報告、回訪考察等獨具特色的審判工作制度。是少年司法制度建立25周年，在對以往改革進行階段性總結(jié)的基礎(chǔ)上，“三五綱要”將“配合有關(guān)部門有條件地建立未成年人輕罪犯罪記錄消滅制度，明確其條件、期限、程序和法律后果”作為落實寬嚴(yán)相濟刑事司法政策的重要內(nèi)容，最高人民法院提出貫徹“堅持、完善、改革、發(fā)展”的方針，從探索設(shè)立少年法院等方面強化少年司法改革。目前，全國共建立2219個少年法庭，31個省區(qū)市高級人民法院建立少年法庭指導(dǎo)小組，地方三級法院少年法庭組織機構(gòu)基本形成。而上海、河北、重慶、寧波、四川、山東等地已先行展開建立未成年人犯罪前科消滅制度的地方改革，如封存犯罪(刑事污點)記錄、出具前科消滅證明書、作出消滅前科的裁定等，取得了較好的實踐經(jīng)驗和社會效果。少年司法改革的深化一定程度上有助于應(yīng)對犯罪結(jié)構(gòu)年輕化、低齡化、暴力化等日益嚴(yán)重的狀況，有利于更好地矯正青少年犯罪、塑造溫情的法院形象和促進未成年人保護。目前，少年司法改革應(yīng)進一步完善地方三級法院少年法庭的設(shè)置，探索建立少年法院，在《關(guān)于審理未成年人刑事案件具體應(yīng)用法律若干問題的解釋》的基礎(chǔ)上改革完善相應(yīng)立法特別是合理確定受案范圍，化解少年綜合庭設(shè)置與審判組織專門化、法官綜合素質(zhì)有限的矛盾，在進一步研究試點的基礎(chǔ)上探索建立未成年人輕罪記錄消滅制度和確定合理的少年犯年齡，并在兼顧各地特色的基礎(chǔ)上統(tǒng)一、規(guī)范某些制度和做法。

其他司法機關(guān)也積極參與少年司法改革，如檢察院建立專門機構(gòu)，加強民行訴訟中未成年人合法權(quán)益的保護，建立適合未成年人特點的審查逮捕、審查起訴等辦案方式，加強對不捕、不訴未成年人的幫教和挽救工作。未成年人輕罪記錄消滅制度也緣于檢察機關(guān)的呼吁，上海市檢察機關(guān)自以來試點的未成年人案件刑事污點限制公開制度為此積累了一定的經(jīng)驗。，最高人民檢察院還把 “完善未成年人犯罪案件辦案方式，積極探索有利于化解矛盾糾紛、修復(fù)社會關(guān)系的工作機制”列為檢察工作的主要安排。司法行政機關(guān)加大未成年人案件的法律援助力度等。但目前各政法機關(guān)的少年司法改革仍各自為政，下一步應(yīng)以少年審判為核心，積極探索各機關(guān)少年司法改革措施的銜接機制。

此外，《關(guān)于辦理職務(wù)犯罪案件認定自首、立功等量刑情節(jié)若干問題的意見》針對當(dāng)前職務(wù)犯罪案件呈現(xiàn)緩刑、免予刑事處罰等輕刑適用率偏高的趨勢，明確規(guī)定職務(wù)犯罪案件的自首、立功等量刑情節(jié)的認定和運用。該意見兼具規(guī)范法官自由裁量權(quán)、落實寬嚴(yán)相濟司法政策的雙重意義，有利于遏制法檢機關(guān)在自首、立功等量刑情節(jié)認定和運用中的不當(dāng)情形，統(tǒng)一地方意見分歧較大的問題，保證刑罰適用的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性。

(六)規(guī)范涉法涉訴信訪

信訪是多年來各級黨政部門面臨的難題，司法機關(guān)亦不例外。以來，全國政法機關(guān)對涉法涉訴信訪問題進行多次集中處理，但效果欠佳。為此，中央政法委出臺《關(guān)于進一步加強和改進涉法涉訴信訪工作的意見》，以“案結(jié)事了、息訴罷訪”為工作目標(biāo)，提出加強源頭治理、強化排查化解、規(guī)范工作流程、下移工作重心、落實司法救助、加強協(xié)調(diào)配合、嚴(yán)格責(zé)任查究，特別是建立涉法涉訴信訪終結(jié)制、完善調(diào)解銜接，并規(guī)定中央派出巡回接訪組、各級政法機關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)定期接訪、帶案下訪、網(wǎng)絡(luò)受訪等便民舉措，強調(diào)把解決問題放在首位，把問題解決在源頭，要求嚴(yán)肅處理非法代理上訪牟利和教唆鼓動非正常上訪行為，力圖強化正常信訪秩序和實現(xiàn)信訪壓力下移。

該意見是《信訪條例》外關(guān)于涉法涉訴信訪工作的又一重要文件，一定程度上有利于緩解上層的信訪壓力，強化基層責(zé)任，引導(dǎo)民眾理性信訪。但在矛盾多發(fā)、利益格局失衡、社會不公突出、糾紛預(yù)防和化解體系不完善、信訪體制問題重重的社會轉(zhuǎn)型背景下，信訪壓力不可能得到徹底改變。司法的行政化、地方化、官僚化、政治化等體制性弊端不除，司法缺乏公正、公信和權(quán)威，涉法涉訴信訪問題就難以有效化解，該意見的效用相當(dāng)有限，相關(guān)改革也只能是權(quán)宜之計。信訪壓力下移還可能導(dǎo)致地方采取非常對策，如深圳市公檢法司聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于依法處理非正常上訪行為的通知》，規(guī)定可對14種“非正常上訪行為”處以行政拘留、勞動教養(yǎng)乃至刑事責(zé)任，明顯越權(quán)。

信訪作為吸納不滿和避免沖突升級的疏導(dǎo)機制，擔(dān)負著特殊功能。中短期內(nèi)應(yīng)予改革完善，既保證民眾更便利地通過信訪實現(xiàn)正義，又較好地維護黨政及司法權(quán)威。但鑒于信訪與法治精神的背離，長遠而言可考慮廢除，或?qū)⑵鋸氐赘脑鞛檠a救性的常規(guī)權(quán)利救濟機制。當(dāng)下應(yīng)重點關(guān)注：切實保護信訪人的合法權(quán)益;改變信訪工作業(yè)績考核制度，完善信訪工作制度;促進社會公平和司法公正，從源頭上減少信訪的產(chǎn)生。中期的改革方向是逐步集中、整合資源，更有效地處理和疏導(dǎo)信訪。具體方案為削弱政府各部門的信訪功能，逐步過渡到由專門的信訪部門處理信訪事務(wù)，使信訪發(fā)展為一種專門性糾紛處理機制，同時提升信訪層級，逐步撤銷國家機關(guān)各部門信訪機構(gòu)，縣級僅保留信訪局，進而設(shè)置中央、省、地(市)三級信訪機構(gòu)。長遠的改革方案，可考慮借鑒瑞典等國的申訴專員制度，建立專門性信訪處理機構(gòu)，設(shè)中央和省兩級申訴專員公署，實行兩級申訴制度。英國衡平法院最初的功能有些類似于信訪，旨在為不能通過常規(guī)途徑救濟的情形提供伸冤機會，后來逐漸發(fā)展為一套正式的司法程序，最終于19世紀(jì)實現(xiàn)與普通法院的合并。信訪機構(gòu)亦可逐步專業(yè)化，最終改造為準(zhǔn)司法性申訴機構(gòu)。此項改革是一個長期、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及更深層次的經(jīng)濟、社會、行政乃至政治改革，也需要司法、仲裁、調(diào)解、行政處理等常規(guī)性糾紛解決機制的完善相配合。|||

二、法院改革，法院貫徹《關(guān)于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》，集中針對法院工作機制存在的問題，轉(zhuǎn)變理念、改革制度并創(chuàng)新舉措，出臺了“三五綱要”，并通過優(yōu)化審判和執(zhí)行權(quán)配置、建立健全多元化糾紛解決機制、強化司法公開、深化量刑程序改革、規(guī)范司法行為、完善司法便民、落實寬嚴(yán)相濟刑事政策等措施，著力推進法院改革。

(一)法院改革整體規(guī)劃

底，全國高級人民法院院長會議提出當(dāng)前和今后一個時期司法改革的十項任務(wù)：優(yōu)化職權(quán)配置;完善審判委員會制度;落實寬嚴(yán)相濟刑事政策;建立刑事被害人救助制度;建立多元化糾紛解決機制;改革執(zhí)行工作體制;加強法官職業(yè)保障;完善陪審員與法警制度;完善審判管理體系;全面落實審判公開原則。這些任務(wù)貫徹中央精神，延續(xù)并深化了前一階段的法院改革。《關(guān)于深化人民法院司法體制與工作機制改革的實施意見》隨后出臺，進一步明確了法院改革的任務(wù)安排，要求各級法院按照中央的總體部署和最高人民法院的統(tǒng)一要求，根據(jù)本地實際，制定具體改革方案和實施步驟，嚴(yán)格落實責(zé)任。

這些改革任務(wù)隨后被納入“三五綱要”。“三五綱要”的內(nèi)容包括優(yōu)化法院職權(quán)配置、落實寬嚴(yán)相濟刑事政策、加強法院隊伍建設(shè)、加強法院經(jīng)費保障和健全司法為民工作機制五大方面，每一方面包含多項改革任務(wù)。“三五綱要”是最高人民法院在“一五”、“二五”改革基礎(chǔ)上，結(jié)合法院實際情況制定的今后五年法院改革的綱領(lǐng)性文件，標(biāo)志著新一輪法院改革工作的全面啟動。作為“三五”的開局之年，《人民法院工作要點》將司法改革列為工作重點。但與《人民法院第二個五年改革綱要(-)》(下稱“二五綱要”)相比，“三五綱要”在某些方面有所倒退：“二五綱要”以司法的專業(yè)化為方向，更著力追求司法的中立性、被動性、公開性、終局性和獨立性;而“三五綱要”更強調(diào)司法的人民性，更強調(diào)滿足民眾的司法需求，更關(guān)注民眾對法院工作的外在評價，黨的領(lǐng)導(dǎo)、服務(wù)大局等政治性要求得到進一步強調(diào)和拔高。

(二)優(yōu)化法院職權(quán)配置

合理配置司法職權(quán)涉及司法的體制、機制和程序改革，是中國司法改革的主線之一。優(yōu)化司法職權(quán)配置，既涉及法院、檢察院等司法機關(guān)之間的職權(quán)配置，也涉及各司法機關(guān)內(nèi)部的職權(quán)配置。前者旨在進一步完善各政法機關(guān)之間分工負責(zé)、互相配合、互相制約的體制和機制，這一輪改革將主要涉及偵查監(jiān)督的改革完善，部分刑事案件偵查權(quán)從檢察院轉(zhuǎn)由公安機關(guān)或其他機關(guān)實施，看守所從公安機關(guān)劃歸司法行政機關(guān)等。就法院而言，優(yōu)化司法職權(quán)配置的改革舉措主要包括：

—— 量刑改革。“二五綱要”提出研究制定犯罪的量刑指導(dǎo)意見，健全完善相對獨立的量刑程序。，“三五綱要”再次要求進行量刑程序改革，《人民法院量刑指導(dǎo)意見(試行)》和《人民法院量刑程序指導(dǎo)意見(試行)》隨后出臺，120多家指定法院展開量刑規(guī)范化試點，蕪湖市中級人民法院、日照市東港區(qū)人民法院、北京市東城區(qū)人民法院、揚州市邗江區(qū)人民法院、上海市長寧區(qū)人民法院等相繼啟動量刑程序改革“計劃外試點”。試點旨在保障司法公正，規(guī)范自由裁量權(quán)，將量刑納入法庭審理程序，增強量刑的公開性和透明度，實現(xiàn)量刑公正和均衡，減少“同罪不同罰”的情形，促進法律的統(tǒng)一適用。建立相對獨立的量刑程序，實現(xiàn)定罪程序與量刑程序分離是改革的核心內(nèi)容，而改革傳統(tǒng)經(jīng)驗量刑法，建立一套“以定量分析為主、定性分析為輔”科學(xué)規(guī)范的量刑方法涉及量刑改革的實體方面。此外，一些地方嘗試的量刑答辯程序、量刑理由公開也是促進量刑公正的重要方面。，許多試點法院的量刑活動更公正、均衡，“重定罪、輕量刑”的觀念有所轉(zhuǎn)變，判決結(jié)果與試點前的量刑情況總體平衡，上訴率、抗訴率及二審改判、發(fā)回重審率均有所降低。但試點也遇到諸如被告人不認罪案件、公訴人不出庭的簡易程序案件如何適用量刑答辯程序等問題。在較為粗放的現(xiàn)行刑罰制度下，涉及量刑程序、標(biāo)準(zhǔn)、方法等內(nèi)容的量刑改革將是一個長期的過程，需要與立法機關(guān)對刑罰種類、基準(zhǔn)和幅度的細化規(guī)定，檢察機關(guān)的量刑建議改革等相銜接，也需要進一步明確各類犯罪行為的基準(zhǔn)刑及各種量刑情節(jié)的調(diào)節(jié)幅度，并抑制量刑程序獨立所導(dǎo)致的效率降低，還需要進一步做好量刑理由的闡明工作，應(yīng)在不斷總結(jié)經(jīng)驗、加強實證研究的基礎(chǔ)上完善制度。

——執(zhí)行體制及工作機制改革。，中央政法委和最高人民法院在全國開展集中清理執(zhí)行積案活動;最高人民法院總結(jié)提出清理執(zhí)行積案“十個嚴(yán)禁”工作原則;紀(jì)檢監(jiān)察部門加大對不當(dāng)干預(yù)法院執(zhí)行工作的監(jiān)督力度;初步建立黨委政法委組織協(xié)調(diào)、法院主辦、有關(guān)部門配合、社會各界參與的執(zhí)行聯(lián)動工作機制;執(zhí)行審查權(quán)與實施權(quán)分由法院不同的內(nèi)設(shè)機構(gòu)行使;法院執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)與中國人民銀行征信局聯(lián)網(wǎng)，與公安部身份證采集系統(tǒng)、出入境信息登記、人民幣銀行賬戶結(jié)算管理系統(tǒng)等對接正在協(xié)調(diào)中;底前受理的有財產(chǎn)可供執(zhí)行的案件基本執(zhí)結(jié)，“執(zhí)行難”問題得到部分緩解。近十多年來，“運動式”清理執(zhí)行積案活動多次開展，但“執(zhí)行難”、“執(zhí)行亂”仍是困擾法院乃至政法工作的難題。解決問題的方向是完善制度，規(guī)范執(zhí)行人員的執(zhí)法行為，建立適當(dāng)?shù)膱?zhí)行威懾和激勵機制，促使義務(wù)人自動履行。

“三五綱要”將“改革和完善民事、行政案件執(zhí)行體制”作為優(yōu)化法院職權(quán)配置的重要內(nèi)容。在《民事訴訟法》執(zhí)行程序的重大修改及最高人民法院出臺執(zhí)行程序司法解釋的基礎(chǔ)上，最高人民法院頒行《關(guān)于進一步加強和規(guī)范執(zhí)行工作的若干意見》、《人民法院委托評估、拍賣和變賣工作的若干規(guī)定》，《人民法院執(zhí)行案件流程管理規(guī)則(試行)》、《關(guān)于建立和完善國家執(zhí)行聯(lián)動威懾機制若干問題的意見》等規(guī)范性文件也即將出臺。

《人民法院委托評估、拍賣和變賣工作的若干規(guī)定》有利于分散相關(guān)權(quán)利，對重點執(zhí)行環(huán)節(jié)加強監(jiān)督，規(guī)范法院執(zhí)行行為。《關(guān)于進一步加強和規(guī)范執(zhí)行工作的若干意見》是近幾年執(zhí)行體制和工作機制改革的指導(dǎo)性文件。其內(nèi)容包括優(yōu)化執(zhí)行權(quán)配置、強化執(zhí)行監(jiān)督制約、建立快速反應(yīng)機制、完善立審執(zhí)協(xié)調(diào)配合機制、建立有效的執(zhí)行信訪處理機制、加快執(zhí)行聯(lián)動機制建設(shè)等，強調(diào)從法院內(nèi)部分離執(zhí)行審查權(quán)和實施權(quán)、調(diào)動立審執(zhí)等多方面力量支持執(zhí)行，從外部借力構(gòu)建執(zhí)行聯(lián)動機制，從內(nèi)外兩方面強化執(zhí)行監(jiān)督。該意見有利于規(guī)范執(zhí)行程序和執(zhí)行行為，形成統(tǒng)一的執(zhí)行工作體制。實際上，該意見規(guī)定的許多制度和做法早已實施，但需要進一步完善和制度化。例如，通過設(shè)立執(zhí)行指揮中心等方式建立執(zhí)行快速反應(yīng)機制，建立執(zhí)行聯(lián)動機制，建設(shè)全國法院執(zhí)行案件信息管理系統(tǒng)，開通全國法院被執(zhí)行人信息查詢網(wǎng)上平臺，建立法官違紀(jì)違法舉報中心網(wǎng)站，設(shè)立專門的執(zhí)行監(jiān)督員、廉政監(jiān)察員等。|||

地方法院也積極探索，如重慶市高級人民法院出臺《關(guān)于進一步加強和改進全市法院執(zhí)行工作的意見》，將執(zhí)行權(quán)細化為啟動權(quán)、實施權(quán)、裁決權(quán)和監(jiān)督權(quán)，實行分設(shè)執(zhí)行機構(gòu)、執(zhí)行法官輪崗等措施，并構(gòu)建當(dāng)事人監(jiān)督、特邀監(jiān)督員監(jiān)督、人民陪審員參與執(zhí)行、設(shè)立專職廉政監(jiān)察員、社會組織或個人申請監(jiān)督的立體化執(zhí)行監(jiān)督體系。但這些監(jiān)督體系皆屬柔性監(jiān)督，難以實現(xiàn)理想的監(jiān)督效果。從全國普遍的情況來看，執(zhí)行權(quán)的細分也許有助于加強內(nèi)部監(jiān)督和提高執(zhí)行質(zhì)量，但也可能降低執(zhí)行效率，不利于解決“執(zhí)行難”問題，而且執(zhí)行權(quán)的分權(quán)局限于法院執(zhí)行部門內(nèi)，實踐中難免存在裁決與執(zhí)行相混同、先執(zhí)行后補裁決甚至各環(huán)節(jié)協(xié)同進行“暗箱操作”等情形，可能導(dǎo)致執(zhí)行分權(quán)流于形式。

除“執(zhí)行難”、“執(zhí)行亂”等長期難以解決的問題外，執(zhí)行體制及工作機制改革還需解決執(zhí)行權(quán)的定位、性質(zhì)、執(zhí)行檢察監(jiān)督等理論問題。執(zhí)行權(quán)可分為執(zhí)行裁決權(quán)與執(zhí)行實施權(quán)，前者屬于審判權(quán)范疇，后者具有行政權(quán)的性質(zhì)。執(zhí)行權(quán)由法院行使并無不妥，但從效率方面考慮，其定位和歸屬并非不可討論。關(guān)于民事執(zhí)行的檢察監(jiān)督，仍需進一步研究。總體上，執(zhí)行權(quán)的優(yōu)化配置不僅需要符合司法規(guī)律，更要能夠解決實際問題，應(yīng)針對執(zhí)行工作中存在的問題進行深入研討，推動改革朝著正確的方向邁進。

——再審的職權(quán)優(yōu)化配置。出臺《關(guān)于受理審查民事申請再審案件的若干意見》，旨在規(guī)范法院處理相關(guān)案件的工作流程，細化再審程序，強調(diào)提審優(yōu)先。這是對《民事訴訟法》再審程序修改和相關(guān)司法解釋的細化。為應(yīng)對申訴、信訪涌向高級別法院和民事申請再審案件上提一級所帶來的立案壓力，最高人民法院立案庭分設(shè)為立案一庭、立案二庭，一庭負責(zé)受理申訴、涉訴信訪案件和一般立案工作，二庭專門負責(zé)審查再審申請。內(nèi)部機構(gòu)及分工調(diào)整便于通過分類管理優(yōu)化立案工作機制，并可能對下級法院形成示范。總體上，再審程序的改革有限，實質(zhì)只是先前改革的延續(xù)和部分的機制完善，而且諸如限制以相同理由再次申請再審等規(guī)定還引發(fā)了一些爭議。

再審涉及法院與檢察院、上下級法院及法院內(nèi)部的職權(quán)配置，其制度設(shè)計應(yīng)堅持在維護司法終局性的基礎(chǔ)上有限糾錯。再審程序的改革仍有較大空間，如法院依職權(quán)啟動再審的權(quán)力應(yīng)當(dāng)取消，當(dāng)事人申請再審徹底改造為再審之訴，進一步明確再審標(biāo)準(zhǔn)等。近年來幾乎未動的刑事再審制度亦需在啟動主體、事由、程序等方面進行完善。當(dāng)前處于矛盾多發(fā)的社會轉(zhuǎn)型期，司法公信力不足，可適當(dāng)強調(diào)再審的依法糾錯功能，但長遠而言更應(yīng)注重保障司法的終局性，將再審定位于非常情況下的特殊救濟，有些無害之錯可以忽略，而一般性糾錯交由審級制度完成。當(dāng)然，審級制度也必須進行重大改革。

——優(yōu)化職權(quán)配置的地方探索。各地法院積極探索內(nèi)部職權(quán)的優(yōu)化配置。例如，成都市中級人民法院建立審判權(quán)與審判管理權(quán)的制約監(jiān)督機制，以案件流程管理為主線，運用信息化等手段，形成點、線、面相結(jié)合的“兩權(quán)”運行模式。該項改革一定程度上規(guī)范了審委會、院長、庭長、合議庭、法官的職責(zé)，有利于解決審判權(quán)與審判管理權(quán)定位不明、權(quán)限不清、職責(zé)錯位、機制缺失等問題。又如，各地法院積極探索環(huán)保審判。自貴陽市設(shè)立環(huán)境保護審判庭以來，無錫、昆明、玉溪等地法院相繼效仿。底，云南召開全省法院環(huán)境保護審判庭建設(shè)及案件審理座談會，制定了環(huán)保案件“審判指南”，將環(huán)境公益訴訟主體拓展為“檢察院及在我國境內(nèi)經(jīng)過依法登記的、以保護環(huán)境為目的的公益性社會團體”。而貴州清鎮(zhèn)法院受理中華環(huán)保聯(lián)合會訴清鎮(zhèn)國土局的環(huán)境行政公益訴訟，開創(chuàng)了社團提起公益訴訟的先河。環(huán)境保護審判庭的設(shè)立，特別是公益訴訟原告資格的放寬，有利于推動環(huán)境司法保護，促進民眾參與司法。

法院職權(quán)的優(yōu)化配置，縱向涉及上下級法院的關(guān)系，橫向涉及不同地域法院的管轄權(quán)安排，法院內(nèi)部涉及不同機構(gòu)和人員之間的職責(zé)劃分。應(yīng)合理界定職權(quán)，建立以審判權(quán)為中心，分工合理、職責(zé)明確、制約平衡的法院權(quán)力結(jié)構(gòu)，形成配置科學(xué)、運行順暢、公開透明的司法工作機制。這項改革任務(wù)相當(dāng)艱巨，改革阻力主要來自于法院自身，如上下級法院關(guān)系的調(diào)整主要以上級法院放棄對下級法院的諸多權(quán)力為前提，法院內(nèi)部審委會、院長、庭長、合議庭、審判長、法官、法官助理、書記員、管理人員、輔助人員之間的職責(zé)劃分須以限制“領(lǐng)導(dǎo)”的權(quán)力為基礎(chǔ)，因此，只要法院系統(tǒng)尤其是最高人民法院下定決心，完全有可能逐步實現(xiàn)法院職權(quán)的優(yōu)化配置。

(三)規(guī)范司法行為

規(guī)范司法行為是提升司法公信的主要途徑。在《關(guān)于進一步加強人民法院反腐倡廉建設(shè)的意見》、《人民法院監(jiān)察工作條例》和新修訂的《人民法院紀(jì)律處分條例》基礎(chǔ)上，最高人民法院制定 “五個嚴(yán)禁”、提出反腐倡廉九項重點、建立廉政監(jiān)察員制度、出臺整肅院風(fēng)院紀(jì)的三項規(guī)定，地方如重慶還嘗試在市級司法機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部中率先試點官員財產(chǎn)申報制度，進一步加強司法廉政建設(shè)，規(guī)范司法行為，并通過案例指導(dǎo)制等方式促進司法統(tǒng)一。

——推進司法廉政建設(shè)。“五個嚴(yán)禁”直指易滋生司法腐敗的主要方面和環(huán)節(jié)，以禁令方式約束法官行為，包括嚴(yán)禁接受案件當(dāng)事人及相關(guān)人員請客送禮，嚴(yán)禁違反規(guī)定與律師進行不正當(dāng)交往，嚴(yán)禁插手過問他人辦理的案件，嚴(yán)禁在委托評估、拍賣等活動中徇私舞弊，嚴(yán)禁泄露審判工作秘密。“五個嚴(yán)禁”只是對法官基本行為規(guī)范的重申，這本身就表明維護司法廉潔任務(wù)的艱巨性。為落實禁令，最高人民法院開通法官違法違紀(jì)舉報中心網(wǎng)站，要求各級法院向社會公布具有24小時自動接聽功能的舉報電話。至年底，各級法院共處理違反“五個嚴(yán)禁”規(guī)定的干警319人，其中120人移送司法處理。若能繼續(xù)切實執(zhí)行，做到信息公開，及時回復(fù)，適時通報查處情況，并給予舉報人進一步申訴的機會，該禁令可在一定程度上震懾腐敗、整肅隊伍、重塑法官形象。未來應(yīng)建立科學(xué)的法官懲戒制度，這比禁令更能促進司法行為的規(guī)范。

反腐倡廉九項重點提出強化紀(jì)律、完善監(jiān)督、改革制度等要求，指明法院本反腐工作的重心，是《關(guān)于進一步加強人民法院反腐倡廉建設(shè)的意見》的延續(xù)和落實，也是近期法院廉政工作的實施綱領(lǐng)。但長遠而言，應(yīng)完善反腐倡廉長效機制，構(gòu)建職權(quán)明確、監(jiān)督到位、追究有力的責(zé)任體系，緊抓權(quán)力行使的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加強對領(lǐng)導(dǎo)干部、腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)部門和崗位的監(jiān)督，而不限于問題嚴(yán)重時的集中整改。廉政監(jiān)察員制度是法院針對違法違紀(jì)易發(fā)多發(fā)的審判、執(zhí)行部門設(shè)立專人監(jiān)控的內(nèi)部監(jiān)督舉措，由一定級別的資深法官擔(dān)任廉政監(jiān)察員，通過廉政教育、檢查監(jiān)督、指導(dǎo)咨詢、報告問題等方式協(xié)助部門主要負責(zé)人和院監(jiān)察部門開展反腐倡廉工作。截止初，全國已有2392個法院建立廉政監(jiān)察員制度，配備24521名廉政監(jiān)察員。但該制度缺陷明顯，如自己監(jiān)督自己，廉政監(jiān)察員的副職身份決定其對部門領(lǐng)導(dǎo)的服從，監(jiān)督效力最強莫過于啟動監(jiān)察程序，因而很可能流于形式，難以實現(xiàn)有效的內(nèi)部監(jiān)督。最高人民法院自2月起執(zhí)行考勤、著裝、機關(guān)行政管理三項規(guī)定，整肅院風(fēng)院紀(jì)，各級法院相繼效仿。此舉旨在重塑法官和法院形象，對改善司法形象有一定作用。但良好的司法形象不僅在于著裝規(guī)范、紀(jì)律嚴(yán)明，更在于司法公正。維護司法廉潔應(yīng)從根本入手，小修小補成效不大。|||

——促進司法裁判的統(tǒng)一。，最高人民法院首次發(fā)布知識產(chǎn)權(quán)案件報告，匯集了上審結(jié)的23件典型案件的判理摘要。這些案例在事實認定、法律適用等方面具有一定的示范功能。該舉措可視為法院探索案例指導(dǎo)制的一部分。成都孫偉銘醉駕案定為以危險方法危害公共安全罪的判例，各地法院紛紛參照，最高人民法院就此案相關(guān)問題征求各方意見、形成共識并召開新聞發(fā)布會詳解個案判決的做法，可視為指導(dǎo)性案例形成和發(fā)布機制的一種探索。此外，廣東省高級人民法院率先探索建立省級案例指導(dǎo)制度，形成全省聯(lián)動、層次分明的案例指導(dǎo)體系。

“二五綱要”明確提出建立和完善案例指導(dǎo)制度，但該任務(wù)尚未完成。中國建立案例指導(dǎo)制符合兩大法系的融合趨勢，具備司法的案例傳統(tǒng)、法院的實踐經(jīng)驗等有利基礎(chǔ)，但也面臨操作性和體制性困難，如存在可能沖擊立法權(quán)的擔(dān)憂。實際上，案例指導(dǎo)制旨在彌補成文法的不足，確立統(tǒng)一的司法標(biāo)準(zhǔn)，降低地方差異對司法的不當(dāng)影響并規(guī)范法官的自由裁量權(quán)，只是立法陰影下適度的能動司法，只要法律適用堅持成文法優(yōu)先、指導(dǎo)性案例為補充，就不會導(dǎo)致司法權(quán)沖擊立法權(quán)。指導(dǎo)性案例的效力是關(guān)鍵問題，當(dāng)前應(yīng)賦予其事實上的拘束力，而不作為正式的法律淵源。制度建設(shè)應(yīng)堅持“兩步走”：當(dāng)下的直接目標(biāo)是化解較為嚴(yán)重的“同案不同判”現(xiàn)象，并重視案例指導(dǎo)制運行條件的培育，如完善判決公開制度、建立判例匯編和發(fā)布平臺等;長遠而言應(yīng)全方位、多層次挖掘其功能，實現(xiàn)司法靈活性與立法嚴(yán)謹(jǐn)性的結(jié)合，促進司法統(tǒng)一。

(四)建立健全多元化糾紛解決機制

轉(zhuǎn)型時期的沖突頻繁發(fā)生，并日益呈現(xiàn)多樣化、復(fù)雜化、擴大化、激烈化等特征，通過適當(dāng)途徑及時有效化解糾紛成為國家和社會的重大任務(wù)。從20世紀(jì)末開始，特別是“構(gòu)建社會主義和諧社會”提出以來，多元化糾紛解決機制日益受到重視。，中央政法委與全國人大法工委牽頭，最高人民法院、國務(wù)院法制辦、司法部等共同參與的多元化糾紛解決機制改革項目啟動。，最高人民法院將其作為重點改革項目，倡導(dǎo)各級法院積極探索。，“三五綱要”將其列為“健全司法為民工作機制”的重要內(nèi)容，力求打造“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府支持、多方參與、司法推動”的多元化糾紛解決機制，并將調(diào)解作為重中之重，提出“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”的司法政策，出臺《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》，積極推進多元化糾紛解決機制的實踐探索。

——“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”。1980年代初到90年代中后期，伴隨法治的成長，調(diào)解為法治中心的觀念所抑制而受到輕視，效用明顯下降。21世紀(jì)初，由于法院案件壓力增大、“建設(shè)和諧社會”目標(biāo)的提出等原因，調(diào)解的功能重獲重視。-，最高人民法院相繼頒布《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》、《關(guān)于人民法院民事調(diào)解工作若干問題的規(guī)定》，司法部頒行《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》，提出“能調(diào)則調(diào)，當(dāng)判則判，調(diào)判結(jié)合，案結(jié)事了”十六字方針。，《最高人民法院工作報告》提出“調(diào)解優(yōu)先，調(diào)判結(jié)合”，7月全國法院調(diào)解工作經(jīng)驗交流會予以重申。

調(diào)解在多元化糾紛解決機制中占據(jù)核心地位，其重要作用毋庸置疑。但目前有關(guān)調(diào)解的司法政策有過度重視之嫌，可能導(dǎo)致權(quán)利打折、規(guī)則缺失和司法權(quán)威的削弱。實踐中，部分法院為迎合上級、追求“政績”，進一步放大了“調(diào)解優(yōu)先”的負面效應(yīng)：調(diào)解被簡單地與“和諧”、“為民”相等同;調(diào)解率成為法院、庭室、法官個人績效考核的重要指標(biāo);不少法院過于強調(diào)立案調(diào)解、庭前調(diào)解，倡導(dǎo)建立多次、多輪、多級的調(diào)解機制;重復(fù)調(diào)解、久調(diào)不決等情形增多;少數(shù)法院甚至宣稱創(chuàng)造了“零判決”等。這導(dǎo)致部分學(xué)者甚至司法人員產(chǎn)生司法改革正在倒退的擔(dān)憂，法院畢竟不是“調(diào)解院”。有必要區(qū)分法院內(nèi)外的調(diào)解，法院外調(diào)解無論如何強調(diào)都不過分，法院調(diào)解則應(yīng)適度，“能調(diào)則調(diào)，當(dāng)判則判”。“調(diào)解優(yōu)先”的司法政策和調(diào)解率的硬性要求值得反思。

——促進訴訟與非訴訟機制的銜接。《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》完善了訴訟與仲裁、行政調(diào)處、調(diào)解等非訴訟糾紛解決方式之間的銜接機制，賦予行政機關(guān)、商事和行業(yè)調(diào)解組織的調(diào)解協(xié)議以合同效力，明確了法院確認和執(zhí)行調(diào)解協(xié)議的程序，規(guī)定勞動爭議調(diào)解協(xié)議亦可申請司法確認。該意見是法院推動多元化糾紛解決機制建設(shè)的重大階段性成果，其實質(zhì)是法院對“大調(diào)解”張開懷抱，通過構(gòu)建訴訟與非訴訟銜接機制，發(fā)揮審判權(quán)的引導(dǎo)和規(guī)范作用，力圖充分調(diào)動社會資源化解糾紛，緩解法院的案件壓力。但健全多元化糾紛解決機制、促進其相互銜接的主導(dǎo)職責(zé)在于地方黨政，法院只是其中一環(huán)，其主要職責(zé)是審判，更強調(diào)為社會確立規(guī)則。賦予調(diào)解協(xié)議以合同效力有助于提升調(diào)解的地位，但效力有限且長期存在爭議。長遠而言，可考慮有條件地賦予人民調(diào)解等調(diào)解協(xié)議直接的法律效力，但這須以保證調(diào)解質(zhì)量為前提。目前可考慮增加調(diào)解前置的案件類型，或?qū)Σ糠纸?jīng)過調(diào)解的案件實行一審終審。同時注意，法院在訴訟與非訴訟機制的銜接中不僅應(yīng)對非訴訟糾紛解決機制給予指導(dǎo)和支持，也應(yīng)履行相應(yīng)的法律監(jiān)督職責(zé)。

——探索設(shè)立社區(qū)法官。，在司法為民的主旋律下，一些地方法院積極探索設(shè)立社區(qū)法官。不同于個別地方將在職法官派駐社區(qū)的做法，上海市楊浦區(qū)人民法院聘用一批具有較深法律專業(yè)背景、較強責(zé)任心和協(xié)調(diào)能力的退休法官并將其派駐各社區(qū)街鎮(zhèn)，與人民調(diào)解組織相銜接，主要從事調(diào)解、預(yù)立案和訴訟指導(dǎo)工作。作為司法機關(guān)與社區(qū)居民之間的橋梁，這些退休法官被親切稱為“社區(qū)法官”。此舉在推進訴調(diào)對接、延伸司法功能、化解矛盾糾紛、緩解司法壓力、節(jié)約司法資源等方面取得一定成效。盡管這一地方性改革并未引起較大反響，但社區(qū)法官的理念卻是革命性的，其出現(xiàn)及發(fā)展動向值得關(guān)注。

社區(qū)法官的設(shè)立在理論上提出司法權(quán)的社會化問題，在實踐中暗示了司法制度改進的一大方向——大力發(fā)展司法 adr(代替性糾紛解決機制)，這也是建立健全多元化糾紛解決機制的重要方面。司法程序可以吸收adr注重合意、靈活等合理因素，或直接設(shè)立司法adr，使司法救濟機制更具彈性和可接近性。各種形式的司法adr皆可探索，如強制性訴前調(diào)解，法院調(diào)解的社會化，民間調(diào)解機構(gòu)、退休法官等主持或參與法院調(diào)解，借鑒英國民事訴訟中的訴前議定書制度建立訴前和解制度，借鑒美國的早期中立評價聘請專業(yè)人士對訴訟風(fēng)險進行評估，法院設(shè)立糾紛解決咨詢機構(gòu)，法院附設(shè)的仲裁，甚至私人法官。私人法官是糾紛當(dāng)事人共同聘請的糾紛解決人，一般由退休法官擔(dān)任，由法院指定或當(dāng)事人從名單中挑選。法院附設(shè)的私人法官，其裁決即具有法定拘束力，當(dāng)事人可上訴，亦可約定一裁終局，生效裁決可申請強制執(zhí)行。期待更多法院在司法adr領(lǐng)域進行積極探索，特別是嘗試設(shè)立私人法官，這可能有助于回應(yīng)轉(zhuǎn)型時期巨大的司法需求，打破國家對司法權(quán)的壟斷，與職業(yè)法官形成競爭進而促進司法公正，并有利于探索建立符合中國國情的新型社區(qū)治理模式。|||

(五)大力推進司法公開

司法公開是憲政的基本要求，也是司法改革的亮點之一。3月全國法院被執(zhí)行人信息查詢平臺開通，9月全國首家案件庭審直播的“北京法院直播網(wǎng)”開通，年底《關(guān)于司法公開的六項規(guī)定》和《關(guān)于人民法院接受新聞媒體輿論監(jiān)督的若干規(guī)定》出臺。各地法院努力探索，目前有11家高級法院、97家中級法院、472家基層法院建立裁判文書上網(wǎng)制度，裁判文書上網(wǎng)20余萬件;河南三級法院183個新聞與政務(wù)網(wǎng)站全部開通，三級法院全部實現(xiàn)裁判文書上網(wǎng);成都高新區(qū)法院構(gòu)建 “開放式6+1”審判公開模式等。作為一種防止司法不公、濫權(quán)和懈怠的約束機制，使司法人員免受不當(dāng)指責(zé)的保護機制以及促進司法行為規(guī)范的激勵機制，司法公開有助于落實司法監(jiān)督、限制司法濫權(quán)、保障司法廉潔、體現(xiàn)司法民主、貫徹司法為民、提升司法公信、建設(shè)司法權(quán)威、確保司法公正，從而實現(xiàn)公開促公正、公正樹公信、公信建權(quán)威的良性循環(huán)。

——強化司法公開。《關(guān)于司法公開的六項規(guī)定》明確要求立案、庭審、執(zhí)行、聽證、文書、審務(wù)必須依法、及時和全面公開，并試圖建立過問案件登記、說情干擾警示、監(jiān)督情況通報等制度。總體而言，該規(guī)定擴大了司法公開范圍，拓寬了司法公開渠道，有利于統(tǒng)一各地法院的公開舉措，保障民眾對審判、執(zhí)行等法院工作的知情權(quán)、參與權(quán)、表達權(quán)和監(jiān)督權(quán)，規(guī)范司法行為，保障司法公正。但“過問公開”等制度只是當(dāng)下審判獨立遭遇太多干預(yù)的無奈舉措，作為極具中國特色的做法，實踐中也曾成為維護審判獨立的策略和壓力轉(zhuǎn)移機制，但納入正式制度后其效果必然有限，它們無法抵擋對司法的體制性干預(yù)，最多只會使“過問”、“說情”等采取更隱秘的方式。審判公開是1980年代末以來中國司法改革的切入點，也一直是司法改革的重要內(nèi)容。隨著傳媒的迅猛發(fā)展，諸如蕪湖中院“關(guān)門審判”等司法不公和暗箱操作的曝光，民眾對司法透明的要求日益強烈，完善司法公開制度成為回應(yīng)社會需求的重要方面。的司法公開改革措施，從庭審公開擴展到全方位的司法公開，從過程公開為主到過程與結(jié)果公開相結(jié)合，從權(quán)力實施轉(zhuǎn)向作為訴訟權(quán)利和民主權(quán)利保障的司法公開。但這項規(guī)定能否全面落實并取得良好效果，仍有待觀察。

在大力強化司法公開的前提下，也應(yīng)注意：第一，司法公開本身并非目的，而是實現(xiàn)司法公正、提升司法公信的手段。司法不應(yīng)為公開而公開，公開的內(nèi)容和程度應(yīng)考慮司法規(guī)律、民眾需求、當(dāng)事人訴權(quán)及私隱保護、影響法院形象及公信的因素等。第二，不應(yīng)對司法公開的功能期待過高。司法公開強調(diào)過程與結(jié)果的公開，但司法運作還存在一套非正式規(guī)則，若不解決這一問題，司法無論多么公開透明，也很難提升司法公信。第三，司法公開與司法公信互相促進，除強調(diào)各種司法公開的技術(shù)性規(guī)則外，特別要從當(dāng)下司法公信和權(quán)威失落的根本原因入手解決問題。司法公開不僅是對民眾司法需求的滿足，也是培育民眾法治意識和司法公信的重要途徑。第四，保障當(dāng)事人和民眾對司法公開“技術(shù)”的接近。第五，盡管改革措施較為先進，但仍不夠具體明確，實踐中還需進一步探索，而且關(guān)鍵在于貫徹落實。

——協(xié)調(diào)司法與媒體的關(guān)系。《關(guān)于人民法院接受新聞媒體輿論監(jiān)督的若干規(guī)定》規(guī)范了媒體旁聽和采訪報道制度，明確了法院新聞宣傳的統(tǒng)一管理部門和對外口徑，建立了法院與媒體及其主管部門固定的溝通聯(lián)絡(luò)機制，強調(diào)法院為媒體采訪提供便利，也規(guī)定了媒體的責(zé)任。法院應(yīng)重視媒體的作用，不限制采訪并積極提供必要協(xié)助，但無需過于遷就媒體，審判場所座席不足應(yīng)優(yōu)先保證媒體的需要但不必設(shè)立媒體席;媒體應(yīng)遵守相關(guān)紀(jì)律和職業(yè)道德，真實客觀地報道案件，違法應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。該規(guī)定遠不能達到目標(biāo)，而只是促進司法與媒體良性互動的一項努力，在某種意義上還顯露出法院面對媒體一定程度的“自衛(wèi)”姿態(tài)，特別是第九條有關(guān)媒體責(zé)任的規(guī)定引發(fā)了限制媒體報道的擔(dān)憂，甚至有超越法院職權(quán)范圍之嫌。如何促進兩者的良性互動，既杜絕媒體審判又保證新聞自由，仍需在不斷發(fā)現(xiàn)和解決問題的過程中逐漸磨合。此外，3.84億網(wǎng)民匯成的網(wǎng)絡(luò)輿情對司法的影響越來越大，既保持司法中立又考慮網(wǎng)絡(luò)輿情成為司法機關(guān)必須面對的難題。該規(guī)定未考慮網(wǎng)絡(luò)輿情是一個重大缺陷。而無論面對媒體監(jiān)督還是網(wǎng)絡(luò)輿情，確保司法公正、加強司法公開、及時溝通回應(yīng)皆是法院實現(xiàn)與媒體、網(wǎng)絡(luò)良性互動的主要途徑。

(六)司法為民

近年來司法機關(guān)傾力打造司法為民形象，“三五綱要”將“健全司法為民工作機制”列為今后五年內(nèi)司法改革的重點，司法為民成為司法改革的主旋律。推進司法公開、健全多元化糾紛解決機制等都被列為司法為民的重要內(nèi)容，鑒于相關(guān)改革自成體系，報告單獨討論。此處重點評述法院的司法便民、司法與民意的溝通以及刑事被害人救助制度。，最高人民法院出臺《關(guān)于進一步加強司法便民工作的若干意見》和《關(guān)于進一步加強民意溝通工作的意見》，積極探索涉訴信訪處理機制，全國法院廣泛深入開展“人民法官為人民” 活動，“為大局服務(wù)、為人民司法”成為法院工作主題，司法救助制度、行政訴訟立案保障等工作也得到發(fā)展完善。這些改革包含了服務(wù)型司法理念，有助于民眾接近司法和正義。

——加強司法便民。司法便民是司法為民的重要方面，是建設(shè)服務(wù)型司法、方便民眾利用司法、實現(xiàn)法律效果與社會效果相統(tǒng)一的重要途徑。《關(guān)于進一步加強司法便民工作的若干意見》從加強訴訟服務(wù)、司法公開、監(jiān)督管理，強調(diào)依法簡化程序、調(diào)查取證和促進司法大眾化等方面著手，要求各級法院設(shè)立專門的訴訟服務(wù)部門，建立非工作日立案和信訪接待、上門立案、遠程立案、訴訟風(fēng)險提示、繁簡分流與速裁等制度，加強巡回辦案、審限監(jiān)督、司法協(xié)助、司法救助等工作。這一系列措施體現(xiàn)了司法的人文關(guān)懷，是當(dāng)前及今后一段時期司法便民工作的實施綱領(lǐng)。許多地方法院積極探索，如《江蘇法院第三個五年改革實施意見(-2013)》強調(diào)為當(dāng)事人提供“一站式”全程訴訟服務(wù)，全省法院皆設(shè)立訴訟服務(wù)中心;上海、廣東、山東、福建、黑龍江、湖南等地進一步整體推進“立案信訪窗口”建設(shè);貴州出臺《司法便民三十三項具體措施》;重慶法院以128個法庭為中心，建立庭、站、點、員四位一體，覆蓋全轄區(qū)的便民訴訟網(wǎng)絡(luò)。|||

司法便民、調(diào)解優(yōu)先等司法為民舉措，體現(xiàn)了人民司法的要求。在司法為民等政治性口號的激勵下，一些法院走得更遠，尤其以陜西隴縣“能動主義八四司法模式”、“一村一法官”及河南省高級人民法院張立勇院長“放下法槌、脫下法袍”的言論為代表。上述部分做法背離了現(xiàn)代司法制度的要求，以損害司法的中立性和被動性作為司法便民的代價，很可能損害司法的正當(dāng)性。但司法便民若定位于促進民眾實效性接近司法，則可融入司法改革的世界潮流，因為這不僅是中國也是世界各國數(shù)十年來司法改革的基本目標(biāo)。關(guān)鍵是通過建設(shè)服務(wù)型司法，促進以馬錫五審判方式為集中體現(xiàn)的人民司法與以對抗制為基本特征的現(xiàn)代司法制度有機結(jié)合，既吸取馬錫五審判方式中的服務(wù)理念，也堅持現(xiàn)代司法制度的基本規(guī)律。服務(wù)型司法是近幾十年來世界范圍內(nèi)盛行的司法理念之一，強調(diào)法院是提供司法服務(wù)的專門機構(gòu)，訴訟當(dāng)事人是納稅人和司法服務(wù)的利用者。基于該理念，法院應(yīng)在不損害司法中立性、被動性和獨立性的基礎(chǔ)上，采取各種便民措施，促進民眾更快捷、更低成本、更實效性地接近司法和正義。

——促進司法與民意的溝通。《關(guān)于進一步加強民意溝通工作的意見》從12個方面加強民意溝通工作，強調(diào)拓寬和暢通民意的溝通渠道，有利于促進民眾與法院的良性互動，方便民眾及時了解進而認同、信任和支持法院工作，幫助法院及時掌握民眾對法院工作的真實感受和想法，從而改進司法工作。為落實該意見，最高人民法院相繼開通民意溝通電子郵箱和法官違法違紀(jì)舉報中心網(wǎng)站、實行新聞發(fā)布會月度例會制度、下發(fā)《關(guān)于通過網(wǎng)絡(luò)途徑加強民意溝通工作的通知》、以多種形式征求各界代表意見、推進網(wǎng)站建設(shè)、實行開放日等。各級法院積極行動，目前有855家法院開通民意溝通電子信箱;所有高級人民法院皆在法官違法違紀(jì)舉報中心網(wǎng)站公布舉報電話和電子信箱;最高人民法院整理民意溝通郵箱開通以來至11月22日收到的 7641封郵件，并概括為5類31個問題逐一回復(fù)。

健全良性互動的民意溝通機制既是踐行司法為民、推進司法民主的關(guān)鍵，也是落實司法公開、優(yōu)化司法決策、提升司法效果的重要保障，有利于促進司法廉潔、提升司法公信。司法與民意的溝通應(yīng)注意：第一，民意的反映、整理和吸納應(yīng)逐漸制度化、規(guī)范化，既拓寬民眾的表達渠道，也形成理性的民意甄別和回應(yīng)機制。正義網(wǎng)等媒體建立輿情監(jiān)測系統(tǒng)，借助軟件進行輿情監(jiān)測和分析的做法值得借鑒。第二，發(fā)現(xiàn)真實的民意并將其轉(zhuǎn)化為司法決策的參考因素，但須注意保持民意影響與審判獨立的平衡。第三，通過民意溝通機制釋放民眾不滿，合理引導(dǎo)民意，維護法治。例如，年初彭北京訴諸決斗事件，因法院利用各種方式澄清真相并加強宣傳，事件得以較快平息。而鄧玉嬌案，即使法院迎合民意作出輕判，仍遭遇強烈質(zhì)疑。其實，民眾并非一定要追求特定的審判結(jié)果，而是期望司法的公開、透明和公正。草率的審判會導(dǎo)致司法過程缺乏正當(dāng)性，而法院簡單地屈從民意、不作理性回應(yīng)將進一步削弱司法權(quán)威，加劇民眾對司法的不信任。故應(yīng)加強民意溝通、司法公開、判決說理、司法民主等制度建設(shè)，在維護司法權(quán)威和法治原則的基礎(chǔ)上尊重并對民意進行理性引導(dǎo)。

——建立健全刑事被害人救助制度。該制度是司法救助制度的重要部分，落實人權(quán)保障的重要方面。當(dāng)下中國處于刑事案件高發(fā)期，刑事被害人已形成一個龐大群體，他們中80%以上無法從被告人方獲得賠償，引發(fā)了較嚴(yán)重的社會問題。《關(guān)于進一步加強刑事審判工作的決定》、《關(guān)于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》和“三五綱要”都明確提出建立刑事被害人救助制度。3月，中央政法委會同最高人民法院、最高人民檢察院、公安部等八個單位制定下發(fā)《關(guān)于開展刑事被害人救助工作的若干意見》，規(guī)定救助工作的管理主體、程序、標(biāo)準(zhǔn)、與社會救助的關(guān)系，明確了救助實施機構(gòu)、經(jīng)費來源、救助范圍、條件、標(biāo)準(zhǔn)及救助程序，各地救助資金由地方各級政府財政統(tǒng)籌安排并鼓勵社會捐助，公檢法可就各自所轄刑事案件向當(dāng)?shù)卣ㄎ岢霰缓θ司戎暾垼烧ㄎy(tǒng)一審批。目前，全國半數(shù)以上省份制定了實施辦法。如云南出臺《涉訴特困人員救助辦法》，建立政府主導(dǎo)、法院推動、民政和社保、衛(wèi)生等部門相銜接的刑事被害人救助機制(及執(zhí)行救助機制)，形成“救濟+低保+醫(yī)保+就業(yè)救助+住房救助”的全面救助方式;常州法院構(gòu)建保障被害人訴訟參與、關(guān)注被害人物質(zhì)損失、撫慰被害人心靈創(chuàng)傷、促進被告人主動賠償并以司法救助基金為補充的救助機制。

該意見及各地法院的積極探索在一定程度上有利于實現(xiàn)有效的司法救助，撫慰、緩解被害人及其近親屬的身心創(chuàng)傷及經(jīng)濟困境，使其恢復(fù)正常生活，化解社會矛盾，維護社會穩(wěn)定。建立穩(wěn)定可靠的資金來源是該制度得以正常運行和穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵。目前，各地被害人救助資金的來源有所不同。福州、珠海等地由財政撥款;臺州等地集聚了政府撥款、社會捐贈、基金孳息和其他資金;部分試點地方尚無穩(wěn)定的資金來源，依靠干警、社會捐贈或者向財政、民政部門爭取單項經(jīng)費。中央與地方應(yīng)積極展開被害人救助制度的探索實踐，尤其應(yīng)研究解決經(jīng)費保障問題。地方保障只是一個方面，中央應(yīng)加大投入力度，逐步建立中央主導(dǎo)、地方支持、社會參與的救濟基金籌措模式。目前，該制度的發(fā)展完善可與刑事和解的改革探索相結(jié)合，并考慮在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上納入立法。長遠而言，應(yīng)有條件、分階段過渡到刑事被害人國家補償制度。但這一制度的完善涉及司法權(quán)配置、救助基金籌措、社會保障體制等難題，可謂任重而道遠。

三、檢察改革

是檢察院恢復(fù)重建30年后新一輪司法改革的開局之年。檢察機關(guān)按照《關(guān)于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》精神，以加強權(quán)力監(jiān)督制約為改革重點，對外強化法律監(jiān)督職能，對內(nèi)加強自身監(jiān)督，自上而下、循序漸進、有組織、更理性地推進檢察體制與工作機制改革。

(一)檢察改革整體規(guī)劃

“-2012 年檢察改革規(guī)劃”明確了深化檢察改革的總體目標(biāo)和五項原則，指出今后一段時期深化檢察改革的重點是強化法律監(jiān)督和自身監(jiān)督。規(guī)劃包括五方面40項深化檢察改革的任務(wù)：優(yōu)化檢察職權(quán)配置，改革和完善法律監(jiān)督的范圍、程序和措施，加強訴訟監(jiān)督;改革和完善檢察院接受監(jiān)督制約制度，規(guī)范執(zhí)法行為;完善檢察工作中貫徹落實寬嚴(yán)相濟刑事政策的制度和措施，創(chuàng)新檢察工作機制;改革和完善檢察組織體系和檢察干部管理制度，加強隊伍建設(shè);落實政法經(jīng)費保障體制改革的總體部署。該規(guī)劃是中央司法體制改革的意見精神在檢察工作中的具體化，涉及檢察體制和工作機制改革的多個層面，是未來若干年檢察改革的指南，對新一輪檢察改革具有重要的規(guī)范和指導(dǎo)作用。截至底，最高人民檢察院已完成4項改革牽頭任務(wù)(共11個子項目)中的6個子項目，同時積極配合其他改革任務(wù)牽頭單位，推動各項協(xié)辦改革任務(wù)進程。檢察改革規(guī)劃所確定的各項改革也取得一定進展。|||

(二)優(yōu)化檢察職權(quán)配置

——職務(wù)犯罪案件逮捕決定權(quán)上提一級。這是《關(guān)于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》確定的一項重大改革。9月，《關(guān)于省級以下人民檢察院立案偵查的案件由上一級人民檢察院審查決定逮捕的規(guī)定(試行)》出臺，明確要求省級以下檢察院立案偵查的案件，需要逮捕犯罪嫌疑人的，應(yīng)報請上一級檢察院審查決定，并詳細規(guī)定了下級檢察院報請審查逮捕程序、上一級檢察院審查決定逮捕程序、追捕程序、發(fā)現(xiàn)不應(yīng)逮捕的糾正程序、下級檢察院不服不捕報請重新審查程序、逮捕擔(dān)任各級人大代表的犯罪嫌疑人的報請許可程序、人民監(jiān)督員監(jiān)督程序、報請延長偵查羈押期限程序及通過檢察專網(wǎng)報送案卷材料等。此外，最高人民檢察院即將出臺幾項偵查監(jiān)督措施，涉及改革對公安機關(guān)偵查活動的監(jiān)督，變傳統(tǒng)的線性審查程序為檢察機關(guān)居中，包括公安機關(guān)和犯罪嫌疑人的三角模式，以及加強對偵查活動中搜查、扣押、凍結(jié)等措施的監(jiān)督等。

職務(wù)犯罪案件逮捕決定權(quán)上提一級是近年來力度最大的一項檢察改革，是優(yōu)化檢察職權(quán)配置、強化檢察內(nèi)部監(jiān)督、保障自偵案件質(zhì)量的重要舉措，一定程度上有利于解決同一檢察機關(guān)同時行使偵查、逮捕、起訴權(quán)而造成的權(quán)力集中、監(jiān)督弱化等問題，保障職務(wù)犯罪嫌疑人的合法權(quán)利，減少可能的地方干擾，檢察機關(guān)的偵查監(jiān)督活動也更符合司法規(guī)律。改革后，檢察機關(guān)審查逮捕的主體、報請和決定審查逮捕的程序與方式，傳統(tǒng)的偵查觀念和模式，上下級檢察機關(guān)之間的配合和銜接機制等都有所轉(zhuǎn)變，對偵查工作和偵查監(jiān)督工作都提出了新的更高要求，但實施效果仍有待觀察，有關(guān)逮捕決定權(quán)及偵查監(jiān)督權(quán)的配置、檢察機關(guān)偵查監(jiān)督部門的職能甚至稱謂、上下級檢察院均要對職務(wù)犯罪案件逮捕意見書進行審查而導(dǎo)致辦案時間緊迫以及建立捕后跟蹤監(jiān)督機制等問題，仍值得進一步研究。目前，可考慮以權(quán)力行使的司法化為改革方向，配合偵查監(jiān)督的工作機制改革，進一步化解該權(quán)力配置和行使不盡合理所引發(fā)的超期羈押、審前羈押率過高、“以捕代偵”等問題。此外，該項改革要求人民監(jiān)督員制度及律師介入程序作出相應(yīng)調(diào)整，還應(yīng)補充省市兩級檢察機關(guān)的辦案力量，逐步建立健全相應(yīng)的電子檢務(wù)網(wǎng)絡(luò)和遠程視頻訊問系統(tǒng)。

——量刑建議改革試點。量刑建議試點始于1999年北京市東城區(qū)人民檢察院試行“公訴人當(dāng)庭發(fā)表量刑意見”;《人民檢察院量刑建議試點工作實施意見》出臺，該制度成為刑事司法改革的一項重要內(nèi)容;最高人民檢察院根據(jù)《關(guān)于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》，將“推行量刑建議制度，會同有關(guān)部門推動將量刑納入法庭審理程序”確定為公訴機制改革的重要項目，改革試點工作在北京、上海、浙江、重慶、四川、湖南、廣東、福建、江蘇等地更為廣泛和深入地展開。相關(guān)規(guī)范性文件有望在不久的將來出臺。量刑建議是檢察機關(guān)提出的具體訴訟請求，量刑建議權(quán)是一種司法請求權(quán)，是公訴權(quán)的重要權(quán)能。在大多數(shù)國家和地區(qū)，檢察機關(guān)都擁有量刑建議權(quán)。我國的量刑建議改革實質(zhì)是公訴權(quán)回歸完整的體現(xiàn)，有利于從機制上規(guī)范和制約法院的自由裁量權(quán)，保障量刑公正，減少“同案不同判”，同時提高訴訟效率，節(jié)省司法資源。但實踐中，量刑建議試點對習(xí)慣“只求罪，不問刑”的公訴人員提出了挑戰(zhàn)，而如何解釋和處理法院判決與量刑建議不一的情形，消除當(dāng)事人和民眾的誤解與質(zhì)疑，亦需進一步研究。此外，作為一項探索性改革，各地量刑建議試點的操作模式、建議標(biāo)準(zhǔn)不一，實際效果也有較大區(qū)別。目前，量刑建議試點仍處于初期，應(yīng)逐步確定合理的實體量刑基準(zhǔn)，細化量刑規(guī)則，通過提升檢察官素質(zhì)、加強對量刑建議的內(nèi)部和外部制約，保障建議的全面、客觀、公正和準(zhǔn)確，并注意與法院量刑改革相銜接。《刑事訴訟法》的再修改應(yīng)科學(xué)構(gòu)建量刑建議制度，使其與刑事被告人、辯護人的量刑請求和辯護意見一起，形成對量刑裁決權(quán)的合理制約。

——加強訴訟監(jiān)督。在深入貫徹《關(guān)于在公訴工作中全面加強訴訟監(jiān)督的意見》的基礎(chǔ)上，檢察機關(guān)對應(yīng)立案而不立案、已立案偵查但未移送審查起訴的案件、法院獨任審理的案件、刑事自訴案件、二審書面審理后改變一審判決的案件以及法院自行決定再審的案件等處于監(jiān)督盲區(qū)的案件加大監(jiān)督力度，著力監(jiān)督糾正有罪不究、以罰代刑、量刑畸輕畸重、違法立案、刑訊逼供等突出問題，切實防止放縱犯罪和冤枉無辜。2月，最高人民檢察院檢察委員會審議通過《關(guān)于進一步加強對訴訟活動法律監(jiān)督工作的意見》(初印發(fā))，要求各級檢察院進一步加強對訴訟活動的法律監(jiān)督工作，重點是加強對刑事立案、偵查活動、刑事審判、刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動、民事和行政訴訟的監(jiān)督，并對完善監(jiān)督機制、強化監(jiān)督措施提出了具體要求，包括完善檢察長列席審委會制度，明確、規(guī)范檢察機關(guān)調(diào)閱審判卷宗材料、調(diào)查違法行為的程序，加大依法查辦執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公、違法辦案背后的職務(wù)犯罪力度等。7月，最高人民檢察院《關(guān)于完善抗訴工作和職務(wù)犯罪偵查工作內(nèi)部監(jiān)督制約機制的規(guī)定》出臺，明確抗訴工作與職務(wù)犯罪偵查工作由檢察機關(guān)不同業(yè)務(wù)部門負責(zé)承辦，力圖規(guī)范檢察機關(guān)內(nèi)設(shè)各部門的權(quán)力行使，強化檢察機關(guān)抗訴工作的內(nèi)部監(jiān)督。湖北、黑龍江、上海等地人大也先后制定《關(guān)于加強檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的決定》，積極支持檢察院依法履行法律監(jiān)督職責(zé)。北京市石景山區(qū)還探索實施訴訟監(jiān)督報告制度，將發(fā)往被監(jiān)督單位的訴訟監(jiān)督法律文書連同被監(jiān)督單位回函向同級黨委和人大常委會報告?zhèn)浒浮＿@一制度極具中國特色，但不符合檢察制度的內(nèi)在規(guī)律。

訴訟監(jiān)督是檢察工作的重要內(nèi)容。近年來訴訟監(jiān)督機制不斷改革完善，但仍存在監(jiān)督措施缺失、力度不夠、效果甚微等問題。在司法公正缺乏足夠保障的轉(zhuǎn)型期，應(yīng)完善監(jiān)督措施，強化監(jiān)督力度。但應(yīng)當(dāng)區(qū)分對偵查活動和對審判活動的監(jiān)督，前者須大力加強，后者則應(yīng)控制在適當(dāng)?shù)某潭龋{(diào)整和完善監(jiān)督程序，減少檢察機關(guān)身份與職能的沖突，防止訴訟監(jiān)督對審判獨立可能造成的不利影響。長遠而言，應(yīng)考慮監(jiān)督權(quán)的優(yōu)化配置問題，從根本上化解檢察機關(guān)在訴訟監(jiān)督中的角色尷尬。

——促進檢察建議工作。依法明確、規(guī)范檢察機關(guān)提出檢察建議的程序是中央司法體制改革意見中一項重要內(nèi)容。由于缺乏明確規(guī)定，檢察建議的提出長期以來大量存在不規(guī)范和隨意現(xiàn)象。，最高人民檢察院發(fā)布《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定(試行)》，界定了檢察建議的性質(zhì)和適用范圍，明確了提出檢察建議的原則、適用范圍、制發(fā)主體、內(nèi)容要求、發(fā)送對象、審批程序、督促落實、歸口管理與統(tǒng)計等內(nèi)容。該規(guī)定是今后檢察建議工作的指導(dǎo)性文件，某種意義上有利于檢察機關(guān)通過非訴訟措施服務(wù)大局，參與社會治安綜合治理，宣傳法制，促進社會管理，預(yù)防和減少違法犯罪，增強辦案效果，促進法律正確實施。|||

檢察建議可能針對法院，也可能針對其他單位。后者體現(xiàn)了檢察機關(guān)的司法外職能;前者是一種非對抗性的訴訟監(jiān)督，有助于在保持法檢良好關(guān)系的前提下發(fā)揮更好的監(jiān)督效果，在短期內(nèi)可進一步完善和適用，但中長期而言可考慮廢除。總體而言，檢察院和法院的司法建議是極具中國特色的制度，主要體現(xiàn)了司法機關(guān)的司法外職能。它表明司法機關(guān)的職責(zé)并非單純定位于司法，而是作為國家治理系統(tǒng)的一部分，主動或被動扮演社會角色和政治角色，發(fā)揮社會職能和政治職能，實現(xiàn)法律效果、社會效果與政治效果的統(tǒng)一。司法建議制度雖小，卻顯示了當(dāng)下中國司法制度的關(guān)鍵信息，即以職權(quán)主義、能動司法、“為大局服務(wù)”、強調(diào)司法的社會效果和司法外職能為特征的建議型司法。司法機關(guān)是否應(yīng)承擔(dān)司法外職能，承擔(dān)何種職能，如何承擔(dān)，值得深入探討。但長遠而言，司法應(yīng)當(dāng)回歸司法本身的職能。

此外，深化檢察委員會制度改革也是檢察職權(quán)優(yōu)化配置的重要內(nèi)容。最高人民檢察院制定了《人民檢察院檢察委員會議事和工作規(guī)則》，對于切實提高檢察委員會的議事能力和決策水平，促進檢察委員會民主決策、科學(xué)決策、依法決策，保證依法正確行使檢察權(quán)，推動檢察工作科學(xué)發(fā)展具有一定意義。但這并非終點，檢察委員會制度仍需進行較大改革。檢察機關(guān)還健全規(guī)范了檢察機關(guān)審查逮捕訊問犯罪嫌疑人制度，制定《人民檢察院辦理審查逮捕案件訊問犯罪嫌疑人的規(guī)定(試行)》并報中央政法委審批。該規(guī)定實施后將有利于檢察機關(guān)全面了解案情，正確掌握逮捕標(biāo)準(zhǔn)，及時發(fā)現(xiàn)偵查中的違法行為，維護犯罪嫌疑人的合法權(quán)益。為充分發(fā)揮檢察機關(guān)的法律監(jiān)督職能，促進依法行政，最高人民檢察院作出《關(guān)于行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作情況及落實相關(guān)司法改革任務(wù)的建議》，協(xié)助國務(wù)院法制辦推進行政執(zhí)法與刑事司法的銜接改革，推動建立“網(wǎng)上銜接，信息共享”機制，督促行政執(zhí)法機關(guān)及時移送涉嫌犯罪案件。

(三)強化完善民主監(jiān)督

加強對檢察院自身執(zhí)法活動的監(jiān)督制約是今后一段時期深化檢察改革的重點之一，具體涉及人大、政協(xié)、特約檢察員、人民監(jiān)督員等民主監(jiān)督制度的強化和完善。為此，最高人民檢察院制定發(fā)布《關(guān)于進一步做好向全國人大常委會的專項工作報告有關(guān)工作的意見》、《最高人民檢察院與各民主黨派中央、全國工商聯(lián)和無黨派人士聯(lián)絡(luò)工作辦法》等文件，檢察機關(guān)接受各界民主監(jiān)督的工作進一步制度化、規(guī)范化。近年來，這一領(lǐng)域的重點是深化人民監(jiān)督員制度改革。該制度已寫入《中國人權(quán)事業(yè)的進展》、《中國的民主政治建設(shè)》、《中國的法治建設(shè)》白皮書及《國家人權(quán)行動計劃(-2012年)》。2月，最高人民檢察院人民監(jiān)督員制度試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組在專題調(diào)研基礎(chǔ)上，形成深化人民監(jiān)督員制度改革的實施意見并報中央政法委。人民監(jiān)督員制度試點有可能結(jié)束，全國檢察機關(guān)將全面推行人民監(jiān)督員制度。一些地方繼續(xù)推進人民監(jiān)督員制度改革。如四川廣安在檢校合作的基礎(chǔ)上推出以強化制度外部性為目標(biāo)的人民監(jiān)督員制度“廣安模式”，就人民監(jiān)督員的選任管理、監(jiān)督范圍、程序、效力形成了系統(tǒng)的制度經(jīng)驗并穩(wěn)步推廣;湖南株洲由市政法委牽頭，市人大、政協(xié)、總工會、婦聯(lián)等單位負責(zé)人參與組成工作委員會，負責(zé)人民監(jiān)督員的選任和管理。這項改革一定程度上有利于監(jiān)督檢察權(quán)的行使，維護犯罪嫌疑人合法權(quán)益，促進民眾對司法的參與。

自試點至今，人民監(jiān)督員制度已從局部試點實現(xiàn)全國推廣。全國現(xiàn)有 3137個檢察院開展試點，選任人民監(jiān)督員2.1萬多名，監(jiān)督“三類案件”和不依法辦案情形2.8萬多件。但從試點情況來看，這項制度發(fā)展較為緩慢，與政治上所宣揚的高度和重要性有較大差距：第一，盡管廣安等地早在就開始體制外試點，但絕大多數(shù)地區(qū)仍由檢察機關(guān)選任人民監(jiān)督員，“自己請人監(jiān)督自己”;第二，監(jiān)督范圍限于“三類案件”、“五種情形”，但內(nèi)部監(jiān)督的加強使“三類案件”大幅減少，“五種情形”的監(jiān)督又難以進行，監(jiān)督范圍須從必要性和可行性出發(fā)進行調(diào)整;第三，監(jiān)督程序的外部性、獨立性、公正性難以保證;第四，監(jiān)督效力不足，而效力卻是制度發(fā)展的關(guān)鍵。檢察機關(guān)擔(dān)心強化監(jiān)督效力會影響檢察權(quán)的獨立行使，其實監(jiān)督范圍有限，監(jiān)督后持反對意見的更有限，在經(jīng)過一定的溝通程序后，人民監(jiān)督員仍對檢察機關(guān)的處理持反對意見的，應(yīng)予采納。這不會沖擊檢察權(quán)的獨立行使而恰恰是司法民主的真實體現(xiàn)。人民陪審員可行使關(guān)乎案件最終處理的審判權(quán)，人民監(jiān)督員為何不可以在有限范圍、有限程序內(nèi)作出有約束力的決定?當(dāng)然，監(jiān)督效力可逐步提升，內(nèi)容上從強調(diào)程序剛性逐步走向?qū)嶓w剛性，策略上從目前由檢察長決定改為檢察機關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重、最后發(fā)展為應(yīng)當(dāng)采納監(jiān)督意見。目前，不少地方的人民監(jiān)督員制度試點處于停滯狀態(tài)，如何突破目前制度的發(fā)展瓶頸，急需有關(guān)部門認真研究并指明方向。

(四)加強檢察隊伍建設(shè)和基層建設(shè)，加強檢察隊伍建設(shè)主要體現(xiàn)在強化檢察教育培訓(xùn)、規(guī)范化建設(shè)和檢察官職業(yè)道德修養(yǎng)三方面。《-2012年大規(guī)模推進檢察教育培訓(xùn)工作的實施意見》提出加強檢察教育培訓(xùn)工作的總體思路、基本目標(biāo)、基本原則和工作要求，強調(diào)提升法律監(jiān)督能力，向西部和基層檢察院傾斜，培訓(xùn)趨于規(guī)模化、規(guī)范化，將對未來的檢察工作產(chǎn)生一定影響。但該意見只是以往教育培訓(xùn)工作的延續(xù)和強化。《人民檢察院規(guī)范化管理體系指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)》、《檢察業(yè)務(wù)工作操作標(biāo)準(zhǔn)(范本)》的制定以及在全國 56個基層檢察院展開的規(guī)范化試點，一定程度上有助于檢察機關(guān)提升管理水平，推動規(guī)范化建設(shè)。《檢察官職業(yè)道德基本準(zhǔn)則(試行)》以“忠誠、公正、清廉、文明”為核心，要求檢察官初任、晉升時宣誓并踐行誓言，自覺遵守回避制度、妥善處理個人事務(wù)、不牟取不正當(dāng)利益并注意職業(yè)形象和言談舉止。該準(zhǔn)則是對既有《檢察官職業(yè)道德規(guī)范》的完善，有利于促進檢察官的自律，改進檢察官的執(zhí)法理念、作風(fēng)和禮儀，培育其職業(yè)共同體意識。但道德規(guī)范是柔性約束，健全檢察官懲戒制度、完善檢察工作的內(nèi)外監(jiān)督、落實責(zé)任追究在目前更為重要。

《-2012年基層人民檢察院建設(shè)規(guī)劃》要求各級檢察機關(guān)積極推進基層檢察院執(zhí)法規(guī)范化、隊伍專業(yè)化、管理科學(xué)化和保障現(xiàn)代化的“四化”建設(shè)，就主要任務(wù)作出加強思想政治、檢察業(yè)務(wù)、領(lǐng)導(dǎo)班子、檢察隊伍、檢務(wù)保障建設(shè)五方面的指引。基層檢察院是檢察工作的基礎(chǔ)，關(guān)乎檢察事業(yè)的整體發(fā)展。檢察改革把基層建設(shè)放在戰(zhàn)略位置，抓住了重點。但該規(guī)劃的出臺只是第一步，其落實情況有待觀察，并在相當(dāng)程度上取決于政法經(jīng)費保障體制的進展，而且須結(jié)合實際出臺若干具體實施意見和配套措施。|||

此外，檢察機關(guān)還大力推進司法便民。年初，最高人民檢察院修訂《人民檢察院舉報工作規(guī)定》并發(fā)布《關(guān)于開通12309全國檢察機關(guān)統(tǒng)一舉報電話的通知》，正式開通全國檢察機關(guān)統(tǒng)一舉報電話，健全舉報、控告、投訴、申訴的辦理、督察和反饋機制，為群眾舉報或咨詢提供便利。但受制于有限的技術(shù)條件，許多檢察機關(guān)仍未完成統(tǒng)一舉報電話平臺的建設(shè)。而對舉報的回復(fù)、處理、適時通報查處情況及對舉報人的保護等民眾更關(guān)心的問題，仍需建立健全相關(guān)制度。檢察機關(guān)還大力落實寬嚴(yán)相濟刑事政策，積極探索刑事和解制度，推進少年司法改革，相關(guān)舉措和評述參見法院改革部分。

四、司法行政領(lǐng)域的改革

——全面試行社區(qū)矯正工作。社區(qū)矯正是刑事執(zhí)行體制和刑罰執(zhí)行方式的革新，也是社會治安綜合治理工程的重要方面。自試點以來，我國累計接收社區(qū)服刑人員37.8萬，解除矯正18.5萬，并探索形成強調(diào)政府主導(dǎo)的北京模式和偏重社會力量參與的上海模式等地方經(jīng)驗。10月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合召開全國社區(qū)矯正工作會議，總結(jié)試點經(jīng)驗，部署在全國試行社區(qū)矯正工作，聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于在全國試行社區(qū)矯正工作的意見》。

該意見對協(xié)調(diào)社區(qū)矯正試行工作、健全制度與機構(gòu)、緩和立法缺位的尷尬有所助益，有利于推進我國非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行制度，落實寬嚴(yán)相濟的刑事政策。但由于制度缺位，重刑主義傳統(tǒng)根深蒂固，社區(qū)發(fā)展極不成熟，民間組織發(fā)育不良，參與社區(qū)矯正的民間團體和志愿者不多，民眾對社區(qū)矯正的認可度和積極性不高等原因，我國社區(qū)矯正總體發(fā)展水平較低，在部分試行地區(qū)甚至形同虛設(shè)。社區(qū)矯正工作是一項系統(tǒng)工程，涉及審判、刑罰執(zhí)行、社區(qū)管理、勞動就業(yè)、社會保障和群眾工作等方方面面。應(yīng)加大探索力度，深入研究社區(qū)矯正的裁決、監(jiān)督與執(zhí)行，逐步解決其當(dāng)前面臨的國家立法、經(jīng)費來源、隊伍建設(shè)和制度完善四大問題。應(yīng)學(xué)習(xí)國外先進經(jīng)驗，如澳大利亞的個性矯正模式、荷蘭未成年人矯正的會商模式、美國成熟社區(qū)中的自治模式等，并立足中國實際，就社區(qū)矯正工作的主導(dǎo)機構(gòu)、社區(qū)矯正力量及社會輔助力量的建設(shè)、社區(qū)矯正工作的有效開展、與原有刑罰體系合理銜接、各種配套制度等方面進一步積累經(jīng)驗。目前，可構(gòu)建由司法行政機關(guān)主導(dǎo)、社會團體積極參與的一體化社區(qū)矯正工作體系，兼顧對犯罪人的教育改造和幫助服務(wù)。司法行政機關(guān)實施社區(qū)刑罰執(zhí)行權(quán)，對罪犯實施必要的監(jiān)管。社會團體通過政府購買服務(wù)等方式實現(xiàn)對罪犯的技能培訓(xùn)和教育幫扶。長遠而言，應(yīng)在制度逐漸完善的基礎(chǔ)上制定《社區(qū)矯正法》。

——監(jiān)所體制改革取得一定進展。早在初，國務(wù)院就批轉(zhuǎn)司法部關(guān)于監(jiān)獄體制改革試點工作指導(dǎo)意見，提出“全額保障、監(jiān)企分開、收支分開、規(guī)范運行”的改革目標(biāo)，并在上海、湖南等14個省份試點，但成效不明顯。，隨著政法經(jīng)費保障體制的改革，第一次在全國范圍內(nèi)基本實現(xiàn)監(jiān)獄經(jīng)費按標(biāo)準(zhǔn)財政全額保障。開始實行改革的17個非試點省份和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團中，14個省份組建了監(jiān)獄企業(yè)集團公司，“監(jiān)企合一”體制部分瓦解。各地基本實現(xiàn)監(jiān)獄執(zhí)法經(jīng)費支出與監(jiān)獄企業(yè)生產(chǎn)收入分開運行，監(jiān)社分離也穩(wěn)步推進。

鑒于云南“躲貓貓”事件暴露監(jiān)所體制的諸多問題，如監(jiān)所管理制度混亂、人權(quán)保障不足、管理人員瀆職甚至縱容培養(yǎng)牢頭獄霸、以權(quán)謀私、監(jiān)管執(zhí)法不公開、監(jiān)督流于形式、問責(zé)制度缺失等，最高人民檢察院、公安部對全國看守所展開為期5個月的監(jiān)管執(zhí)法專項檢查;中央社會治安綜合治理委員會辦公室、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合公布《關(guān)于加強和規(guī)范監(jiān)外執(zhí)行工作的意見》;公安部監(jiān)所管理局出臺《看守所防范和打擊“牢頭獄霸”十條規(guī)定》，建立收押告知、被監(jiān)管人員受虐報警和監(jiān)室巡視監(jiān)控等制度;最高人民檢察院、公安部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于做好看守所與駐所檢察室監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)建設(shè)工作的通知》，看守所監(jiān)控系統(tǒng)與駐所檢察室監(jiān)控設(shè)備將聯(lián)網(wǎng)，以實現(xiàn)檢察機關(guān)對看守所執(zhí)法活動的動態(tài)監(jiān)督。但這些舉措力度不大且限于局部，監(jiān)所問題仍迫切需要通過監(jiān)所體制和工作機制改革予以解決。除全面推動監(jiān)企分開、收支分開等改革措施外，還應(yīng)根據(jù)《國家人權(quán)行動計劃(-)》的要求切實保護“被羈押者的權(quán)利”，完善監(jiān)管執(zhí)法公開和監(jiān)管事故公開制度，健全舉報箱、舉報電話、監(jiān)所領(lǐng)導(dǎo)接待日、執(zhí)法監(jiān)督員、實時檢察監(jiān)督、約見駐監(jiān)所檢察官及適當(dāng)?shù)拿耖g監(jiān)督等執(zhí)法監(jiān)督機制，強化問責(zé)和懲戒機制;涉及限制人身自由的看守所制度立法權(quán)應(yīng)回歸全國人大，看守所應(yīng)從公安機關(guān)分離并歸屬司法行政機關(guān)，實行羈偵分離。盡管改革涉及較多方面，難以一蹴而就，但11月國務(wù)院法制辦公布的《拘留所條例(征求意見稿)》已提及拘留所與看守所相分離，并強調(diào)執(zhí)行拘留活動應(yīng)接受檢察監(jiān)督。，監(jiān)所管理問題有望通過制度完善得以部分緩解。

—— 大力推行法律援助十項便民措施。5月，司法部決定在全國開展“法律援助便民服務(wù)”主題活動，全面推行法律援助十項便民措施：努力擴大法律援助覆蓋面;建立健全法律援助便民服務(wù)窗口;拓寬申請渠道;做好接待咨詢工作;簡化受理審查程序;方便群眾異地申請;建立受援人聯(lián)系告知制度;選擇有利于受援人的服務(wù)方式;提高服務(wù)質(zhì)量;主動接受受援人和社會監(jiān)督。6月，第五次全國法律援助工作會議召開，***提出法律援助的“三個納入”，即各級黨政要把法律援助納入各地經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、納入黨和政府主導(dǎo)的維護群眾權(quán)益機制，把法律援助經(jīng)費納入同級政府財政預(yù)算。7月，《關(guān)于加強和改進法律援助工作的意見》出臺。

自 1994年法律援助制度建立以來，該項工作取得了一定進展，但還面臨諸多困難。法律援助經(jīng)費捉襟見肘，地區(qū)和層級之間不平衡的狀況并無明顯改觀，法律援助服務(wù)的覆蓋面、服務(wù)水平等遠不能滿足社會需求。特別是法律援助制度存在各種體制性障礙：由于經(jīng)費主要由地方財政保障，法律援助是一個“非創(chuàng)收”的弱勢部門，不能給地方帶來直接的好處，地方政府還可能不喜歡弱勢群體的“維權(quán)”，以及許多地方財力有限等原因，各級地方政府不可能增加太多經(jīng)費;即使經(jīng)費有所增加，在當(dāng)前的司法行政體制下也難以完全用于法律援助業(yè)務(wù);法律援助的需求與供給缺乏有效的溝通平臺，雖然許多公益組織提供法律援助，但政府擔(dān)心其帶來麻煩而予以嚴(yán)格限制，制約了公益法律援助組織的發(fā)展，加劇了法律援助需求與供給的落差。因此，法律援助制度必須進行體制性改革。|||

此外，司法鑒定管理體制改革有所進展，司法部積極貫徹中央政法委《關(guān)于進一步完善司法鑒定管理體制遴選國家級司法鑒定機構(gòu)的意見》，完善司法鑒定機構(gòu)認證機制，牽頭成立中央政法各部門共同參加的國家級司法鑒定機構(gòu)遴選委員會，在全國范圍內(nèi)統(tǒng)一組織開展遴選工作，確定了10家國家級司法鑒定機構(gòu)。《人民調(diào)解法(草案)》報送國務(wù)院審核，各地繼續(xù)推進人民調(diào)解制度的完善，如四川廣安構(gòu)建了以市縣區(qū)調(diào)解聯(lián)合會和人民調(diào)解委員會為龍頭、以專業(yè)和行業(yè)調(diào)解委員會為補充的市、縣、鄉(xiāng)、村、組五級調(diào)解網(wǎng)絡(luò)體系，力圖整合全國各地人民調(diào)解的先進經(jīng)驗，實現(xiàn)多種糾紛解決機制的有效銜接，打造人民調(diào)解的“廣安模式”。

結(jié)語，根據(jù)中央政法委《關(guān)于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》，法院、檢察院制定了今后五年的改革綱要，法院、檢察院、司法行政部門等司法機關(guān)在近二十年改革成果的基礎(chǔ)上總結(jié)反思，有條不紊地推進改革。過去一年，司法改革在諸多方面有所進展。政法經(jīng)費保障體制改革、建立健全多元化糾紛解決機制、強化司法公開、促進司法便民、鐵路公檢法系統(tǒng)轉(zhuǎn)制、建立刑事被害人救助制度、量刑程序及量刑建議改革、職務(wù)犯罪案件逮捕決定權(quán)上提一級、全面試行社區(qū)矯正工作等舉措成為改革亮點。盡管政法經(jīng)費保障體制改革、鐵路公檢法系統(tǒng)轉(zhuǎn)制等改革力度仍需加大，最終效果有待觀察，但改革方向已明確并啟動實施，近兩年內(nèi)應(yīng)該可以取得較大進展。

不可否認，中國的司法改革仍然任重而道遠。的大部分改革舉措需切實貫徹，并接受實踐檢驗，作進一步的調(diào)整和完善;絕大部分改革措施只是司法工作機制的調(diào)整，甚至只是工作方法的改變，未觸及司法體制的行政化、地方化、官僚化、政治化等根本性弊端;部分改革如規(guī)范涉法涉訴信訪、推進司法廉政建設(shè)等只是權(quán)宜之計;某些司法理念如法院強調(diào)“調(diào)解優(yōu)先”需要糾正，對司法人民性的過度重視亦需反思;某些方面如審判委員會及案件請示制度的改革有所倒退，甚至可能強化了司法體制的固有弊端，尤其是司法的獨立性遭受了更大的損害。但憂慮之中希望仍在：司法改革趨緩，卻依然前行;盡管有反復(fù)和不足，但邁向法治和司法現(xiàn)代化卻是大勢所趨。

自1989年民事審判方式改革推行以來，司法改革大致可分為初步展開(1989年-1998年)和全面系統(tǒng)推進(1998年-)兩階段。啟動的新一輪司法改革，總體上屬于1998年以來的第二波司法改革之延續(xù)，其任務(wù)、目標(biāo)和特征基本相近。稍有不同的是，這一輪司法改革具有鞏固深化、承上啟下的特點，既是對前十年司法改革成果的反思、改進和提升，也是為未來司法改革的攻堅戰(zhàn)奠定基礎(chǔ)。從更長遠的歷史視野來看，中國司法改革應(yīng)置于晚清以來中國社會轉(zhuǎn)型及變法圖強的大背景下來思考。晚清以來的司法建設(shè)一直貫穿著從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的司法現(xiàn)代化主題，因此，1989年以來的司法改革整體上構(gòu)成中國司法改革的第二波，第一波是清末民初以移植西方制度為主要特征的司法建設(shè)。在此過程中，三大元素——來自西方的現(xiàn)代司法元素(以對抗制和形式理性為特征)，源于幾千年深厚歷史的中國傳統(tǒng)司法元素(以行政司法合一、情理法結(jié)合及和平解決糾紛為特征)，自1920年代登上歷史舞臺的中國共產(chǎn)黨所引入的社會主義元素(以“司法為民”的馬錫五審判方式為特征)——相互沖擊、相互影響、相互交融，構(gòu)成百余年來決定中國司法制度特征和走向的核心力量。中國司法改革的歷史、現(xiàn)實與未來正是這三大元素趨向合理配置的過程。未來中國的司法改革將以現(xiàn)代司法元素的擴張為主要方向，融合傳統(tǒng)司法和社會主義司法兩大元素的優(yōu)勢，一個具有中國特色的社會主義現(xiàn)代司法制度將由此形成。

是司法改革的攻堅年，圍繞社會矛盾化解、社會管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法三項重點工作，新安排了30項改革任務(wù)，有望在優(yōu)化司法職權(quán)配置上實現(xiàn)重點突破，在規(guī)范司法行為、監(jiān)督制約權(quán)力、健全多元化糾紛解決機制方面取得新進展，在規(guī)范自由裁量權(quán)、重構(gòu)上下級司法機關(guān)的關(guān)系、完善民事行政訴訟簡易程序、完善刑罰執(zhí)行法律監(jiān)督制度、加強司法職業(yè)保障、完善刑事司法與行政執(zhí)法執(zhí)紀(jì)的銜接機制、規(guī)范司法警察管理機制、完善政法業(yè)務(wù)裝備配備標(biāo)準(zhǔn)等方面出臺新舉措。我們期待新一年的司法改革立足國情，借鑒國外經(jīng)驗，向既符合司法發(fā)展規(guī)律又體現(xiàn)社會主義優(yōu)越性并傳承中華優(yōu)良傳統(tǒng)的社會主義現(xiàn)代司法制度繼續(xù)邁進，使中國司法制度不僅適合國情和具有中國特色，也具備現(xiàn)代司法制度所必需的公正、效率、權(quán)威、中立、獨立等特征。我們更期待，中國未來十年的司法改革取得突破性進展。我們相信，這是一個走向法治的新時代。司法改革的道路盡管會有阻礙和曲折，但法治理想已深入人心，邁向現(xiàn)代司法制度的目標(biāo)不可逆轉(zhuǎn)。

第四篇：體制內(nèi)司法改革的法理思考

體制內(nèi)司法改革的法理思考

祁建平

（肇慶學(xué)院政法系，廣東肇慶526061）

摘要：司法改革是世界各國面臨的共同性問題。立足于現(xiàn)行憲政體制，以維護社會整體利益為價值目標(biāo)，是我國司法改革的務(wù)實思路。對我國目前而言，司法改革，除了內(nèi)在體制、理念的變革外，也包括外在形式的各種符號性變化。“法官職業(yè)化”凸顯了司法改革對“人的因素”的關(guān)注，它與司法外部構(gòu)造上的“非地方化”和內(nèi)部管理上的“非行政化”—起構(gòu)成了目前和今后我國司法改革的方向。程序是司法之特殊所在，故司法程序改革應(yīng)當(dāng)是司法改革的基礎(chǔ)性問題。司法改革的理想是實現(xiàn)現(xiàn)代司法理念引領(lǐng)下的公平與正義，追求司法權(quán)的獨立，然而這一目標(biāo)的實現(xiàn)必然是—個漸進的漫長過程。

關(guān)鍵詞：司法改革；符號性形變；法官職業(yè)化；程序改革；漸進性

中圖分類號文獻標(biāo)識碼：A文章編號：

Jurisprudential Thoughts about Judicial Reform within Current SystemQI Jian-ping

(Political and Law Department, Zhaoqing Institute, Zhaoqing, Guangdong, China 526061)

Abstract: Judicial reform is now a common problem facing the countries in the world.Based on the current constitutional system, it is a practical plan to make it a value goal to protect the whole social interest.For China today, besides the changes of system and conception, judicial reform should include all kinds of external symbolic changes.Giving prominence to judicial reform’s great attention to personnel, judiciary professionalism, along with the non-localism in external judicial figuration and the non-administrations in internal managements, represents the direction of China’s judicial reform of the time and in future.Since procedure is characteristic of jurisdiction, judicial procedure’s reform should be a rudimentary problem.Directed with modern judicial conception, the ideal of judicial reform is to realize equity and justice.The realization of objective abovementioned, however, must be a long progression.Key words: Judicial reform;Symbolic external changes;Judiciary professionalism;Procedural reform;Progressiveness

自上世紀(jì)開始，世界各主要國相繼開始了旨在提高效能、維護司法公正的一系列影響深遠的司法改革，我國的司法改革也已經(jīng)開始進行了十幾年。司法改革，是一個涉及到國家政治體制和司法運作的根本性、制度性問題，多年來我國學(xué)者在這方面已有諸多探討并取得共識，這些共識的核心點即司法改革的主要障礙來自于體制性因素。故此，本文擬從另一個角度思考問題：司法改革不能等到所有條件尤其是政治體制條件成熟后再進行，在現(xiàn)有體制框架內(nèi)我們能做些什么？事實上，這些年來，我國的司法改革就是在現(xiàn)行體制框架內(nèi)進行的，盡管這些體制內(nèi)的有限的漸進性改革距離司法改革的價值目標(biāo)還相差甚遠，但是以一種務(wù)實的眼光來看，這種有限的漸進性改革意義同樣重要。

一、司法改革：全球化背景下法制現(xiàn)代化的大勢所趨

當(dāng)代以經(jīng)濟全球化為先導(dǎo)的全球化運動給法律制度也帶來了深刻的變化，因為法律作為文化現(xiàn)象不可能脫離社會存在，法律思維方式的全球化，正是全球化運動不可分割的一部分。同時，各國司法都面臨著訴訟遲延、成本較高、整體運行效率低下等共同問題，所以自上世紀(jì)開始世界各主要國即開始了一系列影響深遠的司法改革。

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作者簡介：祁建平（1965-），男，漢，甘肅徽縣人，肇慶學(xué)院副教授，法學(xué)碩士，主要從事法理、憲法研究。在很長一段時期，英國一直奉行徹底的當(dāng)事人主義，法官在訴訟中角色十分消極，作用極為有限，英國法官也常以此為榮。但是進入20世紀(jì)以來，英國司法訴訟制度固有弊端日漸突出，所 以早在1953年，拉蒙德?埃弗西爵士等法律界人士就直言不諱地建議改革“現(xiàn)行法院規(guī)則”。1998年12月，英國公布了《司法現(xiàn)代化》白皮書，闡述了政府對民事司法改革的一般性觀點。作為奉行徹底的當(dāng)事人主義的另一個主要西方大國國家，美國司法制度長期以來存在兩個問題：一是訴訟遲延，二是費用高昂。因此自80年代以來，美國對聯(lián)邦民事訴訟規(guī)則先后進行了幾次大的修改，1986年美國法律協(xié)會提出了簡化民事訴訟和降低訴訟費用的具體建議，1990年美國聯(lián)邦法院研究委員會也成立類似組織，針對民事訴訟制度尤其是聯(lián)邦民事訴訟制度進行討論。作為大陸法系國家的代表，德國民事司法改革始于20世紀(jì)70年代，其指導(dǎo)思想比較明確，即在審判機構(gòu)和審判人員數(shù)量有限的情況下，保證在合理的期間內(nèi)完成對數(shù)量不斷增加的訴訟案件的及時和充分審理，同時將成本耗費控制在國家可以承受的范圍內(nèi)。意大利則從20世紀(jì)70年代起開始對民事訴訟制度進行改革，主要是擴大適用簡易裁決的范圍以替代普通訴訟程序，以應(yīng)付越來越重的案件壓力。在我國臺灣地區(qū)，目前民事訴訟制度仍以1935年南京政府頒布的民事訴訟法為基礎(chǔ)，但已歷經(jīng)多次修改，而最近一次修改則在1999年2月3日，主要針對調(diào)解程序、簡易程序以及人事訴訟程序進行修正，并增加小額訴訟程序，遂使民事訴訟程序更臻完備。

國家司法體制作為一種組織制度，從本質(zhì)上說是對國家司法權(quán)力和職能的一種授予和配置，而司法權(quán)作為一種運用法律裁判案件的權(quán)力，則在于其必須具有中立性、正當(dāng)性和終極性。因此，確立司法體制，就必須滿足司法權(quán)的這一特質(zhì)，只有確立了這樣一種體制，才有可能保證司法權(quán)的良性運行和司法職能的正常發(fā)揮。世界上法制比較健全的國家，基本都是按照司法權(quán)的這一特質(zhì)來構(gòu)建其司法體制的，它們的司法實踐也有力地證明了按照這一特質(zhì)構(gòu)建的司法體制是完全適合司法工作的本質(zhì)要求和內(nèi)在規(guī)律的，是行之有效的。而深入分析我國現(xiàn)行司法體制的結(jié)構(gòu)，其實不難發(fā)現(xiàn)，它與其本應(yīng)具有的中立性、正當(dāng)性、終極性的本質(zhì)要求是有相當(dāng)差距的。所以，我國現(xiàn)在進行的司法改革，我們既可以認為是世界性大趨勢的一部分，也可以認為是順應(yīng)司法體制本質(zhì)規(guī)定性的客觀必然。

不存在絕對完善或永遠完善的司法制度。任何一個國家的司法制度即使原來形成的時候是“完善”的，但隨著社會進步和發(fā)展，也會落后于現(xiàn)實需要，從而由“完善”到“不完善”。因此，司法改革是世界各國面臨的共同性問題。作為一個努力實現(xiàn)法制現(xiàn)代化、大力推進“依法治國”的發(fā)展中國家，中國也不例外。

二、我國司法改革的務(wù)實思路：立足于現(xiàn)行憲政體制，以維護社會整體利益為價值目標(biāo)

如果超越現(xiàn)行憲政體制進行“體制外司法改革”，那么不能回避的問題是：第一，何以為我國司法體制改革的實質(zhì)性目標(biāo)？是西方的司法獨立、某些國家的作法還是其他目標(biāo)？第二，如何處理司法體制與政治體制、社會主流意識形態(tài)的兼容問題？第三，司法機關(guān)本身是否具備根本性司法改革的能力和具備實行創(chuàng)新司法制度的素質(zhì)？顯然，現(xiàn)行體制外的改革，目前條件還不成熟。

所以，我國司法改革的務(wù)實思路：立足于現(xiàn)行憲政體制，以維護社會整體利益為價值目標(biāo)。為此，應(yīng)科學(xué)地制定、設(shè)計體制內(nèi)司法改革目標(biāo)藍圖，立足本國，適度借鑒西方社會已成為的法治經(jīng)驗，使我國的司法改革逐步走向深入。具體而言，這種體制內(nèi)司法改革可以從兩個階段進行：

（1）在最高人民法院的5年司法改革方案的基礎(chǔ)上，主要進行以下制度的改革：法官制度、法官人事制度、上下級法院關(guān)系制度、法院經(jīng)濟制度、審判組織制度、陪審團制度、建立專家咨詢機構(gòu)制度、建立違憲訴訟審判制度等。（2）在第一階段取得成功的基礎(chǔ)上，以法官地位中立為目標(biāo)，對司法管轄區(qū)、法官地位、法官角色、審級制度、任命制度等進行改革。

司法的價值取向是決定司法體制改革價值取舍的基礎(chǔ)。在我國，法官代表國家利益、社會公共利益的理論有著根深蒂固的傳統(tǒng)。人們一直認為，司法權(quán)本來就是國家權(quán)力的一部分，法院只能是國家利益的維護者，當(dāng)國家、社會和個人利益發(fā)生沖突時，法院只能站在國家立場上。然而，20世紀(jì)以來，在全球法治主義日盛、權(quán)利意識覺醒的時代背景下，國家主義注定了日漸衰微。在法治國家中，國家利益泛指一切國家法律予以保護的利益，也就是說，某一利益，一旦經(jīng)國家法律規(guī)定和確認，就成為國家利益并受法律保護。因此，國家利益不是一個孤立的概念，所有法律保護的利益都可以稱之為國家利益。在一個特定的案件或某一糾紛中，法律所保護的所有國家利益之間會發(fā)生沖突，需要法官在不同利益主體之間做出裁定，判斷和闡述哪一個利益超出了法律保護的范圍。如果在此情況下，法官不分青紅皂白地判定所有以國家為主體的利益都必須受法律保護，排斥保護那些非國家為主體的利益，那么勢必既損害了案件中非國家主體一方的具體權(quán)益，也破壞了法律的威嚴(yán)，更長遠的說也滋生了可能危及社會和諧的潛在因素。因此，并不是只有那些以國家為主體的利益才可以構(gòu)成國家利益，必須區(qū)分國家利益和以國家為主體的利益之間的區(qū)別。只有當(dāng)個人利益、社會利益和國家利益受到同樣保護，才可以說該社會是一個民主、法治、和諧的社會，才是在更深刻的意義上維護國家整體利益。所以，司法的任務(wù)就在于站在中立的立場上對糾紛進行裁斷，在涉及到國家利益的是非中，不能夠為了以國家為主體的一方的利益而忽視甚至損害個人和社會的利益。在我國目前正在進行的司法體制改革中，尤其應(yīng)該注意這方面的問題，應(yīng)把維護社會整體利益作為司法體制改革的價值目標(biāo)。只有如此，才能發(fā)揮司法在維持社會和諧方面的盾牌功能

三、“符號性形變”：同樣展示司法改革深刻內(nèi)涵

近年來，我國司法運作的外在形式出現(xiàn)了一些較大變化，從法袍、法槌等“服飾道具”，到法院的建筑、法庭的設(shè)施、開庭的程式、裁判文書的樣式等許多方面，都與以往“傳統(tǒng)”有了顯著不同，從而展示了我國司法的嶄新形象。然而，所有這些外在的“符號”性變化，都是為了表達一些不同以前的新的現(xiàn)代司法理念，如司法獨立、司法公正、司法透明、司法效率、司法權(quán)威、司法專業(yè)化，等等。符號是象征性的，它是表達意思的工具、意思的載體，因而“符號”性變化只是意思的表達而非意思的實現(xiàn)。換言之，穿上了法袍、敲響了法槌、拿上了高薪、行走于專用通道等，絕不等于就實現(xiàn)了法官的獨立、公正、權(quán)威、專業(yè)化。但是，后者的實現(xiàn)涉及復(fù)雜的政治、文化、社會環(huán)境，不是一朝一夕的事，因此應(yīng)該充分肯定“服飾道具”等外在符號性變化作為司法改革的成就所具有的意義。

符號是表意的，但符號和意思并不是一一對應(yīng)關(guān)系：一種符號可能有多種甚至截然不同的意 思，一種意思也可能用不同的符號來表達，符號的確定意思往往是選擇、界說、合意的結(jié)果。比 如，在一個貼滿白色瓷磚的建筑中由一群身著黑袍的法官審理案件，我們可以解說為“黑白分明”，也可以說成是“黑白混淆”；究竟是前者還是后者，顯然只能視具體情形而定，而這“情形”諸項指標(biāo)中，裁判結(jié)果的公正與否最為重要。另外，符號意思常常處于流變之中，這就提出了因循與創(chuàng)新的問題。比如，獅子是威猛權(quán)威的象征，許多國家法院門前都立石獅以示法之威嚴(yán)。但是，我國法院門前的獅子的確讓許多人覺得有以民為壑的舊式衙門的味道。為什么有力量、有權(quán)威的東西總會使人產(chǎn)生疏遠民眾的感覺呢？其實。這是—種文化現(xiàn)象，說明我們有—種脫離民眾的獅子文化或法律文化，有—種視法律為國之利器、視民眾為法之對象的法律文化。因為在西方國家，獅子并沒有被解釋為脫離、驚嚇民眾的官方或法律權(quán)威，而是象征著在一個民主法治的社會中法律、司法所應(yīng)該具有的權(quán)威。所以，與其討論獅子的存留，不如創(chuàng)新我們的“獅子文化”。獅子如此，司法亦然。

如果持一種比較理性的態(tài)度，我們可以看到：司法改革除內(nèi)在體制上的改革外，也包括外在形式上的各種符號性變化，且這些符號性變化同樣展示了司法改革的深刻內(nèi)涵。比如，穿法袍、敲法槌．使法官獲得尊榮感，同時強化法官的責(zé)任感；法院建筑和法庭設(shè)施的改善，則營造了司法莊嚴(yán)肅穆的氣氛，表征了我國走向法治的進程。對于司法改革來說，最終的目的是求得“神變”，但“形變”本身的意義也是非常重要的。

司法改革所有的舉措都可以歸結(jié)為“形變”或/和“神變”，都需要考慮兩者的互動關(guān)系。“形”與“神”的關(guān)系是外與內(nèi)、表與里、名與實的關(guān)系。如果我們能夠做到以形傳神、以神定形，那么就能夠在內(nèi)外和諧、表里統(tǒng)一、名實相符的狀況下進行司法改革并成就斐然。

四、提高法官素質(zhì)的主導(dǎo)路徑：有別于“法官精英化”的以職業(yè)主義理論為基礎(chǔ)的“法官職業(yè)化”

在對目前我國司法改革困境進行分析的各類說辭中，法官素質(zhì)問題可謂老生常談，于是作為解決這一問題的對策之一，“法官職業(yè)化”成為熱門話題。“法官職業(yè)化”的提法顯然承繼了此前

①法院內(nèi)部流行的“法官精英化”的提法。它們都體現(xiàn)了我國法治建設(shè)和司法改革中—種反思性、批判性的視點轉(zhuǎn)換：從—味地注重“規(guī)則因素”、強調(diào)建規(guī)立制轉(zhuǎn)換為對變動不居的“人的因素”的重視。“徒法不足以自行”[1]，這一古訓(xùn)在新的時空條件下復(fù)蘇于人們的記憶，不僅體現(xiàn)了在任何類型的社會治理模式中，都包含了規(guī)則因素和人的因素之間一種內(nèi)在的邏輯關(guān)聯(lián)，而且反映了在我國當(dāng)前的社會發(fā)展和法治進程中，人們正在尋求并努力建立兩種因素之間新的動態(tài)平衡關(guān)系。

針對長期以來我國在法官素質(zhì)問題上忽視職業(yè)特性和專業(yè)要求從而造成法官素質(zhì)整體欠佳的狀況，果敢地提出“法官精英化”的口號，選擇走“法官精英化”的道路，體現(xiàn)了順應(yīng)時勢的認識飛躍。但是，“精英”(elite)與“民眾”相對應(yīng)，在現(xiàn)實生活中，由于民主共和、自由平等觀念的風(fēng)行和深人人心，任何在社會成員中間區(qū)分“精英”和“非精英”的做法，都會招致人們高度的警惕和下意識的抵制。所以較之于“法官精英化”，“法官職業(yè)化”的提法顯然更為穩(wěn)當(dāng)、妥帖。

“法官職業(yè)化”以職業(yè)主義理論為學(xué)理基礎(chǔ)，作為—種刻畫法官素質(zhì)要求和職業(yè)特性的通行表述。按照職業(yè)主義理論的闡說，在現(xiàn)代法治社會，包括法官、檢察官、執(zhí)業(yè)律師、大學(xué)法律教師等在內(nèi)的法律職業(yè)是—類必須具備特殊品質(zhì)的專門職業(yè)(profession)。這種品質(zhì)植根于一代代法律人的努力而積淀的職業(yè)傳統(tǒng)，并經(jīng)由長期的法律學(xué)習(xí)、法律訓(xùn)練和法律實踐而悟得。概括說來，這種職業(yè)品質(zhì)可以分解為職業(yè)能力、職業(yè)精神、職業(yè)自治和職業(yè)聲望有機聯(lián)系的四個方面。它們之間的有機聯(lián)系在于：職業(yè)能力使法律職業(yè)握有影響社會的強大力量，職業(yè)精神使法律職業(yè)具有高尚情操，而職業(yè)能力和職業(yè)精神的結(jié)合，又使法律職業(yè)在社會中享有令人羨慕的自治“特權(quán)”，進而贏得為社會其他成員所尊寵的崇高職業(yè)聲望。法官職業(yè)是法律職業(yè)的—種，因此當(dāng)然也應(yīng)具備以上四個職業(yè)品質(zhì)。

“法官職業(yè)化”這—提法，包含了對法官職業(yè)品質(zhì)的系統(tǒng)要求。在這諸多方面的要求中，法官為社會謀福祉、為公眾服務(wù)的職業(yè)精神，可謂至關(guān)重要。因為正如上面所述，法官作為國家司法權(quán)的載體，盡管其職業(yè)能力使他們掌握了影響社會的強大力量，但只有將這種力量與法官為民眾謀福祉、為了社會擔(dān)道義的高尚職業(yè)精神相結(jié)合，法官職業(yè)才可能與社會公眾具有親和力，才有可能在社會中求得充分的身份和物質(zhì)保障，并在司法獨立的意義上獲得令人羨慕的自治“特權(quán)”，進而贏得為社會大眾所尊寵的職業(yè)聲望。

可見，“法官職業(yè)化”是一個在我國司法改革整體格局中不可缺少的命題，它凸顯了司法改革對“人的因素”的關(guān)注，它與司法外部組織構(gòu)造上的“非行政化”一道，構(gòu)成了目前和今后長時期內(nèi)我國司法改革的完整取向，是現(xiàn)代司法理念下對法院隊伍建設(shè)的認識飛躍。從實證角度而言，近年來為媒體所披露的“三盲院長”、“舞女法官”以及佘祥林案件等等，都以不同的方式證明了“法官職業(yè)化”的重要性和迫切性——“法官職業(yè)化”：任重而道遠。

五、正當(dāng)程序下的公正：司法的專業(yè)性客觀上要求重視“程序”

對于司法改革來說，司法程序的改革是基礎(chǔ)性問題，因為程序是司法之所以特殊的原因。從法學(xué)角度分析，程序是從事法律行為做出某種決定的過程、方式和關(guān)系。“程序一方面維持法的穩(wěn)定性和權(quán)威性，另一方面又‘使無限的未來可能性盡歸于一己’。”[2]

雖然人們常常將立法權(quán)、行政權(quán)、司法權(quán)這三種權(quán)力行使運作的差別歸結(jié)為：行政追求效率，立法講究權(quán)衡，司法強調(diào)公正，但事實上這種說法有片面性。因為，立法也同樣需要強調(diào)公正和

②效率，行政同樣不能忽視公正和權(quán)衡；而效率也同樣是司法不可或缺的，至于司法裁判對利益的權(quán)衡，更是司空見慣的現(xiàn)象。可見，司法不同于立法和行政之處主要在于：司法以特定程序為基礎(chǔ)實現(xiàn)公正、追求效率、講究權(quán)衡。也就是說，正是司法程序的特殊性，使司法不同于立法和行政。“公正的司法活動是通過科學(xué)、合理的程序，正確、及時地適用法律解決爭議的過程。”[3]因此，如果司法改革的目標(biāo)是提高實現(xiàn)公正的水平、增強追求效率的能力、講究利益權(quán)衡的藝術(shù)，那么就應(yīng)當(dāng)從完善司法程序入手，將司法程序改革作為司法改革的基礎(chǔ)問題。“審判程序和法律應(yīng)該具有同樣的精神，因為審判程序只是法律的生命形式，因而也是法律的內(nèi)部生命的表現(xiàn)。”[4]

“正當(dāng)法律程序”是英美法律中有關(guān)程序的最高原則。就正當(dāng)程序的最低標(biāo)準(zhǔn)而言，它要求：公民的權(quán)利義務(wù)將因為決定而受到影響時，在決定之前必須給予他知情和申辯的機會和權(quán)利。對決定者而言，就是履行告知和聽證的義務(wù)。然而，長期以來，人們對司法的特殊性缺乏認識，將司法混同于行政權(quán)力，司法機關(guān)也曾一概稱之為“專政機關(guān)。”[5]法律所選擇的司法程序?qū)π姓袠O強的依附性，幾乎沒有顯示出其特定的方式、方法、專業(yè)技術(shù)。在司法未脫離行政等國家權(quán)力的古代，這并不會成為問題。古代入仕儒士雖然讀的只不過是圣賢之書，但其行司法之權(quán)卻并不會產(chǎn)生什么問題。原因就在于，古代司法并沒有現(xiàn)代意義上的特殊程序以及由此而來的特定方式、方法。程序，是時代發(fā)展對司法提出專業(yè)化要求的結(jié)果。行政與司法合一，法官與大夫通行，這在今天看來不可思議的事，在古代則并不反常，顯然是因為古代的司法專業(yè)化水平與現(xiàn)代大不相同。如果今天的司法專業(yè)化水平仍然像古代那樣低下，那么要求執(zhí)掌司法權(quán)的應(yīng)是法律專業(yè)化人士就顯得毫無意義，而所渭“法律專業(yè)化人士”，不僅意味著其精通實體法，而且意味著其深諳程序法。因此，只有在司法強調(diào)其特殊的程序以及由此而來的司法的特定方式、方法之時，對司法人員素質(zhì)的特別要求、司法體制的專門沒置等，才會是有意義的。司法程序的完善因此是司法改革的基礎(chǔ)問題。

應(yīng)當(dāng)指出：司法絕不僅僅是個對案件事實的認識問題，而是一個按照特定程序、根據(jù)法律規(guī)定認定和裁判事實的問題。換句話說，司法程序具有極強的專業(yè)性這一命題并不主要是指認識事實、判斷事實的技術(shù)意義而言，而是指其在認識事實、判斷事實時有法律程序意義上的特殊性。例如，證據(jù)規(guī)則作為程序規(guī)則，一方面應(yīng)以科學(xué)意義上的認識事實、判斷事實的方法為基礎(chǔ)，另一方面還應(yīng)以司法程序的特殊要求為基礎(chǔ)。后者是指：基于司法公正、效率、權(quán)衡所提出的要求，如果收集證據(jù)違反法定程序，那么即使所獲得的證據(jù)符合科學(xué)意義上的認識要求，該證據(jù)也不能作為定案的根據(jù)。可見，“缺乏程序要件的法制是難以協(xié)調(diào)運行的。”[6]

六、熱望中的冷思考：司法改革的漸進性

在司法改革的熱潮中，不少人試圖采取“拿來主義”，實現(xiàn)司法模式的移植，畢其功于一役，這種愿望無疑是良好的。但是，任何實質(zhì)性改革的成功均有待于相關(guān)社會條件的成熟，條件不具備即意味著某—目的和計劃只是“烏托邦”。我國司法實質(zhì)性改革面臨的主要問題并不在于法律制度本身，而在于支撐制度的條件不具備。因此，目前司法改革只能采取一種漸進的、逐步改良的方式。不可否認，我國目前司法改革，離不開中國現(xiàn)階段的國體、政體、歷史傳統(tǒng)、思想觀念、社會發(fā)展水平等條件。無視客觀條件，試圖一蹴而就，簡單地采取“拿來主義”，囫圇吞棗地接受西方政治學(xué)和法學(xué)主張，硬性搬運國外法律制度和條文，只能導(dǎo)致理論與實踐脫節(jié)，法律條文執(zhí)行走樣。這樣，不但不能達到預(yù)想的司法改革效果，反而還會因為司法體制過早的或不適當(dāng)?shù)膫顒庸呛退痉ōh(huán)境的陡然變化，影響司法程序正常運作，最終動搖法治權(quán)威和穩(wěn)定。所以，“任何其他國家依法治國的經(jīng)驗都只能作為一個參照系”，[7]或者說“他國法治模式在任何情況下都必然是‘參照’。”[8]

那么，我國進行實質(zhì)性司法改革的條件究競有何欠缺呢? 第一，我國缺乏一個法治的理性文

③化環(huán)境。盡管“依法治國”作為治國方略早已“寫入憲法”，但是現(xiàn)實中依然普遍存在著輕法治、重“關(guān)系”的人治情結(jié)和心理定勢。在此人文環(huán)境下，相關(guān)配套法律制度很難建立起來或發(fā)揮作用，司法機關(guān)也很難理直氣壯地獨立司法，外界對司法的干涉也就必然無孔不入、肆無忌憚。第二，黨對司法的領(lǐng)導(dǎo)方式和人大對司法的監(jiān)督機制還有待完善。黨委政法委參與具體司法事務(wù)、領(lǐng)導(dǎo)人以黨委名義過問案件、人大乃至代表個人隨意干預(yù)司法機關(guān)辦案等現(xiàn)象，依然司空見慣。這種情況，必然影響司法獨立的實現(xiàn)。第三，我國傳統(tǒng)法律文化中重行政輕司法、重效率輕公平的思想觀念根深蒂固。表現(xiàn)在權(quán)力格局中，就是行政權(quán)具有絕對優(yōu)勢，司法權(quán)多方受制，以致憲法“不受行政機關(guān)干涉” 的明確規(guī)定根本難以落實。因此，要想使司法改革邁出實質(zhì)性步伐，就必須改變司法機關(guān)依賴于行政機關(guān)的體制格局。第四，法院尚無獨立的財政支撐體制。目前我國

地方各級法院財政收入要靠地方政府供給，因此在行使司法權(quán)時不可能不受當(dāng)?shù)卣庵镜淖笥遥?dāng)?shù)卣偸且缘胤浇?jīng)濟利益而非法律規(guī)定為第一考慮，所以地方保護主義對司法改革構(gòu)成重

④大現(xiàn)實威脅。第五，行政本位的思想觀念在司法機關(guān)建設(shè)和司法“官員”意識中有著很深的影響

力。諸如司法機關(guān)、司法“官員”一律套用行政級別，法院內(nèi)部按照行政首長負責(zé)制決定辦案事務(wù)，乃至法官判案要聽從于并未直接審理案件的庭長、院長等“行政長官”，乃至出現(xiàn)“判而不審，審而不判”現(xiàn)象。在這種體制下，不可能實現(xiàn)司法改革的精髓——法官獨立。第六，我國現(xiàn)階段司法人員的學(xué)識水平、業(yè)務(wù)素質(zhì)、職業(yè)道德水準(zhǔn)距離司法改革的實質(zhì)性要求還差得很遠。構(gòu)建“和諧社會”已經(jīng)成為我國當(dāng)下政治生活的主題詞，而“和諧”是一種有序狀態(tài)——“一種用法律來

⑤規(guī)定的秩序”，這種秩序離開有效、公正的司法是難以想象的。

由此可見，對司法改革，既要充滿信心，又要冷靜思考，要看到改革還缺乏許多主、客觀條件。這些條件的實現(xiàn)，涉及到我國政治體制和經(jīng)濟體制改革、人們思想觀念的真正變革以及許多制度性和技術(shù)性難題的破解。它不可能按照人們的愿望以“拿來主義”的方式予以解決。相反，必須積極穩(wěn)妥地創(chuàng)造條件，以漸進的方式推進改革，逐步實現(xiàn)司法改革的各項預(yù)定目標(biāo)，從而最終達到司法改革的實質(zhì)性目標(biāo)，即使司法權(quán)真正成為維護社會正義的工具。

注釋

①法官精英化是西方法文化的產(chǎn)物，是司法權(quán)獨立的必然要求。

②所謂“遲來的正義非正義”這句針對司法的諺語，鮮明地揭示了司法應(yīng)追求效率的特點.③在我國，“寫入憲法”往往被人們認為是表征重要性程度的首要指標(biāo)，即在人們看來，某個口號或政治主題詞被“寫入憲法”，就認為黨和國家對其高度重視。

④盡管嚴(yán)格說來，司法人員不應(yīng)該被稱為“官員”，但在“官本位”傳統(tǒng)法律文化的影響下，人們習(xí)慣將司法人員看作是“官”，而且2006年1月1日生效的《中華人民共和國公務(wù)員法》將司法人員納入公務(wù)員范疇并設(shè)定與行政機關(guān)相同的職務(wù)與級別序列。

⑤康德語，參見《法的形而上學(xué)》第48頁。但是，康德這里并未使用“和諧社會”一詞，只是在談到國家時認為，國家或“文明的社會組織是唯一的法治社會”，在這種國家或組織中，人們過著“一種用法律來規(guī)定的秩序”的生活。

參考文獻

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第五篇：深化公安體制和工作機制改革情況綜述

深化公安體制和工作機制改革情況綜述

2008年中發(fā)19號文件下發(fā)以來，全國公安機關(guān)按照中央部署和要求，針對當(dāng)前嚴(yán)重影響和制約公安工作的體制性、機制性問題，結(jié)合開展“三項重點工作”和“三項建設(shè)”等活動，深入推進司法體制和工作機制改革，牢固樹立執(zhí)法為民思想，始終堅持“人民公安為人民”，主動適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展和人民群眾的需要，不斷加強和改進社會治安管理和執(zhí)法工作，有效地維護了國家安全和社會和諧穩(wěn)定，公安工作取得明顯進步。

一、深化矛盾糾紛排查，切實維護人民群眾合法權(quán)益

----深入開展“大走訪”活動。2008年12月，在公安部統(tǒng)一部署下，全國190多萬公安民警進村入戶，開展了為期3個月的“全國公安民警大走訪”愛民實踐活動，實實在在地為群眾生活和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營解決了一批實際困難，有力地保障了發(fā)展、服務(wù)了發(fā)展；實實在在地排查化解了一批矛盾糾紛、整治了一批治安隱患，有力地維護了穩(wěn)定、促進了和諧；實實在在地使廣大民警受了一次生動的愛民實踐教育，集中展示了新作風(fēng)、樹立了新形象，得到了各級黨委、政府的充分肯定，受到了廣大群眾和社會各界的好評。為推動公安民警走訪群眾工作常態(tài)化、制度化，2009年4月，公安部印發(fā)了《關(guān)于建立健全公安民警走訪群眾工作長效機制的指導(dǎo)意見》。2009年底，公安部決定在全國公安機關(guān)深入開展“大走訪”開門評警活動，要求組織廣大民警深入走訪群眾、密切聯(lián)系群眾，主動聽取群眾意見、自覺接受群眾評議，從群眾不滿意的問題改起、從群眾滿意的事情做起，進一步加強和改進各項工作，著力化解社會矛盾、維護社會穩(wěn)定、促進社會和諧。

----不斷深化信訪案件化解工作。在不斷總結(jié)和完善2005年“大接訪”經(jīng)驗和成果的基礎(chǔ)上，近年來，全國公安機關(guān)深入開展信訪案件化解工作。2009年，公安部分4批向7個省份派出13個接訪督導(dǎo)組，接待解決信訪案件300余起。2009年，公安部組織全國公安機關(guān)開展“信訪積案化解年”活動，期間，公安部交辦845起重點案件，已息訴703起，息訴率達83%，各地公安機關(guān)自行排查化解信訪積案1.1萬余起，化解率達70%以上。2009年，省級公安機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)共接待群眾來訪1672次，接待處理信訪事項4810起。2010年，按照中央政法委的部署，全國公安機關(guān)深入推進清積評查活動，截至11月底，共摸排信訪積案2.6萬余起，化解1.7萬余起，化解率達到67%，確定2010年評查案件14.8萬余起，自查13.8萬余起，占應(yīng)評查案件總數(shù)的93%，有5.8萬余起案件復(fù)查完畢，有效化解了一大批信訪積案。

二、大力推進執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，不斷提高執(zhí)法公信力

2008年，公安部部署開展執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，先后印發(fā)了《關(guān)于大力加強公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的指導(dǎo)意見》、《全國公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)總體安排》和《公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)階段目標(biāo)和成效標(biāo)準(zhǔn)》等一系列推進執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的文件，提出了執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的總體目標(biāo)和具體要求。2009年12月，公安部在南通召開了全國公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)現(xiàn)場會；2010年11月，在山東召開了全國公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)工作座談會，孟建柱部長出席會議并作重要講話，對執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)做出全面部署。全國公安機關(guān)按照公安部的統(tǒng)一部署，積極采取措施，全面推進執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，取得階段性成效。

----創(chuàng)新執(zhí)法理念。2008年以來，公安部黨委根據(jù)執(zhí)法環(huán)境的變化，堅持與時俱進，明確提出了理性、平和、文明、規(guī)范的執(zhí)法理念。經(jīng)過奧運安保、國慶六十周年安保、上海世博安保、廣州亞運會安保等一系列重大實踐的檢驗，這一執(zhí)法理念已拓展到維穩(wěn)處突、執(zhí)法辦案、管理服務(wù)等各項工作中，成為公安機關(guān)執(zhí)法辦案活動的重要遵循原則。廣大民警按照這一要求，不斷改進執(zhí)法方式，妥善處理遇到的各種復(fù)雜問題，取得了良好效果。各地公安機關(guān)結(jié)合工作實際，不斷創(chuàng)新執(zhí)法方式，涌現(xiàn)出許多亮點。如，黑龍江省大慶市公安局提出了“人性化執(zhí)法”的理念，要求民警在執(zhí)法過程中，按照“法律允許、群眾接受、充滿人情味、注重社會效益”的要求，理性、文明地從事執(zhí)法活動；江蘇在全省公安機關(guān)推廣鹽城市公安局“說理執(zhí)法”做法，在執(zhí)法過程中，講清事理、法理和情理，使當(dāng)事人理性地接受和承擔(dān)法律責(zé)任，努力實現(xiàn)法律效果、政治效果和社會效果的統(tǒng)一。

----完善執(zhí)法制度。全國公安機關(guān)從執(zhí)法制度入手，健全執(zhí)法程序，細化執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，從源頭上解決隨意執(zhí)法、粗放執(zhí)法、執(zhí)法不公等突出問題。如，圍繞公安民警“干什么、干到什么程度”，公安部出臺了12萬字的《公安機關(guān)執(zhí)法細則》，對公安機關(guān)辦理刑事案件、行政案件的主要環(huán)節(jié)和步驟作出全面規(guī)定，明確細化了執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)；針對現(xiàn)場處臵規(guī)定不明確，一些公安民警不敢依法采取處臵措施或隨意處臵問題，公安部制定了《公安機關(guān)人民警察現(xiàn)場制止違法犯罪行為操作規(guī)程》，明確了處臵的原則、措施、程序，為民警依法、及時現(xiàn)場處臵提供了依據(jù)。此外，公安部還針對涉案財物管理、盤查、道路交通事故處理、火災(zāi)事故調(diào)查等執(zhí)法中容易出現(xiàn)問題的環(huán)節(jié)作出相關(guān)規(guī)定。各地公安機關(guān)針對執(zhí)法中存在的突出問題，也出臺了大量基層急需的執(zhí)法規(guī)范。北京市公安局制定了《執(zhí)法大綱》，對360項執(zhí)法行為、900項基本執(zhí)法流程和4400個基本執(zhí)法環(huán)節(jié)作出了具體規(guī)定。江蘇省公安廳制定了全省公安機關(guān)統(tǒng)一的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，涵蓋了16個部門警種，覆蓋了260個執(zhí)法崗位。

----強化執(zhí)法管理。2009年12月，公安部在江蘇省南通市召開了全國公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)現(xiàn)場會，明確提出建立完善科學(xué)、系統(tǒng)、高效、規(guī)范的執(zhí)法管理體系，重點做到“四個明確、四個嚴(yán)格”，即明確崗位職責(zé)、明確執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、明確執(zhí)法流程、明確崗位技能；嚴(yán)格過程記載、嚴(yán)格質(zhì)量監(jiān)控、嚴(yán)格考核激勵、嚴(yán)格責(zé)任追究。為提升警務(wù)工作效能，加強執(zhí)法管理，全國公安機關(guān)積極借鑒現(xiàn)代企業(yè)管理等有益經(jīng)驗，大力加強公安執(zhí)法管理體系建設(shè)。一是加強執(zhí)法質(zhì)量管理。為提高執(zhí)法質(zhì)量、建立健全執(zhí)法全過程監(jiān)督機制，公安部出臺了《關(guān)于建立完善公安機關(guān)法制員制度的指導(dǎo)意見》，要求在縣級公安機關(guān)的執(zhí)法勤務(wù)機構(gòu)和派出所派駐或者配備專兼職法制員，充分發(fā)揮法制員作為執(zhí)法辦案“質(zhì)檢員”的作用，最大限度地防止錯案、瑕疵案的發(fā)生。二是加強執(zhí)法安全管理。公安部制定了《公安機關(guān)執(zhí)法辦案場所設(shè)臵規(guī)范》，要求公安機關(guān)及其派出所應(yīng)當(dāng)將接待群眾、內(nèi)部辦公、辦案和生活區(qū)域?qū)嵭蟹謪^(qū)設(shè)臵和管理，接待區(qū)、辦案區(qū)與其他功能區(qū)實行物理隔離，規(guī)范執(zhí)法場所設(shè)臵，加強了執(zhí)法安全。三是加強執(zhí)法典型的示范作用。為及時總結(jié)、提煉、推廣各地公安機關(guān)和各部門、各警種的先進經(jīng)驗和有益做法，發(fā)揮先進典型的示范、引領(lǐng)作用，公安部下發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)建執(zhí)法示范單位的指導(dǎo)意見》，并在各地培養(yǎng)、創(chuàng)建的基礎(chǔ)上，于2010年10月命名了310個市、縣級公安機關(guān)和基層所隊為“全國公安機關(guān)執(zhí)法示范單位”。此外，公安部還確定了北京、江蘇、浙江、山東四省市作為全國公安機關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的“領(lǐng)頭羊”，要求他們充分發(fā)揮表率、引領(lǐng)作用，加快步伐，率先實現(xiàn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的階段目標(biāo)，并積極選樹中西部地區(qū)的“領(lǐng)頭羊”，推動中西部地區(qū)的執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。各地公安機關(guān)按照公安部要求，結(jié)合本地實際，培養(yǎng)和創(chuàng)建了不同層次的執(zhí)法示范單位。

三、大力加強執(zhí)法主體建設(shè)，不斷提高執(zhí)法素質(zhì)和能力

近年來，公安部認真貫徹中央大規(guī)模培訓(xùn)干部、大幅度提高干部素質(zhì)的戰(zhàn)略部署，著眼公安工作和隊伍建設(shè)的長遠發(fā)展，積極健全完善公安民警在職培訓(xùn)機制，著力構(gòu)建具有時代特征、中國警察特色、比較完備的大教育大培訓(xùn)工作體系。2010年11月，公安部召開全國公安教育訓(xùn)練工作會議，孟建柱部長作重要講話，要求公安機關(guān)大力加強公安教育訓(xùn)練工作，全面提升公安民警的政治素質(zhì)、法律素養(yǎng)和實戰(zhàn)能力，為公安事業(yè)的長遠發(fā)展提供強有力的支持。

----健全在職培訓(xùn)管理體制。按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級管理、條塊結(jié)合、以塊為主”的管理體制，實行公安部、省、市、縣四級管理、分工負責(zé)的培訓(xùn)管理模式，在全國公安機關(guān)逐步建立了黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政工部門牽頭抓總、各警種分工負責(zé)、院校基地協(xié)調(diào)聯(lián)動、部省市縣分級管理的工作格局。

----加強在職培訓(xùn)制度建設(shè)。近年來，公安部不斷加強公安民警在職培訓(xùn)制度建設(shè)，在深入落實首任和上崗必訓(xùn)、職務(wù)和警銜晉升必訓(xùn)、基層和一線民警每年實戰(zhàn)必訓(xùn)“三個必訓(xùn)”制度的基礎(chǔ)上，不斷加強培訓(xùn)制度建設(shè)，逐步形成了具有公安特色的教育訓(xùn)練制度體系，推動了民警培訓(xùn)工作的科學(xué)化、制度化、規(guī)范化。2008年以來，制定印發(fā)了《公安部黨委關(guān)于加強和改進公安教育訓(xùn)練工作的意見》、《全國公安機關(guān)2010—2012年民警培訓(xùn)規(guī)劃》、《公安機關(guān)東西合作素質(zhì)強警行動計劃（2010—2012）》、《關(guān)于全面推行輪訓(xùn)輪值戰(zhàn)訓(xùn)合一訓(xùn)練模式切實提高公安民警綜合素質(zhì)和實戰(zhàn)本領(lǐng)的通知》等一系列文件。2010年以來，組織對《公安機關(guān)人民警察訓(xùn)練條令》進行修訂，研究起草了《關(guān)于加強公安院校和訓(xùn)練基地建設(shè)的指導(dǎo)意見》。

----建立領(lǐng)導(dǎo)干部定期培訓(xùn)機制。一是大力加強公安機關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)。2009年以來，公安部成功舉辦了市、縣公安局長，省、市公安機關(guān)紀(jì)委書記、政治部主任，以及省、市公安機關(guān)負責(zé)公安信息化、執(zhí)法規(guī)范化、警民關(guān)系建設(shè)、輿論引導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)同志和業(yè)務(wù)部門負責(zé)人專題培訓(xùn)，兩年來直接培訓(xùn)各級領(lǐng)導(dǎo)干部1.6萬人。二是建立縣級公安局長輪訓(xùn)長效機制。公安部每年對200余名新任局長進行系統(tǒng)培訓(xùn)，并定期對全國縣級公安局長、政委進行專題輪訓(xùn)。三是建立中青年干部國際化培訓(xùn)機制。目前，已連續(xù)舉辦12期全國公安機關(guān)青年干部研修班，培訓(xùn)廳局級后備干部300人。2009年，公安部與美國沃頓商學(xué)院協(xié)作，啟動了為期三年的中青年領(lǐng)導(dǎo)干部國際化培訓(xùn)計劃。同時，與香港警方建立常態(tài)化合作機制，每年交流培訓(xùn)500人。四是組織開展基層所隊長專題培訓(xùn)。2009年7月至2010年6月，依托省級公安機關(guān)完成對6.6萬名縣級公安機關(guān)基層所隊長的專題輪訓(xùn)。從2009年開始，計劃用三年時間，將基層領(lǐng)導(dǎo)骨干全部輪訓(xùn)一遍。五是實施中西部地區(qū)人才培養(yǎng)戰(zhàn)略。啟動實施了為期三年的東西合作素質(zhì)強警行動計劃，協(xié)調(diào)北京等7個東部省市與青海等8個西部省區(qū)建立協(xié)作機制。開展“送教到基層”等方式，著力為中西部地區(qū)公安機關(guān)培養(yǎng)急需人才，不斷推動西部地區(qū)公安工作的發(fā)展進步。

----健全完善培訓(xùn)激勵約束機制。一是建立培訓(xùn)與任職管理銜接機制。全面落實“三個必訓(xùn)”制度，逐步實行“逢進必訓(xùn)、晉升必訓(xùn)”，推動初任訓(xùn)練與民警錄用制度相結(jié)合，專業(yè)訓(xùn)練與警種崗位資格認證制度相結(jié)合，晉升訓(xùn)練與領(lǐng)導(dǎo)干部任職資格和警銜晉級制度相結(jié)合，形成培訓(xùn)與晉升、育人與用人緊密銜接的工作機制。2010年9月，公安部制定了《公安機關(guān)人民警察執(zhí)法資格等級考試辦法》，并將執(zhí)法資格與人民警察的考核、晉職、晉級、執(zhí)法質(zhì)量考評等結(jié)合起來，以此促進民警執(zhí)法素質(zhì)的提高。二是建立嚴(yán)格的培訓(xùn)管理制度。研究制定了《培訓(xùn)班學(xué)院管理規(guī)定》和《培訓(xùn)班考試考核辦法》。培訓(xùn)中嚴(yán)格實行“五個嚴(yán)禁”制度，規(guī)范了培訓(xùn)工作，提高了培訓(xùn)質(zhì)量。三是建立民警訓(xùn)練考核制度，健全了民警訓(xùn)練手冊和電子檔案，采取專項考評和綜合考評等多種方式，對民警參加訓(xùn)練的情況進行嚴(yán)格考評，通過考核，以考促練，以練促戰(zhàn)。

----加強培訓(xùn)保障機制建設(shè)。一是加強對培訓(xùn)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。各級公安機關(guān)成立了教育訓(xùn)練委員會，定期研究教育訓(xùn)練工作，解決改革發(fā)展中的問題。二是加強民警訓(xùn)練基地建設(shè)。公安部依托部屬院校，并面向各地公安院校和訓(xùn)練基地擇優(yōu)建立警種專業(yè)和實戰(zhàn)訓(xùn)練基地；省、市和有條件的縣級公安機關(guān)建立綜合或?qū)崙?zhàn)訓(xùn)練基地。目前，全國建有各級訓(xùn)練基地2080個，初步形成了布局合理、功能齊全的四級訓(xùn)練基地網(wǎng)絡(luò)。三是加強教官隊伍建設(shè)。大力實施“十百千”教官培訓(xùn)工程，積極從實戰(zhàn)一線遴選骨干民警擔(dān)任教官，推行領(lǐng)導(dǎo)干部上講臺制度。目前，全國實戰(zhàn)教官達到6.7萬名。四是加強訓(xùn)練教材建設(shè)。組織研發(fā)編寫了涵蓋高、中、初三級警官培訓(xùn)，24類警務(wù)和實戰(zhàn)訓(xùn)練的100本“三個必訓(xùn)”統(tǒng)編教材。五是強化訓(xùn)練經(jīng)費保障。督促各地按照不低于公用經(jīng)費5%的標(biāo)準(zhǔn)落實訓(xùn)練經(jīng)費，形成訓(xùn)練保障長效機制。嚴(yán)格落實“誰調(diào)訓(xùn)誰負責(zé)”，減輕西部地區(qū)基層公安機關(guān)負擔(dān)。

四、深化執(zhí)法監(jiān)督機制建設(shè)，有效杜絕和減少執(zhí)法突出問題發(fā)生

----全面改革執(zhí)法質(zhì)量考評。2001年公安部發(fā)布實施《公安機關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考核評議規(guī)定》以來，全國各地公安機關(guān)認真組織開展執(zhí)法質(zhì)量考評活動，有力推動了公安機關(guān)整體執(zhí)法質(zhì)量和執(zhí)法水平的提高，得到了政法各部門和社會各界的廣泛認可。在考評標(biāo)準(zhǔn)越來越嚴(yán)格的情況下，2009全國公安機關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考評成績與2002年相比，縣級公安機關(guān)優(yōu)秀比例上升了12.6個百分點，不達標(biāo)比例下降了3.38個百分點，涌現(xiàn)出一大批執(zhí)法質(zhì)量優(yōu)秀的執(zhí)法示范單位。2000年以來，全國公安行政復(fù)議、行政訴訟案件維持率均呈逐年上升趨勢，年均分別上升1.56個百分點和1.67個百分點。據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的抽樣調(diào)查結(jié)果表明，人民群眾對公安工作的滿意率由2002年的82.9%上升到2009年的90.8%。在司法體制改革中，公安部針對公安機關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考評中存在的部分考評指標(biāo)不科學(xué)、考評范圍太窄、考評機制不完善、考評結(jié)果運用不充分等問題，研究起草了《公安部關(guān)于改革完善執(zhí)法質(zhì)量考評制度的意見（草案）》，從改革完善執(zhí)法質(zhì)量考評制度的基本原則、建立完善執(zhí)法質(zhì)量考評指標(biāo)體系、拓寬執(zhí)法質(zhì)量考評范圍、創(chuàng)新執(zhí)法質(zhì)量考評機制、深化執(zhí)法質(zhì)量考評結(jié)果運用、加強對執(zhí)法質(zhì)量考評工作的組織領(lǐng)導(dǎo)等方面提出了改革意見。各地公安機關(guān)根據(jù)中央司法體制改革精神，積極主動地健全完善了執(zhí)法質(zhì)量考評制度。一是更加注重對重點執(zhí)法環(huán)節(jié)和問題的考評。二是更加注重開展日常考評工作。三是更加注重考評工作的客觀全面性。四是更加注重促進社會矛盾化解和群眾滿意度考評。五是更加注重運用信息化手段實現(xiàn)對執(zhí)法辦案的實時、全程考評。

----深化警務(wù)督察工作。近年來，全國公安機關(guān)通過改革創(chuàng)新工作方式方法，建立和完善督察工作機制，不斷深化警務(wù)督察工作。一是實行派駐督導(dǎo)制度。2006年，公安部建立實行派駐督察專員和督導(dǎo)組制度。2006年至2009年，公安部督導(dǎo)組共對執(zhí)法和隊伍突出問題明察暗訪1464次，督促整改問題3012個；2008年以來，公安部督導(dǎo)組先后到182個基層單位蹲點調(diào)研，共上報專題調(diào)研報告564份，各類信息2197份。實踐證明，派駐督導(dǎo)制度在推動公安中心工作和重大決策部署的貫徹落實，加強對公安民警依法履行職責(zé)、行使職權(quán)和遵守紀(jì)律情況的監(jiān)督，促進公安機關(guān)理性、平和、文明、規(guī)范執(zhí)法等方面，發(fā)揮了突出作用，產(chǎn)生了積極效果。為進一步鞏固完善這項制度，2009年底，公安部將派駐督導(dǎo)組制度調(diào)整為派駐督察隊，推動派駐督察工作進入新階段。自派駐督察隊組建以來，共深入全國31個省、區(qū)、市及新疆兵團的396個市、1656個縣及其所屬的4103個基層所隊，督促各地公安機關(guān)深入推進“三項重點工作”和“三項建設(shè)”等公安中心工作，并集中開展了社會治安“冬季行動”、校園安全保衛(wèi)、警車和涉案車輛違規(guī)專項治理、涉案人員非正常死亡問題集中整治、全國“兩會”、“世博”和“亞運”安保等重大警務(wù)部署的專項督察，有力地促進了各項決策部署落實到位。二是大力開展網(wǎng)上督察。為主動適應(yīng)信息化警務(wù)戰(zhàn)略的新形勢，全國公安機關(guān)大力加強網(wǎng)上督察。目前，遼寧、河北、江蘇、浙江、上海、福建、廣東等地已基本建成覆蓋全省市的網(wǎng)上督察系統(tǒng)。通過開展網(wǎng)上督察，督察觸角不斷延伸、監(jiān)督關(guān)口不斷前移，在提升督察工作效能，強化隊伍內(nèi)部管理，規(guī)范民警執(zhí)法行為，維護民警正當(dāng)執(zhí)法權(quán)益等方面發(fā)揮了重要作用，使警務(wù)督察部門事前事中預(yù)警防范的職能作用得到進一步強化。如，河北省公安機關(guān)自2010年6月份以來，通過網(wǎng)上督察查糾各類執(zhí)法問題和隱患1000余個；北京市公安局交通管理局通過網(wǎng)上督察系統(tǒng)，實現(xiàn)了對路面執(zhí)勤交警工作過程的實時監(jiān)督，2010年以來，群眾針對交警執(zhí)勤行為不規(guī)范的投訴較去年同期下降近36個百分點；廣東順德市公安局在開展網(wǎng)上督察后出入境管理科的辦證數(shù)同比增加了15%，辦證時間平均縮短2個工作日；江蘇省公安機關(guān)2010年上半年利用視頻督察系統(tǒng)為民警澄清不實投訴20余件，有力地維護了民警正當(dāng)執(zhí)法權(quán)益。

五、加強執(zhí)法信息化建設(shè)，不斷提升公安機關(guān)戰(zhàn)斗力

近年來，全國公安機關(guān)高度重視執(zhí)法信息化建設(shè)，通過組織實施“金盾工程”，執(zhí)法信息化建設(shè)和應(yīng)用取得了明顯成效。

----信息化意識和應(yīng)用能力顯著增強。“上班即開機、工作即上網(wǎng)”已成為許多民警的工作常態(tài)，不少地方還提出“不懂信息化應(yīng)用的領(lǐng)導(dǎo)將喪失指揮權(quán)、不會信息化應(yīng)用的民警將失去工作崗位”等口號。目前，全國90%以上的民警都通過了計算機操作考核，很多基層民警在實戰(zhàn)中創(chuàng)造出許多靈活實用的技戰(zhàn)法。

----公安信息網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施基本建成。一是公安三級主干網(wǎng)絡(luò)全部完成，基層所隊接入網(wǎng)覆蓋率達到99%。公安網(wǎng)開通了多套視頻指揮和會議電視系統(tǒng)。“動中通”、“靜中通”等衛(wèi)星通信系統(tǒng)在各種重大勤務(wù)保障活動中發(fā)揮了不可替代的作用。二是聯(lián)網(wǎng)計算機數(shù)量快速增長，三級信息中心應(yīng)用支撐能力顯著增強，為各類應(yīng)用系統(tǒng)提供了統(tǒng)一的運行支撐環(huán)境。三是基本完成了公安網(wǎng)身份認證和訪問控制管理系統(tǒng)建設(shè)，建立了基于PKI/PMI技術(shù)的授權(quán)訪問管理體系。四是公安標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系和運行管理體系基本建成，為公安信息化的可持續(xù)發(fā)展奠定了堅實基礎(chǔ)。

----業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)全面建設(shè)。全國公安機關(guān)堅持“以需求為導(dǎo)向、以應(yīng)用為核心”，邊建邊用，建成了維護穩(wěn)定、打擊犯罪、行政管理、服務(wù)群眾、隊伍建設(shè)等主要業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)。目前，全國共有4萬多個戶籍派出所實現(xiàn)了人口管理前臺辦公；400多個車管所實現(xiàn)了計算機流程化業(yè)務(wù)管理和全國聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用；出入境證件辦理全部實現(xiàn)計算機管理和按需申領(lǐng)護照；邊防口岸全部實現(xiàn)計算機查驗并聯(lián)網(wǎng)運行。

----公安信息資源初步整合。在建設(shè)業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，開發(fā)建設(shè)了綜合信息查詢、搜索引擎、請求服務(wù)三大綜合應(yīng)用系統(tǒng)，初步實現(xiàn)了公安信息資源的綜合開發(fā)利用；以警務(wù)信息綜合應(yīng)用平臺為代表的全警協(xié)同的警務(wù)信息化蓬勃興起，實現(xiàn)了基礎(chǔ)信息采集、網(wǎng)上辦案、執(zhí)法監(jiān)督、績效考核一體化應(yīng)用。公安機關(guān)的偵查手段和破案方式發(fā)生新變化，打擊防控的精準(zhǔn)度大大提升。通過信息化的實戰(zhàn)應(yīng)用，公安機關(guān)偵查破案、打擊犯罪的模式發(fā)生了深刻變化，多元打擊、多點打擊、多警打擊的合成作戰(zhàn)能力明顯增強，正逐步實現(xiàn)對刑事犯罪的主動進攻、整體作戰(zhàn)、精確打擊。

----強化網(wǎng)上執(zhí)法、服務(wù)和管理。2010年8月，公安部制定下發(fā)《關(guān)于進一步規(guī)范和加強公安機關(guān)信息化建設(shè)的指導(dǎo)意見》，全面推行“執(zhí)法信息網(wǎng)上錄入、執(zhí)法流程網(wǎng)上管理、執(zhí)法活動網(wǎng)上監(jiān)督、執(zhí)法質(zhì)量網(wǎng)上考核”的執(zhí)法辦案新模式，強化了對執(zhí)法辦案活動的全程、實時、動態(tài)監(jiān)控。同時，大力推進網(wǎng)上執(zhí)法公開。各地公安機關(guān)普遍在互聯(lián)網(wǎng)開展執(zhí)法辦案信息告知和行政審批、行政許可，增強執(zhí)法透明度，方便群眾辦事。通過網(wǎng)上評價系統(tǒng)，群眾可以直接在網(wǎng)上對公安機關(guān)的辦事效率、服務(wù)態(tài)度、執(zhí)法質(zhì)量進行評價，提升了服務(wù)水平，密切了警民關(guān)系。

----網(wǎng)上執(zhí)法協(xié)作穩(wěn)步推進。公安機關(guān)與其他部門之間的信息共享穩(wěn)步推進，全國銀行機構(gòu)聯(lián)網(wǎng)核查人口信息日均達到800萬次，在落實賬戶實名制、規(guī)范金融秩序、遏制金融詐騙等方面發(fā)揮了重要作用。

六、不斷改進看守所管理機制，切實保障在押人員權(quán)益

近年來，全國公安機關(guān)大力推進看守所管理機制改革，以確保看守所安全和保障在押人員合法權(quán)益為重點，加強看守所管理，強化對看守所的監(jiān)督，下大氣整治執(zhí)法突出問題，促使看守所管理邁向科學(xué)化、人性化。

-----加強看守所安全管理。為加強看守所安全管理，中央綜治委將看守所安全工作納入社會治安綜合治理考核范圍。2010年3月，中央綜治委辦公室會同公安部等九部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于綜合治理看守所安全管理工作的意見》。2010年4月至9月，九部委在全國范圍內(nèi)開展了看守所安全管理大檢查專項活動，以落實看守所安全防范措施，加強民警隊伍建設(shè)，完善監(jiān)督機制，強化基礎(chǔ)保障。

---整治牢頭獄霸。全國公安監(jiān)管部門一直把打擊牢頭獄霸作為工作重點，圍繞容易滋生牢頭獄霸的環(huán)節(jié)，通過實行收押告知、新收押人員過渡管理、在押人員受虐報警、主協(xié)管民警包監(jiān)室管理、在押人員財物管理、懲治牢頭獄霸等制度和措施，下大力氣整治牢頭獄霸現(xiàn)象。自2009年4月以來，全國看守所未發(fā)生牢頭獄霸打死其他在押人員事件，絕大多數(shù)看守所基本消除了牢頭獄霸行為。

----防止和減少在押人員死亡事件發(fā)生。一方面，全國公安機關(guān)不斷完善工作措施，盡最大努力減少在押人員死亡事件的發(fā)生。另一方面，對發(fā)生在押人員死亡的，明確了調(diào)查報告等工作要求。對經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)存在監(jiān)管責(zé)任的，堅決予以追究。為保證看守所在押人員吃飽和攝取基本營養(yǎng)，2009年6月，公安部與財政部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進一步加強看守所經(jīng)費保障工作的通知》。目前，全國31個省、自治區(qū)和直轄市全部重新核定了在押人員伙食費標(biāo)準(zhǔn)以及醫(yī)療費、公雜費等標(biāo)準(zhǔn)。2009年12月，公安部、衛(wèi)生部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于切實加強和改進公安監(jiān)管場所醫(yī)療衛(wèi)生工作的通知》，積極推進公安監(jiān)管場所醫(yī)療機構(gòu)建設(shè)。到目前為止，已有部分看守所與當(dāng)?shù)蒯t(yī)院建立了協(xié)作機制，由醫(yī)院派駐醫(yī)生在看守所承擔(dān)在押人員疾病治療工作。

----切實防止刑訊逼供和超期羈押。為防止刑訊逼供，切實落實入所體檢制度，將入所體檢作為必經(jīng)程序；進一步嚴(yán)格提訊制度，規(guī)定提訊必須在看守所訊問室進行，訊問室一律物理隔離，避免在押人員和辦案人員人身接觸，并安裝同步錄音錄像設(shè)備。同時，實行了換押和羈押期限變更通知制度、羈押期限即將屆滿通知和屆滿報告制度，有效地防止和減少了超期羈押問題的發(fā)生。

----強化人民檢察院法律監(jiān)督。2009年，公安部聯(lián)合最高人民檢察院在全國看守所開展了監(jiān)管執(zhí)法專項檢查活動，清理有牢頭獄霸行為的在押人員2207人，其中1917人被看守所嚴(yán)管，有36人被追究刑事責(zé)任。通過對近兩年看守所在押人員死亡事件進行倒查，有166名民警因失職、瀆職受到黨政紀(jì)處分，85名民警被立案偵查，7名檢察人員因監(jiān)督不力受到黨政紀(jì)處分。同時，實行看守所主要執(zhí)法信息和監(jiān)控圖像與駐所檢察室聯(lián)網(wǎng)，改變了以前駐所檢察事后監(jiān)督的被動局面。2010年，公安部和最高人民檢察院聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于人民檢察院對看守所實施法律監(jiān)督若干問題的意見》，全面規(guī)范了監(jiān)督范圍、監(jiān)督方式、監(jiān)督程序和監(jiān)督責(zé)任。

----廣泛接受社會監(jiān)督。近年來，全國公安機關(guān)更新觀念，打破看守所長期以來封閉運行的格局，廣泛接受社會監(jiān)督，增進了社會各界對看守所工作的了解和理解，贏得了社會各界對看守所工作的支持。每個看守所都聘請了執(zhí)法監(jiān)督員，隨時接受監(jiān)督；定期邀請人大代表、政協(xié)委員視察，聽取意見和建議；公布“嚴(yán)格執(zhí)法，文明管理”八項承諾。2009年以來，公安部在全國范圍內(nèi)實行看守所對社會開放，通過召開在押人員座談會、召開律師座談會、邀請新聞媒體采訪、接待各界人士參觀等多種方式，將看守所執(zhí)法和管理臵于公眾監(jiān)督之下，取得良好成效。有媒體描述：“在同一片藍天下，高墻內(nèi)的他們同樣能接受著陽光的洗禮，這里并不陰暗。”目前，1500余個看守所對社會開放。2010年4月和9月，公安部邀請部分特邀監(jiān)督員對江蘇、浙江、湖北、廣東、青海、甘肅等省看守所工作進行了檢查，邀請數(shù)十名法學(xué)專家和學(xué)者走進北京市第一、第二看守所，實地檢查、了解看守所工作情況。

七、完善公安經(jīng)費保障體制，解決制約公安事業(yè)發(fā)展的保障性問題

近年來，在黨中央、國務(wù)院的高度重視下，在有關(guān)部門的大力支持下，公安部積極推進公安經(jīng)費保障體制改革，公安經(jīng)費保障情況發(fā)生了根本性變化，顯著提高了基層公安機關(guān)的經(jīng)費保障水平，提高了公安機關(guān)維護社會治安穩(wěn)定、打擊犯罪、服務(wù)社會的能力和戰(zhàn)斗力，有效遏制了直接坐支、挪用收費、罰沒款等問題的發(fā)生，對促進公安機關(guān)嚴(yán)格、公正、規(guī)范，理性、平和、文明執(zhí)法具有重要意義。

----積極推動公安經(jīng)費保障體制改革。公安部高度重視公安經(jīng)費保障體制改革，部長辦公會和部黨委會先后3次專題聽取匯報并作出部署。一是加強調(diào)研。2009年2月至7月，組織調(diào)研組赴8個省市進行調(diào)研，提出了改革和完善公安經(jīng)費保障體制和工作機制的意見和建議。中央公安轉(zhuǎn)移支付資金下達后，為及時掌握資金落實情況，督促管好用好轉(zhuǎn)移支付資金，2010年11月，先后組織4個督導(dǎo)檢查組，分赴9個省級公安機關(guān)和19個市、縣級公安機關(guān)開展督導(dǎo)檢查。同時，積極參加中央政法委組織的政法經(jīng)費保障體制改革效果評估調(diào)研，提出工作意見報中央政法委參考。為配合改革工作，還就公安經(jīng)費分類、會計科目設(shè)臵、《公安機關(guān)財務(wù)管理暫行辦法》修訂、績效考評指標(biāo)和加強公用經(jīng)費保障的意見等問題，進行座談研討和專題調(diào)研。二是認真測算提出經(jīng)費需求。2009年2至4月，組織對歷年各類辦案（業(yè)務(wù)）經(jīng)費支出進行深入分析，結(jié)合物價水平增長和公安業(yè)務(wù)工作的發(fā)展，初步提出了打擊刑事犯罪、維護國家安全等9類公安業(yè)務(wù)工作成本，為建立公安辦案成本核算體系、研究制定公安業(yè)務(wù)費保障標(biāo)準(zhǔn)打下基礎(chǔ)。同時，根據(jù)保障體制改革的要求，對近年來公安機關(guān)業(yè)務(wù)裝備經(jīng)費投入、業(yè)務(wù)裝備配備現(xiàn)狀等進行了統(tǒng)計分析，為提出業(yè)務(wù)裝備整體需求、研究制定公安業(yè)務(wù)裝備標(biāo)準(zhǔn)提供了重要依據(jù)。三是積極溝通協(xié)調(diào)。2009年4月，在司法體制改革專題匯報會上，就改革的一些重要問題闡述了公安機關(guān)的意見。為爭取中央財政加大對公安機關(guān)的投入，向國務(wù)院上報了《關(guān)于建議中央政法專項資金分配充分考慮公安工作實際情況的報告》，財政部充分吸納了我部意見。此外，還多次就改革實施意見向中央政法委、財政部反映公安機關(guān)的意見，并多次與中央司改辦、財政部有關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)，力求支持。

----規(guī)范經(jīng)費管理和裝備配備。2010年5月，公安部聯(lián)合財政部印發(fā)了《關(guān)于加強公安轉(zhuǎn)移支付資金使用管理工作的意見》，是規(guī)范當(dāng)前和今后一個時期開展公安轉(zhuǎn)移支付資金使用管理工作的重要措施，對于深入推進公安經(jīng)費保障體制改革，提高公安機關(guān)保障能力和水平具有重要意義。2009年10月和2010年9月，公安部先后兩次召開全國電視電話會議，就貫徹落實兩辦32號文件精神進行部署。2010年7月，財政部、公安部聯(lián)合頒布了《縣級公安機關(guān)基本業(yè)務(wù)裝備配備指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，對縣級公安機關(guān)業(yè)務(wù)裝備的配備項目、功能、數(shù)量和更新參考年限等進行了規(guī)定。2010年6月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家發(fā)展改革委頒布了《公安機關(guān)業(yè)務(wù)技術(shù)用房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，對公安業(yè)務(wù)技術(shù)用房建設(shè)予以規(guī)范，公安機關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系基本形成，為下一步加強公安基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了依據(jù)，奠定了基礎(chǔ)。針對公安經(jīng)費開支范圍不明確、財務(wù)管理科目不一致等問題，2009年后，公安部還加快了《公安機關(guān)財務(wù)管理辦法》的修訂工作。

----強化對公安經(jīng)費管理的監(jiān)督、指導(dǎo)。一是在全國推廣應(yīng)用了中央和省級公安轉(zhuǎn)移支付資金管理信息系統(tǒng)，實現(xiàn)了資金的流程化管理，部省市縣四級資金數(shù)據(jù)的及時填報、動態(tài)維護和實時調(diào)閱；實現(xiàn)了轉(zhuǎn)移支付資金的綜合統(tǒng)計、分析、評估，便于部省級主管部門動態(tài)掌控情況，即時為領(lǐng)導(dǎo)提供決策依據(jù)；實現(xiàn)了資金撥付、使用、管理、執(zhí)行情況的網(wǎng)上直報、網(wǎng)上預(yù)警和網(wǎng)上督察，使監(jiān)督工作日常化。二是建立公安轉(zhuǎn)移支付資金定期通報制度，根據(jù)資金撥款到位進度、執(zhí)行進度、省級政法預(yù)備費使用情況、省級公安轉(zhuǎn)移支付資金配套情況等四個指標(biāo)，每月進行動態(tài)通報。三是開展轉(zhuǎn)移支付資金使用管理情況的專項督導(dǎo)檢查。2010年6月，組織四個工作組赴9省區(qū)開展了2009公安轉(zhuǎn)移支付資金的專項稽查督導(dǎo)。同時，要求各省級公安裝備財務(wù)部門于2010年底前，就公安轉(zhuǎn)移支付資金到位、執(zhí)行情況開展一次集中檢查。四是通過召開專門會議、印發(fā)文件等形式，加強對加強公安經(jīng)費保障工作，貫徹落實兩辦32號文件精神的指導(dǎo)。五是設(shè)立觀察點。為及時了解掌握改革情況，切實提高指導(dǎo)針對性，按東、中、西部選定6個省和6個縣作為貫徹落實兩辦32號文件精神工作觀察點。

----經(jīng)費保障取得重大突破。一是中央財政加大了政法轉(zhuǎn)移支付資金投入力度，資金投入比改革前增長174%，各省級財政也按要求普遍加大了轉(zhuǎn)移支付資金投入力度，基層公安機關(guān)經(jīng)費支出狀況明顯得到改善，與過去多方籌集經(jīng)費勉強維持運轉(zhuǎn)、拖欠民警差旅費和醫(yī)療費等情形形成了鮮明對照。二是明確了中央和省級財政對市縣級公安機關(guān)的保障責(zé)任，為從根本上解決因市縣級財力不足、難以有效保障公安經(jīng)費問題，提供了有效的政策途徑。三是建立了“分項目、分區(qū)域、分部門”的分類保障政策，中央和省級財政的保障范圍不完全局限于中西部貧困地區(qū)，而是擴大到中西部地區(qū)縣級、維穩(wěn)任務(wù)重的地區(qū)和經(jīng)濟困難地區(qū)市級，尤其是部分市級公安機關(guān)和東部基層公安機關(guān)享受了補助機制政策。