第一篇：根據(jù)中央深化司法體制和工作機(jī)制改革的總體部署

根據(jù)中央深化司法體制和工作機(jī)制改革的總體部署,司法部積極推進(jìn)監(jiān)獄勞教人民警察分類管理工作。2011年6月,人力資源和社會(huì)保障部、司法部、國(guó)家公務(wù)員局聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于規(guī)范監(jiān)獄勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)人民警察職務(wù)序列的意見》,將監(jiān)獄勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)執(zhí)法勤務(wù)機(jī)構(gòu)的范圍拓展為:省級(jí)監(jiān)獄勞動(dòng)教養(yǎng)機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)隊(duì)建制執(zhí)法勤務(wù)機(jī)構(gòu)以及監(jiān)獄、勞教所、戒毒所。按文件規(guī)定,全系統(tǒng)執(zhí)法勤務(wù)機(jī)構(gòu)警察達(dá)32萬(wàn)人,參與警員職務(wù)套改26萬(wàn)人,分別占警察35萬(wàn)總數(shù)的94%和75%。

第二篇：中央政法委員會(huì)關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問(wèn)題的意見45

中央政法委員會(huì)關(guān)于深化司法體制和

工作機(jī)制改革若干問(wèn)題的意見

2008年11月28日，中共中央政治局通過(guò)了《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問(wèn)題的意見》，從發(fā)展社會(huì)主義民主政治、加快建設(shè)法治國(guó)家的戰(zhàn)略高度，對(duì)司法體制改革作出了戰(zhàn)略部署。目前，此“意見”已在政法系統(tǒng)內(nèi)下發(fā)，中央政法委正在抓緊制定實(shí)施改革意見的分工方案，改革實(shí)施工作正在積極穩(wěn)妥推進(jìn)。這是2009年和今后一個(gè)時(shí)期政法機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要任務(wù)。

中央推出的司法體制改革方案的指導(dǎo)思想是：在繼續(xù)抓好2004年中央確定的司法體制和工作機(jī)制改革事項(xiàng)的基礎(chǔ)上，從人民群眾的司法需求出發(fā)，以維護(hù)人民利益為根本，以促進(jìn)社會(huì)和諧為主線，以加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督制約為重點(diǎn)，緊緊抓住影響司法公正、制約司法能力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，進(jìn)一步解決體制性、機(jī)制性、保障性障礙，優(yōu)化司法職權(quán)配置，規(guī)范司法行為，建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，為保障社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制順利運(yùn)行，為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)提供堅(jiān)強(qiáng)可靠的司法保障和和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。核心是調(diào)整司法職權(quán)配置，加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督制約，促進(jìn)司法獨(dú)立。主要改革內(nèi)容包括政法經(jīng)費(fèi)保障、司法職權(quán)重新配置、規(guī)范司法行為、落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)政策、加強(qiáng)政法隊(duì)伍建設(shè)等方面。

一、建立政法系統(tǒng)財(cái)政保障機(jī)制，政法經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政統(tǒng)一 保障

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)司法不獨(dú)立的一個(gè)重要根源在于司法受制于當(dāng)?shù)卣ㄔ旱慕?jīng)費(fèi)及其法官工資、檢察院的經(jīng)費(fèi)及其檢察官工資等，都是由當(dāng)?shù)卣?cái)政部門解決，司法機(jī)關(guān)的“財(cái)權(quán)”由政府部門“把持”，使得司法難以“硬”起來(lái)，司法很容易受到來(lái)自當(dāng)?shù)卣母蓴_，形成司法地方保護(hù)主義。從財(cái)政負(fù)擔(dān)上看，2006年全國(guó)檢察系統(tǒng)的全部財(cái)政支出大約150億元，法院系統(tǒng)大約200億元，一共不到400億元，加上基本建設(shè)費(fèi)用和適當(dāng)增加工資福利，總量仍在財(cái)政可承受范圍之內(nèi)。本次司法體制改革將建立政法系統(tǒng)財(cái)政保障機(jī)制，以后法院、檢察院的經(jīng)費(fèi)將由中央財(cái)政專項(xiàng)確定，建立分類保障政策和公用經(jīng)費(fèi)正常增長(zhǎng)機(jī)制，解決基層法院的經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題，從而開始打破司法經(jīng)費(fèi)由地方保障的格局，逐步化解司法的地方化難題。具體有可能會(huì)采取分地區(qū)，分級(jí)別，結(jié)合案件數(shù)量和訴訟費(fèi)收入情況，采用因素計(jì)算法確定各法院的財(cái)政撥款數(shù)。

二、檢察院刑偵職能劃歸公安局管轄，檢察院專司法律監(jiān)督

檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，原有的《刑事訴訟法》規(guī)定，檢察院享有對(duì)經(jīng)濟(jì)犯罪和職務(wù)犯罪等部分刑事案件的偵查權(quán)（自偵權(quán)）。對(duì)于公安機(jī)關(guān)偵查的案件，可以由檢察院進(jìn)行法律監(jiān)督，但是對(duì)于檢察院的自偵案件，則長(zhǎng)期缺乏必要的制度性限制，只在檢察院內(nèi)部進(jìn)行監(jiān)督。根據(jù)“有權(quán)利就有監(jiān)督”的原則，本次司法體制改革將檢察院對(duì)經(jīng)濟(jì)犯罪和職務(wù)犯罪的刑偵職能從檢察院剝離開，劃歸公安局管轄，檢 察院主要專心做法律監(jiān)督建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督制約的目標(biāo)，其中包括對(duì)法院的監(jiān)督和對(duì)于司法系統(tǒng)其他部門的監(jiān)督。

三、法院執(zhí)行職能劃歸司法局管轄，法院其他有關(guān)行政職能劃歸司法行政機(jī)關(guān)管轄，法院專司審判

在我國(guó)，法院判決后案件“執(zhí)行難”很突出，影響到法院判決的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。本次司法體制改革將包括法院執(zhí)行在內(nèi)的有關(guān)行政職能劃歸司法行政機(jī)關(guān)管轄，法院專司審判。

四、看守所劃歸司法局管轄

長(zhǎng)期以來(lái)，看守所作為主要的羈押場(chǎng)所，由同級(jí)公安機(jī)關(guān)管理。在偵查、羈押、改造主體一體化的管理模式下，看守所對(duì)偵查機(jī)關(guān)的訊問(wèn)活動(dòng)缺乏有效的監(jiān)督，容易出現(xiàn)刑訊逼供現(xiàn)象。近年來(lái)曝光的佘祥林案、聶樹斌案中，都存在刑訊逼供，這些案件主要發(fā)生在看守所。許多學(xué)者提出，為了體現(xiàn)程序公正和控辯平衡，必須做到偵查權(quán)和羈押權(quán)的分權(quán)與制約。本次司法體制改革將看守所的管理移交到司法部(局)體系之下。

五、決定勞教權(quán)力由法院行駛

長(zhǎng)期以來(lái)，由于其未經(jīng)審判即限制人身自由的特點(diǎn)，勞教制度受到很多專家學(xué)者的質(zhì)疑。北京理工大學(xué)教授胡星斗長(zhǎng)期呼吁取消勞教制度。勞動(dòng)教養(yǎng)制度主要的依據(jù)是1957年8月3日國(guó)務(wù)院公布實(shí)施的《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問(wèn)題的決定》以及1979年由國(guó)務(wù)院公布施行的補(bǔ)充規(guī)定和1982年由國(guó)辦轉(zhuǎn)發(fā) 的試行辦法。胡教授認(rèn)為，一個(gè)決定實(shí)施半個(gè)世紀(jì)，一個(gè)試行辦法試行20多年，已難以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。本次司法體制改革將此項(xiàng)權(quán)力由公安機(jī)關(guān)移交調(diào)整到法院來(lái)行使，以確保這項(xiàng)權(quán)力的行使更加規(guī)范化。

六、落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策

司法體制改革提出要把寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策上升為法律制度，轉(zhuǎn)化為司法體制和工作機(jī)制，落實(shí)到執(zhí)法實(shí)踐中去，使之既有利于控制社會(huì)治安大局、增強(qiáng)群眾安全感，又有利于減少社會(huì)對(duì)抗、促進(jìn)社會(huì)和諧。一方面，適應(yīng)新時(shí)期犯罪行為發(fā)生的變化，對(duì)嚴(yán)重危害社會(huì)秩序和國(guó)家安全的犯罪從嚴(yán)打擊。另一方面，對(duì)輕微犯罪、未成年人犯罪，按照教育為主、懲罰為輔的原則，實(shí)行寬緩處理，盡量教育挽救，增加社會(huì)和諧。

七、加強(qiáng)政法隊(duì)伍建設(shè)

司法體制改革本著“從嚴(yán)治警”與“從優(yōu)待警”相結(jié)合的原則，提出完善政法干警招錄和培訓(xùn)機(jī)制，完善政法干警行為規(guī)范和職業(yè)保障制度，加強(qiáng)政法機(jī)關(guān)廉政建設(shè)，嚴(yán)肅查處政法干警違法違紀(jì)行為，改革完善司法考試制度和律師制度等。

第三篇：中央政法委員會(huì)關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問(wèn)題的意見45

中央政法委員會(huì)關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干

問(wèn)題的意見

2008年11月28日，中共中央政治局通過(guò)了《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問(wèn)題的意見》，從發(fā)展社會(huì)主義民主政治、加快建設(shè)法治國(guó)家的戰(zhàn)略高度，對(duì)司法體制改革作出了戰(zhàn)略部署。目前，此“意見”已在政法系統(tǒng)內(nèi)下發(fā)，中央政法委正在抓緊制定實(shí)施改革意見的分工方案，改革實(shí)施工作正在積極穩(wěn)妥推進(jìn)。這是2009年和今后一個(gè)時(shí)期政法機(jī)關(guān)的一項(xiàng)重要任務(wù)。

中央推出的司法體制改革方案的指導(dǎo)思想是：在繼續(xù)抓好2004年中央確定的司法體制和工作機(jī)制改革事項(xiàng)的基礎(chǔ)上，從人民群眾的司法需求出發(fā)，以維護(hù)人民利益為根本，以促進(jìn)社會(huì)和諧為主線，以加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督制約為重點(diǎn)，緊緊抓住影響司法公正、制約司法能力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，進(jìn)一步解決體制性、機(jī)制性、保障性障礙，優(yōu)化司法職權(quán)配置，規(guī)范司法行為，建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，為保障社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制順利運(yùn)行，為中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)提供堅(jiān)強(qiáng)可靠的司法保障和和諧穩(wěn)定的社會(huì)環(huán)境。核心是調(diào)整司法職權(quán)配置，加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督制約，促進(jìn)司法獨(dú)立。主要改革內(nèi)容包括政法經(jīng)費(fèi)保障、司法職權(quán)重新配置、規(guī)范司法行為、1 落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)政策、加強(qiáng)政法隊(duì)伍建設(shè)等方面。

一、建立政法系統(tǒng)財(cái)政保障機(jī)制，政法經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政統(tǒng)一保障

長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)司法不獨(dú)立的一個(gè)重要根源在于司法受制于當(dāng)?shù)卣ㄔ旱慕?jīng)費(fèi)及其法官工資、檢察院的經(jīng)費(fèi)及其檢察官工資等，都是由當(dāng)?shù)卣?cái)政部門解決，司法機(jī)關(guān)的“財(cái)權(quán)”由政府部門“把持”，使得司法難以“硬”起來(lái)，司法很容易受到來(lái)自當(dāng)?shù)卣母蓴_，形成司法地方保護(hù)主義。從財(cái)政負(fù)擔(dān)上看，2006年全國(guó)檢察系統(tǒng)的全部財(cái)政支出大約150億元，法院系統(tǒng)大約200億元，一共不到400億元，加上基本建設(shè)費(fèi)用和適當(dāng)增加工資福利，總量仍在財(cái)政可承受范圍之內(nèi)。本次司法體制改革將建立政法系統(tǒng)財(cái)政保障機(jī)制，以后法院、檢察院的經(jīng)費(fèi)將由中央財(cái)政專項(xiàng)確定，建立分類保障政策和公用經(jīng)費(fèi)正常增長(zhǎng)機(jī)制，解決基層法院的經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題，從而開始打破司法經(jīng)費(fèi)由地方保障的格局，逐步化解司法的地方化難題。具體有可能會(huì)采取分地區(qū)，分級(jí)別，結(jié)合案件數(shù)量和訴訟費(fèi)收入情況，采用因素計(jì)算法確定各法院的財(cái)政撥款數(shù)。

二、檢察院刑偵職能劃歸公安局管轄，檢察院專司法律監(jiān)督

檢察院作為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，原有的《刑事訴訟法》規(guī)定，檢察院享有對(duì)經(jīng)濟(jì)犯罪和職務(wù)犯罪等部分刑事案件的偵查權(quán)（自偵權(quán)）。對(duì)于公安機(jī)關(guān)偵查的案件，可以由檢察院進(jìn) 行法律監(jiān)督，但是對(duì)于檢察院的自偵案件，則長(zhǎng)期缺乏必要的制度性限制，只在檢察院內(nèi)部進(jìn)行監(jiān)督。根據(jù)“有權(quán)利就有監(jiān)督”的原則，本次司法體制改革將檢察院對(duì)經(jīng)濟(jì)犯罪和職務(wù)犯罪的刑偵職能從檢察院剝離開，劃歸公安局管轄，檢察院主要專心做法律監(jiān)督建設(shè)，以實(shí)現(xiàn)加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督制約的目標(biāo)，其中包括對(duì)法院的監(jiān)督和對(duì)于司法系統(tǒng)其他部門的監(jiān)督。

三、法院執(zhí)行職能劃歸司法局管轄，法院其他有關(guān)行政職能劃歸司法行政機(jī)關(guān)管轄，法院專司審判

在我國(guó)，法院判決后案件“執(zhí)行難”很突出，影響到法院判決的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。本次司法體制改革將包括法院執(zhí)行在內(nèi)的有關(guān)行政職能劃歸司法行政機(jī)關(guān)管轄，法院專司審判。

四、看守所劃歸司法局管轄

長(zhǎng)期以來(lái)，看守所作為主要的羈押場(chǎng)所，由同級(jí)公安機(jī)關(guān)管理。在偵查、羈押、改造主體一體化的管理模式下，看守所對(duì)偵查機(jī)關(guān)的訊問(wèn)活動(dòng)缺乏有效的監(jiān)督，容易出現(xiàn)刑訊逼供現(xiàn)象。近年來(lái)曝光的佘祥林案、聶樹斌案中，都存在刑訊逼供，這些案件主要發(fā)生在看守所。許多學(xué)者提出，為了體現(xiàn)程序公正和控辯平衡，必須做到偵查權(quán)和羈押權(quán)的分權(quán)與制約。本次司法體制改革將看守所的管理移交到司法部(局)體系之下。

五、決定勞教權(quán)力由法院行駛

長(zhǎng)期以來(lái)，由于其未經(jīng)審判即限制人身自由的特點(diǎn)，勞教制度受到很多專家學(xué)者的質(zhì)疑。北京理工大學(xué)教授胡星斗長(zhǎng)期呼吁取消勞教制度。勞動(dòng)教養(yǎng)制度主要的依據(jù)是1957年8月3日國(guó)務(wù)院公布實(shí)施的《關(guān)于勞動(dòng)教養(yǎng)問(wèn)題的決定》以及1979年由國(guó)務(wù)院公布施行的補(bǔ)充規(guī)定和1982年由國(guó)辦轉(zhuǎn)發(fā)的試行辦法。胡教授認(rèn)為，一個(gè)決定實(shí)施半個(gè)世紀(jì)，一個(gè)試行辦法試行20多年，已難以適應(yīng)社會(huì)發(fā)展的需要。本次司法體制改革將此項(xiàng)權(quán)力由公安機(jī)關(guān)移交調(diào)整到法院來(lái)行使，以確保這項(xiàng)權(quán)力的行使更加規(guī)范化。

六、落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策

司法體制改革提出要把寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策上升為法律制度，轉(zhuǎn)化為司法體制和工作機(jī)制，落實(shí)到執(zhí)法實(shí)踐中去，使之既有利于控制社會(huì)治安大局、增強(qiáng)群眾安全感，又有利于減少社會(huì)對(duì)抗、促進(jìn)社會(huì)和諧。一方面，適應(yīng)新時(shí)期犯罪行為發(fā)生的變化，對(duì)嚴(yán)重危害社會(huì)秩序和國(guó)家安全的犯罪從嚴(yán)打擊。另一方面，對(duì)輕微犯罪、未成年人犯罪，按照教育為主、懲罰為輔的原則，實(shí)行寬緩處理，盡量教育挽救，增加社會(huì)和諧。

七、加強(qiáng)政法隊(duì)伍建設(shè)

司法體制改革本著“從嚴(yán)治警”與“從優(yōu)待警”相結(jié)合的原則，提出完善政法干警招錄和培訓(xùn)機(jī)制，完善政法干警行為 規(guī)范和職業(yè)保障制度，加強(qiáng)政法機(jī)關(guān)廉政建設(shè)，嚴(yán)肅查處政法干警違法違紀(jì)行為，改革完善司法考試制度和律師制度等。

第四篇：進(jìn)一步深化司法體制和工作機(jī)制改革的調(diào)研報(bào)告

進(jìn)一步深化司法體制和工作機(jī)制改革的調(diào)研報(bào)告

近年來(lái)，黨中央一直高度重視司法體制機(jī)制改革工作，繼2004年轉(zhuǎn)發(fā)中央司法改革領(lǐng)導(dǎo)小組《關(guān)于司法體制和工作機(jī)制改革的初步意見》后，又于2008年底轉(zhuǎn)發(fā)了《中央政法委員會(huì)關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問(wèn)題的意見》（中發(fā)[2008]19號(hào)文件），從優(yōu)化司法職權(quán)配置、落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策、加強(qiáng)政法隊(duì)伍建設(shè)、加強(qiáng)政法經(jīng)費(fèi)保障等方面，就深化司法改革工作做出了總體部署。總的看，司法改革工作呈現(xiàn)出整體推進(jìn)、扎實(shí)有序、成效明顯的良好態(tài)勢(shì)。

一、貫徹兩個(gè)文件中遇到新問(wèn)題

一是執(zhí)行難依然存在。公民法制觀念淡漠、被執(zhí)行人難找、被執(zhí)行財(cái)產(chǎn)難查、執(zhí)行財(cái)產(chǎn)難動(dòng)、立法滯后等都是造成執(zhí)行難的原因，執(zhí)行工作依然嚴(yán)峻。二是司法權(quán)威難以樹立。內(nèi)因是一些法院干警存在徇私舞弊、枉法裁判等行為，案件得不到公正審判。外因是司法不獨(dú)立，法院的經(jīng)費(fèi)及法官工資待遇都是由當(dāng)?shù)卣?cái)政部門解決，因此很容易受到來(lái)自當(dāng)?shù)卣母蓴_，形成地方保護(hù)主義。三是干警待遇和經(jīng)費(fèi)保障存在問(wèn)題。

1、干警待遇低，工作難度大，個(gè)人發(fā)展前景小，人才流失嚴(yán)重，隊(duì)伍青黃不接。

2、試行人民陪審員、陪審團(tuán)、社會(huì)法庭工作初步開展，囿于經(jīng)費(fèi)，難以取得進(jìn)一步工作實(shí)效。

二、懲治預(yù)防腐敗體系建設(shè)中涉及司法體制和工作機(jī)制改革中存在的問(wèn)題

要進(jìn)一步深化制度體系建設(shè)，一是建立健全長(zhǎng)效管理機(jī)制和工作機(jī)制，養(yǎng)成制度和機(jī)制；二是對(duì)已有制度不斷加以梳理、甄別和整合，形成切實(shí)的執(zhí)行力，取得實(shí)際效果；三是堅(jiān)持教育法官自覺養(yǎng)成對(duì)懲治和預(yù)防腐敗的心理認(rèn)同與自覺的行為文化。要認(rèn)真落實(shí)反腐倡廉法規(guī)制度，為防范和克服腐敗現(xiàn)象提供堅(jiān)實(shí)的制度保障。逐步推進(jìn)司法體制改革，形成權(quán)責(zé)明確、相互配合、相互制約、高效運(yùn)行的司法體制。支持司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地履行職責(zé)，加強(qiáng)司法隊(duì)伍建設(shè)和領(lǐng)導(dǎo)班子建設(shè)，提高司法隊(duì)伍素質(zhì)。加強(qiáng)對(duì)司法活動(dòng)的監(jiān)督，切實(shí)解決群眾反映強(qiáng)烈、影響司法公正的突出問(wèn)題，預(yù)防和治理司法領(lǐng)域中的腐敗現(xiàn)象。

三、加強(qiáng)司法領(lǐng)域?qū)ｍ?xiàng)治理，促進(jìn)公正廉潔執(zhí)法

為從源頭上預(yù)防和治理腐敗現(xiàn)象，促進(jìn)公正廉潔執(zhí)法，提高法官拒腐防變能力，應(yīng)不斷加強(qiáng)廉政監(jiān)督建設(shè)，堅(jiān)持院內(nèi)監(jiān)督與院外監(jiān)督同抓并舉，以監(jiān)督促廉政。法院從規(guī)范管理入手，深入推進(jìn)規(guī)范化建設(shè)，促進(jìn)各項(xiàng)工作有序、高效地進(jìn)行。制定出臺(tái)了涵蓋審判和執(zhí)行、隊(duì)伍建設(shè)、司法政務(wù)和后勤管理等方面的規(guī)章制度，進(jìn)一步健全案件流程管理、案件質(zhì)量監(jiān)督管理、崗位目標(biāo)考核獎(jiǎng)懲、違法違紀(jì)責(zé)任查處四項(xiàng)機(jī)制，用嚴(yán)格的制度監(jiān)督約束法官行為，將法院工作完全置于全社會(huì)的監(jiān)督之下，不斷改進(jìn)自身不足，促進(jìn)隊(duì)伍整體素質(zhì)的提高。

四、加強(qiáng)法院內(nèi)部監(jiān)督制約，保障司法公平公正

充分加強(qiáng)審判委員會(huì)會(huì)和院長(zhǎng)對(duì)案件質(zhì)量的監(jiān)督，充分發(fā)揮業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人在案件質(zhì)量監(jiān)督方面的監(jiān)督職責(zé)；充分發(fā)揮法官的業(yè)務(wù)骨干作用，加強(qiáng)管理和培訓(xùn)，努力提高他們的辦案質(zhì)量。嚴(yán)格執(zhí)行各項(xiàng)辦案紀(jì)律，認(rèn)真落實(shí)各種制度。定期開展各項(xiàng)專項(xiàng)檢查，實(shí)施對(duì)案件質(zhì)量的監(jiān)督。

五、進(jìn)一步推進(jìn)“陽(yáng)光工程”，規(guī)范司法公開司法民主制度

一是努力打造良性互動(dòng)平臺(tái)，能動(dòng)推進(jìn)聽證公開。首先明確公開聽證范圍。其次嚴(yán)格聽證制度。再次打造聽證平臺(tái)，落實(shí)聽證效果。積極邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員、行業(yè)協(xié)會(huì)的人員參與，聽取整個(gè)聽證過(guò)程。打造了黨委政府、法院和社會(huì)各界良性互動(dòng)的平臺(tái)。二是實(shí)行裁判文書網(wǎng)上公開，接受外部監(jiān)督。裁判文書上網(wǎng)情況實(shí)行每月通報(bào)制度，做到文書上網(wǎng)及時(shí)。凡不按時(shí)按質(zhì)將裁判文書提交上網(wǎng)、審批不嚴(yán)上網(wǎng)，造成惡劣影響或嚴(yán)重后果的，按照相關(guān)規(guī)定追究相關(guān)人員的責(zé)任。調(diào)查報(bào)告是對(duì)某項(xiàng)工作、某個(gè)事件、某個(gè)問(wèn)題，經(jīng)過(guò)深入細(xì)致的調(diào)查后，將調(diào)查中收集到的材料加以系統(tǒng)整理，分析研究，以書面形式向組織和領(lǐng)導(dǎo)匯報(bào)調(diào)查情況的一種文書。本人調(diào)查報(bào)告頻道為您提供調(diào)查報(bào)告范文參考，以及調(diào)查報(bào)告寫作指導(dǎo)和格式排版要求，解決您在調(diào)查報(bào)告寫作中的難題。近年來(lái)，在各級(jí)黨委、政府的高度重視和大力支持下，檢察機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)保障狀況有了較大改善。但由于缺乏穩(wěn)定、有效的檢察經(jīng)費(fèi)保障體制，檢察經(jīng)費(fèi)保障不足仍是制約司法工作發(fā)展進(jìn)步的突出問(wèn)題之一，基層檢察院特別是貧困地區(qū)基層院尤為突出。加快建立體制更加合理、機(jī)制更加有效、管理更加科學(xué)、保障更加有力的檢察體制，已成為擺在我們面前的重大課題。為此，筆者結(jié)全我院的實(shí)際經(jīng)費(fèi)保障情況，就基層檢察院司法經(jīng)費(fèi)保障體制改革問(wèn)題作些粗淺探討。

一、檢察機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)保障的現(xiàn)狀及弊端 我國(guó)現(xiàn)行的檢察機(jī)關(guān)管理體制是以地方黨委為主、上級(jí)檢察機(jī)關(guān)為輔的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，即分級(jí)財(cái)政、分灶吃飯的檢察經(jīng)費(fèi)管理體制。依靠當(dāng)?shù)刎?cái)政部門供給，是基層檢察院業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)來(lái)源的主要渠道，但檢察院經(jīng)費(fèi)的分配和劃撥權(quán)由地方財(cái)政獨(dú)攬，又缺乏必要的監(jiān)督機(jī)，劃撥的隨意性很大，何時(shí)劃撥、劃撥多少，完全受制于財(cái)政部門，而且審批程序也繁鎖，造成經(jīng)費(fèi)核撥不及時(shí)，經(jīng)費(fèi)保障率極不穩(wěn)定。而財(cái)政撥款主要是人員經(jīng)費(fèi)，每月除去正常人員工資、社會(huì)保障費(fèi)后所剩無(wú)幾，根本無(wú)法滿足正常的辦案、學(xué)習(xí)、培訓(xùn)、車輛使用以及辦公用品等各方面的需求。從某種意義上講，經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題已成為制約檢察事業(yè)發(fā)展的瓶頸，其弊端主要表現(xiàn)在以下三個(gè)方面：(一)阻礙了持續(xù)發(fā)展。由于體制的制約，檢察機(jī)關(guān)的人、財(cái)、物都由當(dāng)?shù)卣块T來(lái)管理，隨意性大，特別是不發(fā)達(dá)地區(qū)的基層院更是面臨著諸多難以克服的困難。具體表現(xiàn)在：一是裝備經(jīng)費(fèi)無(wú)法保障。現(xiàn)行體制下檢察機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)由當(dāng)?shù)刎?cái)政撥付，許多基層院債務(wù)纏身、裝備落后、各項(xiàng)檢察業(yè)務(wù)舉步維艱;二是檢察隊(duì)伍素質(zhì)無(wú)法保障：由于物質(zhì)待遇捉襟見肘，檢察干警生活質(zhì)量長(zhǎng)期處于低水平狀態(tài)，經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)沉重，心理壓力加劇，沒有財(cái)力和精力繼續(xù)學(xué)習(xí)，業(yè)務(wù)水平不能得到提高。部分干警工作熱情低落，宗旨意識(shí)淡漠，理想信念動(dòng)搖。

(二)制約了職權(quán)行使。現(xiàn)行體制增加了地方檢察機(jī)關(guān)對(duì)同級(jí)財(cái)政的依賴，在一定程度上影響了上級(jí)檢察院領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)檢察院工作的力度。如有的地方政府通過(guò)控制檢察機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)來(lái)控制檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)工作，檢察機(jī)關(guān)在辦理具體案件中不得不看當(dāng)?shù)卣哪樕惺隆Ｓ行┑胤秸驒z察機(jī)關(guān)秉公辦案影響了地方的利益，就以經(jīng)費(fèi)緊張等為名拖欠檢察機(jī)關(guān)的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)，對(duì)檢察機(jī)關(guān)實(shí)行的有關(guān)改善檢察機(jī)關(guān)工作條件和檢察人員生活待遇的措施不予支持。還有些地方政府財(cái)政部門無(wú)視檢察機(jī)關(guān)的特點(diǎn)，將其與行政機(jī)關(guān)一樣采用地方經(jīng)費(fèi)包干，甚至給司法機(jī)關(guān)下創(chuàng)收指標(biāo)。三)滋生了利益驅(qū)動(dòng)。由于現(xiàn)行政法經(jīng)費(fèi)保障體制存在先天性缺陷，使得中央三令五申的收支兩條線的規(guī)定缺乏保障機(jī)制，多年來(lái)難以真正落實(shí)，收支掛鉤、以收定支現(xiàn)象在許多地方屢禁不止，難免導(dǎo)致一些檢察機(jī)關(guān)受利益驅(qū)動(dòng)，為錢辦案、越權(quán)辦案，滋生司法腐敗，損害公正執(zhí)法。

二、解決經(jīng)費(fèi)保障的對(duì)策

當(dāng)前，要按照黨的十六大關(guān)于改革司法機(jī)關(guān)人財(cái)物管理體制的精神，以促進(jìn)檢察機(jī)關(guān)獨(dú)立公正執(zhí)法為目標(biāo)，積極探索改革和完善檢察經(jīng)費(fèi)保障體制，建立與檢察機(jī)關(guān)行政、人事和業(yè)務(wù)管理體制相適應(yīng)的檢察經(jīng)費(fèi)保障體制，減少市、縣兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)對(duì)同級(jí)財(cái)政的依賴，克服地方保護(hù)主義的影響，從制度上保障檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使檢察權(quán)。

(一)建立司法經(jīng)費(fèi)保障領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制。一是各級(jí)黨政一把手要站在維護(hù)穩(wěn)定、鞏固政權(quán)建設(shè)的高度，牢固樹立經(jīng)濟(jì)發(fā)展是政績(jī)，社會(huì)穩(wěn)定也是政績(jī)的觀念，把對(duì)各級(jí)司法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)落實(shí)情況納入考核各級(jí)主要領(lǐng)導(dǎo)工作業(yè)績(jī)的體系之中。對(duì)未按標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施保障的，上級(jí)可采用扣減其財(cái)政轉(zhuǎn)移支付和中央政法專項(xiàng)補(bǔ)助等方法，由上級(jí)財(cái)政直接撥付司法機(jī)關(guān)使用。二是各級(jí)檢察機(jī)關(guān)的一把手對(duì)于落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)責(zé)無(wú)旁貸，在積極爭(zhēng)取黨委政府領(lǐng)導(dǎo)關(guān)心與支持上多做工作，有所作為，進(jìn)一步增強(qiáng)黨政領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)政部門對(duì)檢察工作的了解，主動(dòng)地支持公用經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)貫徹落實(shí)。同時(shí)，充分發(fā)揮人大、政協(xié)等部門的監(jiān)督作用，上級(jí)財(cái)政部門和檢察機(jī)關(guān)也要加大對(duì)下級(jí)財(cái)政部門和檢察機(jī)關(guān)的檢查監(jiān)督工作，把保障標(biāo)準(zhǔn)真正貫徹落實(shí)。范文目錄網(wǎng) 二)改善司法經(jīng)費(fèi)保障體制。改變小預(yù)算大決算的保障形式，實(shí)行以財(cái)政預(yù)算撥款為主體，中央和省級(jí)財(cái)政補(bǔ)助以及財(cái)政返還罰沒款為補(bǔ)充的檢察機(jī)關(guān)公用經(jīng)費(fèi)供給辦法，建立穩(wěn)定的檢察經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制。進(jìn)一步明確職責(zé)，劃清分級(jí)管理、分級(jí)負(fù)擔(dān)的范圍，對(duì)于檢察機(jī)關(guān)的人員工資和公用經(jīng)費(fèi)等由同級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān);對(duì)一次性大型裝備經(jīng)費(fèi)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)等，則應(yīng)納入同級(jí)地方經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展計(jì)劃，由上級(jí)和地方財(cái)政共同承擔(dān)，以地方解決為主，中央和上級(jí)財(cái)政補(bǔ)助為輔。三)進(jìn)一步促進(jìn)公用經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)的落實(shí)。各級(jí)財(cái)政部門要按照現(xiàn)行財(cái)政管理體制和事權(quán)劃分原則和《經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)》確定的開支范圍和分類要求，在預(yù)算 四)實(shí)行檢察經(jīng)費(fèi)財(cái)政單列。根據(jù)檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)和履行職責(zé)的要求，應(yīng)實(shí)行檢察經(jīng)費(fèi)財(cái)。

淺析我國(guó)司法體制的改革

隨著我國(guó)政治經(jīng)濟(jì)體制改革的深入發(fā)展，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立，現(xiàn)行的司法制度與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的矛盾越來(lái)越突出，日益顯露出諸多的弊端，在很多方面不能滿足市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的需要，而且不利于以法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家這一戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。所以，司法改革受到越來(lái)越廣泛的關(guān)注，越來(lái)越多的人們對(duì)所謂的司法不公、司法腐敗表現(xiàn)出的強(qiáng)烈不滿，為司法改革提供了難得的契機(jī)與動(dòng)力，司法改革已經(jīng)成為時(shí)下整個(gè)社會(huì)的強(qiáng)烈期待。因此，盡快改革司法制度，使之最大限度地發(fā)揮司法職能為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)服務(wù)，成為當(dāng)前迫切需要解決的現(xiàn)實(shí)

問(wèn)題。

一、我國(guó)新一輪司法體制改革的指向

黨的十七大作出了“深化司法體制改革，優(yōu)化司法職權(quán)配置，規(guī)范司法行為，建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，保證審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)、檢察權(quán)。加強(qiáng)政法隊(duì)伍建設(shè)，做到嚴(yán)格、公正、文明執(zhí)法”的戰(zhàn)略部署，要求我們?cè)诶^續(xù)落實(shí)2004年中央確定的司法體制和工作機(jī)制改革任務(wù)的基礎(chǔ)上，認(rèn)真總結(jié)我國(guó)民主法治建設(shè)的規(guī)律和經(jīng)驗(yàn)，按照深入貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、加快構(gòu)建社會(huì)主義法治國(guó)家的要求，進(jìn)一步深化司法體制和工作機(jī)制改革。深化司法體制和工作機(jī)制改革遵循的基本原則：

一是始終堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)。司法體制和工作機(jī)制改革是政治體制改革的重要組成部分，必須在黨中央的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，堅(jiān)持科學(xué)決策、民主決策、依法決策，積極穩(wěn)妥，循序漸進(jìn)，總

體規(guī)劃，分步推進(jìn)。

二是始終堅(jiān)持中國(guó)特色社會(huì)主義方向。改革必須符合人民民主專政的國(guó)體和人民代表大會(huì)制度的政體，必須以馬克思主義法律觀和社會(huì)主義法治理念為指導(dǎo)，必須走中國(guó)特色社會(huì)主義政治發(fā)展、法治建設(shè)道路，必須體現(xiàn)黨的事業(yè)至上、人民利益至上、憲法法律至上的要求，確保有利于經(jīng)濟(jì)社會(huì)又好又快發(fā)展，有利于維護(hù)國(guó)家安全和社會(huì)穩(wěn)定，有利于社會(huì)主義司法制度的自我完善和發(fā)展，有利于加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)政法工作的領(lǐng)導(dǎo)。

三是始終堅(jiān)持從我國(guó)國(guó)情出發(fā)。必須立足于我國(guó)仍處于并將長(zhǎng)期處于社會(huì)主義初級(jí)階段的基本國(guó)情和發(fā)展的階段性特征，既認(rèn)真研究和吸收借鑒人類法治文明的有益成果，又不照抄照搬外國(guó)的司法制度和司法體制；既與時(shí)俱進(jìn)，又不超越現(xiàn)階段實(shí)際提出過(guò)高要求。

四是始終堅(jiān)持群眾路線。改革必須充分聽取人民群眾的意見，充分體現(xiàn)人民的意愿，著眼于解決群眾不滿意的問(wèn)題，自覺接受人民的監(jiān)督和檢驗(yàn)，真正做到改革為了人民、依靠人

民、惠及人民。

五是始終堅(jiān)持統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。改革必須立足于提高政法機(jī)關(guān)履行法律賦予職責(zé)使命的能力，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)中央和地方、司法機(jī)關(guān)和其他部門、當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)的關(guān)系，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)司法機(jī)關(guān)上下級(jí)之間、政法部門之間的關(guān)系，確保各項(xiàng)改革措施既適應(yīng)我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、民主政治建設(shè)、公民法律素養(yǎng)的要求，又適應(yīng)政法機(jī)關(guān)、政法干警的職業(yè)特點(diǎn)，積極推進(jìn)政法事業(yè)科學(xué)發(fā)展。

六是始終堅(jiān)持依法推進(jìn)改革。改革的各項(xiàng)措施要以憲法和法律為依據(jù)，凡與現(xiàn)行法律法規(guī)相沖突的，應(yīng)在修改相關(guān)法律法規(guī)后實(shí)施。

二、中國(guó)司法體制的主要缺陷

首先是司法不獨(dú)立問(wèn)題。第一點(diǎn)是外部不獨(dú)立，標(biāo)準(zhǔn)是直接控制在政府的手里，導(dǎo)致地方保護(hù)主義。今天中國(guó)法院作出的一切努力和掙扎都是想要擺脫地方的干預(yù)。大家可以看近期的改革，有一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)就是異地執(zhí)行。第二點(diǎn)是部門保護(hù)。地方保護(hù)是依附于地方，部門保護(hù)是依附于部門。第三點(diǎn)是內(nèi)部不獨(dú)立。上下級(jí)法院不獨(dú)立，法院內(nèi)部法官不獨(dú)立。上級(jí)法院通過(guò)什么手段來(lái)控制下級(jí)法院？有幾種手段，以最高法院為例，第一個(gè)是人事任命，現(xiàn)在中國(guó)最高法院還在跟地方爭(zhēng)人事。最高法院經(jīng)常把法官派到地方當(dāng)官員。第二個(gè)，財(cái)政撥款權(quán)，特別是省里的高級(jí)法院殺富濟(jì)貧現(xiàn)象嚴(yán)重。一個(gè)省比如說(shuō)廣西，有南寧、柳州、桂林那樣的發(fā)達(dá)地區(qū)，但也有不發(fā)達(dá)的，像百色那是鬧革命的地方，窮得叮當(dāng)響。每年把柳州、桂林、南寧地區(qū)所得的訴訟費(fèi)按比例上交給高級(jí)法院，高級(jí)法院再把這些錢用給貧困地區(qū)的法院，像出國(guó)啊、法官培訓(xùn)啊，這叫殺富濟(jì)貧。第三個(gè)，業(yè)績(jī)考核。中國(guó)的上級(jí)特別喜歡對(duì)下級(jí)進(jìn)行業(yè)績(jī)考核，排隊(duì)排名。這是全國(guó)法官、檢察官的受難日，都在填那張加分、減分的表格，法院內(nèi)部還要大排名，然后決定誰(shuí)當(dāng)先進(jìn)誰(shuí)當(dāng)落后，誰(shuí)得多少獎(jiǎng)金、誰(shuí)有出國(guó)機(jī)會(huì)。這些憲法和法律都沒有規(guī)定，這都是潛規(guī)則。

其次是司法無(wú)權(quán)威。第一，法院對(duì)于違反刑法的犯罪行為，可以進(jìn)行司法審判，但對(duì)發(fā)生在偵查領(lǐng)域中的程序性違法行為沒有任何審查權(quán)。對(duì)于刑訊逼供、超期羈押它不能審查，在民事審判中涉及到的違法也缺乏審查。第二個(gè)沒有權(quán)威是勞動(dòng)教養(yǎng)。哪怕是非常嚴(yán)重的違法，勞動(dòng)教養(yǎng)，法院也不受理，受理也沒用。第三個(gè)，我們司空見慣的房屋拆遷、耕地問(wèn)題、環(huán)境污染，特別是像“三鹿奶粉”事件引起的消費(fèi)者訴訟問(wèn)題，不敢受理，沒有權(quán)威已經(jīng)到了

極限。

再次是自由裁判權(quán)的濫用。自由裁判權(quán)的濫用，腐敗頻頻發(fā)生，因?yàn)樗皇茉V權(quán)的制約。迄今為止，三大訴訟法都是想約束裁判權(quán)，用訴權(quán)約束裁判權(quán)是三大訴訟法的核心。而我們今天訴權(quán)約束不了，內(nèi)部的行政報(bào)批，任意的實(shí)行裁判權(quán)。所以有的人說(shuō)中國(guó)的法院一方面是受害者，他面對(duì)更高的權(quán)威，不獨(dú)立沒權(quán)威；另一方面，面對(duì)當(dāng)事人，面對(duì)弱勢(shì)群體他就成了強(qiáng)者，成了侵權(quán)者。這種情況下，法院怎能維護(hù)司法公正。

最后就是在權(quán)力的配置上發(fā)生了職能的混淆。最大的混淆來(lái)自于司法權(quán)和行政權(quán)的配置，本來(lái)應(yīng)該由行政機(jī)關(guān)享有的行政權(quán)交給了司法機(jī)關(guān)，本來(lái)應(yīng)該由司法機(jī)關(guān)享有的裁判權(quán)卻交給了行政機(jī)關(guān)。典型的例子有，本來(lái)是裁判者竟然有執(zhí)行權(quán)，而執(zhí)行權(quán)在權(quán)力的歸屬上是典型的行政權(quán)。法院除了對(duì)自己的生效判決進(jìn)行執(zhí)行以外，行政機(jī)關(guān)的決定執(zhí)行不了還可以交給法院執(zhí)行。警察權(quán)本來(lái)屬于行政權(quán)，卻擁有對(duì)大量強(qiáng)制性偵查措施的決定權(quán)和執(zhí)行權(quán)，甚至還擁有直接審批勞動(dòng)教養(yǎng)這樣的裁判權(quán)。檢查權(quán)本來(lái)屬于具有司法權(quán)色彩的行政權(quán)，卻擁有了對(duì)逮捕措施的批準(zhǔn)權(quán)和決定權(quán)，行使大量涉及剝奪公民權(quán)利的強(qiáng)制處分權(quán)。

三、司法體制改革的具體方法

司法體制改革的具體方法,是指進(jìn)一步解決我國(guó)特定社會(huì)環(huán)境所派生出的制約司法職能有效發(fā)揮的諸種問(wèn)題的具體措施。對(duì)這種具體方法進(jìn)行研究分析,無(wú)疑有助于落實(shí)司法體制改革的途徑,實(shí)現(xiàn)司法體制改革的目標(biāo)。筆者認(rèn)為,司法體制改革的具體方法主要體現(xiàn)在以下

幾方面:

（一）改革管理體制,保證司法權(quán)獨(dú)立行使

獨(dú)立行使司法權(quán)是憲法對(duì)司法機(jī)關(guān)提出的要求,然而實(shí)踐中,司法機(jī)關(guān)的獨(dú)立性仍受到諸多限制。從構(gòu)成要素分析,權(quán)力、財(cái)物和人員是一個(gè)機(jī)關(guān)構(gòu)成的三要素,限制司法機(jī)關(guān)的因素也主要體現(xiàn)在權(quán)、財(cái)、人三方面,因而從這三方面入手就成為司法體制改革的具體方法。

1、關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)權(quán)問(wèn)題。目前司法機(jī)關(guān)實(shí)行的領(lǐng)導(dǎo)體制是,各級(jí)司法機(jī)關(guān)受各地黨委領(lǐng)導(dǎo),同時(shí)檢察機(jī)關(guān)還要受其上級(jí)檢察機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)。這種領(lǐng)導(dǎo)體制不符合司法獨(dú)立原則的要求,因而對(duì)此提出了以下改革設(shè)想:對(duì)法院來(lái)說(shuō),改地方黨委的領(lǐng)導(dǎo)為上級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)。

2、關(guān)于經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題。根據(jù)現(xiàn)行的財(cái)政體制,地方各級(jí)司法機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于各地方政府財(cái)政。這種經(jīng)費(fèi)體制不僅造成各地司法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)多少不一,而且導(dǎo)致司法機(jī)關(guān)“嚴(yán)重地方化”,出現(xiàn)地方保護(hù)主義。要清除這些現(xiàn)象,必須對(duì)司法機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)供應(yīng)體制進(jìn)行改革,以確保司法機(jī)關(guān)有充足的經(jīng)費(fèi),為此,筆者提出了以下改革建議:（1）司法機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)由上級(jí)管理,統(tǒng)一由國(guó)家開支,地方不再負(fù)擔(dān)。（2）司法機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)實(shí)行中央和省兩級(jí)管理的體制。（3）由中央財(cái)政統(tǒng)一編制預(yù)算,單列司法機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi),并由中央逐級(jí)下達(dá),專款專用。（4）司法機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)由地方財(cái)政和上級(jí)司法機(jī)關(guān)分擔(dān),即基建、行政經(jīng)費(fèi)由地方財(cái)政解決,業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)由上級(jí)司法機(jī)關(guān)解決。筆者認(rèn)為,司法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)保障體制的改革應(yīng)當(dāng)從實(shí)際出發(fā),目前可先實(shí)行省級(jí)司法機(jī)關(guān)編制計(jì)劃,報(bào)省級(jí)人大批準(zhǔn)后,逐級(jí)下拔給各地司法機(jī)關(guān),待條件成熟后,再實(shí)行全國(guó)

司法機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一由中央財(cái)政預(yù)算。

3、關(guān)于人員問(wèn)題。法律的執(zhí)行是靠人來(lái)完成的,人的素質(zhì)高低決定著公正執(zhí)法的水平。就司法機(jī)關(guān)來(lái)說(shuō),要提高公正司法水平,必須提高司法人員的素質(zhì)。然而目前我國(guó)司法人員的整體素質(zhì)偏低,與黨和人民的要求還有較大差距。造成這種現(xiàn)象的原因雖然是多方面的,但筆者認(rèn)為,最重要的原因有兩方面:一是司法機(jī)關(guān)沒有把好人員的“進(jìn)口關(guān)”,例如有的司法機(jī)關(guān)違反規(guī)定超編進(jìn)人,有的則不按法官法或檢察官法規(guī)定的條件進(jìn)人；等等。二是沒有疏通司法人員的“出口關(guān)”,導(dǎo)致一些違反規(guī)定進(jìn)入司法機(jī)關(guān)的人員無(wú)法清除。有鑒于此,要全面提高司法人員的整體素質(zhì),必須嚴(yán)把“進(jìn)口”,疏通“出口”。就“進(jìn)口”來(lái)說(shuō),可以借鑒日本的做法,實(shí)行全國(guó)統(tǒng)一的司法考試,考試合格者進(jìn)入國(guó)家司法學(xué)院，學(xué)習(xí)兩年,期滿考試合格者,取得司法人員資格,然后根據(jù)本人志愿和司法機(jī)關(guān)審核,才能進(jìn)人法院或檢察院。關(guān)于“出口”問(wèn)題,要想疏通,首先必須對(duì)各地司法機(jī)關(guān)的人員進(jìn)行科學(xué)定編,然后在此基礎(chǔ)上進(jìn)行主審法官、主訴（辦）檢察官和綜合部門領(lǐng)導(dǎo)競(jìng)爭(zhēng)上崗及人員選配,落選人員可以限期調(diào)離司法機(jī)關(guān),或者商請(qǐng)其他

部門作好妥善安置。

（二）完善機(jī)制,保證司法權(quán)公正行使

司法權(quán)的公正行使有賴于司法官的高素質(zhì),而司法官的高素質(zhì)則有賴于科學(xué)的制度予以塑造,因而由制度構(gòu)成的辦案機(jī)制對(duì)司法權(quán)的公正行使具有根本性、決定性意義。過(guò)去司法機(jī)關(guān)的辦案機(jī)制具有濃厚的行政管理色彩,辦案需要層層請(qǐng)示匯報(bào)、層層研究討論、層層審批把關(guān),這種辦案機(jī)制不僅人為地拖延訴訟時(shí)間,降低辦案效率,而且模糊了責(zé)任界限,不利于增強(qiáng)辦案人員的責(zé)任心,調(diào)動(dòng)其積極性。加之有辦案經(jīng)驗(yàn)的人員大部分被提升到領(lǐng)導(dǎo)崗位而不再親自承辦案件,因而影響了司法機(jī)關(guān)的辦案質(zhì)量。目前司法機(jī)關(guān)對(duì)辦案機(jī)制進(jìn)行了改革,即實(shí)行主審法官和主訴（辦）檢察官辦案責(zé)任制,同時(shí)一些基層法院還實(shí)行了普通程序簡(jiǎn)易審改革,檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行了“捕訴合一”的改革試點(diǎn),等等。這些改革取得了一定的成績(jī),使司法機(jī)關(guān)的辦案機(jī)制趨于合理；但是,也存在一些不容忽視的問(wèn)題,需要通過(guò)司法體制改革予以解決。

（三）協(xié)調(diào)檢、法職能,保證司法權(quán)全面行使

眾所周知,法律監(jiān)督是我國(guó)憲法賦予檢察機(jī)關(guān)的根本職權(quán),而法律監(jiān)督的真正落實(shí),必須通過(guò)完善檢察職能來(lái)實(shí)現(xiàn),否則,法律監(jiān)督權(quán)將成為空洞的口號(hào)。筆者認(rèn)為,民、行監(jiān)督是十分必要的,現(xiàn)行法律對(duì)民、行監(jiān)督權(quán)設(shè)置的力度不夠,應(yīng)當(dāng)進(jìn)一步加強(qiáng)。要加強(qiáng)民、行法律監(jiān)督,必須進(jìn)行司法體制改革,改變目前檢察機(jī)關(guān)不了解民、行審判活動(dòng)情況,只能實(shí)行事后監(jiān)督并缺乏具體監(jiān)督手段的狀況。具體來(lái)說(shuō),筆者認(rèn)為,首先應(yīng)當(dāng)通過(guò)完善民、行監(jiān)督立法,使現(xiàn)行民、行監(jiān)督具體化,從而保證民、行監(jiān)督權(quán)的有效行使。其次,應(yīng)當(dāng)借鑒國(guó)外的有益經(jīng)驗(yàn),通過(guò)立法賦予檢察機(jī)關(guān)下列民、行監(jiān)督權(quán)，即起訴權(quán)、參訴權(quán)、二審抗訴權(quán)。

參考資料：

[1] 參見鄺少明:“論司法公正與我國(guó)司法體制改革”,載《中山大學(xué)學(xué)報(bào)》（社科版）2000 年第2 期,第122 頁(yè)；林海等:“中國(guó)檢察制度的特色與展望”,載中國(guó)檢察理論研究所、中國(guó)檢察官協(xié)會(huì)編《新世紀(jì)檢察改革展望》,中國(guó)檢察出版社2000 年版,第70 頁(yè)；“關(guān)于司法改革、司法公正及司法獨(dú)立”,載《法學(xué)前沿》（第3 輯）,法律出版社1999 年版,第46 頁(yè),等

等。

[2] 參見肖揚(yáng):“人民法院改革的進(jìn)程與展望”,載《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2000 年第3 期,第8 頁(yè)。

[3] 陳維、全莉:“檢察偵查權(quán)研究”,載中國(guó)檢察理論研究所、中國(guó)檢察官協(xié)會(huì)編《新世紀(jì)檢察改革展望》,中國(guó)檢察出版社2000 年版,第160頁(yè)。

[4] 王明理、安毅:“對(duì)中國(guó)檢察制度三對(duì)矛盾的思考”,載中國(guó)檢察理論研究所、中國(guó)檢察官協(xié)會(huì)編《新世紀(jì)檢察改革展望》,中國(guó)檢察出版社2000 年版,第167 頁(yè)。

[5] 李浩:“法官素質(zhì)與民事訴訟模式的選擇”,載《法學(xué)研究》1998 年第3 期；陳國(guó)慶:“建立高素質(zhì)的司法官隊(duì)伍”,載《民主與法制》2000 年第13 期。

我國(guó)法院經(jīng)費(fèi)保障體制改革研究

黨的十六大報(bào)告把司法體制改革列為“政治建設(shè)和政治體制改革”的第六個(gè)問(wèn)題，表明司法體制改革是政治體制改革的一個(gè)重要組成部分，同時(shí)明確指出了司法體制改革的目標(biāo)、改革的思路和重點(diǎn)。自此以后，司法改革如火如荼。

[1]

2007年10月24日，黨的十七大報(bào)告指出：“深化司法體制改革，優(yōu)化司法資源配置，規(guī)范司法行為，建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度，保證審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使審判權(quán)、檢察權(quán)。”優(yōu)化司法資源配置的司法體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容是法院保障體制改革，而法院經(jīng)費(fèi)保障體制改革則又是法院保障體制改革的重要內(nèi)容之一。原最高人民法院肖揚(yáng)院長(zhǎng)也曾指出：“配合財(cái)政部門制定和完善基層法院公用經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)，爭(zhēng)取中央和省級(jí)財(cái)政支持”。

一、我國(guó)法院經(jīng)費(fèi)保障體制的歷史演進(jìn)

自1949年建國(guó)始至1984年之前，我國(guó)曾經(jīng)歷了一個(gè)長(zhǎng)達(dá)30余年的訴訟無(wú)償時(shí)代。1984年，最高人民法院依據(jù)《民事訴訟法（試行）》頒布了第一個(gè)《民事訴訟法收費(fèi)辦法（試行）》，1985年9月20日最高人民法院、財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于法院業(yè)務(wù)費(fèi)開支范圍的規(guī)定的通知》[法（司）發(fā)[1985]23號(hào)]，用以規(guī)范法院內(nèi)部的財(cái)務(wù)管理。

1989年，最高人民法院頒布了《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》代替了《民事訴訟收費(fèi)辦法（試行）》。為了配合《人民法院訴訟收費(fèi)辦法》的實(shí)施，最高人民法院聯(lián)合財(cái)政部頒布了《關(guān)于加強(qiáng)訴訟費(fèi)用管理的暫行規(guī)定》[法（司）發(fā)[1989]25號(hào)]，應(yīng)當(dāng)說(shuō)法院訴訟費(fèi)用管理是法院經(jīng)費(fèi)保障體制的重要內(nèi)容。

1996年1月16日，財(cái)政部、最高人民法院聯(lián)合發(fā)布《人民法院訴訟費(fèi)用暫行管理辦法》[財(cái)文字[1996]4號(hào)]，自1996年1月1日起實(shí)行，《關(guān)于加強(qiáng)訴訟費(fèi)用管理的暫行規(guī)定》同時(shí)廢止。《人民法院訴訟費(fèi)用暫行管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《暫行管理辦法》）標(biāo)志著我國(guó)法院經(jīng)費(fèi)保障體制進(jìn)入新的階段。

《暫行管理辦法》開始在訴訟費(fèi)用領(lǐng)域?qū)嵭小笆罩蓷l線管理”，收取的訴訟費(fèi)用扣除該案必要的辦案經(jīng)費(fèi)支出后，應(yīng)按期將結(jié)余及時(shí)上交同級(jí)財(cái)政專戶，由財(cái)政部門按核定的數(shù)額撥付，并與預(yù)算內(nèi)資金結(jié)合使用。訴訟費(fèi)用使用范圍主要用于補(bǔ)充辦案所需業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)和事先征得同級(jí)財(cái)政部門同意的其他支出。在沿用《暫行規(guī)定》的高級(jí)人民法院統(tǒng)籌制度處，又規(guī)定了最高人民法院的統(tǒng)籌制度。

1999年7月22日，財(cái)政部、最高人民法院聯(lián)合發(fā)布《人民法院訴訟費(fèi)用暫行管理辦法》（財(cái)公字[1999]406號(hào)），自1999年10月1日起施行。原《人民法院訴訟費(fèi)用暫行管理辦法》（財(cái)文字[1996]4號(hào)）和《關(guān)于最高人民法院集中部分訴訟費(fèi)用的實(shí)施辦法》（法字[1996]81號(hào)）同時(shí)廢止，標(biāo)志著我國(guó)法院經(jīng)費(fèi)管理體制又進(jìn)入一個(gè)新的階段。該辦法明確規(guī)定，各級(jí)

[2]

人民法院依法收取的訴訟費(fèi)用，屬于國(guó)家財(cái)政性資金，訴訟收費(fèi)制度是我國(guó)的一項(xiàng)重要司法制度。在訴訟費(fèi)用的收取、訴訟費(fèi)用的管理和使用、訴訟費(fèi)用的監(jiān)督和檢查方面都有新的進(jìn)展。“收支兩條線”制度進(jìn)一步落實(shí)。

財(cái)政部、最高人民法院2001年11月28日發(fā)布《人民法院財(cái)務(wù)管理暫行辦法》（財(cái)行[2001]276號(hào)）。該辦法從2002年1月1日起施行。該辦法規(guī)定我國(guó)的審判成本即法院的支出主要由三大塊構(gòu)成：第一，基本支出，包括機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)支出、外事經(jīng)費(fèi)支出和業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)支出，其中機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)支出包括人員經(jīng)費(fèi)和日常公用經(jīng)費(fèi)兩部分。第二，項(xiàng)目支出，其范圍按照財(cái)政部門規(guī)定的項(xiàng)目計(jì)劃予以確認(rèn)，其項(xiàng)目申報(bào)、審核、實(shí)施、監(jiān)督檢查和績(jī)效考核按財(cái)政部門的有關(guān)項(xiàng)目管理辦法執(zhí)行。第三，自籌基本建設(shè)支出，包括法院業(yè)務(wù)用房、人民法庭建設(shè)支出。法院的審判成本是由人民法院的收入來(lái)支付的，人民法院的收入也由三塊構(gòu)成，即財(cái)政預(yù)算撥款收入、預(yù)算外資金收入以及其他合法收入。其中財(cái)政預(yù)算撥款收入，是指各級(jí)財(cái)政部門核定給人民法院的財(cái)政預(yù)算資金；預(yù)算外資金收入，指暫未納入預(yù)算管理，由財(cái)政部門從財(cái)政專戶按照規(guī)定核撥給人民法院的訴訟費(fèi)收入和經(jīng)財(cái)政部門核準(zhǔn)由人民法院按計(jì)劃使用，不上繳財(cái)政專戶的少量預(yù)算外資金。從人民法院的收入結(jié)構(gòu)看，不上繳財(cái)政專戶的少量預(yù)算外資金和其他收入在人民法院總收入中所占比例甚微，人民法院的收入主要由訴訟費(fèi)收入和財(cái)政撥款（即預(yù)算內(nèi)收入）構(gòu)成。

2006年12月8日國(guó)務(wù)院第159次常務(wù)會(huì)議通過(guò)了《訴訟費(fèi)用交納辦法》，12月9日公布，于2007年4月1日起施行。國(guó)務(wù)院制定的新的訴訟費(fèi)收費(fèi)辦法，對(duì)法院訴訟費(fèi)用的范圍和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步細(xì)化，大幅減少了收費(fèi)項(xiàng)目，降低了收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。新辦法明確“案件受理費(fèi)、申請(qǐng)費(fèi)全額收繳財(cái)政，納入預(yù)算，實(shí)行收支兩條線管理。”新辦法規(guī)定，訴訟費(fèi)用的交納和收取制度應(yīng)當(dāng)公示。新辦法同時(shí)取消了法院對(duì)訴訟費(fèi)的管理權(quán)，改由價(jià)格主管部門、財(cái)政部門按照收費(fèi)管理的職責(zé)分工，對(duì)訴訟費(fèi)用進(jìn)行管理和監(jiān)督。案件受理費(fèi)、申請(qǐng)費(fèi)全額上繳財(cái)政，納入預(yù)算，實(shí)行“收支兩條線”管理。

二、我國(guó)現(xiàn)行法院經(jīng)費(fèi)保障體制的理性分析

在我國(guó)現(xiàn)行法院經(jīng)費(fèi)保障體制下，法院系統(tǒng)的經(jīng)費(fèi)主要來(lái)源于各級(jí)財(cái)政部門核撥預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外經(jīng)費(fèi)，并將法院收費(fèi)納入了地方財(cái)政預(yù)算范疇，導(dǎo)致訴訟費(fèi)收入與支出變相掛鉤，有收有支、無(wú)收不支的不合理現(xiàn)象。在客觀上使各級(jí)地方法院的經(jīng)費(fèi)保障水平取決于本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況，一些欠發(fā)達(dá)或者不發(fā)達(dá)地區(qū)的基層法院經(jīng)費(fèi)十分困難，這已經(jīng)成為制約審判職能充分發(fā)揮的重要因素。主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

（一）法院辦公、辦案經(jīng)費(fèi)不足

現(xiàn)行法院經(jīng)費(fèi)保障體制下，由于各級(jí)地方法院的經(jīng)費(fèi)保障水平取決于本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)狀況，地區(qū)差異很大，有的地方法院的全年財(cái)政撥款還不夠半年的開銷，一些地方甚至連司法人員的工資也經(jīng)常不能到位，于是政府在財(cái)政預(yù)算時(shí)往往把應(yīng)當(dāng)撥而無(wú)力撥的那部分缺口以下發(fā)“罰沒指標(biāo)”的形式進(jìn)行彌補(bǔ)。一些法院所需經(jīng)費(fèi)無(wú)法保障，許多基層縣（區(qū)）法院財(cái)政僅能維持在“吃飯”的水平上。由于“皇糧”供給不足，憑借職權(quán)吃“雜糧”就帶有客觀普遍性。有的拿“法官協(xié)會(huì)會(huì)員”交易換取私企老板集資，有的向當(dāng)事人另行收取各種名目的費(fèi)用，如實(shí)支費(fèi)、贊助費(fèi)、協(xié)調(diào)款等。個(gè)別法院窮得連上訴案卷也要當(dāng)事人出資郵寄。

[1]法院是司法機(jī)關(guān)，掌握著充足的司法資源，在正常經(jīng)費(fèi)難以保障的情形下，除非全是不食人間煙火的圣人，否則，“能”“想”“敢”“要”腐敗的現(xiàn)象總難禁絕。

[2]

根據(jù)全國(guó)人大代表古兆圣的調(diào)查、統(tǒng)計(jì)，“全國(guó)欠發(fā)工資的法院達(dá)到1423個(gè)（占全國(guó)法院總數(shù)的39.98%），欠發(fā)工資月累計(jì)達(dá)5536個(gè)月，欠發(fā)工資人數(shù)122403人（占在編人員的39.92%），欠發(fā)工資總額達(dá)2.29億元，全國(guó)僅有北京、天津、上海沒有拖欠法官工資的情況。”

[3]近年來(lái)，國(guó)家西部大開發(fā)政策成效顯著。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2007我國(guó)GDP人均已在2000美元以上，既使我國(guó)西部一些經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)地區(qū)的法院，達(dá)到“吃飯”的水平已經(jīng)沒有問(wèn)題，但法院辦案經(jīng)費(fèi)仍然拮據(jù)，某地基層法院竟然出現(xiàn)有汽車，但買不起汽油的狀況，影響執(zhí)法水平與執(zhí)法效率。一些基層法院電話打不通的情況很普遍，因?yàn)榍焚M(fèi)，一個(gè)法院只剩下院長(zhǎng)辦公室一部電話可以正常使用。因?yàn)闆]有經(jīng)費(fèi)，連基本運(yùn)轉(zhuǎn)都靠欠債支撐，被斷水、斷電是經(jīng)常的事，影響司法工作的正常開展。

（二）法官不獨(dú)立

漢密樂頓指出：“就人類天性之一般而言，對(duì)某人的生活的有控制權(quán)，等于對(duì)其意志有控制權(quán)。” [4]法院的經(jīng)費(fèi)依賴于當(dāng)?shù)卣@就必然要維護(hù)當(dāng)?shù)乩妗Ｒ驗(yàn)榉ㄔ撼缘氖堑胤降娘垼玫氖堑胤降腻X，自然受地方控制；反之，不受地方政府控制，法院人員的吃飯都成問(wèn)題。漢密樂頓曾經(jīng)說(shuō)過(guò)：“最有助于維護(hù)法官獨(dú)立者，除使法官職務(wù)固定外，莫過(guò)于使其薪俸固定。” [5]不只是工資，還有各種各樣的與法官密切相關(guān)的個(gè)人利益，如住房、孩子上學(xué)、個(gè)人的升遷等，總之，法官的衣、食、住、行，托兒養(yǎng)老，都系于地方，法院也不可能置地方利益不顧。

[3]

在這種情形下，法官想獨(dú)立都難。這個(gè)問(wèn)題不僅中國(guó)存在，而且在世界范圍內(nèi)都具有普遍性。德國(guó)法學(xué)家沃爾夫甘·許茨指出：“行政侵犯司法，特別是侵犯法官的獨(dú)立，在任何時(shí)代都是一個(gè)問(wèn)題”，“地方影響對(duì)于確立法制和文明性來(lái)說(shuō)，即令不是唯一有害的障礙，也是最有害的障礙之一。”問(wèn)題是我們?nèi)绾卧O(shè)計(jì)司法體制，確保法官的獨(dú)立。[6]

在這里特別要說(shuō)明的是，法官獨(dú)立是在黨的領(lǐng)導(dǎo)下的法官獨(dú)立，我國(guó)司法體制是具有中國(guó)特色的適合中國(guó)國(guó)情的司法體制，因此，法官獨(dú)立是建立在維護(hù)黨的事業(yè)、維護(hù)憲法與法律、維護(hù)人民利益的前提下。筆者認(rèn)為，盡管人事關(guān)系、薪酬關(guān)系對(duì)司法公正具有重要的影響，但是法院經(jīng)費(fèi)的保障，對(duì)司法權(quán)威的樹立、司法水平與司法效率的提高能夠起到推動(dòng)作用。

[4]

（三）司法權(quán)力地方化

中國(guó)是一個(gè)單一制國(guó)家，司法權(quán)在理論上是一種中央權(quán)力。地方各級(jí)人民法院是國(guó)家設(shè)在地方的司法機(jī)關(guān)，應(yīng)當(dāng)代表國(guó)家行使司法權(quán)，維護(hù)憲法與法律，適用統(tǒng)一的法律規(guī)范，平等地保護(hù)各方當(dāng)事人的利益。然而，在中國(guó)目前的司法實(shí)踐活動(dòng)中，卻存在著嚴(yán)重的司法權(quán)地方化傾向。決定因素之一是法院的經(jīng)費(fèi)依賴于當(dāng)?shù)卣@就必然要維護(hù)當(dāng)?shù)乩妫环矫妫ㄔ撼缘氖堑胤降娘垼玫氖堑胤降腻X，自然受地方控制；法院稍有“不慎”，就可能遭至地方政府的經(jīng)濟(jì)“報(bào)復(fù)”，使自己處于一種尷尬的地步；

[7]

另一方面，法院經(jīng)費(fèi)的多少取決于地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和財(cái)政收入狀況，這就使其與地方利益形成依附關(guān)系，因此，法院往往更多地從發(fā)展和保護(hù)本地經(jīng)濟(jì)利益出發(fā)去執(zhí)行法律，而不是著眼于維護(hù)國(guó)家法制的統(tǒng)一和司法公正，其結(jié)果必然是司法上的地方保護(hù)主義。正是這種依賴性和被控制的關(guān)系，司法權(quán)力必然無(wú)法避免地方控制而真正實(shí)行依法辦案。

[8]

法官不獨(dú)立，司法地方化是本，司法活動(dòng)中普遍存在的金錢案、人情案、關(guān)系案是標(biāo)；地方政府對(duì)司法活動(dòng)的不當(dāng)干預(yù)和控制是本，其他影響司法公正的因素是標(biāo)。這種司法地方化的現(xiàn)象最終導(dǎo)致法院作為司法機(jī)關(guān)沒能通過(guò)案例對(duì)社會(huì)起到法律指引作用，而“淪落”為一個(gè)純粹意義上的糾紛解決機(jī)關(guān)，在當(dāng)?shù)卣劾铮@種糾紛解決機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)相比只是解決糾紛的程序性比較強(qiáng)而已，這也是司法權(quán)威不能樹立的重要原因之一。

[5]

更有甚者，如果不聽從當(dāng)?shù)攸h委、人大和政府的意見，黨委就會(huì)運(yùn)用人事任免權(quán)、調(diào)動(dòng)權(quán)，人大會(huì)運(yùn)用法律職務(wù)的任免權(quán)，政府會(huì)運(yùn)用財(cái)權(quán)來(lái)予以制約，而這些權(quán)力或影響的制約往往是無(wú)機(jī)的、隨意的。因此，法院判案要看地方的臉色，保護(hù)地方的利益。

[9]

三、我國(guó)法院經(jīng)費(fèi)保障體制的完善

（一）它山之石——國(guó)外法院經(jīng)費(fèi)保障制度的考察與借鑒 西方國(guó)家已建立了一套完整的法律保障機(jī)構(gòu)來(lái)保障司法獨(dú)立。

[10]

在大多數(shù)國(guó)家，盡管存在著立法權(quán)和行政權(quán)如何在中央政府和地方政府之間配置的問(wèn)題，但司法權(quán)無(wú)一例外地由中央依法設(shè)立和直接管理的司法機(jī)關(guān)（主要指法院）獨(dú)立行使，不容地方政府染指。為確保國(guó)家司法權(quán)的統(tǒng)一，各國(guó)在法院經(jīng)費(fèi)保障體制上都采取了一些必要的措施，以確保各級(jí)司法機(jī)關(guān)能獨(dú)立、公正地行使司法權(quán)，不受地方權(quán)力機(jī)關(guān)的影響。

聯(lián)合國(guó)《關(guān)于司法機(jī)關(guān)獨(dú)立的基本原則》第7條規(guī)定：“向司法機(jī)關(guān)提供充足的資源，以使之得以適當(dāng)?shù)芈男衅渎氊?zé)，是每一會(huì)員國(guó)的義務(wù)”，上述“資源”包括提供需要的辦公條件、辦案費(fèi)用等。無(wú)論對(duì)法院還是對(duì)法官，如果受自身利益驅(qū)動(dòng)，那么就無(wú)司法獨(dú)立與公正可言。[11]

世界上大多數(shù)國(guó)家都將司法機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)獨(dú)立出來(lái)，單獨(dú)列入國(guó)家預(yù)算，由中央財(cái)政統(tǒng)一劃撥。一般來(lái)講，在各主要國(guó)家，全國(guó)各級(jí)司法機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)開支都由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，并以法律的形式確保司法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)的充足。通常的做法是由國(guó)家最高司法機(jī)關(guān)獨(dú)立編制全國(guó)各級(jí)司法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)的總預(yù)算，由行政機(jī)關(guān)匯總，交由立法機(jī)關(guān)審議批準(zhǔn)，最后再由最高司法機(jī)關(guān)根據(jù)預(yù)算在全國(guó)司法系統(tǒng)內(nèi)部統(tǒng)一分配使用。聯(lián)合國(guó)大會(huì)《北京聲明》

[6]

第37條規(guī)定：“法院的預(yù)算應(yīng)由法院制定，或者由有關(guān)機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)共同列出。”第41條規(guī)定：“保證司法機(jī)關(guān)具有充足的司法資源。為了使法官們能夠履行其職責(zé)，向其提供必要的資源是至關(guān)重要的。”美國(guó)于1939 年設(shè)立了聯(lián)邦法院司法行政管理局，專門擔(dān)任聯(lián)邦司法系統(tǒng)的行政管理職責(zé)，由它制定并向國(guó)會(huì)提出聯(lián)邦法院預(yù)算，審核并分配各聯(lián)邦法院的經(jīng)費(fèi)。美國(guó)聯(lián)邦各級(jí)法院的經(jīng)費(fèi)都由聯(lián)邦政府撥給,由聯(lián)邦最高法院統(tǒng)一分配使用。日本、法國(guó)是單一制國(guó)家，其法院的經(jīng)費(fèi)由中央統(tǒng)一支出，國(guó)會(huì)批準(zhǔn)即生效力。日本早在1947 年的《裁判所法》中就規(guī)定：“裁判所的經(jīng)費(fèi)是獨(dú)立的，應(yīng)計(jì)入國(guó)家預(yù)算內(nèi)。”法國(guó)司法部負(fù)責(zé)全國(guó)普通法院系統(tǒng)的經(jīng)費(fèi)預(yù)算編制和管理。各基層法院向上訴法院提出每年所需經(jīng)費(fèi)預(yù)算，上訴法院匯總后報(bào)司法部，司法部對(duì)最高法院和上訴法院的經(jīng)費(fèi)預(yù)算進(jìn)行審查，并商財(cái)政部綜合平衡，最后報(bào)議會(huì)批準(zhǔn)。俄羅斯為了保障法官獨(dú)立審判只服從法律，改變了法院的財(cái)政管理體制，將過(guò)去的財(cái)政分級(jí)管理改為聯(lián)邦政府一級(jí)財(cái)政管理。俄羅斯憲法第124條規(guī)定：法院的經(jīng)費(fèi)只能來(lái)自聯(lián)邦預(yù)算，應(yīng)能保障按照聯(lián)邦法律充分而獨(dú)立地進(jìn)行審判。荷蘭于2002年正式成立司法委員會(huì)，司法委員會(huì)管理除最高法院以外的全國(guó)各級(jí)法院。司法委員會(huì)負(fù)責(zé)提出法院預(yù)算并將經(jīng)費(fèi)分配至各級(jí)法院，各級(jí)法院向司法委員會(huì)、司法委員會(huì)向司法部報(bào)告經(jīng)費(fèi)使用情況。德國(guó)聯(lián)邦司法部負(fù)責(zé)管理聯(lián)邦法院、聯(lián)邦檢察院的經(jīng)費(fèi)，每年年初，聯(lián)邦各法院及檢察院提出經(jīng)費(fèi)預(yù)算送司法部，由司法部審查，商財(cái)政部綜合平衡后，報(bào)請(qǐng)聯(lián)邦議會(huì)批準(zhǔn)。

（二）完善我國(guó)法院經(jīng)費(fèi)保障體制的具體對(duì)策

針對(duì)我國(guó)法院經(jīng)費(fèi)保障體制存在的問(wèn)題，研究人民法院業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)分別列入中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政體制、地方政府撥款改為國(guó)家財(cái)政統(tǒng)一撥款的制度以及法院避免在財(cái)政上受制于地方政府的對(duì)策，才是符合現(xiàn)代司法理念的改革目標(biāo)。正如有的學(xué)者早期提出：“法院系統(tǒng)經(jīng)費(fèi)預(yù)算單列，由中央財(cái)政統(tǒng)一支出，使法院經(jīng)費(fèi)不受地方控制。”

[12]

如前所述，在很多國(guó)家，全國(guó)各級(jí)法院的經(jīng)費(fèi)開支都是由中央財(cái)政負(fù)擔(dān)，并以法律的形式確保法院的經(jīng)費(fèi)充足。《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》在我國(guó)不久的將來(lái)得到實(shí)施，一些普適的人權(quán)保障司法原則同國(guó)際接軌也是必然的。因此，司法體制改革目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有賴于一些實(shí)際制度的改革，而法院經(jīng)費(fèi)保障體制（尤其是人事、薪金籌）對(duì)于法官獨(dú)立及司法公正就具有重要的推動(dòng)作用。從當(dāng)前和長(zhǎng)遠(yuǎn)角度出發(fā)，我國(guó)理論界對(duì)改革和完善法院經(jīng)費(fèi)保障體制有兩個(gè)方案：

方案一 最高人民法院編制本院和專門人民法院的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，報(bào)全國(guó)人大批準(zhǔn)后，由國(guó)家財(cái)政按預(yù)算撥款。同時(shí)，實(shí)行訴訟收費(fèi)制度改革，在最高人民法院和專門人民法院進(jìn)行訴訟的當(dāng)事人將訴訟費(fèi)用全額交納中央國(guó)庫(kù)，財(cái)政部按全國(guó)人大通過(guò)的最高人民法院、專門人民法院的經(jīng)費(fèi)預(yù)算結(jié)合預(yù)算內(nèi)資金全額劃撥。

高級(jí)、中級(jí)人民法院和基層人民法院經(jīng)費(fèi)實(shí)行司法經(jīng)費(fèi)省級(jí)統(tǒng)籌，省級(jí)財(cái)政統(tǒng)一預(yù)算撥付，省級(jí)法院統(tǒng)一管理。具體由省級(jí)人大確定預(yù)算，省級(jí)財(cái)政執(zhí)行預(yù)算、統(tǒng)一撥付，由省高級(jí)人民法院統(tǒng)籌、分配。同時(shí)，實(shí)行訴訟費(fèi)用省高級(jí)人民法院統(tǒng)一支配方案。法院將訴訟費(fèi)用、辦案中追繳的贓款等收入，統(tǒng)一由省級(jí)財(cái)政管理，集中于省級(jí)國(guó)庫(kù)，省（直轄市、自治區(qū)）財(cái)政部門按省級(jí)人大通過(guò)的全省法院預(yù)算案結(jié)合預(yù)算內(nèi)資金全額劃撥，由省高級(jí)人民法院按照本省各級(jí)人民法院的收支計(jì)劃統(tǒng)籌、核撥，用于補(bǔ)助全省各級(jí)法院的辦案經(jīng)費(fèi)。減少市、縣兩級(jí)司法機(jī)關(guān)對(duì)同級(jí)財(cái)政的依賴，逐步克服地方保護(hù)主義的影響，從制度上保障司法機(jī)關(guān)依法獨(dú)立公正地行使司法權(quán)。實(shí)行司法經(jīng)費(fèi)省級(jí)統(tǒng)籌后，為減輕省級(jí)財(cái)政的壓力，市、縣兩級(jí)財(cái)政按照一定比例向省級(jí)財(cái)政上繳財(cái)政收入。

方案二 全國(guó)法院經(jīng)費(fèi)由最高人民法院報(bào)全國(guó)人大確定預(yù)算，國(guó)家財(cái)政統(tǒng)一預(yù)算、統(tǒng)一撥付，由最高人民法院統(tǒng)一管理。司法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)的垂直管理體制是司法的性質(zhì)和特色的必然要求，是維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的必要保證，也是理順?biāo)痉ü芾眢w制的前提和關(guān)鍵。世界發(fā)達(dá)國(guó)家司法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)管理體制大都采取垂直管理方式。為了使法院擺脫地方的束縛，就必須切斷在人、財(cái)、物等司法資源的供給上資源提供者對(duì)法院的控制力和影響力，因此，司法經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)單列，由最高人民法院統(tǒng)一管理和支配。按照全國(guó)各級(jí)法院（包括普通法院和專門法院）的具體預(yù)算統(tǒng)籌、分配。同時(shí)，實(shí)行訴訟費(fèi)用最高人民法院統(tǒng)一支配方案。各級(jí)法院將訴訟費(fèi)用、辦案中追繳的贓款等收入全額交納集中于中央國(guó)庫(kù)，由國(guó)家財(cái)政部按全國(guó)人大通過(guò)的全國(guó)法院經(jīng)費(fèi)預(yù)算全額劃撥，由最高人民法院按照各級(jí)人民法院的收支計(jì)劃統(tǒng)籌、核撥和監(jiān)督使用，用于補(bǔ)助各級(jí)法院的辦案經(jīng)費(fèi)，防止法院在經(jīng)費(fèi)問(wèn)題上受制于地方。

兩個(gè)方案相比較，后者充分體現(xiàn)了單一制國(guó)家司法統(tǒng)一的原則，更徹底地避免了地方法院對(duì)地方財(cái)政過(guò)度依賴，以及由此造成的難以根本杜絕的地方保護(hù)。在中央財(cái)力暫時(shí)無(wú)法保障所有法院經(jīng)費(fèi)支出的情況下，前者則更符合實(shí)際情況。該“實(shí)際”是相對(duì)于后者來(lái)講的，在目前的財(cái)政體制下，實(shí)行起來(lái)仍應(yīng)困難，或者說(shuō)仍然有“理想化”的色彩。原因在于：一是難以突破憲法規(guī)定。我國(guó)憲法規(guī)定：“最高人民法院對(duì)全國(guó)人民代表大會(huì)和全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)負(fù)責(zé)。地方各級(jí)人民法院對(duì)產(chǎn)生它的國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。”各級(jí)法院既然由地方各級(jí)人大產(chǎn)生，院長(zhǎng)、副院長(zhǎng)、審判委員會(huì)委員、審判員由人大任命，那么，人事權(quán)就歸地方控制。同時(shí)，各級(jí)地方法院的產(chǎn)生在我國(guó)政治體制架構(gòu)下與地方又有天然的聯(lián)系，因此，法院的經(jīng)費(fèi)保障體制改革完全脫離地方根本不現(xiàn)實(shí)。二是我國(guó)東、西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展差距較大。由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，法官工資差距也較大，西部地區(qū)法官平均收入大大低于東部地區(qū)，西部法官薪金不可能脫離地方實(shí)際而高出當(dāng)?shù)毓珓?wù)員平均收入過(guò)多。三是由于歷史原因和眾所周知的事實(shí)，法官工資水平不可能高于公務(wù)員。但由于《公務(wù)員法》的貫徹實(shí)施，為全國(guó)公務(wù)員工資的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一提供了法律依據(jù)，亦為法官工資的標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一提供了法律依據(jù)。法官工資應(yīng)以公務(wù)員工資為參考。目前，全國(guó)各地公務(wù)員 “陽(yáng)光工資” 全面實(shí)施，為法院經(jīng)費(fèi)保障體制改革提供了新的突破口。在此，筆者提出第三種方案：即最高人民法院編制本院和專門人民法院的經(jīng)費(fèi)預(yù)算，報(bào)全國(guó)人大批準(zhǔn)后，由國(guó)家財(cái)政按預(yù)算撥款。同時(shí)，實(shí)行訴訟收費(fèi)制度改革，在最高人民法院和專門人民法院進(jìn)行訴訟的當(dāng)事人將訴訟費(fèi)用全額交納中央國(guó)庫(kù)，財(cái)政部按全國(guó)人大通過(guò)的最高人民法院、專門人民法院的經(jīng)費(fèi)預(yù)算結(jié)合預(yù)算內(nèi)資金全額劃撥。

地方高級(jí)人民法院、中級(jí)人民法院和基層人民法院經(jīng)費(fèi)保障具體包括：一是實(shí)行訴訟費(fèi)用省、自治區(qū)、直轄市高級(jí)人民法院統(tǒng)一支配方案。地方各級(jí)法院將訴訟費(fèi)用、罰金等預(yù)算內(nèi)、預(yù)算外收入全額交納集中于省財(cái)政。

[7]

省、自治區(qū)、直轄市高級(jí)人民法院編制本省地方法院經(jīng)費(fèi)預(yù)算，報(bào)省、直轄市、自治區(qū)人大常委會(huì)確定，由省級(jí)財(cái)政廳全額劃撥，占省、直轄市、自治區(qū)地方法院基本支出與項(xiàng)目支出部分的70%，其余30%從最高人民法院編制的全國(guó)地方法院經(jīng)費(fèi)預(yù)算列支。具體制度：（1）省、自治區(qū)、直轄市財(cái)政廳設(shè)立專門法院經(jīng)費(fèi)銀行帳戶，負(fù)責(zé)收交、管理各級(jí)地方法院的財(cái)政經(jīng)費(fèi)。（2）省、自治區(qū)、直轄市各高級(jí)人民法院根據(jù)各級(jí)地方法院上報(bào)的預(yù)算支出計(jì)劃，該計(jì)劃包括行政編法官人數(shù)，事業(yè)編人數(shù)，審判法官人數(shù)，助理法官（含聘用制）人數(shù)，速記員（含聘用制）人數(shù)，行政事務(wù)法官支出[以地區(qū)市級(jí)公務(wù)員平均工資收入為準(zhǔn)，省級(jí)法院行政事務(wù)法官以省級(jí)公務(wù)員平均收入為準(zhǔn)）]、審判法官支出[高出該地區(qū)市級(jí)公務(wù)員平均工資收入的符度（以30-50%為宜），省級(jí)法院審判法官高出省級(jí)公務(wù)員平均收入的符度（以30-50%為宜）]，法官助理工資支出、速錄員工資支出、其他人員工資支出、辦公經(jīng)費(fèi)預(yù)算支出、項(xiàng)目預(yù)算支出及進(jìn)度情況（包括已經(jīng)發(fā)生的項(xiàng)目與該將要實(shí)行的項(xiàng)目）等，[8]

會(huì)同省財(cái)政廳協(xié)商，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人大常委會(huì)通過(guò)后實(shí)行，上報(bào)最高法與財(cái)政部備案。（3）最高人民法院編制全國(guó)地方法院經(jīng)費(fèi)預(yù)算，會(huì)同財(cái)政部協(xié)商，報(bào)全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)后，根據(jù)最高法院的授權(quán)，高級(jí)法院會(huì)同財(cái)政廳將經(jīng)費(fèi)按預(yù)算進(jìn)度直接劃入各級(jí)法院銀行帳戶，不得層層截留。

[9]

（4）經(jīng)費(fèi)使用情況由國(guó)家審計(jì)部門授權(quán)省級(jí)審計(jì)部門進(jìn)行嚴(yán)格審計(jì)，并進(jìn)行內(nèi)部通報(bào)，對(duì)虛報(bào)、假報(bào)不實(shí)者及濫用經(jīng)費(fèi)者主要負(fù)責(zé)人進(jìn)行相應(yīng)的制裁。二是自籌基本建設(shè)支出協(xié)調(diào)地方財(cái)政負(fù)責(zé)。法院經(jīng)費(fèi)由中央財(cái)政和省財(cái)政統(tǒng)籌以后，各級(jí)地方政府財(cái)政應(yīng)按一定比例做出預(yù)算安排，作為各級(jí)法院的基本建設(shè)支出。

筆者認(rèn)為第三種方案是可行的。改革開放以來(lái)，我國(guó)的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，綜合國(guó)力不斷提升，為中央財(cái)力的增長(zhǎng)提供了雄厚的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。特別是國(guó)家實(shí)行分稅制改革后，中央財(cái)力增長(zhǎng)迅速，中央宏觀調(diào)控能力增強(qiáng)。我國(guó)2006年GDP總量達(dá)2.7萬(wàn)億美元，2007年GDP總量約3.61萬(wàn)億美元。實(shí)行地方各級(jí)法院基本支出和項(xiàng)目支出費(fèi)用統(tǒng)籌以后，中央財(cái)政依靠其雄厚的實(shí)力，根據(jù)各地區(qū)的發(fā)展情形，給予法院經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，實(shí)際上只要付出不大的代價(jià)，就可以為人民法院創(chuàng)造良好的執(zhí)法環(huán)境。從完善我國(guó)的司法保障制度來(lái)說(shuō)，這點(diǎn)代價(jià)是值得的，產(chǎn)生的社會(huì)效益是無(wú)法估量的。當(dāng)然，法院經(jīng)費(fèi)保障體制的改革涉及到現(xiàn)行的法律、行政管理體制和財(cái)政管理體制等一系列因素，尤其是涉及我國(guó)司法體制的改革和完善，因此需要統(tǒng)籌考慮各方面的因素，才能最終建立起適合我國(guó)國(guó)情和法制建設(shè)實(shí)際需要的法院經(jīng)費(fèi)保障體制。

[參考文獻(xiàn)]

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近年來(lái),在各級(jí)黨委、政府的高度重視和大力支持下,總體上講，基層司法行政機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)保障狀況有了較大改善。但在有些地區(qū)由于缺乏穩(wěn)定、有效的基層司法行政經(jīng)費(fèi)保障體制,經(jīng)費(fèi)保障不足仍是制約基層司法行政工作發(fā)展進(jìn)步的突出問(wèn)題之一。因此，在更大范圍內(nèi)加快建立體制更加合理、機(jī)制更加有效、管理更加科學(xué)、保障更加有力的司法行政運(yùn)行體制，已成為擺在司法行政機(jī)關(guān)面前的重大問(wèn)題。按照上級(jí)要求，為全面掌握我縣司法行政經(jīng)費(fèi)保障情況，近期,縣司法局組織專門人員對(duì)我縣的司法行政經(jīng)費(fèi)實(shí)際保障情況進(jìn)行了調(diào)研。現(xiàn)將調(diào)研情況報(bào)告如下：

一、我縣司法行政機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)保障的現(xiàn)狀

從調(diào)查中可以看出，目前，縣司法局局機(jī)關(guān)共有行政編制22人，縣法援中心及縣公證處兩個(gè)，二級(jí)單位共有事業(yè)編制11人。全縣轄11個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、街道），共有司法所11個(gè)（前為10個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)，10個(gè)司法所），全縣共有司法行政專項(xiàng)編制43名。近年來(lái)經(jīng)費(fèi)保障的基本情況有以下三個(gè)特點(diǎn)：

（一）財(cái)政支持力度不斷加強(qiáng)，司法行政機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)緊張的狀況有所緩解 之前，縣司法局無(wú)論是辦公經(jīng)費(fèi)還是業(yè)務(wù)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)均未列入縣級(jí)財(cái)政預(yù)算，基本運(yùn)轉(zhuǎn)毫無(wú)保障。后，縣財(cái)政逐步加大了對(duì)專項(xiàng)業(yè)務(wù)工作開展的支持，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)從的3萬(wàn)元增加到目前的23萬(wàn)元，每年均列入縣級(jí)財(cái)政預(yù)算。在現(xiàn)有保障體制之下，相對(duì)有效的保證了司法行政機(jī)關(guān)基本業(yè)務(wù)的開展。除縣級(jí)財(cái)政加大支持外，中央、省、市政策性轉(zhuǎn)移支付對(duì)司法行政機(jī)關(guān)的投入也不斷加大，如中央裝備款、辦案經(jīng)費(fèi)、省財(cái)政配套資金、市財(cái)政司法所建設(shè)補(bǔ)貼資金等，一些系列政策的出臺(tái)和實(shí)施，改變了過(guò)去司法行政機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)完全無(wú)保障的情況。

（二）辦公經(jīng)費(fèi)一直未列入地方財(cái)政預(yù)算，局機(jī)關(guān)基本運(yùn)轉(zhuǎn)仍無(wú)經(jīng)費(fèi)保障 受縣財(cái)力制約，目前，縣財(cái)政對(duì)我縣司法行政機(jī)關(guān)的保障還僅僅是建立在基本業(yè)務(wù)開展的基礎(chǔ)之上。多年來(lái)，司法行政機(jī)關(guān)基本辦公經(jīng)費(fèi)從未列入財(cái)政預(yù)算，僅有的一點(diǎn)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)既要保障運(yùn)轉(zhuǎn)，又要辦業(yè)務(wù)，造成司法行政機(jī)關(guān)在經(jīng)費(fèi)開支上時(shí)刻捉襟見肘，這直接導(dǎo)致了整體工作的運(yùn)轉(zhuǎn)困難。

（三）基層司法所基本無(wú)任何經(jīng)費(fèi)保障，司法所職能發(fā)揮受到嚴(yán)重限制 自司法所收編上劃以來(lái)，司法所納入了縣司法局和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的雙重管理。按照收編文件規(guī)定，收編后司法所人員的辦公經(jīng)費(fèi)、福利等仍由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)擔(dān)。由于收編后人員管理與經(jīng)費(fèi)劃撥脫鉤以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府財(cái)政困難，再加上部分基層領(lǐng)導(dǎo)在思想上有“重打輕防”的習(xí)慣性思維，忽視了司法行政工作在社會(huì)治安綜合治理過(guò)程中的潛在價(jià)值和不可替代作用，司法所運(yùn)轉(zhuǎn)所需經(jīng)費(fèi)從未列入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政預(yù)算。司法所日常開支只能靠臨時(shí)向縣司法局和所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府匯報(bào)來(lái)解決，事實(shí)上大部分得不到解決，極大的限制了司法所業(yè)務(wù)開展。諸如社區(qū)矯正、安置幫教、人民調(diào)解等一些重點(diǎn)工作開展起來(lái)都十分困難。

二、基層司法行政經(jīng)費(fèi)保障存在的主要問(wèn)題

近年來(lái)，各級(jí)黨委政府不斷加大經(jīng)費(fèi)投入，司法行政機(jī)關(guān)保障水平得到不斷提高，辦公條件也得到日益改善。但是，由于多方面原因，一個(gè)完善的經(jīng)費(fèi)保障體制在魚臺(tái)司法行政系統(tǒng)仍未建立起來(lái)，影響了司法行政機(jī)關(guān)正常有效的運(yùn)轉(zhuǎn)和司法行政工作的科學(xué)健康發(fā)展。現(xiàn)階段，我縣基層司法行政機(jī)關(guān)在經(jīng)費(fèi)保障方面存在問(wèn)題的主要原因有以下三個(gè)方面：

（一）地方財(cái)政困難，司法行政保障受制于地方財(cái)力

魚臺(tái)縣地處山東、江蘇兩省交界處，工業(yè)基礎(chǔ)薄弱，第一產(chǎn)業(yè)農(nóng)業(yè)的比重較 2013細(xì)分產(chǎn)業(yè)研究報(bào)告產(chǎn)業(yè)報(bào)告調(diào)研報(bào)告2013年報(bào)告行業(yè)報(bào)告大，縣財(cái)政收入來(lái)源較為單一。由于地方財(cái)政困難，在經(jīng)費(fèi)預(yù)算上，需要保工資、保發(fā)展，因而絕大部分黨政機(jī)關(guān)的辦公經(jīng)費(fèi)都得不到保障。這是我縣司法行政經(jīng)費(fèi)困難的根本原因。

（二）司法行政系統(tǒng)公用經(jīng)費(fèi)保障制度得不到落實(shí)

財(cái)政部、司法部在就聯(lián)合出臺(tái)了《關(guān)于制定司法行政機(jī)關(guān)公用經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)的意見》，提出要從加強(qiáng)國(guó)家基層政權(quán)建設(shè)、提高基層執(zhí)政能力的高度，按照“收支脫鉤、全額保障、因地制宜、適時(shí)調(diào)整”的原則制定基層司法行政機(jī)關(guān)公用經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)。目前，其他省份都已按照《意見》要求，結(jié)合地區(qū)實(shí)際情況，制定落實(shí)了司法行政機(jī)關(guān)公用經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)。但山東省由于各方面原因，一直未將文件精神向下傳達(dá)、貫徹和落實(shí)，文件棚架在了省一級(jí)，導(dǎo)致基層經(jīng)費(fèi)落實(shí)無(wú)依據(jù)，申請(qǐng)無(wú)辦法。自起，我縣政法機(jī)關(guān)中公、檢、法三部門的公用經(jīng)費(fèi)均已落實(shí)了中央兩部門的文件精神，唯有司法行政系統(tǒng)沒有落實(shí)，給司法行政工作造成了不應(yīng)有的困難。這是當(dāng)前基層司法行政機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)困難的關(guān)鍵原因。

（三）上級(jí)有關(guān)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)的文件精神落實(shí)情況不好

對(duì)于司法行政重要業(yè)務(wù)工作的開展，上級(jí)黨委政府是很重視的，因此，在安排部署相關(guān)業(yè)務(wù)工作開展時(shí)，都對(duì)經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題提出明確要求，并出臺(tái)了專門文件。如在人民調(diào)解、普法宣傳、社區(qū)矯正、安置幫教、法律援助等方面都提出了經(jīng)費(fèi)保障的具體要求。但從我縣情況看，這些文件精神落實(shí)狀況不好。有的是落實(shí)標(biāo)準(zhǔn)低，有的方面多年來(lái)就一直沒有落實(shí)。究其原因，有地方財(cái)政困難、相關(guān)部門協(xié)調(diào)爭(zhēng)取力度不大等因素，也有上級(jí)主管機(jī)關(guān)督促檢查力度不夠的問(wèn)題。上級(jí)主管部門只止步于文件發(fā)了，從未檢查督促過(guò)文件的落實(shí)問(wèn)題。這也是基層司法行政機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)困難的重要原因。

三、解決當(dāng)前經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題的建議對(duì)策

基層司法行政經(jīng)費(fèi)保障工作是司法行政工作的重要組成部分，沒有基層司法行政經(jīng)費(fèi)的保障就沒有基層司法行政工作的科學(xué)健康發(fā)展。強(qiáng)有力的經(jīng)費(fèi)保障是基層司法行政機(jī)關(guān)有效履行職責(zé)的重要基礎(chǔ)和前提。努力解決基層司法行政經(jīng)費(fèi)保障方面存在的各種問(wèn)題，進(jìn)一步加大投入，加強(qiáng)管理，不斷提高經(jīng)費(fèi)保障水平，不斷改善基層司法行政機(jī)關(guān)工作條件，是深化司法體制和工作機(jī)制改革的需要，也是維護(hù)人民群眾根本利益的需要，更是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的需要。為解決我縣基層司法行政機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)困難問(wèn)題，結(jié)合魚臺(tái)實(shí)際，特提出如下建議：

（一）落實(shí)公用經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)，確保基層司法行政部門履行職能的經(jīng)費(fèi)需要 建議省、市相關(guān)部門加大協(xié)調(diào)力度，盡快落實(shí)財(cái)政部、司法部《意見》精神，盡快制定落實(shí)我省、我市司法行政機(jī)關(guān)公用經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)與財(cái)政部門溝通，結(jié)合實(shí)際情況，合理制定我縣公用經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)實(shí)及施計(jì)劃，切實(shí)滿足基層司法行政工作的基本經(jīng)費(fèi)需求，維持基層司法行政機(jī)關(guān)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)。

（二）建立監(jiān)督機(jī)制，認(rèn)真做好保障標(biāo)準(zhǔn)的落實(shí)工作

要充分發(fā)揮上級(jí)機(jī)關(guān)、人大、政協(xié)等部門的監(jiān)督作用。各級(jí)黨委政府要站在維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、鞏固政權(quán)建設(shè)的高度,牢固樹立“經(jīng)濟(jì)發(fā)展是政績(jī),社會(huì)穩(wěn)定也是政績(jī)”的觀念,認(rèn)真抓好司法行政公用經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)的全面落實(shí)。這不僅關(guān)系到司法行政工作良性發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ)能否夯實(shí)，更關(guān)系到國(guó)家社會(huì)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展。

（三）加大支持力度，不斷提高保障水平

基層司法行政機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)要適應(yīng)司法行政工作任務(wù)的變化，隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展不斷增加，隨著地區(qū)財(cái)政能力的提高和國(guó)家有關(guān)政策的調(diào)整適時(shí)進(jìn)行調(diào)整，以此保證基層司法行政機(jī)關(guān)各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)保障水平的不斷提高。

（四）中央政法專款要體現(xiàn)扶貧解困作用 對(duì)經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、財(cái)政困難的縣（市區(qū)），中央，省市要加大支持力度。近年來(lái)，中央政法專款及省市配套資金的發(fā)放力度不斷加大，但在發(fā)放辦法上基本上是采取的平均主義，按照縣市區(qū)人口多少來(lái)安排專款數(shù)量。這就造成了無(wú)經(jīng)費(fèi)困難的縣市區(qū)也得到了扶持，而經(jīng)費(fèi)困難大的縣市區(qū)又無(wú)法從根本上解決問(wèn)題。因此，建議下一步在專款安排上要向困難縣市區(qū)傾斜，以此解決困難縣市區(qū)基層司法行政機(jī)關(guān)的燃眉之急。

加強(qiáng)法院財(cái)務(wù)管理 建立經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制

為適應(yīng)新形勢(shì)下政法經(jīng)費(fèi)保障體制改革和財(cái)政改革的要求，進(jìn)一步加強(qiáng)財(cái)務(wù)工作，規(guī)范財(cái)務(wù)管理，提高經(jīng)費(fèi)保障能力，充分發(fā)揮資金使用效益，切實(shí)保障以人民法院審判執(zhí)行為中心的各項(xiàng)工作順利開展，海南區(qū)法院根據(jù)最高法院法發(fā)【2012】21號(hào)文件精神，加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)保障和財(cái)務(wù)管理長(zhǎng)效工作機(jī)制建設(shè)。

一、提高認(rèn)識(shí)，擺正財(cái)務(wù)工作的重要位置。將財(cái)務(wù)工作納入黨組重要議程，完善經(jīng)費(fèi)保障和財(cái)務(wù)管理各項(xiàng)制度。通過(guò)明確的管理制度和財(cái)經(jīng)紀(jì)律，使全院干警深入認(rèn)識(shí)經(jīng)費(fèi)管理工作的重要性，切實(shí)擺正財(cái)務(wù)工作在法院整體建設(shè)中的位置。

二、明確財(cái)務(wù)機(jī)構(gòu)職責(zé)。海南區(qū)法院設(shè)有財(cái)務(wù)室，隸屬辦公室管理，人民法庭的財(cái)務(wù)活動(dòng)一并由法院財(cái)務(wù)室管理。財(cái)務(wù)室按照管理權(quán)責(zé)，認(rèn)真履行預(yù)算管理、收支管理、資產(chǎn)管理、財(cái)務(wù)核算以及其他相關(guān)財(cái)務(wù)職責(zé)。

三、合理配備財(cái)務(wù)人員。根據(jù)財(cái)務(wù)崗位職責(zé)要求及人員編制和業(yè)務(wù)工作量情況，配備專職財(cái)務(wù)人員1名，具備大學(xué)本科學(xué)歷，并具有會(huì)計(jì)從業(yè)資格。今后隨著財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)量的加大將相應(yīng)及時(shí)增加人員，選配人員主要通過(guò)招錄財(cái)經(jīng)專業(yè)本科學(xué)歷的大學(xué)生為主、輔之以選調(diào)個(gè)別業(yè)務(wù)骨干等辦法解決。

四、落實(shí)經(jīng)費(fèi)保障政策。深入推進(jìn)經(jīng)費(fèi)保障體制改革，主動(dòng)會(huì)同有關(guān)部門完善各項(xiàng)經(jīng)費(fèi)保障制度。法院黨組高度重視經(jīng)費(fèi)保 名人堂：眾名人帶你感受他們的驅(qū)動(dòng)人生馬云任志強(qiáng)李嘉誠(chéng)柳傳志史玉柱 2 障工作，積極向上級(jí)法院、區(qū)委區(qū)政府、區(qū)財(cái)政局匯報(bào)辦案、經(jīng)費(fèi)開支情況，力求爭(zhēng)取財(cái)政等有關(guān)部門的理解和支持，著力解決辦案經(jīng)費(fèi)少、建設(shè)項(xiàng)目資金缺少等問(wèn)題。

五、完善財(cái)務(wù)規(guī)章制度。認(rèn)真研究國(guó)家經(jīng)費(fèi)保障和財(cái)務(wù)管理法律法規(guī)及有關(guān)政策要求，準(zhǔn)確把握人民法院業(yè)務(wù)需求和事業(yè)發(fā)展特點(diǎn)，結(jié)合本院實(shí)際制定《財(cái)務(wù)管理制度》、《專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)開支管理辦法》、《固定資產(chǎn)管理規(guī)定》等一系列規(guī)章制度，努力實(shí)現(xiàn)人民法院經(jīng)費(fèi)保障和財(cái)務(wù)管理工作制度化。

六、加強(qiáng)財(cái)務(wù)教育培訓(xùn)。安排財(cái)務(wù)人員參加財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，積極為參加財(cái)務(wù)業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)創(chuàng)造條件，在學(xué)習(xí)機(jī)會(huì)、學(xué)習(xí)時(shí)間及學(xué)習(xí)經(jīng)費(fèi)方面給予必要的經(jīng)費(fèi)保障，如參加會(huì)計(jì)人員繼續(xù)教育和上級(jí)主管部門以及財(cái)政等有關(guān)部門組織的業(yè)務(wù)交流等。

七、優(yōu)化機(jī)制，確保財(cái)務(wù)經(jīng)費(fèi)管理規(guī)范化。通過(guò)全面建筑依法理財(cái)、科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)、指導(dǎo)監(jiān)督、績(jī)效考評(píng)四項(xiàng)工作機(jī)制，進(jìn)一步推進(jìn)經(jīng)費(fèi)保障和財(cái)務(wù)管理系統(tǒng)化、規(guī)范化。依靠嚴(yán)格的逐級(jí)審批制度，細(xì)化績(jī)效考評(píng)指標(biāo)，強(qiáng)化財(cái)務(wù)管理人員責(zé)任意識(shí)，杜絕財(cái)政開支的隨意性，真正做到切實(shí)加強(qiáng)經(jīng)費(fèi)保障，建立財(cái)務(wù)管理長(zhǎng)效機(jī)制。

2013司法改革工作報(bào)告

中國(guó)司法改革承上啟下的一年,改革開放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)過(guò)三十余年的司法建設(shè)，特別是二十年的司法改革，形成了較健全的司法制度，樹立了更科學(xué)的司法理念，取得了較好的司法效果。但由于司法的重要性和相對(duì)保守性、改革的復(fù)雜性和相對(duì)敏感性，司法改革在波瀾壯闊的改革開放浪潮中呈現(xiàn)相對(duì)平穩(wěn)和保守的特征。司法改革面臨的困難和阻力不容輕視，未來(lái)的道路仍漫長(zhǎng)而艱難。近年來(lái)，司法人民性的強(qiáng)調(diào)、調(diào)解政策的轉(zhuǎn)變、“三個(gè)至上”的提出等現(xiàn)象導(dǎo)致許多人對(duì)司法改革的前景擔(dān)憂，甚至認(rèn)為司法改革在走回頭路。而這些至多表明司法改革趨緩或進(jìn)入休整期，邁向司法現(xiàn)代化的大方向不可逆轉(zhuǎn)。實(shí)際上，新一輪司法改革已悄然展開。

11月，中共中央政治局從發(fā)展社會(huì)主義民主政治、加快建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的戰(zhàn)略高度，原則同意中央政法委《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問(wèn)題的意見》。這是60年來(lái)中共中央首次以政治局名義審查并原則同意司法改革事項(xiàng)，也是繼黨的十六大作出推進(jìn)司法體制改革的戰(zhàn)略決策、確定司法改革以體制和工作機(jī)制改革為主、十七大提出“深化司法體制改革”戰(zhàn)略任務(wù)之后，首次作出深化改革的戰(zhàn)略部署。中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組隨即對(duì)司法改革進(jìn)行分工部署。最高人民法院和最高人民檢察院迅速跟進(jìn)，分別出臺(tái)《人民法院第三個(gè)五年司法改革綱要(-2013)》(下稱“三五綱要”)和《關(guān)于貫徹落實(shí)〈中央政法委員會(huì)關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問(wèn)題的意見〉的實(shí)施意見——關(guān)于深化檢察改革-2012年工作規(guī)劃》(下稱“-2012年檢察改革規(guī)劃”)，對(duì)未來(lái)若干年的司法改革進(jìn)行整體規(guī)劃。改革措施觸及政法工作的體制性、保障性尤其是機(jī)制性障礙，部分改革具有較強(qiáng)的政治性和政策性。與前些年相比，法院、檢察院等機(jī)構(gòu)的改革姿態(tài)由積極張揚(yáng)轉(zhuǎn)為保守低調(diào)，并在不同場(chǎng)合反復(fù)強(qiáng)調(diào)這一輪司法改革重在“機(jī)制改革”，但現(xiàn)有部分改革措施如優(yōu)化司法職權(quán)配置、改革政法經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制等其實(shí)力度較大，直接涉及司法體制的轉(zhuǎn)型。

一、綜合性改革

(一)新一輪司法改革的總體規(guī)劃

《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問(wèn)題的意見》以加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督制約為重點(diǎn)，緊抓影響司法公正、制約司法能力的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，強(qiáng)調(diào)解決體制性、機(jī)制性、保障性障礙，力圖建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度。改革內(nèi)容涵蓋優(yōu)化司法職權(quán)配置、落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策、加強(qiáng)政法隊(duì)伍建設(shè)、加強(qiáng)政法經(jīng)費(fèi)保障四大方面，具體包括完善民行案件執(zhí)行體制，推進(jìn)司法公開，建立刑事被害人救助制度，促進(jìn)裁判統(tǒng)一，改革完善偵查監(jiān)督、人大監(jiān)督、黨外人士民主監(jiān)督、輿論監(jiān)督和人民監(jiān)督員制度，推進(jìn)社區(qū)矯正工作，改革政法干警招錄培養(yǎng)體制、紀(jì)檢監(jiān)察工作機(jī)制、政法經(jīng)費(fèi)保障體制和管理制度等60項(xiàng)改革任務(wù)。

該意見是及今后一段時(shí)期司法改革的總綱，體現(xiàn)了中央對(duì)現(xiàn)階段司法改革的整體考慮，反映了中國(guó)特色社會(huì)主義法治對(duì)推進(jìn)司法改革的內(nèi)在要求，標(biāo)志著新一輪司法改革的正式啟動(dòng)。這是1989年民事審判方式改革以來(lái)最廣泛的一輪司法改革。目前，60項(xiàng)改革任務(wù)全部啟動(dòng)，其中，建立刑事被害人救助制度，改革政法干警招錄培養(yǎng)體制，完善司法公開、司法考試、人民陪審員制度，加強(qiáng)人大對(duì)司法工作的監(jiān)督，建立黨外人士行使民主監(jiān)督司法職能的工作渠道和機(jī)制等17項(xiàng)任務(wù)已出臺(tái)方案并有序推進(jìn)，其他各項(xiàng)改革正按計(jì)劃進(jìn)行。該意見將司法改革提升到關(guān)系黨的執(zhí)政基礎(chǔ)、人民群眾根本利益和政法事業(yè)發(fā)展的高度，體現(xiàn)了中央以更積極主動(dòng)的姿態(tài)具體推動(dòng)司法改革的決心。因此，司法職權(quán)配置、政法經(jīng)費(fèi)保障等長(zhǎng)期未能有效推進(jìn)的領(lǐng)域有望取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。但應(yīng)正確把握“加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督制約”的改革取向，否則可能導(dǎo)致改革違背司法規(guī)律，減損本已低下的司法獨(dú)立性程度，進(jìn)而削弱司法公信和司法權(quán)威。同時(shí)，對(duì)司法人民性的強(qiáng)調(diào)應(yīng)立足于推進(jìn)司法民主和建設(shè)服務(wù)型司法，從政治話語(yǔ)的圣壇走向司法改革的實(shí)踐，應(yīng)以建立完善現(xiàn)代司法制度為主要導(dǎo)向，避免進(jìn)一步的司法政治化。

(二)改革和完善政法經(jīng)費(fèi)保障體制

加強(qiáng)政法經(jīng)費(fèi)保障是新一輪司法改革的重要內(nèi)容。政法經(jīng)費(fèi)保障將由先前地方財(cái)政承擔(dān)、“分灶吃飯、分級(jí)負(fù)擔(dān)、分級(jí)管理”的體制轉(zhuǎn)變?yōu)橹醒牒偷胤健懊鞔_責(zé)任、分類負(fù)擔(dān)、收支脫鉤、全額保障”的體制，并建立分類保障政策和公用經(jīng)費(fèi)正常增長(zhǎng)機(jī)制。政法經(jīng)費(fèi)分為人員經(jīng)費(fèi)、公用經(jīng)費(fèi)(分日常運(yùn)行公用和辦案業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi))、業(yè)務(wù)裝備經(jīng)費(fèi)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)(分辦公基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和業(yè)務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi))。人員經(jīng)費(fèi)、日常運(yùn)行公用經(jīng)費(fèi)、辦公基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)及維修經(jīng)費(fèi)由同級(jí)財(cái)政承擔(dān);辦案(業(yè)務(wù))經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)裝備經(jīng)費(fèi)、業(yè)務(wù)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)由中央、省級(jí)和同級(jí)財(cái)政分區(qū)域按責(zé)任負(fù)擔(dān)。中西部困難地區(qū)的人員經(jīng)費(fèi)可通過(guò)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付予以補(bǔ)助;對(duì)于中西部地區(qū)的基層機(jī)構(gòu)、維穩(wěn)任務(wù)重的地區(qū)和經(jīng)濟(jì)困難地區(qū)的地市級(jí)機(jī)構(gòu)，提高中央和省級(jí)財(cái)政負(fù)擔(dān)公用費(fèi)用和業(yè)務(wù)裝備費(fèi)用的比例，同時(shí)辦公基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)經(jīng)費(fèi)可由中央、省級(jí)和同級(jí)政府財(cái)政分區(qū)域比例負(fù)擔(dān)。，政法經(jīng)費(fèi)保障體制改革經(jīng)過(guò)較長(zhǎng)時(shí)間的調(diào)研論證，改革工作進(jìn)入實(shí)施階段，中央和省級(jí)政法轉(zhuǎn)移支付資金大幅增加，基層政法機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)保障水平有較大提高，“亂收費(fèi)、亂罰款、亂攤派”、“收支明脫暗掛”等現(xiàn)象有所減少，《關(guān)于加強(qiáng)政法經(jīng)費(fèi)保障工作的意見》及財(cái)政部、各省級(jí)政策措施相繼出臺(tái)。目前，政法經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題基本解決，政法機(jī)關(guān)如何管理、運(yùn)用經(jīng)費(fèi)從而促進(jìn)司法的公正、高效和權(quán)威，成為評(píng)估改革成效的重要因素。

政法經(jīng)費(fèi)保障的加強(qiáng)，對(duì)促進(jìn)司法建設(shè)，突破改革瓶頸，解決原有政法經(jīng)費(fèi)保障體制下的司法地方化、政法經(jīng)費(fèi)不足及不均衡、“收支兩條線”執(zhí)行不到位、部分機(jī)關(guān)選擇性辦案甚至以案牟利等問(wèn)題具有重要意義。這項(xiàng)改革還可能引出司法機(jī)關(guān)縱向管理的新模式。但期待之中仍有憂慮。首先，改革的實(shí)施效果有待觀察。盡管中央和省級(jí)部門基本建立了相應(yīng)的指標(biāo)體系，但由于“分類負(fù)擔(dān)”涉及中央與地方事權(quán)、財(cái)權(quán)的劃分，涉及分項(xiàng)目、分區(qū)域、分部門投入等諸多問(wèn)題，如何實(shí)現(xiàn)區(qū)別對(duì)待和總體平衡，如何落實(shí)具體方案，仍存在一定的復(fù)雜性。完善經(jīng)費(fèi)使用監(jiān)督機(jī)制更成為緊迫任務(wù)。其次，當(dāng)前的改革方案仍是階段性的，政法經(jīng)費(fèi)保障體制及司法的地方化并無(wú)根本變化，政法經(jīng)費(fèi)保障體制有待更為徹底的改革。長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，應(yīng)以促進(jìn)司法權(quán)的統(tǒng)一、獨(dú)立、公正行使為目標(biāo)，在司法體制逐步改革的基礎(chǔ)上，明確司法權(quán)屬于中央事權(quán)，由中央統(tǒng)一安排人事并全額保障政法經(jīng)費(fèi)。當(dāng)前，可考慮根據(jù)事權(quán)與財(cái)權(quán)相統(tǒng)一的原則進(jìn)行試點(diǎn)改革，由中央和省級(jí)統(tǒng)一安排人事并全額保障政法經(jīng)費(fèi)，緩解較為嚴(yán)重的司法地方化問(wèn)題。最后，加強(qiáng)政法經(jīng)費(fèi)保障還需司法人事管理、設(shè)置跨區(qū)域司法機(jī)構(gòu)等改革措施配套，才能從根本上消解司法地方化，從而促進(jìn)司法公正、提升司法權(quán)威。|||

(三)鐵路公檢法系統(tǒng)轉(zhuǎn)制

“企業(yè)辦司法”不符合法治原則，鐵路公檢法系統(tǒng)轉(zhuǎn)制的呼聲由來(lái)已久。早在，中央司法體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組就提出，改革鐵路、交通、民航等部門和企業(yè)管理公檢法的體制，將其納入國(guó)家司法管理體系。但因各方利益牽制，這一改革到才進(jìn)入實(shí)質(zhì)性操作階段。7月，鐵路公安民警公務(wù)員過(guò)渡工作會(huì)議召開;9月，鐵路公安機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)制人員考試結(jié)束，其身份由企業(yè)職工轉(zhuǎn)為公務(wù)員。但機(jī)構(gòu)、財(cái)政分離等轉(zhuǎn)制工作尚處于籌備協(xié)調(diào)階段，目前鐵路公安機(jī)關(guān)的人、財(cái)、權(quán)尚無(wú)實(shí)質(zhì)變化，且須經(jīng)公安部和鐵道部共管的過(guò)渡期。雖然最高人民法院副院長(zhǎng)江必新表示，鐵路法院管理體制改革取得階段性成果，最高人民檢察院也要求加強(qiáng)省級(jí)檢察院對(duì)鐵路檢察工作的領(lǐng)導(dǎo)，做好改革過(guò)渡期的組織協(xié)調(diào)工作，但至今仍未出臺(tái)鐵路法檢轉(zhuǎn)制的具體安排。

鐵路公檢法是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代的產(chǎn)物。建國(guó)初，鑒于鐵路是國(guó)家大動(dòng)脈、運(yùn)輸跨區(qū)域、社會(huì)治安不穩(wěn)定等因素，我國(guó)模仿蘇聯(lián)建制設(shè)置了鐵路公檢法機(jī)關(guān)，管轄鐵路沿線車、站、途中、鐵路工廠、企業(yè)、鐵路院校等發(fā)生的各類案件。長(zhǎng)期以來(lái)，鐵路公檢法由于人事財(cái)務(wù)受控于鐵路部門，存在較嚴(yán)重的部門保護(hù)主義和企業(yè)本位主義，涉鐵案件中偏向鐵路部門的司法不公問(wèn)題尤為突出。例如，列車長(zhǎng)黃建成將疑有精神病的民工曹大和捆綁致死只被判緩刑，16位公民聯(lián)合上書全國(guó)人大要求對(duì)鐵路司法權(quán)進(jìn)行違憲審查，集中反映了民眾長(zhǎng)期以來(lái)對(duì)鐵路公檢法的質(zhì)疑。鐵路公檢法轉(zhuǎn)制是理順?biāo)痉w制的重要改革，有助于化解鐵路公檢法既當(dāng)運(yùn)動(dòng)員又當(dāng)裁判員造成的程序不公，消除司法企業(yè)化的弊端，促進(jìn)司法統(tǒng)一，維護(hù)司法權(quán)威。

這項(xiàng)改革面臨多重困難，尤其是復(fù)雜的利益調(diào)整。鐵路公檢法轉(zhuǎn)制不僅涉及鐵路部門和鐵路公檢法，還涉及地方與中央的利益調(diào)整。鐵路部門是否愿意果斷交出該項(xiàng)行使多年的權(quán)力、鐵路公檢法轉(zhuǎn)制后保持原有建制還是將人員分流到地方公檢法、經(jīng)費(fèi)開支如何與政法經(jīng)費(fèi)保障體制改革相銜接等問(wèn)題，亟需進(jìn)一步研究和解決。盡管大部分鐵路公檢法人員從企業(yè)職工轉(zhuǎn)為公務(wù)員的積極性較高，但部分地區(qū)轉(zhuǎn)制后收入降低的情況也可能影響改制的順利進(jìn)行。復(fù)雜的利益調(diào)整也是最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、鐵路部門等轉(zhuǎn)制相關(guān)部門在披露改革方案及其進(jìn)展上“猶抱琵琶半遮面”的根源。鐵路公檢法轉(zhuǎn)制勢(shì)在必行，但這是一個(gè)漸進(jìn)的過(guò)程，須妥善協(xié)調(diào)各方利益，逐步推進(jìn)。從鐵路公安人事轉(zhuǎn)制這個(gè)突破口出發(fā)，期望鐵路法檢在及時(shí)跟進(jìn)，加快改革步伐，增強(qiáng)改革透明度。此外，同樣摻雜部門利益的林業(yè)法院、農(nóng)墾法院等，也應(yīng)一律納入國(guó)家司法體系，實(shí)現(xiàn)全面的司法“去企業(yè)化”。

(四)完善政法干警招錄培養(yǎng)體制

政法隊(duì)伍建設(shè)重基層、重中西部，如全國(guó)政法系統(tǒng)啟動(dòng)新中國(guó)成立以來(lái)基層公檢法司“一把手”的首次輪訓(xùn);國(guó)家司法考試?yán)^續(xù)適當(dāng)放寬西部地區(qū)考試報(bào)名條件與合格分?jǐn)?shù)線;新疆、西藏等地試點(diǎn)單獨(dú)組織在職法律職業(yè)人員國(guó)家司法統(tǒng)一考試。政法干警招錄培養(yǎng)體制改革也旨在化解中西部和經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)基層政法人才的斷層問(wèn)題。是改革試點(diǎn)的第二年，6月《政法干警招錄培養(yǎng)體制改革試點(diǎn)工作實(shí)施方案》出臺(tái)，試點(diǎn)范圍從14個(gè)中西部省區(qū)市擴(kuò)展至除北京、天津和上海外的28個(gè)省區(qū)市和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)，招錄人數(shù)從上年5160人增至23068人，重點(diǎn)從部隊(duì)退役士兵和普通高校畢業(yè)生中選拔優(yōu)秀人才，畢業(yè)合格者將嚴(yán)格依據(jù)定向崗位和培養(yǎng)協(xié)議到基層政法機(jī)關(guān)工作。

這項(xiàng)改革通過(guò)政法干警的招錄培養(yǎng)和定向輸出，力圖提升政法隊(duì)伍素質(zhì)，促進(jìn)司法職業(yè)化。多年來(lái)，中國(guó)法學(xué)教育與司法官的職業(yè)養(yǎng)成機(jī)制存在嚴(yán)重缺陷，這項(xiàng)“帶編入學(xué)、學(xué)成入職”同時(shí)解決工作和學(xué)歷問(wèn)題的改革成為突破這種雙重困境的有益嘗試，有利于部分化解當(dāng)前法學(xué)教育與社會(huì)需求脫節(jié)的問(wèn)題。從退役士兵和大專院校畢業(yè)生中選拔優(yōu)秀人才，還有利于緩解大學(xué)畢業(yè)生就業(yè)與退伍軍人安置兩大難題。但這項(xiàng)強(qiáng)調(diào)政治素質(zhì)、培訓(xùn)期短、工具性強(qiáng)、不要求專業(yè)背景的人才培養(yǎng)機(jī)制能否有效推進(jìn)司法職業(yè)化，能否杜絕任何名義的改派、借調(diào)、抽調(diào)而將人才真正充實(shí)于欠發(fā)達(dá)地區(qū)，能否解決長(zhǎng)期以來(lái)基層政法機(jī)關(guān)進(jìn)人不規(guī)范問(wèn)題，是否會(huì)加劇法科畢業(yè)生的就業(yè)難，是否會(huì)對(duì)既有國(guó)家司法統(tǒng)一考試制度造成沖擊，特別是長(zhǎng)遠(yuǎn)而言是否符合司法規(guī)律并有助于推進(jìn)司法現(xiàn)代化進(jìn)程，仍有待觀察，但不必寄予過(guò)高期望。當(dāng)前，該項(xiàng)改革仍處于試點(diǎn)階段，下一步改革應(yīng)更多考慮吸收法治國(guó)家較為成熟的司法官職業(yè)養(yǎng)成經(jīng)驗(yàn)，特別是建立從律師到司法官的司法職業(yè)轉(zhuǎn)換機(jī)制和完善司法官遴選制度，并對(duì)法學(xué)教育改革進(jìn)行長(zhǎng)遠(yuǎn)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)向法律職業(yè)教育的轉(zhuǎn)型。

(五)落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策

底全國(guó)政法工作會(huì)議提出寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策，《中共中央關(guān)于構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)若干重大問(wèn)題的決定》重申該項(xiàng)政策，對(duì)一貫的“嚴(yán)打”政策進(jìn)行糾偏。“該寬則寬，當(dāng)嚴(yán)則嚴(yán)，寬嚴(yán)相濟(jì)，罰當(dāng)其罪”已成為近年來(lái)刑事司法工作的指導(dǎo)原則和刑事司法改革的重要內(nèi)容。刑事和解制度的探索進(jìn)入新階段，少年司法制度進(jìn)一步發(fā)展，社區(qū)矯正工作全面推進(jìn)，《關(guān)于辦理職務(wù)犯罪案件認(rèn)定自首、立功等量刑情節(jié)若干問(wèn)題的意見》實(shí)施，巨額財(cái)產(chǎn)來(lái)源不明犯罪和網(wǎng)絡(luò)犯罪的法律規(guī)定進(jìn)一步完善。最高人民檢察院于出臺(tái)《關(guān)于在檢察工作中貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事司法政策的若干意見》，最高人民法院《關(guān)于貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的若干意見》有望于出臺(tái)。該政策將在未來(lái)若干年的刑事司法改革中延續(xù)并可能上升為法律制度。

——探索刑事和解制度。刑事和解一直是近年來(lái)刑事司法改革的熱點(diǎn)。地方司法機(jī)關(guān)早已開始探索。例如，牡丹江鐵路運(yùn)輸法院審結(jié)的孟廣虎故意傷害案可視為國(guó)內(nèi)辯訴交易及刑事和解第一案，《湖南省人民檢察院關(guān)于檢察機(jī)關(guān)適用刑事和解辦理刑事案件的規(guī)定(試行)》出臺(tái)，揚(yáng)州市公檢法司聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于刑事和解工作的若干意見(試行)》。，最高人民法院將刑事和解明確列為改革措施之一，各地司法機(jī)關(guān)也加大了對(duì)刑事和解的探索力度。例如，長(zhǎng)沙市岳麓區(qū)人民檢察院首創(chuàng)的刑事和解“檢調(diào)對(duì)接”機(jī)制在浙江、山東、河南、四川等地推行，檢察機(jī)關(guān)可在當(dāng)事人自愿的基礎(chǔ)上將規(guī)定范圍的刑事案件民事部分委托人民調(diào)解組織調(diào)解，調(diào)解成功的，可依法作出不批準(zhǔn)逮捕、不起訴或建議公安機(jī)關(guān)撤銷案件等刑事處理決定。但這些做法引來(lái)了一些質(zhì)疑，鄭州市中級(jí)人民法院因刑事和解而輕判孟偉故意殺人一案，再次引發(fā)“花錢買刑”的激烈爭(zhēng)議。盡管如此，刑事和解的實(shí)踐探索仍在繼續(xù)并進(jìn)入制度完善階段。例如，北京市第一中級(jí)人民法院公布《關(guān)于規(guī)范刑事審判中刑事和解工作的若干指導(dǎo)意見》，規(guī)定在自訴案件和侵犯?jìng)€(gè)人權(quán)益的刑事案中，法院可在案犯與被害人達(dá)成諒解的前提下對(duì)案犯從輕或免予處罰。鄭州市中級(jí)人民法院等司法機(jī)關(guān)也出臺(tái)了類似規(guī)定。但目前各地的實(shí)踐探索和制度規(guī)定仍有較大差異，可能產(chǎn)生一些“同案不同判”現(xiàn)象，增加社會(huì)對(duì)刑事和解的質(zhì)疑。|||

刑事和解具有補(bǔ)償被害人、促進(jìn)犯罪人回歸社會(huì)、恢復(fù)因犯罪而受損的社會(huì)關(guān)系、防止再次犯罪、促進(jìn)案件審前分流、減少短期自由刑適用、降低司法成本并最終促進(jìn)社會(huì)和諧的功能，但一定程度上也沖擊了法律面前人人平等和罪刑法定原則，富人可以“花錢買刑”而窮人只能承受刑罰，這可能會(huì)放縱甚至激勵(lì)富人犯罪，削弱刑罰的威懾力。此外，被害人諒解能否以及多大程度上可抵消刑罰，犯罪對(duì)社會(huì)公益的危害如何平衡;經(jīng)濟(jì)賠償是否會(huì)成為被告人對(duì)被害人的“要挾”工具;重罪和死刑案件能否適用刑事和解;刑事和解擴(kuò)大了司法自由裁量權(quán)而可能產(chǎn)生功能異化;實(shí)踐探索的主體不

一、標(biāo)準(zhǔn)各異、結(jié)果不同進(jìn)而影響司法公平和公正等問(wèn)題亦需考慮。問(wèn)題的解決方向是立足中國(guó)實(shí)際，借鑒比較法經(jīng)驗(yàn)，盡快統(tǒng)一刑事和解規(guī)則，或至少先就刑事和解的原則、案件、條件、程序、對(duì)量刑的影響等重要問(wèn)題出臺(tái)指導(dǎo)性意見。

——繼續(xù)推進(jìn)少年司法改革。自1984年首個(gè)少年刑事合議庭成立以來(lái)，少年法庭經(jīng)歷了從專門合議庭向?qū)ｉT審判庭、從刑庭向綜合庭、從基層法院設(shè)置向部分中級(jí)法院也設(shè)置的發(fā)展過(guò)程，形成了圓桌審判、暫緩判決、輕微犯罪的非犯罪化裁定、監(jiān)管令、社會(huì)調(diào)查報(bào)告、回訪考察等獨(dú)具特色的審判工作制度。是少年司法制度建立25周年，在對(duì)以往改革進(jìn)行階段性總結(jié)的基礎(chǔ)上，“三五綱要”將“配合有關(guān)部門有條件地建立未成年人輕罪犯罪記錄消滅制度，明確其條件、期限、程序和法律后果”作為落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事司法政策的重要內(nèi)容，最高人民法院提出貫徹“堅(jiān)持、完善、改革、發(fā)展”的方針，從探索設(shè)立少年法院等方面強(qiáng)化少年司法改革。目前，全國(guó)共建立2219個(gè)少年法庭，31個(gè)省區(qū)市高級(jí)人民法院建立少年法庭指導(dǎo)小組，地方三級(jí)法院少年法庭組織機(jī)構(gòu)基本形成。而上海、河北、重慶、寧波、四川、山東等地已先行展開建立未成年人犯罪前科消滅制度的地方改革，如封存犯罪(刑事污點(diǎn))記錄、出具前科消滅證明書、作出消滅前科的裁定等，取得了較好的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和社會(huì)效果。少年司法改革的深化一定程度上有助于應(yīng)對(duì)犯罪結(jié)構(gòu)年輕化、低齡化、暴力化等日益嚴(yán)重的狀況，有利于更好地矯正青少年犯罪、塑造溫情的法院形象和促進(jìn)未成年人保護(hù)。目前，少年司法改革應(yīng)進(jìn)一步完善地方三級(jí)法院少年法庭的設(shè)置，探索建立少年法院，在《關(guān)于審理未成年人刑事案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》的基礎(chǔ)上改革完善相應(yīng)立法特別是合理確定受案范圍，化解少年綜合庭設(shè)置與審判組織專門化、法官綜合素質(zhì)有限的矛盾，在進(jìn)一步研究試點(diǎn)的基礎(chǔ)上探索建立未成年人輕罪記錄消滅制度和確定合理的少年犯年齡，并在兼顧各地特色的基礎(chǔ)上統(tǒng)一、規(guī)范某些制度和做法。

其他司法機(jī)關(guān)也積極參與少年司法改革，如檢察院建立專門機(jī)構(gòu)，加強(qiáng)民行訴訟中未成年人合法權(quán)益的保護(hù)，建立適合未成年人特點(diǎn)的審查逮捕、審查起訴等辦案方式，加強(qiáng)對(duì)不捕、不訴未成年人的幫教和挽救工作。未成年人輕罪記錄消滅制度也緣于檢察機(jī)關(guān)的呼吁，上海市檢察機(jī)關(guān)自以來(lái)試點(diǎn)的未成年人案件刑事污點(diǎn)限制公開制度為此積累了一定的經(jīng)驗(yàn)。，最高人民檢察院還把 “完善未成年人犯罪案件辦案方式，積極探索有利于化解矛盾糾紛、修復(fù)社會(huì)關(guān)系的工作機(jī)制”列為檢察工作的主要安排。司法行政機(jī)關(guān)加大未成年人案件的法律援助力度等。但目前各政法機(jī)關(guān)的少年司法改革仍各自為政，下一步應(yīng)以少年審判為核心，積極探索各機(jī)關(guān)少年司法改革措施的銜接機(jī)制。

此外，《關(guān)于辦理職務(wù)犯罪案件認(rèn)定自首、立功等量刑情節(jié)若干問(wèn)題的意見》針對(duì)當(dāng)前職務(wù)犯罪案件呈現(xiàn)緩刑、免予刑事處罰等輕刑適用率偏高的趨勢(shì)，明確規(guī)定職務(wù)犯罪案件的自首、立功等量刑情節(jié)的認(rèn)定和運(yùn)用。該意見兼具規(guī)范法官自由裁量權(quán)、落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)司法政策的雙重意義，有利于遏制法檢機(jī)關(guān)在自首、立功等量刑情節(jié)認(rèn)定和運(yùn)用中的不當(dāng)情形，統(tǒng)一地方意見分歧較大的問(wèn)題，保證刑罰適用的統(tǒng)一性和嚴(yán)肅性。

(六)規(guī)范涉法涉訴信訪

信訪是多年來(lái)各級(jí)黨政部門面臨的難題，司法機(jī)關(guān)亦不例外。以來(lái)，全國(guó)政法機(jī)關(guān)對(duì)涉法涉訴信訪問(wèn)題進(jìn)行多次集中處理，但效果欠佳。為此，中央政法委出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)涉法涉訴信訪工作的意見》，以“案結(jié)事了、息訴罷訪”為工作目標(biāo)，提出加強(qiáng)源頭治理、強(qiáng)化排查化解、規(guī)范工作流程、下移工作重心、落實(shí)司法救助、加強(qiáng)協(xié)調(diào)配合、嚴(yán)格責(zé)任查究，特別是建立涉法涉訴信訪終結(jié)制、完善調(diào)解銜接，并規(guī)定中央派出巡回接訪組、各級(jí)政法機(jī)關(guān)主要領(lǐng)導(dǎo)定期接訪、帶案下訪、網(wǎng)絡(luò)受訪等便民舉措，強(qiáng)調(diào)把解決問(wèn)題放在首位，把問(wèn)題解決在源頭，要求嚴(yán)肅處理非法代理上訪牟利和教唆鼓動(dòng)非正常上訪行為，力圖強(qiáng)化正常信訪秩序和實(shí)現(xiàn)信訪壓力下移。

該意見是《信訪條例》外關(guān)于涉法涉訴信訪工作的又一重要文件，一定程度上有利于緩解上層的信訪壓力，強(qiáng)化基層責(zé)任，引導(dǎo)民眾理性信訪。但在矛盾多發(fā)、利益格局失衡、社會(huì)不公突出、糾紛預(yù)防和化解體系不完善、信訪體制問(wèn)題重重的社會(huì)轉(zhuǎn)型背景下，信訪壓力不可能得到徹底改變。司法的行政化、地方化、官僚化、政治化等體制性弊端不除，司法缺乏公正、公信和權(quán)威，涉法涉訴信訪問(wèn)題就難以有效化解，該意見的效用相當(dāng)有限，相關(guān)改革也只能是權(quán)宜之計(jì)。信訪壓力下移還可能導(dǎo)致地方采取非常對(duì)策，如深圳市公檢法司聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于依法處理非正常上訪行為的通知》，規(guī)定可對(duì)14種“非正常上訪行為”處以行政拘留、勞動(dòng)教養(yǎng)乃至刑事責(zé)任，明顯越權(quán)。

信訪作為吸納不滿和避免沖突升級(jí)的疏導(dǎo)機(jī)制，擔(dān)負(fù)著特殊功能。中短期內(nèi)應(yīng)予改革完善，既保證民眾更便利地通過(guò)信訪實(shí)現(xiàn)正義，又較好地維護(hù)黨政及司法權(quán)威。但鑒于信訪與法治精神的背離，長(zhǎng)遠(yuǎn)而言可考慮廢除，或?qū)⑵鋸氐赘脑鞛檠a(bǔ)救性的常規(guī)權(quán)利救濟(jì)機(jī)制。當(dāng)下應(yīng)重點(diǎn)關(guān)注：切實(shí)保護(hù)信訪人的合法權(quán)益;改變信訪工作業(yè)績(jī)考核制度，完善信訪工作制度;促進(jìn)社會(huì)公平和司法公正，從源頭上減少信訪的產(chǎn)生。中期的改革方向是逐步集中、整合資源，更有效地處理和疏導(dǎo)信訪。具體方案為削弱政府各部門的信訪功能，逐步過(guò)渡到由專門的信訪部門處理信訪事務(wù)，使信訪發(fā)展為一種專門性糾紛處理機(jī)制，同時(shí)提升信訪層級(jí)，逐步撤銷國(guó)家機(jī)關(guān)各部門信訪機(jī)構(gòu)，縣級(jí)僅保留信訪局，進(jìn)而設(shè)置中央、省、地(市)三級(jí)信訪機(jī)構(gòu)。長(zhǎng)遠(yuǎn)的改革方案，可考慮借鑒瑞典等國(guó)的申訴專員制度，建立專門性信訪處理機(jī)構(gòu)，設(shè)中央和省兩級(jí)申訴專員公署，實(shí)行兩級(jí)申訴制度。英國(guó)衡平法院最初的功能有些類似于信訪，旨在為不能通過(guò)常規(guī)途徑救濟(jì)的情形提供伸冤機(jī)會(huì)，后來(lái)逐漸發(fā)展為一套正式的司法程序，最終于19世紀(jì)實(shí)現(xiàn)與普通法院的合并。信訪機(jī)構(gòu)亦可逐步專業(yè)化，最終改造為準(zhǔn)司法性申訴機(jī)構(gòu)。此項(xiàng)改革是一個(gè)長(zhǎng)期、復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及更深層次的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、行政乃至政治改革，也需要司法、仲裁、調(diào)解、行政處理等常規(guī)性糾紛解決機(jī)制的完善相配合。|||

二、法院改革，法院貫徹《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問(wèn)題的意見》，集中針對(duì)法院工作機(jī)制存在的問(wèn)題，轉(zhuǎn)變理念、改革制度并創(chuàng)新舉措，出臺(tái)了“三五綱要”，并通過(guò)優(yōu)化審判和執(zhí)行權(quán)配置、建立健全多元化糾紛解決機(jī)制、強(qiáng)化司法公開、深化量刑程序改革、規(guī)范司法行為、完善司法便民、落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策等措施，著力推進(jìn)法院改革。

(一)法院改革整體規(guī)劃

底，全國(guó)高級(jí)人民法院院長(zhǎng)會(huì)議提出當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期司法改革的十項(xiàng)任務(wù)：優(yōu)化職權(quán)配置;完善審判委員會(huì)制度;落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策;建立刑事被害人救助制度;建立多元化糾紛解決機(jī)制;改革執(zhí)行工作體制;加強(qiáng)法官職業(yè)保障;完善陪審員與法警制度;完善審判管理體系;全面落實(shí)審判公開原則。這些任務(wù)貫徹中央精神，延續(xù)并深化了前一階段的法院改革。《關(guān)于深化人民法院司法體制與工作機(jī)制改革的實(shí)施意見》隨后出臺(tái)，進(jìn)一步明確了法院改革的任務(wù)安排，要求各級(jí)法院按照中央的總體部署和最高人民法院的統(tǒng)一要求，根據(jù)本地實(shí)際，制定具體改革方案和實(shí)施步驟，嚴(yán)格落實(shí)責(zé)任。

這些改革任務(wù)隨后被納入“三五綱要”。“三五綱要”的內(nèi)容包括優(yōu)化法院職權(quán)配置、落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策、加強(qiáng)法院隊(duì)伍建設(shè)、加強(qiáng)法院經(jīng)費(fèi)保障和健全司法為民工作機(jī)制五大方面，每一方面包含多項(xiàng)改革任務(wù)。“三五綱要”是最高人民法院在“一五”、“二五”改革基礎(chǔ)上，結(jié)合法院實(shí)際情況制定的今后五年法院改革的綱領(lǐng)性文件，標(biāo)志著新一輪法院改革工作的全面啟動(dòng)。作為“三五”的開局之年，《人民法院工作要點(diǎn)》將司法改革列為工作重點(diǎn)。但與《人民法院第二個(gè)五年改革綱要(-)》(下稱“二五綱要”)相比，“三五綱要”在某些方面有所倒退：“二五綱要”以司法的專業(yè)化為方向，更著力追求司法的中立性、被動(dòng)性、公開性、終局性和獨(dú)立性;而“三五綱要”更強(qiáng)調(diào)司法的人民性，更強(qiáng)調(diào)滿足民眾的司法需求，更關(guān)注民眾對(duì)法院工作的外在評(píng)價(jià)，黨的領(lǐng)導(dǎo)、服務(wù)大局等政治性要求得到進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)和拔高。

(二)優(yōu)化法院職權(quán)配置

合理配置司法職權(quán)涉及司法的體制、機(jī)制和程序改革，是中國(guó)司法改革的主線之一。優(yōu)化司法職權(quán)配置，既涉及法院、檢察院等司法機(jī)關(guān)之間的職權(quán)配置，也涉及各司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的職權(quán)配置。前者旨在進(jìn)一步完善各政法機(jī)關(guān)之間分工負(fù)責(zé)、互相配合、互相制約的體制和機(jī)制，這一輪改革將主要涉及偵查監(jiān)督的改革完善，部分刑事案件偵查權(quán)從檢察院轉(zhuǎn)由公安機(jī)關(guān)或其他機(jī)關(guān)實(shí)施，看守所從公安機(jī)關(guān)劃歸司法行政機(jī)關(guān)等。就法院而言，優(yōu)化司法職權(quán)配置的改革舉措主要包括：

—— 量刑改革。“二五綱要”提出研究制定犯罪的量刑指導(dǎo)意見，健全完善相對(duì)獨(dú)立的量刑程序。，“三五綱要”再次要求進(jìn)行量刑程序改革，《人民法院量刑指導(dǎo)意見(試行)》和《人民法院量刑程序指導(dǎo)意見(試行)》隨后出臺(tái)，120多家指定法院展開量刑規(guī)范化試點(diǎn)，蕪湖市中級(jí)人民法院、日照市東港區(qū)人民法院、北京市東城區(qū)人民法院、揚(yáng)州市邗江區(qū)人民法院、上海市長(zhǎng)寧區(qū)人民法院等相繼啟動(dòng)量刑程序改革“計(jì)劃外試點(diǎn)”。試點(diǎn)旨在保障司法公正，規(guī)范自由裁量權(quán)，將量刑納入法庭審理程序，增強(qiáng)量刑的公開性和透明度，實(shí)現(xiàn)量刑公正和均衡，減少“同罪不同罰”的情形，促進(jìn)法律的統(tǒng)一適用。建立相對(duì)獨(dú)立的量刑程序，實(shí)現(xiàn)定罪程序與量刑程序分離是改革的核心內(nèi)容，而改革傳統(tǒng)經(jīng)驗(yàn)量刑法，建立一套“以定量分析為主、定性分析為輔”科學(xué)規(guī)范的量刑方法涉及量刑改革的實(shí)體方面。此外，一些地方嘗試的量刑答辯程序、量刑理由公開也是促進(jìn)量刑公正的重要方面。，許多試點(diǎn)法院的量刑活動(dòng)更公正、均衡，“重定罪、輕量刑”的觀念有所轉(zhuǎn)變，判決結(jié)果與試點(diǎn)前的量刑情況總體平衡，上訴率、抗訴率及二審改判、發(fā)回重審率均有所降低。但試點(diǎn)也遇到諸如被告人不認(rèn)罪案件、公訴人不出庭的簡(jiǎn)易程序案件如何適用量刑答辯程序等問(wèn)題。在較為粗放的現(xiàn)行刑罰制度下，涉及量刑程序、標(biāo)準(zhǔn)、方法等內(nèi)容的量刑改革將是一個(gè)長(zhǎng)期的過(guò)程，需要與立法機(jī)關(guān)對(duì)刑罰種類、基準(zhǔn)和幅度的細(xì)化規(guī)定，檢察機(jī)關(guān)的量刑建議改革等相銜接，也需要進(jìn)一步明確各類犯罪行為的基準(zhǔn)刑及各種量刑情節(jié)的調(diào)節(jié)幅度，并抑制量刑程序獨(dú)立所導(dǎo)致的效率降低，還需要進(jìn)一步做好量刑理由的闡明工作，應(yīng)在不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、加強(qiáng)實(shí)證研究的基礎(chǔ)上完善制度。

——執(zhí)行體制及工作機(jī)制改革。，中央政法委和最高人民法院在全國(guó)開展集中清理執(zhí)行積案活動(dòng);最高人民法院總結(jié)提出清理執(zhí)行積案“十個(gè)嚴(yán)禁”工作原則;紀(jì)檢監(jiān)察部門加大對(duì)不當(dāng)干預(yù)法院執(zhí)行工作的監(jiān)督力度;初步建立黨委政法委組織協(xié)調(diào)、法院主辦、有關(guān)部門配合、社會(huì)各界參與的執(zhí)行聯(lián)動(dòng)工作機(jī)制;執(zhí)行審查權(quán)與實(shí)施權(quán)分由法院不同的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)行使;法院執(zhí)行網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)與中國(guó)人民銀行征信局聯(lián)網(wǎng)，與公安部身份證采集系統(tǒng)、出入境信息登記、人民幣銀行賬戶結(jié)算管理系統(tǒng)等對(duì)接正在協(xié)調(diào)中;底前受理的有財(cái)產(chǎn)可供執(zhí)行的案件基本執(zhí)結(jié)，“執(zhí)行難”問(wèn)題得到部分緩解。近十多年來(lái)，“運(yùn)動(dòng)式”清理執(zhí)行積案活動(dòng)多次開展，但“執(zhí)行難”、“執(zhí)行亂”仍是困擾法院乃至政法工作的難題。解決問(wèn)題的方向是完善制度，規(guī)范執(zhí)行人員的執(zhí)法行為，建立適當(dāng)?shù)膱?zhí)行威懾和激勵(lì)機(jī)制，促使義務(wù)人自動(dòng)履行。

“三五綱要”將“改革和完善民事、行政案件執(zhí)行體制”作為優(yōu)化法院職權(quán)配置的重要內(nèi)容。在《民事訴訟法》執(zhí)行程序的重大修改及最高人民法院出臺(tái)執(zhí)行程序司法解釋的基礎(chǔ)上，最高人民法院頒行《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范執(zhí)行工作的若干意見》、《人民法院委托評(píng)估、拍賣和變賣工作的若干規(guī)定》，《人民法院執(zhí)行案件流程管理規(guī)則(試行)》、《關(guān)于建立和完善國(guó)家執(zhí)行聯(lián)動(dòng)威懾機(jī)制若干問(wèn)題的意見》等規(guī)范性文件也即將出臺(tái)。

《人民法院委托評(píng)估、拍賣和變賣工作的若干規(guī)定》有利于分散相關(guān)權(quán)利，對(duì)重點(diǎn)執(zhí)行環(huán)節(jié)加強(qiáng)監(jiān)督，規(guī)范法院執(zhí)行行為。《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和規(guī)范執(zhí)行工作的若干意見》是近幾年執(zhí)行體制和工作機(jī)制改革的指導(dǎo)性文件。其內(nèi)容包括優(yōu)化執(zhí)行權(quán)配置、強(qiáng)化執(zhí)行監(jiān)督制約、建立快速反應(yīng)機(jī)制、完善立審執(zhí)協(xié)調(diào)配合機(jī)制、建立有效的執(zhí)行信訪處理機(jī)制、加快執(zhí)行聯(lián)動(dòng)機(jī)制建設(shè)等，強(qiáng)調(diào)從法院內(nèi)部分離執(zhí)行審查權(quán)和實(shí)施權(quán)、調(diào)動(dòng)立審執(zhí)等多方面力量支持執(zhí)行，從外部借力構(gòu)建執(zhí)行聯(lián)動(dòng)機(jī)制，從內(nèi)外兩方面強(qiáng)化執(zhí)行監(jiān)督。該意見有利于規(guī)范執(zhí)行程序和執(zhí)行行為，形成統(tǒng)一的執(zhí)行工作體制。實(shí)際上，該意見規(guī)定的許多制度和做法早已實(shí)施，但需要進(jìn)一步完善和制度化。例如，通過(guò)設(shè)立執(zhí)行指揮中心等方式建立執(zhí)行快速反應(yīng)機(jī)制，建立執(zhí)行聯(lián)動(dòng)機(jī)制，建設(shè)全國(guó)法院執(zhí)行案件信息管理系統(tǒng)，開通全國(guó)法院被執(zhí)行人信息查詢網(wǎng)上平臺(tái)，建立法官違紀(jì)違法舉報(bào)中心網(wǎng)站，設(shè)立專門的執(zhí)行監(jiān)督員、廉政監(jiān)察員等。|||

地方法院也積極探索，如重慶市高級(jí)人民法院出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)全市法院執(zhí)行工作的意見》，將執(zhí)行權(quán)細(xì)化為啟動(dòng)權(quán)、實(shí)施權(quán)、裁決權(quán)和監(jiān)督權(quán)，實(shí)行分設(shè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)、執(zhí)行法官輪崗等措施，并構(gòu)建當(dāng)事人監(jiān)督、特邀監(jiān)督員監(jiān)督、人民陪審員參與執(zhí)行、設(shè)立專職廉政監(jiān)察員、社會(huì)組織或個(gè)人申請(qǐng)監(jiān)督的立體化執(zhí)行監(jiān)督體系。但這些監(jiān)督體系皆屬柔性監(jiān)督，難以實(shí)現(xiàn)理想的監(jiān)督效果。從全國(guó)普遍的情況來(lái)看，執(zhí)行權(quán)的細(xì)分也許有助于加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督和提高執(zhí)行質(zhì)量，但也可能降低執(zhí)行效率，不利于解決“執(zhí)行難”問(wèn)題，而且執(zhí)行權(quán)的分權(quán)局限于法院執(zhí)行部門內(nèi)，實(shí)踐中難免存在裁決與執(zhí)行相混同、先執(zhí)行后補(bǔ)裁決甚至各環(huán)節(jié)協(xié)同進(jìn)行“暗箱操作”等情形，可能導(dǎo)致執(zhí)行分權(quán)流于形式。

除“執(zhí)行難”、“執(zhí)行亂”等長(zhǎng)期難以解決的問(wèn)題外，執(zhí)行體制及工作機(jī)制改革還需解決執(zhí)行權(quán)的定位、性質(zhì)、執(zhí)行檢察監(jiān)督等理論問(wèn)題。執(zhí)行權(quán)可分為執(zhí)行裁決權(quán)與執(zhí)行實(shí)施權(quán)，前者屬于審判權(quán)范疇，后者具有行政權(quán)的性質(zhì)。執(zhí)行權(quán)由法院行使并無(wú)不妥，但從效率方面考慮，其定位和歸屬并非不可討論。關(guān)于民事執(zhí)行的檢察監(jiān)督，仍需進(jìn)一步研究。總體上，執(zhí)行權(quán)的優(yōu)化配置不僅需要符合司法規(guī)律，更要能夠解決實(shí)際問(wèn)題，應(yīng)針對(duì)執(zhí)行工作中存在的問(wèn)題進(jìn)行深入研討，推動(dòng)改革朝著正確的方向邁進(jìn)。

——再審的職權(quán)優(yōu)化配置。出臺(tái)《關(guān)于受理審查民事申請(qǐng)?jiān)賹彴讣娜舾梢庖姟罚荚谝?guī)范法院處理相關(guān)案件的工作流程，細(xì)化再審程序，強(qiáng)調(diào)提審優(yōu)先。這是對(duì)《民事訴訟法》再審程序修改和相關(guān)司法解釋的細(xì)化。為應(yīng)對(duì)申訴、信訪涌向高級(jí)別法院和民事申請(qǐng)?jiān)賹彴讣咸嵋患?jí)所帶來(lái)的立案壓力，最高人民法院立案庭分設(shè)為立案一庭、立案二庭，一庭負(fù)責(zé)受理申訴、涉訴信訪案件和一般立案工作，二庭專門負(fù)責(zé)審查再審申請(qǐng)。內(nèi)部機(jī)構(gòu)及分工調(diào)整便于通過(guò)分類管理優(yōu)化立案工作機(jī)制，并可能對(duì)下級(jí)法院形成示范。總體上，再審程序的改革有限，實(shí)質(zhì)只是先前改革的延續(xù)和部分的機(jī)制完善，而且諸如限制以相同理由再次申請(qǐng)?jiān)賹彽纫?guī)定還引發(fā)了一些爭(zhēng)議。

再審涉及法院與檢察院、上下級(jí)法院及法院內(nèi)部的職權(quán)配置，其制度設(shè)計(jì)應(yīng)堅(jiān)持在維護(hù)司法終局性的基礎(chǔ)上有限糾錯(cuò)。再審程序的改革仍有較大空間，如法院依職權(quán)啟動(dòng)再審的權(quán)力應(yīng)當(dāng)取消，當(dāng)事人申請(qǐng)?jiān)賹弿氐赘脑鞛樵賹徶V，進(jìn)一步明確再審標(biāo)準(zhǔn)等。近年來(lái)幾乎未動(dòng)的刑事再審制度亦需在啟動(dòng)主體、事由、程序等方面進(jìn)行完善。當(dāng)前處于矛盾多發(fā)的社會(huì)轉(zhuǎn)型期，司法公信力不足，可適當(dāng)強(qiáng)調(diào)再審的依法糾錯(cuò)功能，但長(zhǎng)遠(yuǎn)而言更應(yīng)注重保障司法的終局性，將再審定位于非常情況下的特殊救濟(jì)，有些無(wú)害之錯(cuò)可以忽略，而一般性糾錯(cuò)交由審級(jí)制度完成。當(dāng)然，審級(jí)制度也必須進(jìn)行重大改革。

——優(yōu)化職權(quán)配置的地方探索。各地法院積極探索內(nèi)部職權(quán)的優(yōu)化配置。例如，成都市中級(jí)人民法院建立審判權(quán)與審判管理權(quán)的制約監(jiān)督機(jī)制，以案件流程管理為主線，運(yùn)用信息化等手段，形成點(diǎn)、線、面相結(jié)合的“兩權(quán)”運(yùn)行模式。該項(xiàng)改革一定程度上規(guī)范了審委會(huì)、院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、合議庭、法官的職責(zé)，有利于解決審判權(quán)與審判管理權(quán)定位不明、權(quán)限不清、職責(zé)錯(cuò)位、機(jī)制缺失等問(wèn)題。又如，各地法院積極探索環(huán)保審判。自貴陽(yáng)市設(shè)立環(huán)境保護(hù)審判庭以來(lái)，無(wú)錫、昆明、玉溪等地法院相繼效仿。底，云南召開全省法院環(huán)境保護(hù)審判庭建設(shè)及案件審理座談會(huì)，制定了環(huán)保案件“審判指南”，將環(huán)境公益訴訟主體拓展為“檢察院及在我國(guó)境內(nèi)經(jīng)過(guò)依法登記的、以保護(hù)環(huán)境為目的的公益性社會(huì)團(tuán)體”。而貴州清鎮(zhèn)法院受理中華環(huán)保聯(lián)合會(huì)訴清鎮(zhèn)國(guó)土局的環(huán)境行政公益訴訟，開創(chuàng)了社團(tuán)提起公益訴訟的先河。環(huán)境保護(hù)審判庭的設(shè)立，特別是公益訴訟原告資格的放寬，有利于推動(dòng)環(huán)境司法保護(hù)，促進(jìn)民眾參與司法。

法院職權(quán)的優(yōu)化配置，縱向涉及上下級(jí)法院的關(guān)系，橫向涉及不同地域法院的管轄權(quán)安排，法院內(nèi)部涉及不同機(jī)構(gòu)和人員之間的職責(zé)劃分。應(yīng)合理界定職權(quán)，建立以審判權(quán)為中心，分工合理、職責(zé)明確、制約平衡的法院權(quán)力結(jié)構(gòu)，形成配置科學(xué)、運(yùn)行順暢、公開透明的司法工作機(jī)制。這項(xiàng)改革任務(wù)相當(dāng)艱巨，改革阻力主要來(lái)自于法院自身，如上下級(jí)法院關(guān)系的調(diào)整主要以上級(jí)法院放棄對(duì)下級(jí)法院的諸多權(quán)力為前提，法院內(nèi)部審委會(huì)、院長(zhǎng)、庭長(zhǎng)、合議庭、審判長(zhǎng)、法官、法官助理、書記員、管理人員、輔助人員之間的職責(zé)劃分須以限制“領(lǐng)導(dǎo)”的權(quán)力為基礎(chǔ)，因此，只要法院系統(tǒng)尤其是最高人民法院下定決心，完全有可能逐步實(shí)現(xiàn)法院職權(quán)的優(yōu)化配置。

(三)規(guī)范司法行為

規(guī)范司法行為是提升司法公信的主要途徑。在《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民法院反腐倡廉建設(shè)的意見》、《人民法院監(jiān)察工作條例》和新修訂的《人民法院紀(jì)律處分條例》基礎(chǔ)上，最高人民法院制定 “五個(gè)嚴(yán)禁”、提出反腐倡廉九項(xiàng)重點(diǎn)、建立廉政監(jiān)察員制度、出臺(tái)整肅院風(fēng)院紀(jì)的三項(xiàng)規(guī)定，地方如重慶還嘗試在市級(jí)司法機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部中率先試點(diǎn)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，進(jìn)一步加強(qiáng)司法廉政建設(shè)，規(guī)范司法行為，并通過(guò)案例指導(dǎo)制等方式促進(jìn)司法統(tǒng)一。

——推進(jìn)司法廉政建設(shè)。“五個(gè)嚴(yán)禁”直指易滋生司法腐敗的主要方面和環(huán)節(jié)，以禁令方式約束法官行為，包括嚴(yán)禁接受案件當(dāng)事人及相關(guān)人員請(qǐng)客送禮，嚴(yán)禁違反規(guī)定與律師進(jìn)行不正當(dāng)交往，嚴(yán)禁插手過(guò)問(wèn)他人辦理的案件，嚴(yán)禁在委托評(píng)估、拍賣等活動(dòng)中徇私舞弊，嚴(yán)禁泄露審判工作秘密。“五個(gè)嚴(yán)禁”只是對(duì)法官基本行為規(guī)范的重申，這本身就表明維護(hù)司法廉潔任務(wù)的艱巨性。為落實(shí)禁令，最高人民法院開通法官違法違紀(jì)舉報(bào)中心網(wǎng)站，要求各級(jí)法院向社會(huì)公布具有24小時(shí)自動(dòng)接聽功能的舉報(bào)電話。至年底，各級(jí)法院共處理違反“五個(gè)嚴(yán)禁”規(guī)定的干警319人，其中120人移送司法處理。若能繼續(xù)切實(shí)執(zhí)行，做到信息公開，及時(shí)回復(fù)，適時(shí)通報(bào)查處情況，并給予舉報(bào)人進(jìn)一步申訴的機(jī)會(huì)，該禁令可在一定程度上震懾腐敗、整肅隊(duì)伍、重塑法官形象。未來(lái)應(yīng)建立科學(xué)的法官懲戒制度，這比禁令更能促進(jìn)司法行為的規(guī)范。

反腐倡廉九項(xiàng)重點(diǎn)提出強(qiáng)化紀(jì)律、完善監(jiān)督、改革制度等要求，指明法院本反腐工作的重心，是《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人民法院反腐倡廉建設(shè)的意見》的延續(xù)和落實(shí)，也是近期法院廉政工作的實(shí)施綱領(lǐng)。但長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，應(yīng)完善反腐倡廉長(zhǎng)效機(jī)制，構(gòu)建職權(quán)明確、監(jiān)督到位、追究有力的責(zé)任體系，緊抓權(quán)力行使的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部、腐敗現(xiàn)象易發(fā)多發(fā)部門和崗位的監(jiān)督，而不限于問(wèn)題嚴(yán)重時(shí)的集中整改。廉政監(jiān)察員制度是法院針對(duì)違法違紀(jì)易發(fā)多發(fā)的審判、執(zhí)行部門設(shè)立專人監(jiān)控的內(nèi)部監(jiān)督舉措，由一定級(jí)別的資深法官擔(dān)任廉政監(jiān)察員，通過(guò)廉政教育、檢查監(jiān)督、指導(dǎo)咨詢、報(bào)告問(wèn)題等方式協(xié)助部門主要負(fù)責(zé)人和院監(jiān)察部門開展反腐倡廉工作。截止初，全國(guó)已有2392個(gè)法院建立廉政監(jiān)察員制度，配備24521名廉政監(jiān)察員。但該制度缺陷明顯，如自己監(jiān)督自己，廉政監(jiān)察員的副職身份決定其對(duì)部門領(lǐng)導(dǎo)的服從，監(jiān)督效力最強(qiáng)莫過(guò)于啟動(dòng)監(jiān)察程序，因而很可能流于形式，難以實(shí)現(xiàn)有效的內(nèi)部監(jiān)督。最高人民法院自2月起執(zhí)行考勤、著裝、機(jī)關(guān)行政管理三項(xiàng)規(guī)定，整肅院風(fēng)院紀(jì)，各級(jí)法院相繼效仿。此舉旨在重塑法官和法院形象，對(duì)改善司法形象有一定作用。但良好的司法形象不僅在于著裝規(guī)范、紀(jì)律嚴(yán)明，更在于司法公正。維護(hù)司法廉潔應(yīng)從根本入手，小修小補(bǔ)成效不大。|||

——促進(jìn)司法裁判的統(tǒng)一。，最高人民法院首次發(fā)布知識(shí)產(chǎn)權(quán)案件報(bào)告，匯集了上審結(jié)的23件典型案件的判理摘要。這些案例在事實(shí)認(rèn)定、法律適用等方面具有一定的示范功能。該舉措可視為法院探索案例指導(dǎo)制的一部分。成都孫偉銘醉駕案定為以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪的判例，各地法院紛紛參照，最高人民法院就此案相關(guān)問(wèn)題征求各方意見、形成共識(shí)并召開新聞發(fā)布會(huì)詳解個(gè)案判決的做法，可視為指導(dǎo)性案例形成和發(fā)布機(jī)制的一種探索。此外，廣東省高級(jí)人民法院率先探索建立省級(jí)案例指導(dǎo)制度，形成全省聯(lián)動(dòng)、層次分明的案例指導(dǎo)體系。

“二五綱要”明確提出建立和完善案例指導(dǎo)制度，但該任務(wù)尚未完成。中國(guó)建立案例指導(dǎo)制符合兩大法系的融合趨勢(shì)，具備司法的案例傳統(tǒng)、法院的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)等有利基礎(chǔ)，但也面臨操作性和體制性困難，如存在可能沖擊立法權(quán)的擔(dān)憂。實(shí)際上，案例指導(dǎo)制旨在彌補(bǔ)成文法的不足，確立統(tǒng)一的司法標(biāo)準(zhǔn)，降低地方差異對(duì)司法的不當(dāng)影響并規(guī)范法官的自由裁量權(quán)，只是立法陰影下適度的能動(dòng)司法，只要法律適用堅(jiān)持成文法優(yōu)先、指導(dǎo)性案例為補(bǔ)充，就不會(huì)導(dǎo)致司法權(quán)沖擊立法權(quán)。指導(dǎo)性案例的效力是關(guān)鍵問(wèn)題，當(dāng)前應(yīng)賦予其事實(shí)上的拘束力，而不作為正式的法律淵源。制度建設(shè)應(yīng)堅(jiān)持“兩步走”：當(dāng)下的直接目標(biāo)是化解較為嚴(yán)重的“同案不同判”現(xiàn)象，并重視案例指導(dǎo)制運(yùn)行條件的培育，如完善判決公開制度、建立判例匯編和發(fā)布平臺(tái)等;長(zhǎng)遠(yuǎn)而言應(yīng)全方位、多層次挖掘其功能，實(shí)現(xiàn)司法靈活性與立法嚴(yán)謹(jǐn)性的結(jié)合，促進(jìn)司法統(tǒng)一。

(四)建立健全多元化糾紛解決機(jī)制

轉(zhuǎn)型時(shí)期的沖突頻繁發(fā)生，并日益呈現(xiàn)多樣化、復(fù)雜化、擴(kuò)大化、激烈化等特征，通過(guò)適當(dāng)途徑及時(shí)有效化解糾紛成為國(guó)家和社會(huì)的重大任務(wù)。從20世紀(jì)末開始，特別是“構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)”提出以來(lái)，多元化糾紛解決機(jī)制日益受到重視。，中央政法委與全國(guó)人大法工委牽頭，最高人民法院、國(guó)務(wù)院法制辦、司法部等共同參與的多元化糾紛解決機(jī)制改革項(xiàng)目啟動(dòng)。，最高人民法院將其作為重點(diǎn)改革項(xiàng)目，倡導(dǎo)各級(jí)法院積極探索。，“三五綱要”將其列為“健全司法為民工作機(jī)制”的重要內(nèi)容，力求打造“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府支持、多方參與、司法推動(dòng)”的多元化糾紛解決機(jī)制，并將調(diào)解作為重中之重，提出“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”的司法政策，出臺(tái)《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》，積極推進(jìn)多元化糾紛解決機(jī)制的實(shí)踐探索。

——“調(diào)解優(yōu)先、調(diào)判結(jié)合”。1980年代初到90年代中后期，伴隨法治的成長(zhǎng)，調(diào)解為法治中心的觀念所抑制而受到輕視，效用明顯下降。21世紀(jì)初，由于法院案件壓力增大、“建設(shè)和諧社會(huì)”目標(biāo)的提出等原因，調(diào)解的功能重獲重視。-，最高人民法院相繼頒布《關(guān)于審理涉及人民調(diào)解協(xié)議的民事案件的若干規(guī)定》、《關(guān)于人民法院民事調(diào)解工作若干問(wèn)題的規(guī)定》，司法部頒行《人民調(diào)解工作若干規(guī)定》，提出“能調(diào)則調(diào)，當(dāng)判則判，調(diào)判結(jié)合，案結(jié)事了”十六字方針。，《最高人民法院工作報(bào)告》提出“調(diào)解優(yōu)先，調(diào)判結(jié)合”，7月全國(guó)法院調(diào)解工作經(jīng)驗(yàn)交流會(huì)予以重申。

調(diào)解在多元化糾紛解決機(jī)制中占據(jù)核心地位，其重要作用毋庸置疑。但目前有關(guān)調(diào)解的司法政策有過(guò)度重視之嫌，可能導(dǎo)致權(quán)利打折、規(guī)則缺失和司法權(quán)威的削弱。實(shí)踐中，部分法院為迎合上級(jí)、追求“政績(jī)”，進(jìn)一步放大了“調(diào)解優(yōu)先”的負(fù)面效應(yīng)：調(diào)解被簡(jiǎn)單地與“和諧”、“為民”相等同;調(diào)解率成為法院、庭室、法官個(gè)人績(jī)效考核的重要指標(biāo);不少法院過(guò)于強(qiáng)調(diào)立案調(diào)解、庭前調(diào)解，倡導(dǎo)建立多次、多輪、多級(jí)的調(diào)解機(jī)制;重復(fù)調(diào)解、久調(diào)不決等情形增多;少數(shù)法院甚至宣稱創(chuàng)造了“零判決”等。這導(dǎo)致部分學(xué)者甚至司法人員產(chǎn)生司法改革正在倒退的擔(dān)憂，法院畢竟不是“調(diào)解院”。有必要區(qū)分法院內(nèi)外的調(diào)解，法院外調(diào)解無(wú)論如何強(qiáng)調(diào)都不過(guò)分，法院調(diào)解則應(yīng)適度，“能調(diào)則調(diào)，當(dāng)判則判”。“調(diào)解優(yōu)先”的司法政策和調(diào)解率的硬性要求值得反思。

——促進(jìn)訴訟與非訴訟機(jī)制的銜接。《關(guān)于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機(jī)制的若干意見》完善了訴訟與仲裁、行政調(diào)處、調(diào)解等非訴訟糾紛解決方式之間的銜接機(jī)制，賦予行政機(jī)關(guān)、商事和行業(yè)調(diào)解組織的調(diào)解協(xié)議以合同效力，明確了法院確認(rèn)和執(zhí)行調(diào)解協(xié)議的程序，規(guī)定勞動(dòng)爭(zhēng)議調(diào)解協(xié)議亦可申請(qǐng)司法確認(rèn)。該意見是法院推動(dòng)多元化糾紛解決機(jī)制建設(shè)的重大階段性成果，其實(shí)質(zhì)是法院對(duì)“大調(diào)解”張開懷抱，通過(guò)構(gòu)建訴訟與非訴訟銜接機(jī)制，發(fā)揮審判權(quán)的引導(dǎo)和規(guī)范作用，力圖充分調(diào)動(dòng)社會(huì)資源化解糾紛，緩解法院的案件壓力。但健全多元化糾紛解決機(jī)制、促進(jìn)其相互銜接的主導(dǎo)職責(zé)在于地方黨政，法院只是其中一環(huán)，其主要職責(zé)是審判，更強(qiáng)調(diào)為社會(huì)確立規(guī)則。賦予調(diào)解協(xié)議以合同效力有助于提升調(diào)解的地位，但效力有限且長(zhǎng)期存在爭(zhēng)議。長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，可考慮有條件地賦予人民調(diào)解等調(diào)解協(xié)議直接的法律效力，但這須以保證調(diào)解質(zhì)量為前提。目前可考慮增加調(diào)解前置的案件類型，或?qū)Σ糠纸?jīng)過(guò)調(diào)解的案件實(shí)行一審終審。同時(shí)注意，法院在訴訟與非訴訟機(jī)制的銜接中不僅應(yīng)對(duì)非訴訟糾紛解決機(jī)制給予指導(dǎo)和支持，也應(yīng)履行相應(yīng)的法律監(jiān)督職責(zé)。

——探索設(shè)立社區(qū)法官。，在司法為民的主旋律下，一些地方法院積極探索設(shè)立社區(qū)法官。不同于個(gè)別地方將在職法官派駐社區(qū)的做法，上海市楊浦區(qū)人民法院聘用一批具有較深法律專業(yè)背景、較強(qiáng)責(zé)任心和協(xié)調(diào)能力的退休法官并將其派駐各社區(qū)街鎮(zhèn)，與人民調(diào)解組織相銜接，主要從事調(diào)解、預(yù)立案和訴訟指導(dǎo)工作。作為司法機(jī)關(guān)與社區(qū)居民之間的橋梁，這些退休法官被親切稱為“社區(qū)法官”。此舉在推進(jìn)訴調(diào)對(duì)接、延伸司法功能、化解矛盾糾紛、緩解司法壓力、節(jié)約司法資源等方面取得一定成效。盡管這一地方性改革并未引起較大反響，但社區(qū)法官的理念卻是革命性的，其出現(xiàn)及發(fā)展動(dòng)向值得關(guān)注。

社區(qū)法官的設(shè)立在理論上提出司法權(quán)的社會(huì)化問(wèn)題，在實(shí)踐中暗示了司法制度改進(jìn)的一大方向——大力發(fā)展司法 adr(代替性糾紛解決機(jī)制)，這也是建立健全多元化糾紛解決機(jī)制的重要方面。司法程序可以吸收adr注重合意、靈活等合理因素，或直接設(shè)立司法adr，使司法救濟(jì)機(jī)制更具彈性和可接近性。各種形式的司法adr皆可探索，如強(qiáng)制性訴前調(diào)解，法院調(diào)解的社會(huì)化，民間調(diào)解機(jī)構(gòu)、退休法官等主持或參與法院調(diào)解，借鑒英國(guó)民事訴訟中的訴前議定書制度建立訴前和解制度，借鑒美國(guó)的早期中立評(píng)價(jià)聘請(qǐng)專業(yè)人士對(duì)訴訟風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，法院設(shè)立糾紛解決咨詢機(jī)構(gòu)，法院附設(shè)的仲裁，甚至私人法官。私人法官是糾紛當(dāng)事人共同聘請(qǐng)的糾紛解決人，一般由退休法官擔(dān)任，由法院指定或當(dāng)事人從名單中挑選。法院附設(shè)的私人法官，其裁決即具有法定拘束力，當(dāng)事人可上訴，亦可約定一裁終局，生效裁決可申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。期待更多法院在司法adr領(lǐng)域進(jìn)行積極探索，特別是嘗試設(shè)立私人法官，這可能有助于回應(yīng)轉(zhuǎn)型時(shí)期巨大的司法需求，打破國(guó)家對(duì)司法權(quán)的壟斷，與職業(yè)法官形成競(jìng)爭(zhēng)進(jìn)而促進(jìn)司法公正，并有利于探索建立符合中國(guó)國(guó)情的新型社區(qū)治理模式。|||

(五)大力推進(jìn)司法公開

司法公開是憲政的基本要求，也是司法改革的亮點(diǎn)之一。3月全國(guó)法院被執(zhí)行人信息查詢平臺(tái)開通，9月全國(guó)首家案件庭審直播的“北京法院直播網(wǎng)”開通，年底《關(guān)于司法公開的六項(xiàng)規(guī)定》和《關(guān)于人民法院接受新聞媒體輿論監(jiān)督的若干規(guī)定》出臺(tái)。各地法院努力探索，目前有11家高級(jí)法院、97家中級(jí)法院、472家基層法院建立裁判文書上網(wǎng)制度，裁判文書上網(wǎng)20余萬(wàn)件;河南三級(jí)法院183個(gè)新聞與政務(wù)網(wǎng)站全部開通，三級(jí)法院全部實(shí)現(xiàn)裁判文書上網(wǎng);成都高新區(qū)法院構(gòu)建 “開放式6+1”審判公開模式等。作為一種防止司法不公、濫權(quán)和懈怠的約束機(jī)制，使司法人員免受不當(dāng)指責(zé)的保護(hù)機(jī)制以及促進(jìn)司法行為規(guī)范的激勵(lì)機(jī)制，司法公開有助于落實(shí)司法監(jiān)督、限制司法濫權(quán)、保障司法廉潔、體現(xiàn)司法民主、貫徹司法為民、提升司法公信、建設(shè)司法權(quán)威、確保司法公正，從而實(shí)現(xiàn)公開促公正、公正樹公信、公信建權(quán)威的良性循環(huán)。

——強(qiáng)化司法公開。《關(guān)于司法公開的六項(xiàng)規(guī)定》明確要求立案、庭審、執(zhí)行、聽證、文書、審務(wù)必須依法、及時(shí)和全面公開，并試圖建立過(guò)問(wèn)案件登記、說(shuō)情干擾警示、監(jiān)督情況通報(bào)等制度。總體而言，該規(guī)定擴(kuò)大了司法公開范圍，拓寬了司法公開渠道，有利于統(tǒng)一各地法院的公開舉措，保障民眾對(duì)審判、執(zhí)行等法院工作的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)，規(guī)范司法行為，保障司法公正。但“過(guò)問(wèn)公開”等制度只是當(dāng)下審判獨(dú)立遭遇太多干預(yù)的無(wú)奈舉措，作為極具中國(guó)特色的做法，實(shí)踐中也曾成為維護(hù)審判獨(dú)立的策略和壓力轉(zhuǎn)移機(jī)制，但納入正式制度后其效果必然有限，它們無(wú)法抵擋對(duì)司法的體制性干預(yù)，最多只會(huì)使“過(guò)問(wèn)”、“說(shuō)情”等采取更隱秘的方式。審判公開是1980年代末以來(lái)中國(guó)司法改革的切入點(diǎn)，也一直是司法改革的重要內(nèi)容。隨著傳媒的迅猛發(fā)展，諸如蕪湖中院“關(guān)門審判”等司法不公和暗箱操作的曝光，民眾對(duì)司法透明的要求日益強(qiáng)烈，完善司法公開制度成為回應(yīng)社會(huì)需求的重要方面。的司法公開改革措施，從庭審公開擴(kuò)展到全方位的司法公開，從過(guò)程公開為主到過(guò)程與結(jié)果公開相結(jié)合，從權(quán)力實(shí)施轉(zhuǎn)向作為訴訟權(quán)利和民主權(quán)利保障的司法公開。但這項(xiàng)規(guī)定能否全面落實(shí)并取得良好效果，仍有待觀察。

在大力強(qiáng)化司法公開的前提下，也應(yīng)注意：第一，司法公開本身并非目的，而是實(shí)現(xiàn)司法公正、提升司法公信的手段。司法不應(yīng)為公開而公開，公開的內(nèi)容和程度應(yīng)考慮司法規(guī)律、民眾需求、當(dāng)事人訴權(quán)及私隱保護(hù)、影響法院形象及公信的因素等。第二，不應(yīng)對(duì)司法公開的功能期待過(guò)高。司法公開強(qiáng)調(diào)過(guò)程與結(jié)果的公開，但司法運(yùn)作還存在一套非正式規(guī)則，若不解決這一問(wèn)題，司法無(wú)論多么公開透明，也很難提升司法公信。第三，司法公開與司法公信互相促進(jìn)，除強(qiáng)調(diào)各種司法公開的技術(shù)性規(guī)則外，特別要從當(dāng)下司法公信和權(quán)威失落的根本原因入手解決問(wèn)題。司法公開不僅是對(duì)民眾司法需求的滿足，也是培育民眾法治意識(shí)和司法公信的重要途徑。第四，保障當(dāng)事人和民眾對(duì)司法公開“技術(shù)”的接近。第五，盡管改革措施較為先進(jìn)，但仍不夠具體明確，實(shí)踐中還需進(jìn)一步探索，而且關(guān)鍵在于貫徹落實(shí)。

——協(xié)調(diào)司法與媒體的關(guān)系。《關(guān)于人民法院接受新聞媒體輿論監(jiān)督的若干規(guī)定》規(guī)范了媒體旁聽和采訪報(bào)道制度，明確了法院新聞宣傳的統(tǒng)一管理部門和對(duì)外口徑，建立了法院與媒體及其主管部門固定的溝通聯(lián)絡(luò)機(jī)制，強(qiáng)調(diào)法院為媒體采訪提供便利，也規(guī)定了媒體的責(zé)任。法院應(yīng)重視媒體的作用，不限制采訪并積極提供必要協(xié)助，但無(wú)需過(guò)于遷就媒體，審判場(chǎng)所座席不足應(yīng)優(yōu)先保證媒體的需要但不必設(shè)立媒體席;媒體應(yīng)遵守相關(guān)紀(jì)律和職業(yè)道德，真實(shí)客觀地報(bào)道案件，違法應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任。該規(guī)定遠(yuǎn)不能達(dá)到目標(biāo)，而只是促進(jìn)司法與媒體良性互動(dòng)的一項(xiàng)努力，在某種意義上還顯露出法院面對(duì)媒體一定程度的“自衛(wèi)”姿態(tài)，特別是第九條有關(guān)媒體責(zé)任的規(guī)定引發(fā)了限制媒體報(bào)道的擔(dān)憂，甚至有超越法院職權(quán)范圍之嫌。如何促進(jìn)兩者的良性互動(dòng)，既杜絕媒體審判又保證新聞自由，仍需在不斷發(fā)現(xiàn)和解決問(wèn)題的過(guò)程中逐漸磨合。此外，3.84億網(wǎng)民匯成的網(wǎng)絡(luò)輿情對(duì)司法的影響越來(lái)越大，既保持司法中立又考慮網(wǎng)絡(luò)輿情成為司法機(jī)關(guān)必須面對(duì)的難題。該規(guī)定未考慮網(wǎng)絡(luò)輿情是一個(gè)重大缺陷。而無(wú)論面對(duì)媒體監(jiān)督還是網(wǎng)絡(luò)輿情，確保司法公正、加強(qiáng)司法公開、及時(shí)溝通回應(yīng)皆是法院實(shí)現(xiàn)與媒體、網(wǎng)絡(luò)良性互動(dòng)的主要途徑。

(六)司法為民

近年來(lái)司法機(jī)關(guān)傾力打造司法為民形象，“三五綱要”將“健全司法為民工作機(jī)制”列為今后五年內(nèi)司法改革的重點(diǎn)，司法為民成為司法改革的主旋律。推進(jìn)司法公開、健全多元化糾紛解決機(jī)制等都被列為司法為民的重要內(nèi)容，鑒于相關(guān)改革自成體系，報(bào)告單獨(dú)討論。此處重點(diǎn)評(píng)述法院的司法便民、司法與民意的溝通以及刑事被害人救助制度。，最高人民法院出臺(tái)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)司法便民工作的若干意見》和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民意溝通工作的意見》，積極探索涉訴信訪處理機(jī)制，全國(guó)法院廣泛深入開展“人民法官為人民” 活動(dòng)，“為大局服務(wù)、為人民司法”成為法院工作主題，司法救助制度、行政訴訟立案保障等工作也得到發(fā)展完善。這些改革包含了服務(wù)型司法理念，有助于民眾接近司法和正義。

——加強(qiáng)司法便民。司法便民是司法為民的重要方面，是建設(shè)服務(wù)型司法、方便民眾利用司法、實(shí)現(xiàn)法律效果與社會(huì)效果相統(tǒng)一的重要途徑。《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)司法便民工作的若干意見》從加強(qiáng)訴訟服務(wù)、司法公開、監(jiān)督管理，強(qiáng)調(diào)依法簡(jiǎn)化程序、調(diào)查取證和促進(jìn)司法大眾化等方面著手，要求各級(jí)法院設(shè)立專門的訴訟服務(wù)部門，建立非工作日立案和信訪接待、上門立案、遠(yuǎn)程立案、訴訟風(fēng)險(xiǎn)提示、繁簡(jiǎn)分流與速裁等制度，加強(qiáng)巡回辦案、審限監(jiān)督、司法協(xié)助、司法救助等工作。這一系列措施體現(xiàn)了司法的人文關(guān)懷，是當(dāng)前及今后一段時(shí)期司法便民工作的實(shí)施綱領(lǐng)。許多地方法院積極探索，如《江蘇法院第三個(gè)五年改革實(shí)施意見(-2013)》強(qiáng)調(diào)為當(dāng)事人提供“一站式”全程訴訟服務(wù)，全省法院皆設(shè)立訴訟服務(wù)中心;上海、廣東、山東、福建、黑龍江、湖南等地進(jìn)一步整體推進(jìn)“立案信訪窗口”建設(shè);貴州出臺(tái)《司法便民三十三項(xiàng)具體措施》;重慶法院以128個(gè)法庭為中心，建立庭、站、點(diǎn)、員四位一體，覆蓋全轄區(qū)的便民訴訟網(wǎng)絡(luò)。|||

司法便民、調(diào)解優(yōu)先等司法為民舉措，體現(xiàn)了人民司法的要求。在司法為民等政治性口號(hào)的激勵(lì)下，一些法院走得更遠(yuǎn)，尤其以陜西隴縣“能動(dòng)主義八四司法模式”、“一村一法官”及河南省高級(jí)人民法院張立勇院長(zhǎng)“放下法槌、脫下法袍”的言論為代表。上述部分做法背離了現(xiàn)代司法制度的要求，以損害司法的中立性和被動(dòng)性作為司法便民的代價(jià)，很可能損害司法的正當(dāng)性。但司法便民若定位于促進(jìn)民眾實(shí)效性接近司法，則可融入司法改革的世界潮流，因?yàn)檫@不僅是中國(guó)也是世界各國(guó)數(shù)十年來(lái)司法改革的基本目標(biāo)。關(guān)鍵是通過(guò)建設(shè)服務(wù)型司法，促進(jìn)以馬錫五審判方式為集中體現(xiàn)的人民司法與以對(duì)抗制為基本特征的現(xiàn)代司法制度有機(jī)結(jié)合，既吸取馬錫五審判方式中的服務(wù)理念，也堅(jiān)持現(xiàn)代司法制度的基本規(guī)律。服務(wù)型司法是近幾十年來(lái)世界范圍內(nèi)盛行的司法理念之一，強(qiáng)調(diào)法院是提供司法服務(wù)的專門機(jī)構(gòu)，訴訟當(dāng)事人是納稅人和司法服務(wù)的利用者。基于該理念，法院應(yīng)在不損害司法中立性、被動(dòng)性和獨(dú)立性的基礎(chǔ)上，采取各種便民措施，促進(jìn)民眾更快捷、更低成本、更實(shí)效性地接近司法和正義。

——促進(jìn)司法與民意的溝通。《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民意溝通工作的意見》從12個(gè)方面加強(qiáng)民意溝通工作，強(qiáng)調(diào)拓寬和暢通民意的溝通渠道，有利于促進(jìn)民眾與法院的良性互動(dòng)，方便民眾及時(shí)了解進(jìn)而認(rèn)同、信任和支持法院工作，幫助法院及時(shí)掌握民眾對(duì)法院工作的真實(shí)感受和想法，從而改進(jìn)司法工作。為落實(shí)該意見，最高人民法院相繼開通民意溝通電子郵箱和法官違法違紀(jì)舉報(bào)中心網(wǎng)站、實(shí)行新聞發(fā)布會(huì)月度例會(huì)制度、下發(fā)《關(guān)于通過(guò)網(wǎng)絡(luò)途徑加強(qiáng)民意溝通工作的通知》、以多種形式征求各界代表意見、推進(jìn)網(wǎng)站建設(shè)、實(shí)行開放日等。各級(jí)法院積極行動(dòng)，目前有855家法院開通民意溝通電子信箱;所有高級(jí)人民法院皆在法官違法違紀(jì)舉報(bào)中心網(wǎng)站公布舉報(bào)電話和電子信箱;最高人民法院整理民意溝通郵箱開通以來(lái)至11月22日收到的 7641封郵件，并概括為5類31個(gè)問(wèn)題逐一回復(fù)。

健全良性互動(dòng)的民意溝通機(jī)制既是踐行司法為民、推進(jìn)司法民主的關(guān)鍵，也是落實(shí)司法公開、優(yōu)化司法決策、提升司法效果的重要保障，有利于促進(jìn)司法廉潔、提升司法公信。司法與民意的溝通應(yīng)注意：第一，民意的反映、整理和吸納應(yīng)逐漸制度化、規(guī)范化，既拓寬民眾的表達(dá)渠道，也形成理性的民意甄別和回應(yīng)機(jī)制。正義網(wǎng)等媒體建立輿情監(jiān)測(cè)系統(tǒng)，借助軟件進(jìn)行輿情監(jiān)測(cè)和分析的做法值得借鑒。第二，發(fā)現(xiàn)真實(shí)的民意并將其轉(zhuǎn)化為司法決策的參考因素，但須注意保持民意影響與審判獨(dú)立的平衡。第三，通過(guò)民意溝通機(jī)制釋放民眾不滿，合理引導(dǎo)民意，維護(hù)法治。例如，年初彭北京訴諸決斗事件，因法院利用各種方式澄清真相并加強(qiáng)宣傳，事件得以較快平息。而鄧玉嬌案，即使法院迎合民意作出輕判，仍遭遇強(qiáng)烈質(zhì)疑。其實(shí)，民眾并非一定要追求特定的審判結(jié)果，而是期望司法的公開、透明和公正。草率的審判會(huì)導(dǎo)致司法過(guò)程缺乏正當(dāng)性，而法院簡(jiǎn)單地屈從民意、不作理性回應(yīng)將進(jìn)一步削弱司法權(quán)威，加劇民眾對(duì)司法的不信任。故應(yīng)加強(qiáng)民意溝通、司法公開、判決說(shuō)理、司法民主等制度建設(shè)，在維護(hù)司法權(quán)威和法治原則的基礎(chǔ)上尊重并對(duì)民意進(jìn)行理性引導(dǎo)。

——建立健全刑事被害人救助制度。該制度是司法救助制度的重要部分，落實(shí)人權(quán)保障的重要方面。當(dāng)下中國(guó)處于刑事案件高發(fā)期，刑事被害人已形成一個(gè)龐大群體，他們中80%以上無(wú)法從被告人方獲得賠償，引發(fā)了較嚴(yán)重的社會(huì)問(wèn)題。《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)刑事審判工作的決定》、《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問(wèn)題的意見》和“三五綱要”都明確提出建立刑事被害人救助制度。3月，中央政法委會(huì)同最高人民法院、最高人民檢察院、公安部等八個(gè)單位制定下發(fā)《關(guān)于開展刑事被害人救助工作的若干意見》，規(guī)定救助工作的管理主體、程序、標(biāo)準(zhǔn)、與社會(huì)救助的關(guān)系，明確了救助實(shí)施機(jī)構(gòu)、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、救助范圍、條件、標(biāo)準(zhǔn)及救助程序，各地救助資金由地方各級(jí)政府財(cái)政統(tǒng)籌安排并鼓勵(lì)社會(huì)捐助，公檢法可就各自所轄刑事案件向當(dāng)?shù)卣ㄎ岢霰缓θ司戎暾?qǐng)，由政法委統(tǒng)一審批。目前，全國(guó)半數(shù)以上省份制定了實(shí)施辦法。如云南出臺(tái)《涉訴特困人員救助辦法》，建立政府主導(dǎo)、法院推動(dòng)、民政和社保、衛(wèi)生等部門相銜接的刑事被害人救助機(jī)制(及執(zhí)行救助機(jī)制)，形成“救濟(jì)+低保+醫(yī)保+就業(yè)救助+住房救助”的全面救助方式;常州法院構(gòu)建保障被害人訴訟參與、關(guān)注被害人物質(zhì)損失、撫慰被害人心靈創(chuàng)傷、促進(jìn)被告人主動(dòng)賠償并以司法救助基金為補(bǔ)充的救助機(jī)制。

該意見及各地法院的積極探索在一定程度上有利于實(shí)現(xiàn)有效的司法救助，撫慰、緩解被害人及其近親屬的身心創(chuàng)傷及經(jīng)濟(jì)困境，使其恢復(fù)正常生活，化解社會(huì)矛盾，維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定。建立穩(wěn)定可靠的資金來(lái)源是該制度得以正常運(yùn)行和穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵。目前，各地被害人救助資金的來(lái)源有所不同。福州、珠海等地由財(cái)政撥款;臺(tái)州等地集聚了政府撥款、社會(huì)捐贈(zèng)、基金孳息和其他資金;部分試點(diǎn)地方尚無(wú)穩(wěn)定的資金來(lái)源，依靠干警、社會(huì)捐贈(zèng)或者向財(cái)政、民政部門爭(zhēng)取單項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。中央與地方應(yīng)積極展開被害人救助制度的探索實(shí)踐，尤其應(yīng)研究解決經(jīng)費(fèi)保障問(wèn)題。地方保障只是一個(gè)方面，中央應(yīng)加大投入力度，逐步建立中央主導(dǎo)、地方支持、社會(huì)參與的救濟(jì)基金籌措模式。目前，該制度的發(fā)展完善可與刑事和解的改革探索相結(jié)合，并考慮在充分調(diào)研的基礎(chǔ)上納入立法。長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，應(yīng)有條件、分階段過(guò)渡到刑事被害人國(guó)家補(bǔ)償制度。但這一制度的完善涉及司法權(quán)配置、救助基金籌措、社會(huì)保障體制等難題，可謂任重而道遠(yuǎn)。

三、檢察改革

是檢察院恢復(fù)重建30年后新一輪司法改革的開局之年。檢察機(jī)關(guān)按照《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問(wèn)題的意見》精神，以加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督制約為改革重點(diǎn)，對(duì)外強(qiáng)化法律監(jiān)督職能，對(duì)內(nèi)加強(qiáng)自身監(jiān)督，自上而下、循序漸進(jìn)、有組織、更理性地推進(jìn)檢察體制與工作機(jī)制改革。

(一)檢察改革整體規(guī)劃

“-2012 年檢察改革規(guī)劃”明確了深化檢察改革的總體目標(biāo)和五項(xiàng)原則，指出今后一段時(shí)期深化檢察改革的重點(diǎn)是強(qiáng)化法律監(jiān)督和自身監(jiān)督。規(guī)劃包括五方面40項(xiàng)深化檢察改革的任務(wù)：優(yōu)化檢察職權(quán)配置，改革和完善法律監(jiān)督的范圍、程序和措施，加強(qiáng)訴訟監(jiān)督;改革和完善檢察院接受監(jiān)督制約制度，規(guī)范執(zhí)法行為;完善檢察工作中貫徹落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策的制度和措施，創(chuàng)新檢察工作機(jī)制;改革和完善檢察組織體系和檢察干部管理制度，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè);落實(shí)政法經(jīng)費(fèi)保障體制改革的總體部署。該規(guī)劃是中央司法體制改革的意見精神在檢察工作中的具體化，涉及檢察體制和工作機(jī)制改革的多個(gè)層面，是未來(lái)若干年檢察改革的指南，對(duì)新一輪檢察改革具有重要的規(guī)范和指導(dǎo)作用。截至底，最高人民檢察院已完成4項(xiàng)改革牽頭任務(wù)(共11個(gè)子項(xiàng)目)中的6個(gè)子項(xiàng)目，同時(shí)積極配合其他改革任務(wù)牽頭單位，推動(dòng)各項(xiàng)協(xié)辦改革任務(wù)進(jìn)程。檢察改革規(guī)劃所確定的各項(xiàng)改革也取得一定進(jìn)展。|||

(二)優(yōu)化檢察職權(quán)配置

——職務(wù)犯罪案件逮捕決定權(quán)上提一級(jí)。這是《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問(wèn)題的意見》確定的一項(xiàng)重大改革。9月，《關(guān)于省級(jí)以下人民檢察院立案?jìng)刹榈陌讣缮弦患?jí)人民檢察院審查決定逮捕的規(guī)定(試行)》出臺(tái)，明確要求省級(jí)以下檢察院立案?jìng)刹榈陌讣枰斗缸锵右扇说模瑧?yīng)報(bào)請(qǐng)上一級(jí)檢察院審查決定，并詳細(xì)規(guī)定了下級(jí)檢察院報(bào)請(qǐng)審查逮捕程序、上一級(jí)檢察院審查決定逮捕程序、追捕程序、發(fā)現(xiàn)不應(yīng)逮捕的糾正程序、下級(jí)檢察院不服不捕報(bào)請(qǐng)重新審查程序、逮捕擔(dān)任各級(jí)人大代表的犯罪嫌疑人的報(bào)請(qǐng)?jiān)S可程序、人民監(jiān)督員監(jiān)督程序、報(bào)請(qǐng)延長(zhǎng)偵查羈押期限程序及通過(guò)檢察專網(wǎng)報(bào)送案卷材料等。此外，最高人民檢察院即將出臺(tái)幾項(xiàng)偵查監(jiān)督措施，涉及改革對(duì)公安機(jī)關(guān)偵查活動(dòng)的監(jiān)督，變傳統(tǒng)的線性審查程序?yàn)闄z察機(jī)關(guān)居中，包括公安機(jī)關(guān)和犯罪嫌疑人的三角模式，以及加強(qiáng)對(duì)偵查活動(dòng)中搜查、扣押、凍結(jié)等措施的監(jiān)督等。

職務(wù)犯罪案件逮捕決定權(quán)上提一級(jí)是近年來(lái)力度最大的一項(xiàng)檢察改革，是優(yōu)化檢察職權(quán)配置、強(qiáng)化檢察內(nèi)部監(jiān)督、保障自偵案件質(zhì)量的重要舉措，一定程度上有利于解決同一檢察機(jī)關(guān)同時(shí)行使偵查、逮捕、起訴權(quán)而造成的權(quán)力集中、監(jiān)督弱化等問(wèn)題，保障職務(wù)犯罪嫌疑人的合法權(quán)利，減少可能的地方干擾，檢察機(jī)關(guān)的偵查監(jiān)督活動(dòng)也更符合司法規(guī)律。改革后，檢察機(jī)關(guān)審查逮捕的主體、報(bào)請(qǐng)和決定審查逮捕的程序與方式，傳統(tǒng)的偵查觀念和模式，上下級(jí)檢察機(jī)關(guān)之間的配合和銜接機(jī)制等都有所轉(zhuǎn)變，對(duì)偵查工作和偵查監(jiān)督工作都提出了新的更高要求，但實(shí)施效果仍有待觀察，有關(guān)逮捕決定權(quán)及偵查監(jiān)督權(quán)的配置、檢察機(jī)關(guān)偵查監(jiān)督部門的職能甚至稱謂、上下級(jí)檢察院均要對(duì)職務(wù)犯罪案件逮捕意見書進(jìn)行審查而導(dǎo)致辦案時(shí)間緊迫以及建立捕后跟蹤監(jiān)督機(jī)制等問(wèn)題，仍值得進(jìn)一步研究。目前，可考慮以權(quán)力行使的司法化為改革方向，配合偵查監(jiān)督的工作機(jī)制改革，進(jìn)一步化解該權(quán)力配置和行使不盡合理所引發(fā)的超期羈押、審前羈押率過(guò)高、“以捕代偵”等問(wèn)題。此外，該項(xiàng)改革要求人民監(jiān)督員制度及律師介入程序作出相應(yīng)調(diào)整，還應(yīng)補(bǔ)充省市兩級(jí)檢察機(jī)關(guān)的辦案力量，逐步建立健全相應(yīng)的電子檢務(wù)網(wǎng)絡(luò)和遠(yuǎn)程視頻訊問(wèn)系統(tǒng)。

——量刑建議改革試點(diǎn)。量刑建議試點(diǎn)始于1999年北京市東城區(qū)人民檢察院試行“公訴人當(dāng)庭發(fā)表量刑意見”;《人民檢察院量刑建議試點(diǎn)工作實(shí)施意見》出臺(tái)，該制度成為刑事司法改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容;最高人民檢察院根據(jù)《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問(wèn)題的意見》，將“推行量刑建議制度，會(huì)同有關(guān)部門推動(dòng)將量刑納入法庭審理程序”確定為公訴機(jī)制改革的重要項(xiàng)目，改革試點(diǎn)工作在北京、上海、浙江、重慶、四川、湖南、廣東、福建、江蘇等地更為廣泛和深入地展開。相關(guān)規(guī)范性文件有望在不久的將來(lái)出臺(tái)。量刑建議是檢察機(jī)關(guān)提出的具體訴訟請(qǐng)求，量刑建議權(quán)是一種司法請(qǐng)求權(quán)，是公訴權(quán)的重要權(quán)能。在大多數(shù)國(guó)家和地區(qū)，檢察機(jī)關(guān)都擁有量刑建議權(quán)。我國(guó)的量刑建議改革實(shí)質(zhì)是公訴權(quán)回歸完整的體現(xiàn)，有利于從機(jī)制上規(guī)范和制約法院的自由裁量權(quán)，保障量刑公正，減少“同案不同判”，同時(shí)提高訴訟效率，節(jié)省司法資源。但實(shí)踐中，量刑建議試點(diǎn)對(duì)習(xí)慣“只求罪，不問(wèn)刑”的公訴人員提出了挑戰(zhàn)，而如何解釋和處理法院判決與量刑建議不一的情形，消除當(dāng)事人和民眾的誤解與質(zhì)疑，亦需進(jìn)一步研究。此外，作為一項(xiàng)探索性改革，各地量刑建議試點(diǎn)的操作模式、建議標(biāo)準(zhǔn)不一，實(shí)際效果也有較大區(qū)別。目前，量刑建議試點(diǎn)仍處于初期，應(yīng)逐步確定合理的實(shí)體量刑基準(zhǔn)，細(xì)化量刑規(guī)則，通過(guò)提升檢察官素質(zhì)、加強(qiáng)對(duì)量刑建議的內(nèi)部和外部制約，保障建議的全面、客觀、公正和準(zhǔn)確，并注意與法院量刑改革相銜接。《刑事訴訟法》的再修改應(yīng)科學(xué)構(gòu)建量刑建議制度，使其與刑事被告人、辯護(hù)人的量刑請(qǐng)求和辯護(hù)意見一起，形成對(duì)量刑裁決權(quán)的合理制約。

——加強(qiáng)訴訟監(jiān)督。在深入貫徹《關(guān)于在公訴工作中全面加強(qiáng)訴訟監(jiān)督的意見》的基礎(chǔ)上，檢察機(jī)關(guān)對(duì)應(yīng)立案而不立案、已立案?jìng)刹榈匆扑蛯彶槠鹪V的案件、法院獨(dú)任審理的案件、刑事自訴案件、二審書面審理后改變一審判決的案件以及法院自行決定再審的案件等處于監(jiān)督盲區(qū)的案件加大監(jiān)督力度，著力監(jiān)督糾正有罪不究、以罰代刑、量刑畸輕畸重、違法立案、刑訊逼供等突出問(wèn)題，切實(shí)防止放縱犯罪和冤枉無(wú)辜。2月，最高人民檢察院檢察委員會(huì)審議通過(guò)《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)訴訟活動(dòng)法律監(jiān)督工作的意見》(初印發(fā))，要求各級(jí)檢察院進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督工作，重點(diǎn)是加強(qiáng)對(duì)刑事立案、偵查活動(dòng)、刑事審判、刑罰執(zhí)行和監(jiān)管活動(dòng)、民事和行政訴訟的監(jiān)督，并對(duì)完善監(jiān)督機(jī)制、強(qiáng)化監(jiān)督措施提出了具體要求，包括完善檢察長(zhǎng)列席審委會(huì)制度，明確、規(guī)范檢察機(jī)關(guān)調(diào)閱審判卷宗材料、調(diào)查違法行為的程序，加大依法查辦執(zhí)法不嚴(yán)、司法不公、違法辦案背后的職務(wù)犯罪力度等。7月，最高人民檢察院《關(guān)于完善抗訴工作和職務(wù)犯罪偵查工作內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制的規(guī)定》出臺(tái)，明確抗訴工作與職務(wù)犯罪偵查工作由檢察機(jī)關(guān)不同業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)承辦，力圖規(guī)范檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)各部門的權(quán)力行使，強(qiáng)化檢察機(jī)關(guān)抗訴工作的內(nèi)部監(jiān)督。湖北、黑龍江、上海等地人大也先后制定《關(guān)于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督工作的決定》，積極支持檢察院依法履行法律監(jiān)督職責(zé)。北京市石景山區(qū)還探索實(shí)施訴訟監(jiān)督報(bào)告制度，將發(fā)往被監(jiān)督單位的訴訟監(jiān)督法律文書連同被監(jiān)督單位回函向同級(jí)黨委和人大常委會(huì)報(bào)告?zhèn)浒浮＿@一制度極具中國(guó)特色，但不符合檢察制度的內(nèi)在規(guī)律。

訴訟監(jiān)督是檢察工作的重要內(nèi)容。近年來(lái)訴訟監(jiān)督機(jī)制不斷改革完善，但仍存在監(jiān)督措施缺失、力度不夠、效果甚微等問(wèn)題。在司法公正缺乏足夠保障的轉(zhuǎn)型期，應(yīng)完善監(jiān)督措施，強(qiáng)化監(jiān)督力度。但應(yīng)當(dāng)區(qū)分對(duì)偵查活動(dòng)和對(duì)審判活動(dòng)的監(jiān)督，前者須大力加強(qiáng)，后者則應(yīng)控制在適當(dāng)?shù)某潭龋{(diào)整和完善監(jiān)督程序，減少檢察機(jī)關(guān)身份與職能的沖突，防止訴訟監(jiān)督對(duì)審判獨(dú)立可能造成的不利影響。長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，應(yīng)考慮監(jiān)督權(quán)的優(yōu)化配置問(wèn)題，從根本上化解檢察機(jī)關(guān)在訴訟監(jiān)督中的角色尷尬。

——促進(jìn)檢察建議工作。依法明確、規(guī)范檢察機(jī)關(guān)提出檢察建議的程序是中央司法體制改革意見中一項(xiàng)重要內(nèi)容。由于缺乏明確規(guī)定，檢察建議的提出長(zhǎng)期以來(lái)大量存在不規(guī)范和隨意現(xiàn)象。，最高人民檢察院發(fā)布《人民檢察院檢察建議工作規(guī)定(試行)》，界定了檢察建議的性質(zhì)和適用范圍，明確了提出檢察建議的原則、適用范圍、制發(fā)主體、內(nèi)容要求、發(fā)送對(duì)象、審批程序、督促落實(shí)、歸口管理與統(tǒng)計(jì)等內(nèi)容。該規(guī)定是今后檢察建議工作的指導(dǎo)性文件，某種意義上有利于檢察機(jī)關(guān)通過(guò)非訴訟措施服務(wù)大局，參與社會(huì)治安綜合治理，宣傳法制，促進(jìn)社會(huì)管理，預(yù)防和減少違法犯罪，增強(qiáng)辦案效果，促進(jìn)法律正確實(shí)施。|||

檢察建議可能針對(duì)法院，也可能針對(duì)其他單位。后者體現(xiàn)了檢察機(jī)關(guān)的司法外職能;前者是一種非對(duì)抗性的訴訟監(jiān)督，有助于在保持法檢良好關(guān)系的前提下發(fā)揮更好的監(jiān)督效果，在短期內(nèi)可進(jìn)一步完善和適用，但中長(zhǎng)期而言可考慮廢除。總體而言，檢察院和法院的司法建議是極具中國(guó)特色的制度，主要體現(xiàn)了司法機(jī)關(guān)的司法外職能。它表明司法機(jī)關(guān)的職責(zé)并非單純定位于司法，而是作為國(guó)家治理系統(tǒng)的一部分，主動(dòng)或被動(dòng)扮演社會(huì)角色和政治角色，發(fā)揮社會(huì)職能和政治職能，實(shí)現(xiàn)法律效果、社會(huì)效果與政治效果的統(tǒng)一。司法建議制度雖小，卻顯示了當(dāng)下中國(guó)司法制度的關(guān)鍵信息，即以職權(quán)主義、能動(dòng)司法、“為大局服務(wù)”、強(qiáng)調(diào)司法的社會(huì)效果和司法外職能為特征的建議型司法。司法機(jī)關(guān)是否應(yīng)承擔(dān)司法外職能，承擔(dān)何種職能，如何承擔(dān)，值得深入探討。但長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，司法應(yīng)當(dāng)回歸司法本身的職能。

此外，深化檢察委員會(huì)制度改革也是檢察職權(quán)優(yōu)化配置的重要內(nèi)容。最高人民檢察院制定了《人民檢察院檢察委員會(huì)議事和工作規(guī)則》，對(duì)于切實(shí)提高檢察委員會(huì)的議事能力和決策水平，促進(jìn)檢察委員會(huì)民主決策、科學(xué)決策、依法決策，保證依法正確行使檢察權(quán)，推動(dòng)檢察工作科學(xué)發(fā)展具有一定意義。但這并非終點(diǎn)，檢察委員會(huì)制度仍需進(jìn)行較大改革。檢察機(jī)關(guān)還健全規(guī)范了檢察機(jī)關(guān)審查逮捕訊問(wèn)犯罪嫌疑人制度，制定《人民檢察院辦理審查逮捕案件訊問(wèn)犯罪嫌疑人的規(guī)定(試行)》并報(bào)中央政法委審批。該規(guī)定實(shí)施后將有利于檢察機(jī)關(guān)全面了解案情，正確掌握逮捕標(biāo)準(zhǔn)，及時(shí)發(fā)現(xiàn)偵查中的違法行為，維護(hù)犯罪嫌疑人的合法權(quán)益。為充分發(fā)揮檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督職能，促進(jìn)依法行政，最高人民檢察院作出《關(guān)于行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作情況及落實(shí)相關(guān)司法改革任務(wù)的建議》，協(xié)助國(guó)務(wù)院法制辦推進(jìn)行政執(zhí)法與刑事司法的銜接改革，推動(dòng)建立“網(wǎng)上銜接，信息共享”機(jī)制，督促行政執(zhí)法機(jī)關(guān)及時(shí)移送涉嫌犯罪案件。

(三)強(qiáng)化完善民主監(jiān)督

加強(qiáng)對(duì)檢察院自身執(zhí)法活動(dòng)的監(jiān)督制約是今后一段時(shí)期深化檢察改革的重點(diǎn)之一，具體涉及人大、政協(xié)、特約檢察員、人民監(jiān)督員等民主監(jiān)督制度的強(qiáng)化和完善。為此，最高人民檢察院制定發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步做好向全國(guó)人大常委會(huì)的專項(xiàng)工作報(bào)告有關(guān)工作的意見》、《最高人民檢察院與各民主黨派中央、全國(guó)工商聯(lián)和無(wú)黨派人士聯(lián)絡(luò)工作辦法》等文件，檢察機(jī)關(guān)接受各界民主監(jiān)督的工作進(jìn)一步制度化、規(guī)范化。近年來(lái)，這一領(lǐng)域的重點(diǎn)是深化人民監(jiān)督員制度改革。該制度已寫入《中國(guó)人權(quán)事業(yè)的進(jìn)展》、《中國(guó)的民主政治建設(shè)》、《中國(guó)的法治建設(shè)》白皮書及《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃(-2012年)》。2月，最高人民檢察院人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)工作領(lǐng)導(dǎo)小組在專題調(diào)研基礎(chǔ)上，形成深化人民監(jiān)督員制度改革的實(shí)施意見并報(bào)中央政法委。人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)有可能結(jié)束，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)將全面推行人民監(jiān)督員制度。一些地方繼續(xù)推進(jìn)人民監(jiān)督員制度改革。如四川廣安在檢校合作的基礎(chǔ)上推出以強(qiáng)化制度外部性為目標(biāo)的人民監(jiān)督員制度“廣安模式”，就人民監(jiān)督員的選任管理、監(jiān)督范圍、程序、效力形成了系統(tǒng)的制度經(jīng)驗(yàn)并穩(wěn)步推廣;湖南株洲由市政法委牽頭，市人大、政協(xié)、總工會(huì)、婦聯(lián)等單位負(fù)責(zé)人參與組成工作委員會(huì)，負(fù)責(zé)人民監(jiān)督員的選任和管理。這項(xiàng)改革一定程度上有利于監(jiān)督檢察權(quán)的行使，維護(hù)犯罪嫌疑人合法權(quán)益，促進(jìn)民眾對(duì)司法的參與。

自試點(diǎn)至今，人民監(jiān)督員制度已從局部試點(diǎn)實(shí)現(xiàn)全國(guó)推廣。全國(guó)現(xiàn)有 3137個(gè)檢察院開展試點(diǎn)，選任人民監(jiān)督員2.1萬(wàn)多名，監(jiān)督“三類案件”和不依法辦案情形2.8萬(wàn)多件。但從試點(diǎn)情況來(lái)看，這項(xiàng)制度發(fā)展較為緩慢，與政治上所宣揚(yáng)的高度和重要性有較大差距：第一，盡管廣安等地早在就開始體制外試點(diǎn)，但絕大多數(shù)地區(qū)仍由檢察機(jī)關(guān)選任人民監(jiān)督員，“自己請(qǐng)人監(jiān)督自己”;第二，監(jiān)督范圍限于“三類案件”、“五種情形”，但內(nèi)部監(jiān)督的加強(qiáng)使“三類案件”大幅減少，“五種情形”的監(jiān)督又難以進(jìn)行，監(jiān)督范圍須從必要性和可行性出發(fā)進(jìn)行調(diào)整;第三，監(jiān)督程序的外部性、獨(dú)立性、公正性難以保證;第四，監(jiān)督效力不足，而效力卻是制度發(fā)展的關(guān)鍵。檢察機(jī)關(guān)擔(dān)心強(qiáng)化監(jiān)督效力會(huì)影響檢察權(quán)的獨(dú)立行使，其實(shí)監(jiān)督范圍有限，監(jiān)督后持反對(duì)意見的更有限，在經(jīng)過(guò)一定的溝通程序后，人民監(jiān)督員仍對(duì)檢察機(jī)關(guān)的處理持反對(duì)意見的，應(yīng)予采納。這不會(huì)沖擊檢察權(quán)的獨(dú)立行使而恰恰是司法民主的真實(shí)體現(xiàn)。人民陪審員可行使關(guān)乎案件最終處理的審判權(quán)，人民監(jiān)督員為何不可以在有限范圍、有限程序內(nèi)作出有約束力的決定?當(dāng)然，監(jiān)督效力可逐步提升，內(nèi)容上從強(qiáng)調(diào)程序剛性逐步走向?qū)嶓w剛性，策略上從目前由檢察長(zhǎng)決定改為檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)尊重、最后發(fā)展為應(yīng)當(dāng)采納監(jiān)督意見。目前，不少地方的人民監(jiān)督員制度試點(diǎn)處于停滯狀態(tài)，如何突破目前制度的發(fā)展瓶頸，急需有關(guān)部門認(rèn)真研究并指明方向。

(四)加強(qiáng)檢察隊(duì)伍建設(shè)和基層建設(shè)，加強(qiáng)檢察隊(duì)伍建設(shè)主要體現(xiàn)在強(qiáng)化檢察教育培訓(xùn)、規(guī)范化建設(shè)和檢察官職業(yè)道德修養(yǎng)三方面。《-2012年大規(guī)模推進(jìn)檢察教育培訓(xùn)工作的實(shí)施意見》提出加強(qiáng)檢察教育培訓(xùn)工作的總體思路、基本目標(biāo)、基本原則和工作要求，強(qiáng)調(diào)提升法律監(jiān)督能力，向西部和基層檢察院傾斜，培訓(xùn)趨于規(guī)模化、規(guī)范化，將對(duì)未來(lái)的檢察工作產(chǎn)生一定影響。但該意見只是以往教育培訓(xùn)工作的延續(xù)和強(qiáng)化。《人民檢察院規(guī)范化管理體系指導(dǎo)性標(biāo)準(zhǔn)》、《檢察業(yè)務(wù)工作操作標(biāo)準(zhǔn)(范本)》的制定以及在全國(guó) 56個(gè)基層檢察院展開的規(guī)范化試點(diǎn)，一定程度上有助于檢察機(jī)關(guān)提升管理水平，推動(dòng)規(guī)范化建設(shè)。《檢察官職業(yè)道德基本準(zhǔn)則(試行)》以“忠誠(chéng)、公正、清廉、文明”為核心，要求檢察官初任、晉升時(shí)宣誓并踐行誓言，自覺遵守回避制度、妥善處理個(gè)人事務(wù)、不牟取不正當(dāng)利益并注意職業(yè)形象和言談舉止。該準(zhǔn)則是對(duì)既有《檢察官職業(yè)道德規(guī)范》的完善，有利于促進(jìn)檢察官的自律，改進(jìn)檢察官的執(zhí)法理念、作風(fēng)和禮儀，培育其職業(yè)共同體意識(shí)。但道德規(guī)范是柔性約束，健全檢察官懲戒制度、完善檢察工作的內(nèi)外監(jiān)督、落實(shí)責(zé)任追究在目前更為重要。

《-2012年基層人民檢察院建設(shè)規(guī)劃》要求各級(jí)檢察機(jī)關(guān)積極推進(jìn)基層檢察院執(zhí)法規(guī)范化、隊(duì)伍專業(yè)化、管理科學(xué)化和保障現(xiàn)代化的“四化”建設(shè)，就主要任務(wù)作出加強(qiáng)思想政治、檢察業(yè)務(wù)、領(lǐng)導(dǎo)班子、檢察隊(duì)伍、檢務(wù)保障建設(shè)五方面的指引。基層檢察院是檢察工作的基礎(chǔ)，關(guān)乎檢察事業(yè)的整體發(fā)展。檢察改革把基層建設(shè)放在戰(zhàn)略位置，抓住了重點(diǎn)。但該規(guī)劃的出臺(tái)只是第一步，其落實(shí)情況有待觀察，并在相當(dāng)程度上取決于政法經(jīng)費(fèi)保障體制的進(jìn)展，而且須結(jié)合實(shí)際出臺(tái)若干具體實(shí)施意見和配套措施。|||

此外，檢察機(jī)關(guān)還大力推進(jìn)司法便民。年初，最高人民檢察院修訂《人民檢察院舉報(bào)工作規(guī)定》并發(fā)布《關(guān)于開通12309全國(guó)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一舉報(bào)電話的通知》，正式開通全國(guó)檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一舉報(bào)電話，健全舉報(bào)、控告、投訴、申訴的辦理、督察和反饋機(jī)制，為群眾舉報(bào)或咨詢提供便利。但受制于有限的技術(shù)條件，許多檢察機(jī)關(guān)仍未完成統(tǒng)一舉報(bào)電話平臺(tái)的建設(shè)。而對(duì)舉報(bào)的回復(fù)、處理、適時(shí)通報(bào)查處情況及對(duì)舉報(bào)人的保護(hù)等民眾更關(guān)心的問(wèn)題，仍需建立健全相關(guān)制度。檢察機(jī)關(guān)還大力落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)刑事政策，積極探索刑事和解制度，推進(jìn)少年司法改革，相關(guān)舉措和評(píng)述參見法院改革部分。

四、司法行政領(lǐng)域的改革

——全面試行社區(qū)矯正工作。社區(qū)矯正是刑事執(zhí)行體制和刑罰執(zhí)行方式的革新，也是社會(huì)治安綜合治理工程的重要方面。自試點(diǎn)以來(lái)，我國(guó)累計(jì)接收社區(qū)服刑人員37.8萬(wàn)，解除矯正18.5萬(wàn)，并探索形成強(qiáng)調(diào)政府主導(dǎo)的北京模式和偏重社會(huì)力量參與的上海模式等地方經(jīng)驗(yàn)。10月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合召開全國(guó)社區(qū)矯正工作會(huì)議，總結(jié)試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，部署在全國(guó)試行社區(qū)矯正工作，聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于在全國(guó)試行社區(qū)矯正工作的意見》。

該意見對(duì)協(xié)調(diào)社區(qū)矯正試行工作、健全制度與機(jī)構(gòu)、緩和立法缺位的尷尬有所助益，有利于推進(jìn)我國(guó)非監(jiān)禁刑罰執(zhí)行制度，落實(shí)寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事政策。但由于制度缺位，重刑主義傳統(tǒng)根深蒂固，社區(qū)發(fā)展極不成熟，民間組織發(fā)育不良，參與社區(qū)矯正的民間團(tuán)體和志愿者不多，民眾對(duì)社區(qū)矯正的認(rèn)可度和積極性不高等原因，我國(guó)社區(qū)矯正總體發(fā)展水平較低，在部分試行地區(qū)甚至形同虛設(shè)。社區(qū)矯正工作是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及審判、刑罰執(zhí)行、社區(qū)管理、勞動(dòng)就業(yè)、社會(huì)保障和群眾工作等方方面面。應(yīng)加大探索力度，深入研究社區(qū)矯正的裁決、監(jiān)督與執(zhí)行，逐步解決其當(dāng)前面臨的國(guó)家立法、經(jīng)費(fèi)來(lái)源、隊(duì)伍建設(shè)和制度完善四大問(wèn)題。應(yīng)學(xué)習(xí)國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，如澳大利亞的個(gè)性矯正模式、荷蘭未成年人矯正的會(huì)商模式、美國(guó)成熟社區(qū)中的自治模式等，并立足中國(guó)實(shí)際，就社區(qū)矯正工作的主導(dǎo)機(jī)構(gòu)、社區(qū)矯正力量及社會(huì)輔助力量的建設(shè)、社區(qū)矯正工作的有效開展、與原有刑罰體系合理銜接、各種配套制度等方面進(jìn)一步積累經(jīng)驗(yàn)。目前，可構(gòu)建由司法行政機(jī)關(guān)主導(dǎo)、社會(huì)團(tuán)體積極參與的一體化社區(qū)矯正工作體系，兼顧對(duì)犯罪人的教育改造和幫助服務(wù)。司法行政機(jī)關(guān)實(shí)施社區(qū)刑罰執(zhí)行權(quán)，對(duì)罪犯實(shí)施必要的監(jiān)管。社會(huì)團(tuán)體通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)等方式實(shí)現(xiàn)對(duì)罪犯的技能培訓(xùn)和教育幫扶。長(zhǎng)遠(yuǎn)而言，應(yīng)在制度逐漸完善的基礎(chǔ)上制定《社區(qū)矯正法》。

——監(jiān)所體制改革取得一定進(jìn)展。早在初，國(guó)務(wù)院就批轉(zhuǎn)司法部關(guān)于監(jiān)獄體制改革試點(diǎn)工作指導(dǎo)意見，提出“全額保障、監(jiān)企分開、收支分開、規(guī)范運(yùn)行”的改革目標(biāo)，并在上海、湖南等14個(gè)省份試點(diǎn)，但成效不明顯。，隨著政法經(jīng)費(fèi)保障體制的改革，第一次在全國(guó)范圍內(nèi)基本實(shí)現(xiàn)監(jiān)獄經(jīng)費(fèi)按標(biāo)準(zhǔn)財(cái)政全額保障。開始實(shí)行改革的17個(gè)非試點(diǎn)省份和新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)中，14個(gè)省份組建了監(jiān)獄企業(yè)集團(tuán)公司，“監(jiān)企合一”體制部分瓦解。各地基本實(shí)現(xiàn)監(jiān)獄執(zhí)法經(jīng)費(fèi)支出與監(jiān)獄企業(yè)生產(chǎn)收入分開運(yùn)行，監(jiān)社分離也穩(wěn)步推進(jìn)。

鑒于云南“躲貓貓”事件暴露監(jiān)所體制的諸多問(wèn)題，如監(jiān)所管理制度混亂、人權(quán)保障不足、管理人員瀆職甚至縱容培養(yǎng)牢頭獄霸、以權(quán)謀私、監(jiān)管執(zhí)法不公開、監(jiān)督流于形式、問(wèn)責(zé)制度缺失等，最高人民檢察院、公安部對(duì)全國(guó)看守所展開為期5個(gè)月的監(jiān)管執(zhí)法專項(xiàng)檢查;中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)辦公室、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合公布《關(guān)于加強(qiáng)和規(guī)范監(jiān)外執(zhí)行工作的意見》;公安部監(jiān)所管理局出臺(tái)《看守所防范和打擊“牢頭獄霸”十條規(guī)定》，建立收押告知、被監(jiān)管人員受虐報(bào)警和監(jiān)室巡視監(jiān)控等制度;最高人民檢察院、公安部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于做好看守所與駐所檢察室監(jiān)控聯(lián)網(wǎng)建設(shè)工作的通知》，看守所監(jiān)控系統(tǒng)與駐所檢察室監(jiān)控設(shè)備將聯(lián)網(wǎng)，以實(shí)現(xiàn)檢察機(jī)關(guān)對(duì)看守所執(zhí)法活動(dòng)的動(dòng)態(tài)監(jiān)督。但這些舉措力度不大且限于局部，監(jiān)所問(wèn)題仍迫切需要通過(guò)監(jiān)所體制和工作機(jī)制改革予以解決。除全面推動(dòng)監(jiān)企分開、收支分開等改革措施外，還應(yīng)根據(jù)《國(guó)家人權(quán)行動(dòng)計(jì)劃(-)》的要求切實(shí)保護(hù)“被羈押者的權(quán)利”，完善監(jiān)管執(zhí)法公開和監(jiān)管事故公開制度，健全舉報(bào)箱、舉報(bào)電話、監(jiān)所領(lǐng)導(dǎo)接待日、執(zhí)法監(jiān)督員、實(shí)時(shí)檢察監(jiān)督、約見駐監(jiān)所檢察官及適當(dāng)?shù)拿耖g監(jiān)督等執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化問(wèn)責(zé)和懲戒機(jī)制;涉及限制人身自由的看守所制度立法權(quán)應(yīng)回歸全國(guó)人大，看守所應(yīng)從公安機(jī)關(guān)分離并歸屬司法行政機(jī)關(guān)，實(shí)行羈偵分離。盡管改革涉及較多方面，難以一蹴而就，但11月國(guó)務(wù)院法制辦公布的《拘留所條例(征求意見稿)》已提及拘留所與看守所相分離，并強(qiáng)調(diào)執(zhí)行拘留活動(dòng)應(yīng)接受檢察監(jiān)督。，監(jiān)所管理問(wèn)題有望通過(guò)制度完善得以部分緩解。

—— 大力推行法律援助十項(xiàng)便民措施。5月，司法部決定在全國(guó)開展“法律援助便民服務(wù)”主題活動(dòng)，全面推行法律援助十項(xiàng)便民措施：努力擴(kuò)大法律援助覆蓋面;建立健全法律援助便民服務(wù)窗口;拓寬申請(qǐng)渠道;做好接待咨詢工作;簡(jiǎn)化受理審查程序;方便群眾異地申請(qǐng);建立受援人聯(lián)系告知制度;選擇有利于受援人的服務(wù)方式;提高服務(wù)質(zhì)量;主動(dòng)接受受援人和社會(huì)監(jiān)督。6月，第五次全國(guó)法律援助工作會(huì)議召開，***提出法律援助的“三個(gè)納入”，即各級(jí)黨政要把法律援助納入各地經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、納入黨和政府主導(dǎo)的維護(hù)群眾權(quán)益機(jī)制，把法律援助經(jīng)費(fèi)納入同級(jí)政府財(cái)政預(yù)算。7月，《關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)法律援助工作的意見》出臺(tái)。

自 1994年法律援助制度建立以來(lái)，該項(xiàng)工作取得了一定進(jìn)展，但還面臨諸多困難。法律援助經(jīng)費(fèi)捉襟見肘，地區(qū)和層級(jí)之間不平衡的狀況并無(wú)明顯改觀，法律援助服務(wù)的覆蓋面、服務(wù)水平等遠(yuǎn)不能滿足社會(huì)需求。特別是法律援助制度存在各種體制性障礙：由于經(jīng)費(fèi)主要由地方財(cái)政保障，法律援助是一個(gè)“非創(chuàng)收”的弱勢(shì)部門，不能給地方帶來(lái)直接的好處，地方政府還可能不喜歡弱勢(shì)群體的“維權(quán)”，以及許多地方財(cái)力有限等原因，各級(jí)地方政府不可能增加太多經(jīng)費(fèi);即使經(jīng)費(fèi)有所增加，在當(dāng)前的司法行政體制下也難以完全用于法律援助業(yè)務(wù);法律援助的需求與供給缺乏有效的溝通平臺(tái)，雖然許多公益組織提供法律援助，但政府擔(dān)心其帶來(lái)麻煩而予以嚴(yán)格限制，制約了公益法律援助組織的發(fā)展，加劇了法律援助需求與供給的落差。因此，法律援助制度必須進(jìn)行體制性改革。|||

此外，司法鑒定管理體制改革有所進(jìn)展，司法部積極貫徹中央政法委《關(guān)于進(jìn)一步完善司法鑒定管理體制遴選國(guó)家級(jí)司法鑒定機(jī)構(gòu)的意見》，完善司法鑒定機(jī)構(gòu)認(rèn)證機(jī)制，牽頭成立中央政法各部門共同參加的國(guó)家級(jí)司法鑒定機(jī)構(gòu)遴選委員會(huì)，在全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一組織開展遴選工作，確定了10家國(guó)家級(jí)司法鑒定機(jī)構(gòu)。《人民調(diào)解法(草案)》報(bào)送國(guó)務(wù)院審核，各地繼續(xù)推進(jìn)人民調(diào)解制度的完善，如四川廣安構(gòu)建了以市縣區(qū)調(diào)解聯(lián)合會(huì)和人民調(diào)解委員會(huì)為龍頭、以專業(yè)和行業(yè)調(diào)解委員會(huì)為補(bǔ)充的市、縣、鄉(xiāng)、村、組五級(jí)調(diào)解網(wǎng)絡(luò)體系，力圖整合全國(guó)各地人民調(diào)解的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，實(shí)現(xiàn)多種糾紛解決機(jī)制的有效銜接，打造人民調(diào)解的“廣安模式”。

結(jié)語(yǔ)，根據(jù)中央政法委《關(guān)于深化司法體制和工作機(jī)制改革若干問(wèn)題的意見》，法院、檢察院制定了今后五年的改革綱要，法院、檢察院、司法行政部門等司法機(jī)關(guān)在近二十年改革成果的基礎(chǔ)上總結(jié)反思，有條不紊地推進(jìn)改革。過(guò)去一年，司法改革在諸多方面有所進(jìn)展。政法經(jīng)費(fèi)保障體制改革、建立健全多元化糾紛解決機(jī)制、強(qiáng)化司法公開、促進(jìn)司法便民、鐵路公檢法系統(tǒng)轉(zhuǎn)制、建立刑事被害人救助制度、量刑程序及量刑建議改革、職務(wù)犯罪案件逮捕決定權(quán)上提一級(jí)、全面試行社區(qū)矯正工作等舉措成為改革亮點(diǎn)。盡管政法經(jīng)費(fèi)保障體制改革、鐵路公檢法系統(tǒng)轉(zhuǎn)制等改革力度仍需加大，最終效果有待觀察，但改革方向已明確并啟動(dòng)實(shí)施，近兩年內(nèi)應(yīng)該可以取得較大進(jìn)展。

不可否認(rèn)，中國(guó)的司法改革仍然任重而道遠(yuǎn)。的大部分改革舉措需切實(shí)貫徹，并接受實(shí)踐檢驗(yàn)，作進(jìn)一步的調(diào)整和完善;絕大部分改革措施只是司法工作機(jī)制的調(diào)整，甚至只是工作方法的改變，未觸及司法體制的行政化、地方化、官僚化、政治化等根本性弊端;部分改革如規(guī)范涉法涉訴信訪、推進(jìn)司法廉政建設(shè)等只是權(quán)宜之計(jì);某些司法理念如法院強(qiáng)調(diào)“調(diào)解優(yōu)先”需要糾正，對(duì)司法人民性的過(guò)度重視亦需反思;某些方面如審判委員會(huì)及案件請(qǐng)示制度的改革有所倒退，甚至可能強(qiáng)化了司法體制的固有弊端，尤其是司法的獨(dú)立性遭受了更大的損害。但憂慮之中希望仍在：司法改革趨緩，卻依然前行;盡管有反復(fù)和不足，但邁向法治和司法現(xiàn)代化卻是大勢(shì)所趨。

自1989年民事審判方式改革推行以來(lái)，司法改革大致可分為初步展開(1989年-1998年)和全面系統(tǒng)推進(jìn)(1998年-)兩階段。啟動(dòng)的新一輪司法改革，總體上屬于1998年以來(lái)的第二波司法改革之延續(xù)，其任務(wù)、目標(biāo)和特征基本相近。稍有不同的是，這一輪司法改革具有鞏固深化、承上啟下的特點(diǎn)，既是對(duì)前十年司法改革成果的反思、改進(jìn)和提升，也是為未來(lái)司法改革的攻堅(jiān)戰(zhàn)奠定基礎(chǔ)。從更長(zhǎng)遠(yuǎn)的歷史視野來(lái)看，中國(guó)司法改革應(yīng)置于晚清以來(lái)中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型及變法圖強(qiáng)的大背景下來(lái)思考。晚清以來(lái)的司法建設(shè)一直貫穿著從傳統(tǒng)向現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的司法現(xiàn)代化主題，因此，1989年以來(lái)的司法改革整體上構(gòu)成中國(guó)司法改革的第二波，第一波是清末民初以移植西方制度為主要特征的司法建設(shè)。在此過(guò)程中，三大元素——來(lái)自西方的現(xiàn)代司法元素(以對(duì)抗制和形式理性為特征)，源于幾千年深厚歷史的中國(guó)傳統(tǒng)司法元素(以行政司法合一、情理法結(jié)合及和平解決糾紛為特征)，自1920年代登上歷史舞臺(tái)的中國(guó)共產(chǎn)黨所引入的社會(huì)主義元素(以“司法為民”的馬錫五審判方式為特征)——相互沖擊、相互影響、相互交融，構(gòu)成百余年來(lái)決定中國(guó)司法制度特征和走向的核心力量。中國(guó)司法改革的歷史、現(xiàn)實(shí)與未來(lái)正是這三大元素趨向合理配置的過(guò)程。未來(lái)中國(guó)的司法改革將以現(xiàn)代司法元素的擴(kuò)張為主要方向，融合傳統(tǒng)司法和社會(huì)主義司法兩大元素的優(yōu)勢(shì)，一個(gè)具有中國(guó)特色的社會(huì)主義現(xiàn)代司法制度將由此形成。

是司法改革的攻堅(jiān)年，圍繞社會(huì)矛盾化解、社會(huì)管理創(chuàng)新、公正廉潔執(zhí)法三項(xiàng)重點(diǎn)工作，新安排了30項(xiàng)改革任務(wù)，有望在優(yōu)化司法職權(quán)配置上實(shí)現(xiàn)重點(diǎn)突破，在規(guī)范司法行為、監(jiān)督制約權(quán)力、健全多元化糾紛解決機(jī)制方面取得新進(jìn)展，在規(guī)范自由裁量權(quán)、重構(gòu)上下級(jí)司法機(jī)關(guān)的關(guān)系、完善民事行政訴訟簡(jiǎn)易程序、完善刑罰執(zhí)行法律監(jiān)督制度、加強(qiáng)司法職業(yè)保障、完善刑事司法與行政執(zhí)法執(zhí)紀(jì)的銜接機(jī)制、規(guī)范司法警察管理機(jī)制、完善政法業(yè)務(wù)裝備配備標(biāo)準(zhǔn)等方面出臺(tái)新舉措。我們期待新一年的司法改革立足國(guó)情，借鑒國(guó)外經(jīng)驗(yàn)，向既符合司法發(fā)展規(guī)律又體現(xiàn)社會(huì)主義優(yōu)越性并傳承中華優(yōu)良傳統(tǒng)的社會(huì)主義現(xiàn)代司法制度繼續(xù)邁進(jìn)，使中國(guó)司法制度不僅適合國(guó)情和具有中國(guó)特色，也具備現(xiàn)代司法制度所必需的公正、效率、權(quán)威、中立、獨(dú)立等特征。我們更期待，中國(guó)未來(lái)十年的司法改革取得突破性進(jìn)展。我們相信，這是一個(gè)走向法治的新時(shí)代。司法改革的道路盡管會(huì)有阻礙和曲折，但法治理想已深入人心，邁向現(xiàn)代司法制度的目標(biāo)不可逆轉(zhuǎn)。

第五篇：深化公安體制和工作機(jī)制改革情況綜述

深化公安體制和工作機(jī)制改革情況綜述

2008年中發(fā)19號(hào)文件下發(fā)以來(lái)，全國(guó)公安機(jī)關(guān)按照中央部署和要求，針對(duì)當(dāng)前嚴(yán)重影響和制約公安工作的體制性、機(jī)制性問(wèn)題，結(jié)合開展“三項(xiàng)重點(diǎn)工作”和“三項(xiàng)建設(shè)”等活動(dòng)，深入推進(jìn)司法體制和工作機(jī)制改革，牢固樹立執(zhí)法為民思想，始終堅(jiān)持“人民公安為人民”，主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾的需要，不斷加強(qiáng)和改進(jìn)社會(huì)治安管理和執(zhí)法工作，有效地維護(hù)了國(guó)家安全和社會(huì)和諧穩(wěn)定，公安工作取得明顯進(jìn)步。

一、深化矛盾糾紛排查，切實(shí)維護(hù)人民群眾合法權(quán)益

----深入開展“大走訪”活動(dòng)。2008年12月，在公安部統(tǒng)一部署下，全國(guó)190多萬(wàn)公安民警進(jìn)村入戶，開展了為期3個(gè)月的“全國(guó)公安民警大走訪”愛民實(shí)踐活動(dòng)，實(shí)實(shí)在在地為群眾生活和企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)解決了一批實(shí)際困難，有力地保障了發(fā)展、服務(wù)了發(fā)展；實(shí)實(shí)在在地排查化解了一批矛盾糾紛、整治了一批治安隱患，有力地維護(hù)了穩(wěn)定、促進(jìn)了和諧；實(shí)實(shí)在在地使廣大民警受了一次生動(dòng)的愛民實(shí)踐教育，集中展示了新作風(fēng)、樹立了新形象，得到了各級(jí)黨委、政府的充分肯定，受到了廣大群眾和社會(huì)各界的好評(píng)。為推動(dòng)公安民警走訪群眾工作常態(tài)化、制度化，2009年4月，公安部印發(fā)了《關(guān)于建立健全公安民警走訪群眾工作長(zhǎng)效機(jī)制的指導(dǎo)意見》。2009年底，公安部決定在全國(guó)公安機(jī)關(guān)深入開展“大走訪”開門評(píng)警活動(dòng)，要求組織廣大民警深入走訪群眾、密切聯(lián)系群眾，主動(dòng)聽取群眾意見、自覺接受群眾評(píng)議，從群眾不滿意的問(wèn)題改起、從群眾滿意的事情做起，進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)各項(xiàng)工作，著力化解社會(huì)矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定、促進(jìn)社會(huì)和諧。

----不斷深化信訪案件化解工作。在不斷總結(jié)和完善2005年“大接訪”經(jīng)驗(yàn)和成果的基礎(chǔ)上，近年來(lái)，全國(guó)公安機(jī)關(guān)深入開展信訪案件化解工作。2009年，公安部分4批向7個(gè)省份派出13個(gè)接訪督導(dǎo)組，接待解決信訪案件300余起。2009年，公安部組織全國(guó)公安機(jī)關(guān)開展“信訪積案化解年”活動(dòng)，期間，公安部交辦845起重點(diǎn)案件，已息訴703起，息訴率達(dá)83%，各地公安機(jī)關(guān)自行排查化解信訪積案1.1萬(wàn)余起，化解率達(dá)70%以上。2009年，省級(jí)公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)共接待群眾來(lái)訪1672次，接待處理信訪事項(xiàng)4810起。2010年，按照中央政法委的部署，全國(guó)公安機(jī)關(guān)深入推進(jìn)清積評(píng)查活動(dòng)，截至11月底，共摸排信訪積案2.6萬(wàn)余起，化解1.7萬(wàn)余起，化解率達(dá)到67%，確定2010年評(píng)查案件14.8萬(wàn)余起，自查13.8萬(wàn)余起，占應(yīng)評(píng)查案件總數(shù)的93%，有5.8萬(wàn)余起案件復(fù)查完畢，有效化解了一大批信訪積案。

二、大力推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，不斷提高執(zhí)法公信力

2008年，公安部部署開展執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，先后印發(fā)了《關(guān)于大力加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的指導(dǎo)意見》、《全國(guó)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)總體安排》和《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)階段目標(biāo)和成效標(biāo)準(zhǔn)》等一系列推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的文件，提出了執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的總體目標(biāo)和具體要求。2009年12月，公安部在南通召開了全國(guó)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)；2010年11月，在山東召開了全國(guó)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)工作座談會(huì)，孟建柱部長(zhǎng)出席會(huì)議并作重要講話，對(duì)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)做出全面部署。全國(guó)公安機(jī)關(guān)按照公安部的統(tǒng)一部署，積極采取措施，全面推進(jìn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)，取得階段性成效。

----創(chuàng)新執(zhí)法理念。2008年以來(lái)，公安部黨委根據(jù)執(zhí)法環(huán)境的變化，堅(jiān)持與時(shí)俱進(jìn)，明確提出了理性、平和、文明、規(guī)范的執(zhí)法理念。經(jīng)過(guò)奧運(yùn)安保、國(guó)慶六十周年安保、上海世博安保、廣州亞運(yùn)會(huì)安保等一系列重大實(shí)踐的檢驗(yàn)，這一執(zhí)法理念已拓展到維穩(wěn)處突、執(zhí)法辦案、管理服務(wù)等各項(xiàng)工作中，成為公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案活動(dòng)的重要遵循原則。廣大民警按照這一要求，不斷改進(jìn)執(zhí)法方式，妥善處理遇到的各種復(fù)雜問(wèn)題，取得了良好效果。各地公安機(jī)關(guān)結(jié)合工作實(shí)際，不斷創(chuàng)新執(zhí)法方式，涌現(xiàn)出許多亮點(diǎn)。如，黑龍江省大慶市公安局提出了“人性化執(zhí)法”的理念，要求民警在執(zhí)法過(guò)程中，按照“法律允許、群眾接受、充滿人情味、注重社會(huì)效益”的要求，理性、文明地從事執(zhí)法活動(dòng)；江蘇在全省公安機(jī)關(guān)推廣鹽城市公安局“說(shuō)理執(zhí)法”做法，在執(zhí)法過(guò)程中，講清事理、法理和情理，使當(dāng)事人理性地接受和承擔(dān)法律責(zé)任，努力實(shí)現(xiàn)法律效果、政治效果和社會(huì)效果的統(tǒng)一。

----完善執(zhí)法制度。全國(guó)公安機(jī)關(guān)從執(zhí)法制度入手，健全執(zhí)法程序，細(xì)化執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，從源頭上解決隨意執(zhí)法、粗放執(zhí)法、執(zhí)法不公等突出問(wèn)題。如，圍繞公安民警“干什么、干到什么程度”，公安部出臺(tái)了12萬(wàn)字的《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法細(xì)則》，對(duì)公安機(jī)關(guān)辦理刑事案件、行政案件的主要環(huán)節(jié)和步驟作出全面規(guī)定，明確細(xì)化了執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)；針對(duì)現(xiàn)場(chǎng)處臵規(guī)定不明確，一些公安民警不敢依法采取處臵措施或隨意處臵問(wèn)題，公安部制定了《公安機(jī)關(guān)人民警察現(xiàn)場(chǎng)制止違法犯罪行為操作規(guī)程》，明確了處臵的原則、措施、程序，為民警依法、及時(shí)現(xiàn)場(chǎng)處臵提供了依據(jù)。此外，公安部還針對(duì)涉案財(cái)物管理、盤查、道路交通事故處理、火災(zāi)事故調(diào)查等執(zhí)法中容易出現(xiàn)問(wèn)題的環(huán)節(jié)作出相關(guān)規(guī)定。各地公安機(jī)關(guān)針對(duì)執(zhí)法中存在的突出問(wèn)題，也出臺(tái)了大量基層急需的執(zhí)法規(guī)范。北京市公安局制定了《執(zhí)法大綱》，對(duì)360項(xiàng)執(zhí)法行為、900項(xiàng)基本執(zhí)法流程和4400個(gè)基本執(zhí)法環(huán)節(jié)作出了具體規(guī)定。江蘇省公安廳制定了全省公安機(jī)關(guān)統(tǒng)一的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)，涵蓋了16個(gè)部門警種，覆蓋了260個(gè)執(zhí)法崗位。

----強(qiáng)化執(zhí)法管理。2009年12月，公安部在江蘇省南通市召開了全國(guó)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，明確提出建立完善科學(xué)、系統(tǒng)、高效、規(guī)范的執(zhí)法管理體系，重點(diǎn)做到“四個(gè)明確、四個(gè)嚴(yán)格”，即明確崗位職責(zé)、明確執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、明確執(zhí)法流程、明確崗位技能；嚴(yán)格過(guò)程記載、嚴(yán)格質(zhì)量監(jiān)控、嚴(yán)格考核激勵(lì)、嚴(yán)格責(zé)任追究。為提升警務(wù)工作效能，加強(qiáng)執(zhí)法管理，全國(guó)公安機(jī)關(guān)積極借鑒現(xiàn)代企業(yè)管理等有益經(jīng)驗(yàn)，大力加強(qiáng)公安執(zhí)法管理體系建設(shè)。一是加強(qiáng)執(zhí)法質(zhì)量管理。為提高執(zhí)法質(zhì)量、建立健全執(zhí)法全過(guò)程監(jiān)督機(jī)制，公安部出臺(tái)了《關(guān)于建立完善公安機(jī)關(guān)法制員制度的指導(dǎo)意見》，要求在縣級(jí)公安機(jī)關(guān)的執(zhí)法勤務(wù)機(jī)構(gòu)和派出所派駐或者配備專兼職法制員，充分發(fā)揮法制員作為執(zhí)法辦案“質(zhì)檢員”的作用，最大限度地防止錯(cuò)案、瑕疵案的發(fā)生。二是加強(qiáng)執(zhí)法安全管理。公安部制定了《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法辦案場(chǎng)所設(shè)臵規(guī)范》，要求公安機(jī)關(guān)及其派出所應(yīng)當(dāng)將接待群眾、內(nèi)部辦公、辦案和生活區(qū)域?qū)嵭蟹謪^(qū)設(shè)臵和管理，接待區(qū)、辦案區(qū)與其他功能區(qū)實(shí)行物理隔離，規(guī)范執(zhí)法場(chǎng)所設(shè)臵，加強(qiáng)了執(zhí)法安全。三是加強(qiáng)執(zhí)法典型的示范作用。為及時(shí)總結(jié)、提煉、推廣各地公安機(jī)關(guān)和各部門、各警種的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和有益做法，發(fā)揮先進(jìn)典型的示范、引領(lǐng)作用，公安部下發(fā)了《關(guān)于創(chuàng)建執(zhí)法示范單位的指導(dǎo)意見》，并在各地培養(yǎng)、創(chuàng)建的基礎(chǔ)上，于2010年10月命名了310個(gè)市、縣級(jí)公安機(jī)關(guān)和基層所隊(duì)為“全國(guó)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法示范單位”。此外，公安部還確定了北京、江蘇、浙江、山東四省市作為全國(guó)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的“領(lǐng)頭羊”，要求他們充分發(fā)揮表率、引領(lǐng)作用，加快步伐，率先實(shí)現(xiàn)執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)的階段目標(biāo)，并積極選樹中西部地區(qū)的“領(lǐng)頭羊”，推動(dòng)中西部地區(qū)的執(zhí)法規(guī)范化建設(shè)。各地公安機(jī)關(guān)按照公安部要求，結(jié)合本地實(shí)際，培養(yǎng)和創(chuàng)建了不同層次的執(zhí)法示范單位。

三、大力加強(qiáng)執(zhí)法主體建設(shè)，不斷提高執(zhí)法素質(zhì)和能力

近年來(lái)，公安部認(rèn)真貫徹中央大規(guī)模培訓(xùn)干部、大幅度提高干部素質(zhì)的戰(zhàn)略部署，著眼公安工作和隊(duì)伍建設(shè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展，積極健全完善公安民警在職培訓(xùn)機(jī)制，著力構(gòu)建具有時(shí)代特征、中國(guó)警察特色、比較完備的大教育大培訓(xùn)工作體系。2010年11月，公安部召開全國(guó)公安教育訓(xùn)練工作會(huì)議，孟建柱部長(zhǎng)作重要講話，要求公安機(jī)關(guān)大力加強(qiáng)公安教育訓(xùn)練工作，全面提升公安民警的政治素質(zhì)、法律素養(yǎng)和實(shí)戰(zhàn)能力，為公安事業(yè)的長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展提供強(qiáng)有力的支持。

----健全在職培訓(xùn)管理體制。按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級(jí)管理、條塊結(jié)合、以塊為主”的管理體制，實(shí)行公安部、省、市、縣四級(jí)管理、分工負(fù)責(zé)的培訓(xùn)管理模式，在全國(guó)公安機(jī)關(guān)逐步建立了黨委統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、政工部門牽頭抓總、各警種分工負(fù)責(zé)、院校基地協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、部省市縣分級(jí)管理的工作格局。

----加強(qiáng)在職培訓(xùn)制度建設(shè)。近年來(lái)，公安部不斷加強(qiáng)公安民警在職培訓(xùn)制度建設(shè)，在深入落實(shí)首任和上崗必訓(xùn)、職務(wù)和警銜晉升必訓(xùn)、基層和一線民警每年實(shí)戰(zhàn)必訓(xùn)“三個(gè)必訓(xùn)”制度的基礎(chǔ)上，不斷加強(qiáng)培訓(xùn)制度建設(shè)，逐步形成了具有公安特色的教育訓(xùn)練制度體系，推動(dòng)了民警培訓(xùn)工作的科學(xué)化、制度化、規(guī)范化。2008年以來(lái)，制定印發(fā)了《公安部黨委關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)公安教育訓(xùn)練工作的意見》、《全國(guó)公安機(jī)關(guān)2010—2012年民警培訓(xùn)規(guī)劃》、《公安機(jī)關(guān)東西合作素質(zhì)強(qiáng)警行動(dòng)計(jì)劃（2010—2012）》、《關(guān)于全面推行輪訓(xùn)輪值戰(zhàn)訓(xùn)合一訓(xùn)練模式切實(shí)提高公安民警綜合素質(zhì)和實(shí)戰(zhàn)本領(lǐng)的通知》等一系列文件。2010年以來(lái)，組織對(duì)《公安機(jī)關(guān)人民警察訓(xùn)練條令》進(jìn)行修訂，研究起草了《關(guān)于加強(qiáng)公安院校和訓(xùn)練基地建設(shè)的指導(dǎo)意見》。

----建立領(lǐng)導(dǎo)干部定期培訓(xùn)機(jī)制。一是大力加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)。2009年以來(lái)，公安部成功舉辦了市、縣公安局長(zhǎng)，省、市公安機(jī)關(guān)紀(jì)委書記、政治部主任，以及省、市公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)公安信息化、執(zhí)法規(guī)范化、警民關(guān)系建設(shè)、輿論引導(dǎo)的領(lǐng)導(dǎo)同志和業(yè)務(wù)部門負(fù)責(zé)人專題培訓(xùn)，兩年來(lái)直接培訓(xùn)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部1.6萬(wàn)人。二是建立縣級(jí)公安局長(zhǎng)輪訓(xùn)長(zhǎng)效機(jī)制。公安部每年對(duì)200余名新任局長(zhǎng)進(jìn)行系統(tǒng)培訓(xùn)，并定期對(duì)全國(guó)縣級(jí)公安局長(zhǎng)、政委進(jìn)行專題輪訓(xùn)。三是建立中青年干部國(guó)際化培訓(xùn)機(jī)制。目前，已連續(xù)舉辦12期全國(guó)公安機(jī)關(guān)青年干部研修班，培訓(xùn)廳局級(jí)后備干部300人。2009年，公安部與美國(guó)沃頓商學(xué)院協(xié)作，啟動(dòng)了為期三年的中青年領(lǐng)導(dǎo)干部國(guó)際化培訓(xùn)計(jì)劃。同時(shí)，與香港警方建立常態(tài)化合作機(jī)制，每年交流培訓(xùn)500人。四是組織開展基層所隊(duì)長(zhǎng)專題培訓(xùn)。2009年7月至2010年6月，依托省級(jí)公安機(jī)關(guān)完成對(duì)6.6萬(wàn)名縣級(jí)公安機(jī)關(guān)基層所隊(duì)長(zhǎng)的專題輪訓(xùn)。從2009年開始，計(jì)劃用三年時(shí)間，將基層領(lǐng)導(dǎo)骨干全部輪訓(xùn)一遍。五是實(shí)施中西部地區(qū)人才培養(yǎng)戰(zhàn)略。啟動(dòng)實(shí)施了為期三年的東西合作素質(zhì)強(qiáng)警行動(dòng)計(jì)劃，協(xié)調(diào)北京等7個(gè)東部省市與青海等8個(gè)西部省區(qū)建立協(xié)作機(jī)制。開展“送教到基層”等方式，著力為中西部地區(qū)公安機(jī)關(guān)培養(yǎng)急需人才，不斷推動(dòng)西部地區(qū)公安工作的發(fā)展進(jìn)步。

----健全完善培訓(xùn)激勵(lì)約束機(jī)制。一是建立培訓(xùn)與任職管理銜接機(jī)制。全面落實(shí)“三個(gè)必訓(xùn)”制度，逐步實(shí)行“逢進(jìn)必訓(xùn)、晉升必訓(xùn)”，推動(dòng)初任訓(xùn)練與民警錄用制度相結(jié)合，專業(yè)訓(xùn)練與警種崗位資格認(rèn)證制度相結(jié)合，晉升訓(xùn)練與領(lǐng)導(dǎo)干部任職資格和警銜晉級(jí)制度相結(jié)合，形成培訓(xùn)與晉升、育人與用人緊密銜接的工作機(jī)制。2010年9月，公安部制定了《公安機(jī)關(guān)人民警察執(zhí)法資格等級(jí)考試辦法》，并將執(zhí)法資格與人民警察的考核、晉職、晉級(jí)、執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)等結(jié)合起來(lái)，以此促進(jìn)民警執(zhí)法素質(zhì)的提高。二是建立嚴(yán)格的培訓(xùn)管理制度。研究制定了《培訓(xùn)班學(xué)院管理規(guī)定》和《培訓(xùn)班考試考核辦法》。培訓(xùn)中嚴(yán)格實(shí)行“五個(gè)嚴(yán)禁”制度，規(guī)范了培訓(xùn)工作，提高了培訓(xùn)質(zhì)量。三是建立民警訓(xùn)練考核制度，健全了民警訓(xùn)練手冊(cè)和電子檔案，采取專項(xiàng)考評(píng)和綜合考評(píng)等多種方式，對(duì)民警參加訓(xùn)練的情況進(jìn)行嚴(yán)格考評(píng)，通過(guò)考核，以考促練，以練促戰(zhàn)。

----加強(qiáng)培訓(xùn)保障機(jī)制建設(shè)。一是加強(qiáng)對(duì)培訓(xùn)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)。各級(jí)公安機(jī)關(guān)成立了教育訓(xùn)練委員會(huì)，定期研究教育訓(xùn)練工作，解決改革發(fā)展中的問(wèn)題。二是加強(qiáng)民警訓(xùn)練基地建設(shè)。公安部依托部屬院校，并面向各地公安院校和訓(xùn)練基地?fù)駜?yōu)建立警種專業(yè)和實(shí)戰(zhàn)訓(xùn)練基地；省、市和有條件的縣級(jí)公安機(jī)關(guān)建立綜合或?qū)崙?zhàn)訓(xùn)練基地。目前，全國(guó)建有各級(jí)訓(xùn)練基地2080個(gè)，初步形成了布局合理、功能齊全的四級(jí)訓(xùn)練基地網(wǎng)絡(luò)。三是加強(qiáng)教官隊(duì)伍建設(shè)。大力實(shí)施“十百千”教官培訓(xùn)工程，積極從實(shí)戰(zhàn)一線遴選骨干民警擔(dān)任教官，推行領(lǐng)導(dǎo)干部上講臺(tái)制度。目前，全國(guó)實(shí)戰(zhàn)教官達(dá)到6.7萬(wàn)名。四是加強(qiáng)訓(xùn)練教材建設(shè)。組織研發(fā)編寫了涵蓋高、中、初三級(jí)警官培訓(xùn)，24類警務(wù)和實(shí)戰(zhàn)訓(xùn)練的100本“三個(gè)必訓(xùn)”統(tǒng)編教材。五是強(qiáng)化訓(xùn)練經(jīng)費(fèi)保障。督促各地按照不低于公用經(jīng)費(fèi)5%的標(biāo)準(zhǔn)落實(shí)訓(xùn)練經(jīng)費(fèi)，形成訓(xùn)練保障長(zhǎng)效機(jī)制。嚴(yán)格落實(shí)“誰(shuí)調(diào)訓(xùn)誰(shuí)負(fù)責(zé)”，減輕西部地區(qū)基層公安機(jī)關(guān)負(fù)擔(dān)。

四、深化執(zhí)法監(jiān)督機(jī)制建設(shè)，有效杜絕和減少執(zhí)法突出問(wèn)題發(fā)生

----全面改革執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)。2001年公安部發(fā)布實(shí)施《公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考核評(píng)議規(guī)定》以來(lái)，全國(guó)各地公安機(jī)關(guān)認(rèn)真組織開展執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)活動(dòng)，有力推動(dòng)了公安機(jī)關(guān)整體執(zhí)法質(zhì)量和執(zhí)法水平的提高，得到了政法各部門和社會(huì)各界的廣泛認(rèn)可。在考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)越來(lái)越嚴(yán)格的情況下，2009全國(guó)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)成績(jī)與2002年相比，縣級(jí)公安機(jī)關(guān)優(yōu)秀比例上升了12.6個(gè)百分點(diǎn)，不達(dá)標(biāo)比例下降了3.38個(gè)百分點(diǎn)，涌現(xiàn)出一大批執(zhí)法質(zhì)量?jī)?yōu)秀的執(zhí)法示范單位。2000年以來(lái)，全國(guó)公安行政復(fù)議、行政訴訟案件維持率均呈逐年上升趨勢(shì)，年均分別上升1.56個(gè)百分點(diǎn)和1.67個(gè)百分點(diǎn)。據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的抽樣調(diào)查結(jié)果表明，人民群眾對(duì)公安工作的滿意率由2002年的82.9%上升到2009年的90.8%。在司法體制改革中，公安部針對(duì)公安機(jī)關(guān)執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)中存在的部分考評(píng)指標(biāo)不科學(xué)、考評(píng)范圍太窄、考評(píng)機(jī)制不完善、考評(píng)結(jié)果運(yùn)用不充分等問(wèn)題，研究起草了《公安部關(guān)于改革完善執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)制度的意見（草案）》，從改革完善執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)制度的基本原則、建立完善執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)指標(biāo)體系、拓寬執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)范圍、創(chuàng)新執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)機(jī)制、深化執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)結(jié)果運(yùn)用、加強(qiáng)對(duì)執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)工作的組織領(lǐng)導(dǎo)等方面提出了改革意見。各地公安機(jī)關(guān)根據(jù)中央司法體制改革精神，積極主動(dòng)地健全完善了執(zhí)法質(zhì)量考評(píng)制度。一是更加注重對(duì)重點(diǎn)執(zhí)法環(huán)節(jié)和問(wèn)題的考評(píng)。二是更加注重開展日常考評(píng)工作。三是更加注重考評(píng)工作的客觀全面性。四是更加注重促進(jìn)社會(huì)矛盾化解和群眾滿意度考評(píng)。五是更加注重運(yùn)用信息化手段實(shí)現(xiàn)對(duì)執(zhí)法辦案的實(shí)時(shí)、全程考評(píng)。

----深化警務(wù)督察工作。近年來(lái)，全國(guó)公安機(jī)關(guān)通過(guò)改革創(chuàng)新工作方式方法，建立和完善督察工作機(jī)制，不斷深化警務(wù)督察工作。一是實(shí)行派駐督導(dǎo)制度。2006年，公安部建立實(shí)行派駐督察專員和督導(dǎo)組制度。2006年至2009年，公安部督導(dǎo)組共對(duì)執(zhí)法和隊(duì)伍突出問(wèn)題明察暗訪1464次，督促整改問(wèn)題3012個(gè)；2008年以來(lái)，公安部督導(dǎo)組先后到182個(gè)基層單位蹲點(diǎn)調(diào)研，共上報(bào)專題調(diào)研報(bào)告564份，各類信息2197份。實(shí)踐證明，派駐督導(dǎo)制度在推動(dòng)公安中心工作和重大決策部署的貫徹落實(shí)，加強(qiáng)對(duì)公安民警依法履行職責(zé)、行使職權(quán)和遵守紀(jì)律情況的監(jiān)督，促進(jìn)公安機(jī)關(guān)理性、平和、文明、規(guī)范執(zhí)法等方面，發(fā)揮了突出作用，產(chǎn)生了積極效果。為進(jìn)一步鞏固完善這項(xiàng)制度，2009年底，公安部將派駐督導(dǎo)組制度調(diào)整為派駐督察隊(duì)，推動(dòng)派駐督察工作進(jìn)入新階段。自派駐督察隊(duì)組建以來(lái)，共深入全國(guó)31個(gè)省、區(qū)、市及新疆兵團(tuán)的396個(gè)市、1656個(gè)縣及其所屬的4103個(gè)基層所隊(duì)，督促各地公安機(jī)關(guān)深入推進(jìn)“三項(xiàng)重點(diǎn)工作”和“三項(xiàng)建設(shè)”等公安中心工作，并集中開展了社會(huì)治安“冬季行動(dòng)”、校園安全保衛(wèi)、警車和涉案車輛違規(guī)專項(xiàng)治理、涉案人員非正常死亡問(wèn)題集中整治、全國(guó)“兩會(huì)”、“世博”和“亞運(yùn)”安保等重大警務(wù)部署的專項(xiàng)督察，有力地促進(jìn)了各項(xiàng)決策部署落實(shí)到位。二是大力開展網(wǎng)上督察。為主動(dòng)適應(yīng)信息化警務(wù)戰(zhàn)略的新形勢(shì)，全國(guó)公安機(jī)關(guān)大力加強(qiáng)網(wǎng)上督察。目前，遼寧、河北、江蘇、浙江、上海、福建、廣東等地已基本建成覆蓋全省市的網(wǎng)上督察系統(tǒng)。通過(guò)開展網(wǎng)上督察，督察觸角不斷延伸、監(jiān)督關(guān)口不斷前移，在提升督察工作效能，強(qiáng)化隊(duì)伍內(nèi)部管理，規(guī)范民警執(zhí)法行為，維護(hù)民警正當(dāng)執(zhí)法權(quán)益等方面發(fā)揮了重要作用，使警務(wù)督察部門事前事中預(yù)警防范的職能作用得到進(jìn)一步強(qiáng)化。如，河北省公安機(jī)關(guān)自2010年6月份以來(lái)，通過(guò)網(wǎng)上督察查糾各類執(zhí)法問(wèn)題和隱患1000余個(gè)；北京市公安局交通管理局通過(guò)網(wǎng)上督察系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了對(duì)路面執(zhí)勤交警工作過(guò)程的實(shí)時(shí)監(jiān)督，2010年以來(lái)，群眾針對(duì)交警執(zhí)勤行為不規(guī)范的投訴較去年同期下降近36個(gè)百分點(diǎn)；廣東順德市公安局在開展網(wǎng)上督察后出入境管理科的辦證數(shù)同比增加了15%，辦證時(shí)間平均縮短2個(gè)工作日；江蘇省公安機(jī)關(guān)2010年上半年利用視頻督察系統(tǒng)為民警澄清不實(shí)投訴20余件，有力地維護(hù)了民警正當(dāng)執(zhí)法權(quán)益。

五、加強(qiáng)執(zhí)法信息化建設(shè)，不斷提升公安機(jī)關(guān)戰(zhàn)斗力

近年來(lái)，全國(guó)公安機(jī)關(guān)高度重視執(zhí)法信息化建設(shè)，通過(guò)組織實(shí)施“金盾工程”，執(zhí)法信息化建設(shè)和應(yīng)用取得了明顯成效。

----信息化意識(shí)和應(yīng)用能力顯著增強(qiáng)。“上班即開機(jī)、工作即上網(wǎng)”已成為許多民警的工作常態(tài)，不少地方還提出“不懂信息化應(yīng)用的領(lǐng)導(dǎo)將喪失指揮權(quán)、不會(huì)信息化應(yīng)用的民警將失去工作崗位”等口號(hào)。目前，全國(guó)90%以上的民警都通過(guò)了計(jì)算機(jī)操作考核，很多基層民警在實(shí)戰(zhàn)中創(chuàng)造出許多靈活實(shí)用的技戰(zhàn)法。

----公安信息網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施基本建成。一是公安三級(jí)主干網(wǎng)絡(luò)全部完成，基層所隊(duì)接入網(wǎng)覆蓋率達(dá)到99%。公安網(wǎng)開通了多套視頻指揮和會(huì)議電視系統(tǒng)。“動(dòng)中通”、“靜中通”等衛(wèi)星通信系統(tǒng)在各種重大勤務(wù)保障活動(dòng)中發(fā)揮了不可替代的作用。二是聯(lián)網(wǎng)計(jì)算機(jī)數(shù)量快速增長(zhǎng)，三級(jí)信息中心應(yīng)用支撐能力顯著增強(qiáng)，為各類應(yīng)用系統(tǒng)提供了統(tǒng)一的運(yùn)行支撐環(huán)境。三是基本完成了公安網(wǎng)身份認(rèn)證和訪問(wèn)控制管理系統(tǒng)建設(shè)，建立了基于PKI/PMI技術(shù)的授權(quán)訪問(wèn)管理體系。四是公安標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范體系和運(yùn)行管理體系基本建成，為公安信息化的可持續(xù)發(fā)展奠定了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

----業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)全面建設(shè)。全國(guó)公安機(jī)關(guān)堅(jiān)持“以需求為導(dǎo)向、以應(yīng)用為核心”，邊建邊用，建成了維護(hù)穩(wěn)定、打擊犯罪、行政管理、服務(wù)群眾、隊(duì)伍建設(shè)等主要業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)建設(shè)。目前，全國(guó)共有4萬(wàn)多個(gè)戶籍派出所實(shí)現(xiàn)了人口管理前臺(tái)辦公；400多個(gè)車管所實(shí)現(xiàn)了計(jì)算機(jī)流程化業(yè)務(wù)管理和全國(guó)聯(lián)網(wǎng)應(yīng)用；出入境證件辦理全部實(shí)現(xiàn)計(jì)算機(jī)管理和按需申領(lǐng)護(hù)照；邊防口岸全部實(shí)現(xiàn)計(jì)算機(jī)查驗(yàn)并聯(lián)網(wǎng)運(yùn)行。

----公安信息資源初步整合。在建設(shè)業(yè)務(wù)信息系統(tǒng)的基礎(chǔ)上，開發(fā)建設(shè)了綜合信息查詢、搜索引擎、請(qǐng)求服務(wù)三大綜合應(yīng)用系統(tǒng)，初步實(shí)現(xiàn)了公安信息資源的綜合開發(fā)利用；以警務(wù)信息綜合應(yīng)用平臺(tái)為代表的全警協(xié)同的警務(wù)信息化蓬勃興起，實(shí)現(xiàn)了基礎(chǔ)信息采集、網(wǎng)上辦案、執(zhí)法監(jiān)督、績(jī)效考核一體化應(yīng)用。公安機(jī)關(guān)的偵查手段和破案方式發(fā)生新變化，打擊防控的精準(zhǔn)度大大提升。通過(guò)信息化的實(shí)戰(zhàn)應(yīng)用，公安機(jī)關(guān)偵查破案、打擊犯罪的模式發(fā)生了深刻變化，多元打擊、多點(diǎn)打擊、多警打擊的合成作戰(zhàn)能力明顯增強(qiáng)，正逐步實(shí)現(xiàn)對(duì)刑事犯罪的主動(dòng)進(jìn)攻、整體作戰(zhàn)、精確打擊。

----強(qiáng)化網(wǎng)上執(zhí)法、服務(wù)和管理。2010年8月，公安部制定下發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范和加強(qiáng)公安機(jī)關(guān)信息化建設(shè)的指導(dǎo)意見》，全面推行“執(zhí)法信息網(wǎng)上錄入、執(zhí)法流程網(wǎng)上管理、執(zhí)法活動(dòng)網(wǎng)上監(jiān)督、執(zhí)法質(zhì)量網(wǎng)上考核”的執(zhí)法辦案新模式，強(qiáng)化了對(duì)執(zhí)法辦案活動(dòng)的全程、實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)監(jiān)控。同時(shí)，大力推進(jìn)網(wǎng)上執(zhí)法公開。各地公安機(jī)關(guān)普遍在互聯(lián)網(wǎng)開展執(zhí)法辦案信息告知和行政審批、行政許可，增強(qiáng)執(zhí)法透明度，方便群眾辦事。通過(guò)網(wǎng)上評(píng)價(jià)系統(tǒng)，群眾可以直接在網(wǎng)上對(duì)公安機(jī)關(guān)的辦事效率、服務(wù)態(tài)度、執(zhí)法質(zhì)量進(jìn)行評(píng)價(jià)，提升了服務(wù)水平，密切了警民關(guān)系。

----網(wǎng)上執(zhí)法協(xié)作穩(wěn)步推進(jìn)。公安機(jī)關(guān)與其他部門之間的信息共享穩(wěn)步推進(jìn)，全國(guó)銀行機(jī)構(gòu)聯(lián)網(wǎng)核查人口信息日均達(dá)到800萬(wàn)次，在落實(shí)賬戶實(shí)名制、規(guī)范金融秩序、遏制金融詐騙等方面發(fā)揮了重要作用。

六、不斷改進(jìn)看守所管理機(jī)制，切實(shí)保障在押人員權(quán)益

近年來(lái)，全國(guó)公安機(jī)關(guān)大力推進(jìn)看守所管理機(jī)制改革，以確保看守所安全和保障在押人員合法權(quán)益為重點(diǎn)，加強(qiáng)看守所管理，強(qiáng)化對(duì)看守所的監(jiān)督，下大氣整治執(zhí)法突出問(wèn)題，促使看守所管理邁向科學(xué)化、人性化。

-----加強(qiáng)看守所安全管理。為加強(qiáng)看守所安全管理，中央綜治委將看守所安全工作納入社會(huì)治安綜合治理考核范圍。2010年3月，中央綜治委辦公室會(huì)同公安部等九部委聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于綜合治理看守所安全管理工作的意見》。2010年4月至9月，九部委在全國(guó)范圍內(nèi)開展了看守所安全管理大檢查專項(xiàng)活動(dòng)，以落實(shí)看守所安全防范措施，加強(qiáng)民警隊(duì)伍建設(shè)，完善監(jiān)督機(jī)制，強(qiáng)化基礎(chǔ)保障。

---整治牢頭獄霸。全國(guó)公安監(jiān)管部門一直把打擊牢頭獄霸作為工作重點(diǎn)，圍繞容易滋生牢頭獄霸的環(huán)節(jié)，通過(guò)實(shí)行收押告知、新收押人員過(guò)渡管理、在押人員受虐報(bào)警、主協(xié)管民警包監(jiān)室管理、在押人員財(cái)物管理、懲治牢頭獄霸等制度和措施，下大力氣整治牢頭獄霸現(xiàn)象。自2009年4月以來(lái)，全國(guó)看守所未發(fā)生牢頭獄霸打死其他在押人員事件，絕大多數(shù)看守所基本消除了牢頭獄霸行為。

----防止和減少在押人員死亡事件發(fā)生。一方面，全國(guó)公安機(jī)關(guān)不斷完善工作措施，盡最大努力減少在押人員死亡事件的發(fā)生。另一方面，對(duì)發(fā)生在押人員死亡的，明確了調(diào)查報(bào)告等工作要求。對(duì)經(jīng)調(diào)查發(fā)現(xiàn)存在監(jiān)管責(zé)任的，堅(jiān)決予以追究。為保證看守所在押人員吃飽和攝取基本營(yíng)養(yǎng)，2009年6月，公安部與財(cái)政部聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)看守所經(jīng)費(fèi)保障工作的通知》。目前，全國(guó)31個(gè)省、自治區(qū)和直轄市全部重新核定了在押人員伙食費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)以及醫(yī)療費(fèi)、公雜費(fèi)等標(biāo)準(zhǔn)。2009年12月，公安部、衛(wèi)生部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)和改進(jìn)公安監(jiān)管場(chǎng)所醫(yī)療衛(wèi)生工作的通知》，積極推進(jìn)公安監(jiān)管場(chǎng)所醫(yī)療機(jī)構(gòu)建設(shè)。到目前為止，已有部分看守所與當(dāng)?shù)蒯t(yī)院建立了協(xié)作機(jī)制，由醫(yī)院派駐醫(yī)生在看守所承擔(dān)在押人員疾病治療工作。

----切實(shí)防止刑訊逼供和超期羈押。為防止刑訊逼供，切實(shí)落實(shí)入所體檢制度，將入所體檢作為必經(jīng)程序；進(jìn)一步嚴(yán)格提訊制度，規(guī)定提訊必須在看守所訊問(wèn)室進(jìn)行，訊問(wèn)室一律物理隔離，避免在押人員和辦案人員人身接觸，并安裝同步錄音錄像設(shè)備。同時(shí)，實(shí)行了換押和羈押期限變更通知制度、羈押期限即將屆滿通知和屆滿報(bào)告制度，有效地防止和減少了超期羈押?jiǎn)栴}的發(fā)生。

----強(qiáng)化人民檢察院法律監(jiān)督。2009年，公安部聯(lián)合最高人民檢察院在全國(guó)看守所開展了監(jiān)管執(zhí)法專項(xiàng)檢查活動(dòng)，清理有牢頭獄霸行為的在押人員2207人，其中1917人被看守所嚴(yán)管，有36人被追究刑事責(zé)任。通過(guò)對(duì)近兩年看守所在押人員死亡事件進(jìn)行倒查，有166名民警因失職、瀆職受到黨政紀(jì)處分，85名民警被立案?jìng)刹椋?名檢察人員因監(jiān)督不力受到黨政紀(jì)處分。同時(shí)，實(shí)行看守所主要執(zhí)法信息和監(jiān)控圖像與駐所檢察室聯(lián)網(wǎng)，改變了以前駐所檢察事后監(jiān)督的被動(dòng)局面。2010年，公安部和最高人民檢察院聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于人民檢察院對(duì)看守所實(shí)施法律監(jiān)督若干問(wèn)題的意見》，全面規(guī)范了監(jiān)督范圍、監(jiān)督方式、監(jiān)督程序和監(jiān)督責(zé)任。

----廣泛接受社會(huì)監(jiān)督。近年來(lái)，全國(guó)公安機(jī)關(guān)更新觀念，打破看守所長(zhǎng)期以來(lái)封閉運(yùn)行的格局，廣泛接受社會(huì)監(jiān)督，增進(jìn)了社會(huì)各界對(duì)看守所工作的了解和理解，贏得了社會(huì)各界對(duì)看守所工作的支持。每個(gè)看守所都聘請(qǐng)了執(zhí)法監(jiān)督員，隨時(shí)接受監(jiān)督；定期邀請(qǐng)人大代表、政協(xié)委員視察，聽取意見和建議；公布“嚴(yán)格執(zhí)法，文明管理”八項(xiàng)承諾。2009年以來(lái)，公安部在全國(guó)范圍內(nèi)實(shí)行看守所對(duì)社會(huì)開放，通過(guò)召開在押人員座談會(huì)、召開律師座談會(huì)、邀請(qǐng)新聞媒體采訪、接待各界人士參觀等多種方式，將看守所執(zhí)法和管理臵于公眾監(jiān)督之下，取得良好成效。有媒體描述：“在同一片藍(lán)天下，高墻內(nèi)的他們同樣能接受著陽(yáng)光的洗禮，這里并不陰暗。”目前，1500余個(gè)看守所對(duì)社會(huì)開放。2010年4月和9月，公安部邀請(qǐng)部分特邀監(jiān)督員對(duì)江蘇、浙江、湖北、廣東、青海、甘肅等省看守所工作進(jìn)行了檢查，邀請(qǐng)數(shù)十名法學(xué)專家和學(xué)者走進(jìn)北京市第一、第二看守所，實(shí)地檢查、了解看守所工作情況。

七、完善公安經(jīng)費(fèi)保障體制，解決制約公安事業(yè)發(fā)展的保障性問(wèn)題

近年來(lái)，在黨中央、國(guó)務(wù)院的高度重視下，在有關(guān)部門的大力支持下，公安部積極推進(jìn)公安經(jīng)費(fèi)保障體制改革，公安經(jīng)費(fèi)保障情況發(fā)生了根本性變化，顯著提高了基層公安機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)保障水平，提高了公安機(jī)關(guān)維護(hù)社會(huì)治安穩(wěn)定、打擊犯罪、服務(wù)社會(huì)的能力和戰(zhàn)斗力，有效遏制了直接坐支、挪用收費(fèi)、罰沒款等問(wèn)題的發(fā)生，對(duì)促進(jìn)公安機(jī)關(guān)嚴(yán)格、公正、規(guī)范，理性、平和、文明執(zhí)法具有重要意義。

----積極推動(dòng)公安經(jīng)費(fèi)保障體制改革。公安部高度重視公安經(jīng)費(fèi)保障體制改革，部長(zhǎng)辦公會(huì)和部黨委會(huì)先后3次專題聽取匯報(bào)并作出部署。一是加強(qiáng)調(diào)研。2009年2月至7月，組織調(diào)研組赴8個(gè)省市進(jìn)行調(diào)研，提出了改革和完善公安經(jīng)費(fèi)保障體制和工作機(jī)制的意見和建議。中央公安轉(zhuǎn)移支付資金下達(dá)后，為及時(shí)掌握資金落實(shí)情況，督促管好用好轉(zhuǎn)移支付資金，2010年11月，先后組織4個(gè)督導(dǎo)檢查組，分赴9個(gè)省級(jí)公安機(jī)關(guān)和19個(gè)市、縣級(jí)公安機(jī)關(guān)開展督導(dǎo)檢查。同時(shí)，積極參加中央政法委組織的政法經(jīng)費(fèi)保障體制改革效果評(píng)估調(diào)研，提出工作意見報(bào)中央政法委參考。為配合改革工作，還就公安經(jīng)費(fèi)分類、會(huì)計(jì)科目設(shè)臵、《公安機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)管理暫行辦法》修訂、績(jī)效考評(píng)指標(biāo)和加強(qiáng)公用經(jīng)費(fèi)保障的意見等問(wèn)題，進(jìn)行座談研討和專題調(diào)研。二是認(rèn)真測(cè)算提出經(jīng)費(fèi)需求。2009年2至4月，組織對(duì)歷年各類辦案（業(yè)務(wù)）經(jīng)費(fèi)支出進(jìn)行深入分析，結(jié)合物價(jià)水平增長(zhǎng)和公安業(yè)務(wù)工作的發(fā)展，初步提出了打擊刑事犯罪、維護(hù)國(guó)家安全等9類公安業(yè)務(wù)工作成本，為建立公安辦案成本核算體系、研究制定公安業(yè)務(wù)費(fèi)保障標(biāo)準(zhǔn)打下基礎(chǔ)。同時(shí)，根據(jù)保障體制改革的要求，對(duì)近年來(lái)公安機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)裝備經(jīng)費(fèi)投入、業(yè)務(wù)裝備配備現(xiàn)狀等進(jìn)行了統(tǒng)計(jì)分析，為提出業(yè)務(wù)裝備整體需求、研究制定公安業(yè)務(wù)裝備標(biāo)準(zhǔn)提供了重要依據(jù)。三是積極溝通協(xié)調(diào)。2009年4月，在司法體制改革專題匯報(bào)會(huì)上，就改革的一些重要問(wèn)題闡述了公安機(jī)關(guān)的意見。為爭(zhēng)取中央財(cái)政加大對(duì)公安機(jī)關(guān)的投入，向國(guó)務(wù)院上報(bào)了《關(guān)于建議中央政法專項(xiàng)資金分配充分考慮公安工作實(shí)際情況的報(bào)告》，財(cái)政部充分吸納了我部意見。此外，還多次就改革實(shí)施意見向中央政法委、財(cái)政部反映公安機(jī)關(guān)的意見，并多次與中央司改辦、財(cái)政部有關(guān)部門溝通協(xié)調(diào)，力求支持。

----規(guī)范經(jīng)費(fèi)管理和裝備配備。2010年5月，公安部聯(lián)合財(cái)政部印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)公安轉(zhuǎn)移支付資金使用管理工作的意見》，是規(guī)范當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期開展公安轉(zhuǎn)移支付資金使用管理工作的重要措施，對(duì)于深入推進(jìn)公安經(jīng)費(fèi)保障體制改革，提高公安機(jī)關(guān)保障能力和水平具有重要意義。2009年10月和2010年9月，公安部先后兩次召開全國(guó)電視電話會(huì)議，就貫徹落實(shí)兩辦32號(hào)文件精神進(jìn)行部署。2010年7月，財(cái)政部、公安部聯(lián)合頒布了《縣級(jí)公安機(jī)關(guān)基本業(yè)務(wù)裝備配備指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》，對(duì)縣級(jí)公安機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)裝備的配備項(xiàng)目、功能、數(shù)量和更新參考年限等進(jìn)行了規(guī)定。2010年6月，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國(guó)家發(fā)展改革委頒布了《公安機(jī)關(guān)業(yè)務(wù)技術(shù)用房建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》，對(duì)公安業(yè)務(wù)技術(shù)用房建設(shè)予以規(guī)范，公安機(jī)關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)體系基本形成，為下一步加強(qiáng)公安基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供了依據(jù)，奠定了基礎(chǔ)。針對(duì)公安經(jīng)費(fèi)開支范圍不明確、財(cái)務(wù)管理科目不一致等問(wèn)題，2009年后，公安部還加快了《公安機(jī)關(guān)財(cái)務(wù)管理辦法》的修訂工作。

----強(qiáng)化對(duì)公安經(jīng)費(fèi)管理的監(jiān)督、指導(dǎo)。一是在全國(guó)推廣應(yīng)用了中央和省級(jí)公安轉(zhuǎn)移支付資金管理信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)了資金的流程化管理，部省市縣四級(jí)資金數(shù)據(jù)的及時(shí)填報(bào)、動(dòng)態(tài)維護(hù)和實(shí)時(shí)調(diào)閱；實(shí)現(xiàn)了轉(zhuǎn)移支付資金的綜合統(tǒng)計(jì)、分析、評(píng)估，便于部省級(jí)主管部門動(dòng)態(tài)掌控情況，即時(shí)為領(lǐng)導(dǎo)提供決策依據(jù)；實(shí)現(xiàn)了資金撥付、使用、管理、執(zhí)行情況的網(wǎng)上直報(bào)、網(wǎng)上預(yù)警和網(wǎng)上督察，使監(jiān)督工作日常化。二是建立公安轉(zhuǎn)移支付資金定期通報(bào)制度，根據(jù)資金撥款到位進(jìn)度、執(zhí)行進(jìn)度、省級(jí)政法預(yù)備費(fèi)使用情況、省級(jí)公安轉(zhuǎn)移支付資金配套情況等四個(gè)指標(biāo)，每月進(jìn)行動(dòng)態(tài)通報(bào)。三是開展轉(zhuǎn)移支付資金使用管理情況的專項(xiàng)督導(dǎo)檢查。2010年6月，組織四個(gè)工作組赴9省區(qū)開展了2009公安轉(zhuǎn)移支付資金的專項(xiàng)稽查督導(dǎo)。同時(shí)，要求各省級(jí)公安裝備財(cái)務(wù)部門于2010年底前，就公安轉(zhuǎn)移支付資金到位、執(zhí)行情況開展一次集中檢查。四是通過(guò)召開專門會(huì)議、印發(fā)文件等形式，加強(qiáng)對(duì)加強(qiáng)公安經(jīng)費(fèi)保障工作，貫徹落實(shí)兩辦32號(hào)文件精神的指導(dǎo)。五是設(shè)立觀察點(diǎn)。為及時(shí)了解掌握改革情況，切實(shí)提高指導(dǎo)針對(duì)性，按東、中、西部選定6個(gè)省和6個(gè)縣作為貫徹落實(shí)兩辦32號(hào)文件精神工作觀察點(diǎn)。

----經(jīng)費(fèi)保障取得重大突破。一是中央財(cái)政加大了政法轉(zhuǎn)移支付資金投入力度，資金投入比改革前增長(zhǎng)174%，各省級(jí)財(cái)政也按要求普遍加大了轉(zhuǎn)移支付資金投入力度，基層公安機(jī)關(guān)經(jīng)費(fèi)支出狀況明顯得到改善，與過(guò)去多方籌集經(jīng)費(fèi)勉強(qiáng)維持運(yùn)轉(zhuǎn)、拖欠民警差旅費(fèi)和醫(yī)療費(fèi)等情形形成了鮮明對(duì)照。二是明確了中央和省級(jí)財(cái)政對(duì)市縣級(jí)公安機(jī)關(guān)的保障責(zé)任，為從根本上解決因市縣級(jí)財(cái)力不足、難以有效保障公安經(jīng)費(fèi)問(wèn)題，提供了有效的政策途徑。三是建立了“分項(xiàng)目、分區(qū)域、分部門”的分類保障政策，中央和省級(jí)財(cái)政的保障范圍不完全局限于中西部貧困地區(qū)，而是擴(kuò)大到中西部地區(qū)縣級(jí)、維穩(wěn)任務(wù)重的地區(qū)和經(jīng)濟(jì)困難地區(qū)市級(jí)，尤其是部分市級(jí)公安機(jī)關(guān)和東部基層公安機(jī)關(guān)享受了補(bǔ)助機(jī)制政策。