第一篇：中央政法委員會關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見45

中央政法委員會關于深化司法體制和工作機制改革若干

問題的意見

2008年11月28日，中共中央政治局通過了《關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》，從發展社會主義民主政治、加快建設法治國家的戰略高度，對司法體制改革作出了戰略部署。目前，此“意見”已在政法系統內下發，中央政法委正在抓緊制定實施改革意見的分工方案，改革實施工作正在積極穩妥推進。這是2009年和今后一個時期政法機關的一項重要任務。

中央推出的司法體制改革方案的指導思想是：在繼續抓好2004年中央確定的司法體制和工作機制改革事項的基礎上，從人民群眾的司法需求出發，以維護人民利益為根本，以促進社會和諧為主線，以加強權力監督制約為重點，緊緊抓住影響司法公正、制約司法能力的關鍵環節，進一步解決體制性、機制性、保障性障礙，優化司法職權配置，規范司法行為，建設公正高效權威的社會主義司法制度，為保障社會主義市場經濟體制順利運行，為中國特色社會主義事業提供堅強可靠的司法保障和和諧穩定的社會環境。核心是調整司法職權配置，加強權力監督制約，促進司法獨立。主要改革內容包括政法經費保障、司法職權重新配置、規范司法行為、1 落實寬嚴相濟政策、加強政法隊伍建設等方面。

一、建立政法系統財政保障機制，政法經費由中央財政統一保障

長期以來，我國司法不獨立的一個重要根源在于司法受制于當地政府，法院的經費及其法官工資、檢察院的經費及其檢察官工資等，都是由當地政府財政部門解決，司法機關的“財權”由政府部門“把持”，使得司法難以“硬”起來，司法很容易受到來自當地政府的干擾，形成司法地方保護主義。從財政負擔上看，2006年全國檢察系統的全部財政支出大約150億元，法院系統大約200億元，一共不到400億元，加上基本建設費用和適當增加工資福利，總量仍在財政可承受范圍之內。本次司法體制改革將建立政法系統財政保障機制，以后法院、檢察院的經費將由中央財政專項確定，建立分類保障政策和公用經費正常增長機制，解決基層法院的經費保障問題，從而開始打破司法經費由地方保障的格局，逐步化解司法的地方化難題。具體有可能會采取分地區，分級別，結合案件數量和訴訟費收入情況，采用因素計算法確定各法院的財政撥款數。

二、檢察院刑偵職能劃歸公安局管轄，檢察院專司法律監督

檢察院作為法律監督機關，原有的《刑事訴訟法》規定，檢察院享有對經濟犯罪和職務犯罪等部分刑事案件的偵查權（自偵權）。對于公安機關偵查的案件，可以由檢察院進 行法律監督，但是對于檢察院的自偵案件，則長期缺乏必要的制度性限制，只在檢察院內部進行監督。根據“有權利就有監督”的原則，本次司法體制改革將檢察院對經濟犯罪和職務犯罪的刑偵職能從檢察院剝離開，劃歸公安局管轄，檢察院主要專心做法律監督建設，以實現加強權力監督制約的目標，其中包括對法院的監督和對于司法系統其他部門的監督。

三、法院執行職能劃歸司法局管轄，法院其他有關行政職能劃歸司法行政機關管轄，法院專司審判

在我國，法院判決后案件“執行難”很突出，影響到法院判決的權威性和嚴肅性。本次司法體制改革將包括法院執行在內的有關行政職能劃歸司法行政機關管轄，法院專司審判。

四、看守所劃歸司法局管轄

長期以來，看守所作為主要的羈押場所，由同級公安機關管理。在偵查、羈押、改造主體一體化的管理模式下，看守所對偵查機關的訊問活動缺乏有效的監督，容易出現刑訊逼供現象。近年來曝光的佘祥林案、聶樹斌案中，都存在刑訊逼供，這些案件主要發生在看守所。許多學者提出，為了體現程序公正和控辯平衡，必須做到偵查權和羈押權的分權與制約。本次司法體制改革將看守所的管理移交到司法部(局)體系之下。

五、決定勞教權力由法院行駛

長期以來，由于其未經審判即限制人身自由的特點，勞教制度受到很多專家學者的質疑。北京理工大學教授胡星斗長期呼吁取消勞教制度。勞動教養制度主要的依據是1957年8月3日國務院公布實施的《關于勞動教養問題的決定》以及1979年由國務院公布施行的補充規定和1982年由國辦轉發的試行辦法。胡教授認為，一個決定實施半個世紀，一個試行辦法試行20多年，已難以適應社會發展的需要。本次司法體制改革將此項權力由公安機關移交調整到法院來行使，以確保這項權力的行使更加規范化。

六、落實寬嚴相濟刑事政策

司法體制改革提出要把寬嚴相濟刑事政策上升為法律制度，轉化為司法體制和工作機制，落實到執法實踐中去，使之既有利于控制社會治安大局、增強群眾安全感，又有利于減少社會對抗、促進社會和諧。一方面，適應新時期犯罪行為發生的變化，對嚴重危害社會秩序和國家安全的犯罪從嚴打擊。另一方面，對輕微犯罪、未成年人犯罪，按照教育為主、懲罰為輔的原則，實行寬緩處理，盡量教育挽救，增加社會和諧。

七、加強政法隊伍建設

司法體制改革本著“從嚴治警”與“從優待警”相結合的原則，提出完善政法干警招錄和培訓機制，完善政法干警行為 規范和職業保障制度，加強政法機關廉政建設，嚴肅查處政法干警違法違紀行為，改革完善司法考試制度和律師制度等。

第二篇：中央政法委員會關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見45

中央政法委員會關于深化司法體制和

工作機制改革若干問題的意見

2008年11月28日，中共中央政治局通過了《關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》，從發展社會主義民主政治、加快建設法治國家的戰略高度，對司法體制改革作出了戰略部署。目前，此“意見”已在政法系統內下發，中央政法委正在抓緊制定實施改革意見的分工方案，改革實施工作正在積極穩妥推進。這是2009年和今后一個時期政法機關的一項重要任務。

中央推出的司法體制改革方案的指導思想是：在繼續抓好2004年中央確定的司法體制和工作機制改革事項的基礎上，從人民群眾的司法需求出發，以維護人民利益為根本，以促進社會和諧為主線，以加強權力監督制約為重點，緊緊抓住影響司法公正、制約司法能力的關鍵環節，進一步解決體制性、機制性、保障性障礙，優化司法職權配置，規范司法行為，建設公正高效權威的社會主義司法制度，為保障社會主義市場經濟體制順利運行，為中國特色社會主義事業提供堅強可靠的司法保障和和諧穩定的社會環境。核心是調整司法職權配置，加強權力監督制約，促進司法獨立。主要改革內容包括政法經費保障、司法職權重新配置、規范司法行為、落實寬嚴相濟政策、加強政法隊伍建設等方面。

一、建立政法系統財政保障機制，政法經費由中央財政統一 保障

長期以來，我國司法不獨立的一個重要根源在于司法受制于當地政府，法院的經費及其法官工資、檢察院的經費及其檢察官工資等，都是由當地政府財政部門解決，司法機關的“財權”由政府部門“把持”，使得司法難以“硬”起來，司法很容易受到來自當地政府的干擾，形成司法地方保護主義。從財政負擔上看，2006年全國檢察系統的全部財政支出大約150億元，法院系統大約200億元，一共不到400億元，加上基本建設費用和適當增加工資福利，總量仍在財政可承受范圍之內。本次司法體制改革將建立政法系統財政保障機制，以后法院、檢察院的經費將由中央財政專項確定，建立分類保障政策和公用經費正常增長機制，解決基層法院的經費保障問題，從而開始打破司法經費由地方保障的格局，逐步化解司法的地方化難題。具體有可能會采取分地區，分級別，結合案件數量和訴訟費收入情況，采用因素計算法確定各法院的財政撥款數。

二、檢察院刑偵職能劃歸公安局管轄，檢察院專司法律監督

檢察院作為法律監督機關，原有的《刑事訴訟法》規定，檢察院享有對經濟犯罪和職務犯罪等部分刑事案件的偵查權（自偵權）。對于公安機關偵查的案件，可以由檢察院進行法律監督，但是對于檢察院的自偵案件，則長期缺乏必要的制度性限制，只在檢察院內部進行監督。根據“有權利就有監督”的原則，本次司法體制改革將檢察院對經濟犯罪和職務犯罪的刑偵職能從檢察院剝離開，劃歸公安局管轄，檢 察院主要專心做法律監督建設，以實現加強權力監督制約的目標，其中包括對法院的監督和對于司法系統其他部門的監督。

三、法院執行職能劃歸司法局管轄，法院其他有關行政職能劃歸司法行政機關管轄，法院專司審判

在我國，法院判決后案件“執行難”很突出，影響到法院判決的權威性和嚴肅性。本次司法體制改革將包括法院執行在內的有關行政職能劃歸司法行政機關管轄，法院專司審判。

四、看守所劃歸司法局管轄

長期以來，看守所作為主要的羈押場所，由同級公安機關管理。在偵查、羈押、改造主體一體化的管理模式下，看守所對偵查機關的訊問活動缺乏有效的監督，容易出現刑訊逼供現象。近年來曝光的佘祥林案、聶樹斌案中，都存在刑訊逼供，這些案件主要發生在看守所。許多學者提出，為了體現程序公正和控辯平衡，必須做到偵查權和羈押權的分權與制約。本次司法體制改革將看守所的管理移交到司法部(局)體系之下。

五、決定勞教權力由法院行駛

長期以來，由于其未經審判即限制人身自由的特點，勞教制度受到很多專家學者的質疑。北京理工大學教授胡星斗長期呼吁取消勞教制度。勞動教養制度主要的依據是1957年8月3日國務院公布實施的《關于勞動教養問題的決定》以及1979年由國務院公布施行的補充規定和1982年由國辦轉發 的試行辦法。胡教授認為，一個決定實施半個世紀，一個試行辦法試行20多年，已難以適應社會發展的需要。本次司法體制改革將此項權力由公安機關移交調整到法院來行使，以確保這項權力的行使更加規范化。

六、落實寬嚴相濟刑事政策

司法體制改革提出要把寬嚴相濟刑事政策上升為法律制度，轉化為司法體制和工作機制，落實到執法實踐中去，使之既有利于控制社會治安大局、增強群眾安全感，又有利于減少社會對抗、促進社會和諧。一方面，適應新時期犯罪行為發生的變化，對嚴重危害社會秩序和國家安全的犯罪從嚴打擊。另一方面，對輕微犯罪、未成年人犯罪，按照教育為主、懲罰為輔的原則，實行寬緩處理，盡量教育挽救，增加社會和諧。

七、加強政法隊伍建設

司法體制改革本著“從嚴治警”與“從優待警”相結合的原則，提出完善政法干警招錄和培訓機制，完善政法干警行為規范和職業保障制度，加強政法機關廉政建設，嚴肅查處政法干警違法違紀行為，改革完善司法考試制度和律師制度等。

第三篇：根據中央深化司法體制和工作機制改革的總體部署

根據中央深化司法體制和工作機制改革的總體部署,司法部積極推進監獄勞教人民警察分類管理工作。2011年6月,人力資源和社會保障部、司法部、國家公務員局聯合印發了《關于規范監獄勞動教養機關人民警察職務序列的意見》,將監獄勞動教養機關執法勤務機構的范圍拓展為:省級監獄勞動教養機關內設隊建制執法勤務機構以及監獄、勞教所、戒毒所。按文件規定,全系統執法勤務機構警察達32萬人,參與警員職務套改26萬人,分別占警察35萬總數的94%和75%。

第四篇：進一步深化司法體制和工作機制改革的調研報告

進一步深化司法體制和工作機制改革的調研報告

近年來，黨中央一直高度重視司法體制機制改革工作，繼2004年轉發中央司法改革領導小組《關于司法體制和工作機制改革的初步意見》后，又于2008年底轉發了《中央政法委員會關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》（中發[2008]19號文件），從優化司法職權配置、落實寬嚴相濟刑事政策、加強政法隊伍建設、加強政法經費保障等方面，就深化司法改革工作做出了總體部署。總的看，司法改革工作呈現出整體推進、扎實有序、成效明顯的良好態勢。

一、貫徹兩個文件中遇到新問題

一是執行難依然存在。公民法制觀念淡漠、被執行人難找、被執行財產難查、執行財產難動、立法滯后等都是造成執行難的原因，執行工作依然嚴峻。二是司法權威難以樹立。內因是一些法院干警存在徇私舞弊、枉法裁判等行為，案件得不到公正審判。外因是司法不獨立，法院的經費及法官工資待遇都是由當地政府財政部門解決，因此很容易受到來自當地政府的干擾，形成地方保護主義。三是干警待遇和經費保障存在問題。

1、干警待遇低，工作難度大，個人發展前景小，人才流失嚴重，隊伍青黃不接。

2、試行人民陪審員、陪審團、社會法庭工作初步開展，囿于經費，難以取得進一步工作實效。

二、懲治預防腐敗體系建設中涉及司法體制和工作機制改革中存在的問題

要進一步深化制度體系建設，一是建立健全長效管理機制和工作機制，養成制度和機制；二是對已有制度不斷加以梳理、甄別和整合，形成切實的執行力，取得實際效果；三是堅持教育法官自覺養成對懲治和預防腐敗的心理認同與自覺的行為文化。要認真落實反腐倡廉法規制度，為防范和克服腐敗現象提供堅實的制度保障。逐步推進司法體制改革，形成權責明確、相互配合、相互制約、高效運行的司法體制。支持司法機關依法獨立公正地履行職責，加強司法隊伍建設和領導班子建設，提高司法隊伍素質。加強對司法活動的監督，切實解決群眾反映強烈、影響司法公正的突出問題，預防和治理司法領域中的腐敗現象。

三、加強司法領域專項治理，促進公正廉潔執法

為從源頭上預防和治理腐敗現象，促進公正廉潔執法，提高法官拒腐防變能力，應不斷加強廉政監督建設，堅持院內監督與院外監督同抓并舉，以監督促廉政。法院從規范管理入手，深入推進規范化建設，促進各項工作有序、高效地進行。制定出臺了涵蓋審判和執行、隊伍建設、司法政務和后勤管理等方面的規章制度，進一步健全案件流程管理、案件質量監督管理、崗位目標考核獎懲、違法違紀責任查處四項機制，用嚴格的制度監督約束法官行為，將法院工作完全置于全社會的監督之下，不斷改進自身不足，促進隊伍整體素質的提高。

四、加強法院內部監督制約，保障司法公平公正

充分加強審判委員會會和院長對案件質量的監督，充分發揮業務部門負責人在案件質量監督方面的監督職責；充分發揮法官的業務骨干作用，加強管理和培訓，努力提高他們的辦案質量。嚴格執行各項辦案紀律，認真落實各種制度。定期開展各項專項檢查，實施對案件質量的監督。

五、進一步推進“陽光工程”，規范司法公開司法民主制度

一是努力打造良性互動平臺，能動推進聽證公開。首先明確公開聽證范圍。其次嚴格聽證制度。再次打造聽證平臺，落實聽證效果。積極邀請人大代表、政協委員、行業協會的人員參與，聽取整個聽證過程。打造了黨委政府、法院和社會各界良性互動的平臺。二是實行裁判文書網上公開，接受外部監督。裁判文書上網情況實行每月通報制度，做到文書上網及時。凡不按時按質將裁判文書提交上網、審批不嚴上網，造成惡劣影響或嚴重后果的，按照相關規定追究相關人員的責任。調查報告是對某項工作、某個事件、某個問題，經過深入細致的調查后，將調查中收集到的材料加以系統整理，分析研究，以書面形式向組織和領導匯報調查情況的一種文書。本人調查報告頻道為您提供調查報告范文參考，以及調查報告寫作指導和格式排版要求，解決您在調查報告寫作中的難題。近年來，在各級黨委、政府的高度重視和大力支持下，檢察機關經費保障狀況有了較大改善。但由于缺乏穩定、有效的檢察經費保障體制，檢察經費保障不足仍是制約司法工作發展進步的突出問題之一，基層檢察院特別是貧困地區基層院尤為突出。加快建立體制更加合理、機制更加有效、管理更加科學、保障更加有力的檢察體制，已成為擺在我們面前的重大課題。為此，筆者結全我院的實際經費保障情況，就基層檢察院司法經費保障體制改革問題作些粗淺探討。

一、檢察機關經費保障的現狀及弊端 我國現行的檢察機關管理體制是以地方黨委為主、上級檢察機關為輔的雙重領導體制，即分級財政、分灶吃飯的檢察經費管理體制。依靠當地財政部門供給，是基層檢察院業務經費來源的主要渠道，但檢察院經費的分配和劃撥權由地方財政獨攬，又缺乏必要的監督機，劃撥的隨意性很大，何時劃撥、劃撥多少，完全受制于財政部門，而且審批程序也繁鎖，造成經費核撥不及時，經費保障率極不穩定。而財政撥款主要是人員經費，每月除去正常人員工資、社會保障費后所剩無幾，根本無法滿足正常的辦案、學習、培訓、車輛使用以及辦公用品等各方面的需求。從某種意義上講，經費保障問題已成為制約檢察事業發展的瓶頸，其弊端主要表現在以下三個方面：(一)阻礙了持續發展。由于體制的制約，檢察機關的人、財、物都由當地政府部門來管理，隨意性大，特別是不發達地區的基層院更是面臨著諸多難以克服的困難。具體表現在：一是裝備經費無法保障。現行體制下檢察機關經費由當地財政撥付，許多基層院債務纏身、裝備落后、各項檢察業務舉步維艱;二是檢察隊伍素質無法保障：由于物質待遇捉襟見肘，檢察干警生活質量長期處于低水平狀態，經濟負擔沉重，心理壓力加劇，沒有財力和精力繼續學習，業務水平不能得到提高。部分干警工作熱情低落，宗旨意識淡漠，理想信念動搖。

(二)制約了職權行使。現行體制增加了地方檢察機關對同級財政的依賴，在一定程度上影響了上級檢察院領導下級檢察院工作的力度。如有的地方政府通過控制檢察機關的經費來控制檢察機關的業務工作，檢察機關在辦理具體案件中不得不看當地政府的臉色行事。有些地方政府因檢察機關秉公辦案影響了地方的利益，就以經費緊張等為名拖欠檢察機關的業務經費，對檢察機關實行的有關改善檢察機關工作條件和檢察人員生活待遇的措施不予支持。還有些地方政府財政部門無視檢察機關的特點，將其與行政機關一樣采用地方經費包干，甚至給司法機關下創收指標。三)滋生了利益驅動。由于現行政法經費保障體制存在先天性缺陷，使得中央三令五申的收支兩條線的規定缺乏保障機制，多年來難以真正落實，收支掛鉤、以收定支現象在許多地方屢禁不止，難免導致一些檢察機關受利益驅動，為錢辦案、越權辦案，滋生司法腐敗，損害公正執法。

二、解決經費保障的對策

當前，要按照黨的十六大關于改革司法機關人財物管理體制的精神，以促進檢察機關獨立公正執法為目標，積極探索改革和完善檢察經費保障體制，建立與檢察機關行政、人事和業務管理體制相適應的檢察經費保障體制，減少市、縣兩級檢察機關對同級財政的依賴，克服地方保護主義的影響，從制度上保障檢察機關依法獨立公正地行使檢察權。

(一)建立司法經費保障領導責任制。一是各級黨政一把手要站在維護穩定、鞏固政權建設的高度，牢固樹立經濟發展是政績，社會穩定也是政績的觀念，把對各級司法機關經費落實情況納入考核各級主要領導工作業績的體系之中。對未按標準實施保障的，上級可采用扣減其財政轉移支付和中央政法專項補助等方法，由上級財政直接撥付司法機關使用。二是各級檢察機關的一把手對于落實經費保障標準責無旁貸，在積極爭取黨委政府領導關心與支持上多做工作，有所作為，進一步增強黨政領導和財政部門對檢察工作的了解，主動地支持公用經費標準貫徹落實。同時，充分發揮人大、政協等部門的監督作用，上級財政部門和檢察機關也要加大對下級財政部門和檢察機關的檢查監督工作，把保障標準真正貫徹落實。范文目錄網 二)改善司法經費保障體制。改變小預算大決算的保障形式，實行以財政預算撥款為主體，中央和省級財政補助以及財政返還罰沒款為補充的檢察機關公用經費供給辦法，建立穩定的檢察經費保障機制。進一步明確職責，劃清分級管理、分級負擔的范圍，對于檢察機關的人員工資和公用經費等由同級財政負擔;對一次性大型裝備經費、基礎設施建設經費等，則應納入同級地方經濟與社會發展計劃，由上級和地方財政共同承擔，以地方解決為主，中央和上級財政補助為輔。三)進一步促進公用經費保障標準的落實。各級財政部門要按照現行財政管理體制和事權劃分原則和《經費保障標準》確定的開支范圍和分類要求，在預算 四)實行檢察經費財政單列。根據檢察機關的性質和履行職責的要求，應實行檢察經費財。

淺析我國司法體制的改革

隨著我國政治經濟體制改革的深入發展，社會主義市場經濟體制的建立，現行的司法制度與市場經濟的矛盾越來越突出，日益顯露出諸多的弊端，在很多方面不能滿足市場經濟的需要，而且不利于以法治國、建設社會主義法治國家這一戰略目標的實現。所以，司法改革受到越來越廣泛的關注，越來越多的人們對所謂的司法不公、司法腐敗表現出的強烈不滿，為司法改革提供了難得的契機與動力，司法改革已經成為時下整個社會的強烈期待。因此，盡快改革司法制度，使之最大限度地發揮司法職能為市場經濟服務，成為當前迫切需要解決的現實

問題。

一、我國新一輪司法體制改革的指向

黨的十七大作出了“深化司法體制改革，優化司法職權配置，規范司法行為，建設公正高效權威的社會主義司法制度，保證審判機關、檢察機關依法獨立公正地行使審判權、檢察權。加強政法隊伍建設，做到嚴格、公正、文明執法”的戰略部署，要求我們在繼續落實2004年中央確定的司法體制和工作機制改革任務的基礎上，認真總結我國民主法治建設的規律和經驗，按照深入貫徹落實科學發展觀、加快構建社會主義法治國家的要求，進一步深化司法體制和工作機制改革。深化司法體制和工作機制改革遵循的基本原則：

一是始終堅持黨的領導。司法體制和工作機制改革是政治體制改革的重要組成部分，必須在黨中央的統一領導下，堅持科學決策、民主決策、依法決策，積極穩妥，循序漸進，總

體規劃，分步推進。

二是始終堅持中國特色社會主義方向。改革必須符合人民民主專政的國體和人民代表大會制度的政體，必須以馬克思主義法律觀和社會主義法治理念為指導，必須走中國特色社會主義政治發展、法治建設道路，必須體現黨的事業至上、人民利益至上、憲法法律至上的要求，確保有利于經濟社會又好又快發展，有利于維護國家安全和社會穩定，有利于社會主義司法制度的自我完善和發展，有利于加強和改進黨對政法工作的領導。

三是始終堅持從我國國情出發。必須立足于我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情和發展的階段性特征，既認真研究和吸收借鑒人類法治文明的有益成果，又不照抄照搬外國的司法制度和司法體制；既與時俱進，又不超越現階段實際提出過高要求。

四是始終堅持群眾路線。改革必須充分聽取人民群眾的意見，充分體現人民的意愿，著眼于解決群眾不滿意的問題，自覺接受人民的監督和檢驗，真正做到改革為了人民、依靠人

民、惠及人民。

五是始終堅持統籌協調。改革必須立足于提高政法機關履行法律賦予職責使命的能力，統籌協調中央和地方、司法機關和其他部門、當前和長遠的關系，統籌協調司法機關上下級之間、政法部門之間的關系，確保各項改革措施既適應我國經濟社會發展、民主政治建設、公民法律素養的要求，又適應政法機關、政法干警的職業特點，積極推進政法事業科學發展。

六是始終堅持依法推進改革。改革的各項措施要以憲法和法律為依據，凡與現行法律法規相沖突的，應在修改相關法律法規后實施。

二、中國司法體制的主要缺陷

首先是司法不獨立問題。第一點是外部不獨立，標準是直接控制在政府的手里，導致地方保護主義。今天中國法院作出的一切努力和掙扎都是想要擺脫地方的干預。大家可以看近期的改革，有一個標準就是異地執行。第二點是部門保護。地方保護是依附于地方，部門保護是依附于部門。第三點是內部不獨立。上下級法院不獨立，法院內部法官不獨立。上級法院通過什么手段來控制下級法院？有幾種手段，以最高法院為例，第一個是人事任命，現在中國最高法院還在跟地方爭人事。最高法院經常把法官派到地方當官員。第二個，財政撥款權，特別是省里的高級法院殺富濟貧現象嚴重。一個省比如說廣西，有南寧、柳州、桂林那樣的發達地區，但也有不發達的，像百色那是鬧革命的地方，窮得叮當響。每年把柳州、桂林、南寧地區所得的訴訟費按比例上交給高級法院，高級法院再把這些錢用給貧困地區的法院，像出國啊、法官培訓啊，這叫殺富濟貧。第三個，業績考核。中國的上級特別喜歡對下級進行業績考核，排隊排名。這是全國法官、檢察官的受難日，都在填那張加分、減分的表格，法院內部還要大排名，然后決定誰當先進誰當落后，誰得多少獎金、誰有出國機會。這些憲法和法律都沒有規定，這都是潛規則。

其次是司法無權威。第一，法院對于違反刑法的犯罪行為，可以進行司法審判，但對發生在偵查領域中的程序性違法行為沒有任何審查權。對于刑訊逼供、超期羈押它不能審查，在民事審判中涉及到的違法也缺乏審查。第二個沒有權威是勞動教養。哪怕是非常嚴重的違法，勞動教養，法院也不受理，受理也沒用。第三個，我們司空見慣的房屋拆遷、耕地問題、環境污染，特別是像“三鹿奶粉”事件引起的消費者訴訟問題，不敢受理，沒有權威已經到了

極限。

再次是自由裁判權的濫用。自由裁判權的濫用，腐敗頻頻發生，因為他不受訴權的制約。迄今為止，三大訴訟法都是想約束裁判權，用訴權約束裁判權是三大訴訟法的核心。而我們今天訴權約束不了，內部的行政報批，任意的實行裁判權。所以有的人說中國的法院一方面是受害者，他面對更高的權威，不獨立沒權威；另一方面，面對當事人，面對弱勢群體他就成了強者，成了侵權者。這種情況下，法院怎能維護司法公正。

最后就是在權力的配置上發生了職能的混淆。最大的混淆來自于司法權和行政權的配置，本來應該由行政機關享有的行政權交給了司法機關，本來應該由司法機關享有的裁判權卻交給了行政機關。典型的例子有，本來是裁判者竟然有執行權，而執行權在權力的歸屬上是典型的行政權。法院除了對自己的生效判決進行執行以外，行政機關的決定執行不了還可以交給法院執行。警察權本來屬于行政權，卻擁有對大量強制性偵查措施的決定權和執行權，甚至還擁有直接審批勞動教養這樣的裁判權。檢查權本來屬于具有司法權色彩的行政權，卻擁有了對逮捕措施的批準權和決定權，行使大量涉及剝奪公民權利的強制處分權。

三、司法體制改革的具體方法

司法體制改革的具體方法,是指進一步解決我國特定社會環境所派生出的制約司法職能有效發揮的諸種問題的具體措施。對這種具體方法進行研究分析,無疑有助于落實司法體制改革的途徑,實現司法體制改革的目標。筆者認為,司法體制改革的具體方法主要體現在以下

幾方面:

（一）改革管理體制,保證司法權獨立行使

獨立行使司法權是憲法對司法機關提出的要求,然而實踐中,司法機關的獨立性仍受到諸多限制。從構成要素分析,權力、財物和人員是一個機關構成的三要素,限制司法機關的因素也主要體現在權、財、人三方面,因而從這三方面入手就成為司法體制改革的具體方法。

1、關于領導權問題。目前司法機關實行的領導體制是,各級司法機關受各地黨委領導,同時檢察機關還要受其上級檢察機關領導。這種領導體制不符合司法獨立原則的要求,因而對此提出了以下改革設想:對法院來說,改地方黨委的領導為上級黨委的領導。

2、關于經費保障問題。根據現行的財政體制,地方各級司法機關的經費主要來源于各地方政府財政。這種經費體制不僅造成各地司法機關經費多少不一,而且導致司法機關“嚴重地方化”,出現地方保護主義。要清除這些現象,必須對司法機關的經費供應體制進行改革,以確保司法機關有充足的經費,為此,筆者提出了以下改革建議:（1）司法機關的經費由上級管理,統一由國家開支,地方不再負擔。（2）司法機關的經費實行中央和省兩級管理的體制。（3）由中央財政統一編制預算,單列司法機關的經費,并由中央逐級下達,專款專用。（4）司法機關的經費由地方財政和上級司法機關分擔,即基建、行政經費由地方財政解決,業務經費由上級司法機關解決。筆者認為,司法機關經費保障體制的改革應當從實際出發,目前可先實行省級司法機關編制計劃,報省級人大批準后,逐級下拔給各地司法機關,待條件成熟后,再實行全國

司法機關的經費統一由中央財政預算。

3、關于人員問題。法律的執行是靠人來完成的,人的素質高低決定著公正執法的水平。就司法機關來說,要提高公正司法水平,必須提高司法人員的素質。然而目前我國司法人員的整體素質偏低,與黨和人民的要求還有較大差距。造成這種現象的原因雖然是多方面的,但筆者認為,最重要的原因有兩方面:一是司法機關沒有把好人員的“進口關”,例如有的司法機關違反規定超編進人,有的則不按法官法或檢察官法規定的條件進人；等等。二是沒有疏通司法人員的“出口關”,導致一些違反規定進入司法機關的人員無法清除。有鑒于此,要全面提高司法人員的整體素質,必須嚴把“進口”,疏通“出口”。就“進口”來說,可以借鑒日本的做法,實行全國統一的司法考試,考試合格者進入國家司法學院，學習兩年,期滿考試合格者,取得司法人員資格,然后根據本人志愿和司法機關審核,才能進人法院或檢察院。關于“出口”問題,要想疏通,首先必須對各地司法機關的人員進行科學定編,然后在此基礎上進行主審法官、主訴（辦）檢察官和綜合部門領導競爭上崗及人員選配,落選人員可以限期調離司法機關,或者商請其他

部門作好妥善安置。

（二）完善機制,保證司法權公正行使

司法權的公正行使有賴于司法官的高素質,而司法官的高素質則有賴于科學的制度予以塑造,因而由制度構成的辦案機制對司法權的公正行使具有根本性、決定性意義。過去司法機關的辦案機制具有濃厚的行政管理色彩,辦案需要層層請示匯報、層層研究討論、層層審批把關,這種辦案機制不僅人為地拖延訴訟時間,降低辦案效率,而且模糊了責任界限,不利于增強辦案人員的責任心,調動其積極性。加之有辦案經驗的人員大部分被提升到領導崗位而不再親自承辦案件,因而影響了司法機關的辦案質量。目前司法機關對辦案機制進行了改革,即實行主審法官和主訴（辦）檢察官辦案責任制,同時一些基層法院還實行了普通程序簡易審改革,檢察機關進行了“捕訴合一”的改革試點,等等。這些改革取得了一定的成績,使司法機關的辦案機制趨于合理；但是,也存在一些不容忽視的問題,需要通過司法體制改革予以解決。

（三）協調檢、法職能,保證司法權全面行使

眾所周知,法律監督是我國憲法賦予檢察機關的根本職權,而法律監督的真正落實,必須通過完善檢察職能來實現,否則,法律監督權將成為空洞的口號。筆者認為,民、行監督是十分必要的,現行法律對民、行監督權設置的力度不夠,應當進一步加強。要加強民、行法律監督,必須進行司法體制改革,改變目前檢察機關不了解民、行審判活動情況,只能實行事后監督并缺乏具體監督手段的狀況。具體來說,筆者認為,首先應當通過完善民、行監督立法,使現行民、行監督具體化,從而保證民、行監督權的有效行使。其次,應當借鑒國外的有益經驗,通過立法賦予檢察機關下列民、行監督權，即起訴權、參訴權、二審抗訴權。

參考資料：

[1] 參見鄺少明:“論司法公正與我國司法體制改革”,載《中山大學學報》（社科版）2000 年第2 期,第122 頁；林海等:“中國檢察制度的特色與展望”,載中國檢察理論研究所、中國檢察官協會編《新世紀檢察改革展望》,中國檢察出版社2000 年版,第70 頁；“關于司法改革、司法公正及司法獨立”,載《法學前沿》（第3 輯）,法律出版社1999 年版,第46 頁,等

等。

[2] 參見肖揚:“人民法院改革的進程與展望”,載《國家行政學院學報》2000 年第3 期,第8 頁。

[3] 陳維、全莉:“檢察偵查權研究”,載中國檢察理論研究所、中國檢察官協會編《新世紀檢察改革展望》,中國檢察出版社2000 年版,第160頁。

[4] 王明理、安毅:“對中國檢察制度三對矛盾的思考”,載中國檢察理論研究所、中國檢察官協會編《新世紀檢察改革展望》,中國檢察出版社2000 年版,第167 頁。

[5] 李浩:“法官素質與民事訴訟模式的選擇”,載《法學研究》1998 年第3 期；陳國慶:“建立高素質的司法官隊伍”,載《民主與法制》2000 年第13 期。

我國法院經費保障體制改革研究

黨的十六大報告把司法體制改革列為“政治建設和政治體制改革”的第六個問題，表明司法體制改革是政治體制改革的一個重要組成部分，同時明確指出了司法體制改革的目標、改革的思路和重點。自此以后，司法改革如火如荼。

[1]

2007年10月24日，黨的十七大報告指出：“深化司法體制改革，優化司法資源配置，規范司法行為，建設公正高效權威的社會主義司法制度，保證審判機關、檢察機關依法獨立公正地行使審判權、檢察權。”優化司法資源配置的司法體制改革的一項重要內容是法院保障體制改革，而法院經費保障體制改革則又是法院保障體制改革的重要內容之一。原最高人民法院肖揚院長也曾指出：“配合財政部門制定和完善基層法院公用經費保障標準，爭取中央和省級財政支持”。

一、我國法院經費保障體制的歷史演進

自1949年建國始至1984年之前，我國曾經歷了一個長達30余年的訴訟無償時代。1984年，最高人民法院依據《民事訴訟法（試行）》頒布了第一個《民事訴訟法收費辦法（試行）》，1985年9月20日最高人民法院、財政部印發《關于法院業務費開支范圍的規定的通知》[法（司）發[1985]23號]，用以規范法院內部的財務管理。

1989年，最高人民法院頒布了《人民法院訴訟收費辦法》代替了《民事訴訟收費辦法（試行）》。為了配合《人民法院訴訟收費辦法》的實施，最高人民法院聯合財政部頒布了《關于加強訴訟費用管理的暫行規定》[法（司）發[1989]25號]，應當說法院訴訟費用管理是法院經費保障體制的重要內容。

1996年1月16日，財政部、最高人民法院聯合發布《人民法院訴訟費用暫行管理辦法》[財文字[1996]4號]，自1996年1月1日起實行，《關于加強訴訟費用管理的暫行規定》同時廢止。《人民法院訴訟費用暫行管理辦法》（以下簡稱《暫行管理辦法》）標志著我國法院經費保障體制進入新的階段。

《暫行管理辦法》開始在訴訟費用領域實行“收支兩條線管理”，收取的訴訟費用扣除該案必要的辦案經費支出后，應按期將結余及時上交同級財政專戶，由財政部門按核定的數額撥付，并與預算內資金結合使用。訴訟費用使用范圍主要用于補充辦案所需業務經費和事先征得同級財政部門同意的其他支出。在沿用《暫行規定》的高級人民法院統籌制度處，又規定了最高人民法院的統籌制度。

1999年7月22日，財政部、最高人民法院聯合發布《人民法院訴訟費用暫行管理辦法》（財公字[1999]406號），自1999年10月1日起施行。原《人民法院訴訟費用暫行管理辦法》（財文字[1996]4號）和《關于最高人民法院集中部分訴訟費用的實施辦法》（法字[1996]81號）同時廢止，標志著我國法院經費管理體制又進入一個新的階段。該辦法明確規定，各級

[2]

人民法院依法收取的訴訟費用，屬于國家財政性資金，訴訟收費制度是我國的一項重要司法制度。在訴訟費用的收取、訴訟費用的管理和使用、訴訟費用的監督和檢查方面都有新的進展。“收支兩條線”制度進一步落實。

財政部、最高人民法院2001年11月28日發布《人民法院財務管理暫行辦法》（財行[2001]276號）。該辦法從2002年1月1日起施行。該辦法規定我國的審判成本即法院的支出主要由三大塊構成：第一，基本支出，包括機關經費支出、外事經費支出和業務經費支出，其中機關經費支出包括人員經費和日常公用經費兩部分。第二，項目支出，其范圍按照財政部門規定的項目計劃予以確認，其項目申報、審核、實施、監督檢查和績效考核按財政部門的有關項目管理辦法執行。第三，自籌基本建設支出，包括法院業務用房、人民法庭建設支出。法院的審判成本是由人民法院的收入來支付的，人民法院的收入也由三塊構成，即財政預算撥款收入、預算外資金收入以及其他合法收入。其中財政預算撥款收入，是指各級財政部門核定給人民法院的財政預算資金；預算外資金收入，指暫未納入預算管理，由財政部門從財政專戶按照規定核撥給人民法院的訴訟費收入和經財政部門核準由人民法院按計劃使用，不上繳財政專戶的少量預算外資金。從人民法院的收入結構看，不上繳財政專戶的少量預算外資金和其他收入在人民法院總收入中所占比例甚微，人民法院的收入主要由訴訟費收入和財政撥款（即預算內收入）構成。

2006年12月8日國務院第159次常務會議通過了《訴訟費用交納辦法》，12月9日公布，于2007年4月1日起施行。國務院制定的新的訴訟費收費辦法，對法院訴訟費用的范圍和標準進一步細化，大幅減少了收費項目，降低了收費標準。新辦法明確“案件受理費、申請費全額收繳財政，納入預算，實行收支兩條線管理。”新辦法規定，訴訟費用的交納和收取制度應當公示。新辦法同時取消了法院對訴訟費的管理權，改由價格主管部門、財政部門按照收費管理的職責分工，對訴訟費用進行管理和監督。案件受理費、申請費全額上繳財政，納入預算，實行“收支兩條線”管理。

二、我國現行法院經費保障體制的理性分析

在我國現行法院經費保障體制下，法院系統的經費主要來源于各級財政部門核撥預算內、預算外經費，并將法院收費納入了地方財政預算范疇，導致訴訟費收入與支出變相掛鉤，有收有支、無收不支的不合理現象。在客觀上使各級地方法院的經費保障水平取決于本地區的經濟狀況，一些欠發達或者不發達地區的基層法院經費十分困難，這已經成為制約審判職能充分發揮的重要因素。主要表現在以下幾個方面：

（一）法院辦公、辦案經費不足

現行法院經費保障體制下，由于各級地方法院的經費保障水平取決于本地區的經濟狀況，地區差異很大，有的地方法院的全年財政撥款還不夠半年的開銷，一些地方甚至連司法人員的工資也經常不能到位，于是政府在財政預算時往往把應當撥而無力撥的那部分缺口以下發“罰沒指標”的形式進行彌補。一些法院所需經費無法保障，許多基層縣（區）法院財政僅能維持在“吃飯”的水平上。由于“皇糧”供給不足，憑借職權吃“雜糧”就帶有客觀普遍性。有的拿“法官協會會員”交易換取私企老板集資，有的向當事人另行收取各種名目的費用，如實支費、贊助費、協調款等。個別法院窮得連上訴案卷也要當事人出資郵寄。

[1]法院是司法機關，掌握著充足的司法資源，在正常經費難以保障的情形下，除非全是不食人間煙火的圣人，否則，“能”“想”“敢”“要”腐敗的現象總難禁絕。

[2]

根據全國人大代表古兆圣的調查、統計，“全國欠發工資的法院達到1423個（占全國法院總數的39.98%），欠發工資月累計達5536個月，欠發工資人數122403人（占在編人員的39.92%），欠發工資總額達2.29億元，全國僅有北京、天津、上海沒有拖欠法官工資的情況。”

[3]近年來，國家西部大開發政策成效顯著。據統計，2007我國GDP人均已在2000美元以上，既使我國西部一些經濟不發達地區的法院，達到“吃飯”的水平已經沒有問題，但法院辦案經費仍然拮據，某地基層法院竟然出現有汽車，但買不起汽油的狀況，影響執法水平與執法效率。一些基層法院電話打不通的情況很普遍，因為欠費，一個法院只剩下院長辦公室一部電話可以正常使用。因為沒有經費，連基本運轉都靠欠債支撐，被斷水、斷電是經常的事，影響司法工作的正常開展。

（二）法官不獨立

漢密樂頓指出：“就人類天性之一般而言，對某人的生活的有控制權，等于對其意志有控制權。” [4]法院的經費依賴于當地政府，這就必然要維護當地利益。因為法院吃的是地方的飯，用的是地方的錢，自然受地方控制；反之，不受地方政府控制，法院人員的吃飯都成問題。漢密樂頓曾經說過：“最有助于維護法官獨立者，除使法官職務固定外，莫過于使其薪俸固定。” [5]不只是工資，還有各種各樣的與法官密切相關的個人利益，如住房、孩子上學、個人的升遷等，總之，法官的衣、食、住、行，托兒養老，都系于地方，法院也不可能置地方利益不顧。

[3]

在這種情形下，法官想獨立都難。這個問題不僅中國存在，而且在世界范圍內都具有普遍性。德國法學家沃爾夫甘·許茨指出：“行政侵犯司法，特別是侵犯法官的獨立，在任何時代都是一個問題”，“地方影響對于確立法制和文明性來說，即令不是唯一有害的障礙，也是最有害的障礙之一。”問題是我們如何設計司法體制，確保法官的獨立。[6]

在這里特別要說明的是，法官獨立是在黨的領導下的法官獨立，我國司法體制是具有中國特色的適合中國國情的司法體制，因此，法官獨立是建立在維護黨的事業、維護憲法與法律、維護人民利益的前提下。筆者認為，盡管人事關系、薪酬關系對司法公正具有重要的影響，但是法院經費的保障，對司法權威的樹立、司法水平與司法效率的提高能夠起到推動作用。

[4]

（三）司法權力地方化

中國是一個單一制國家，司法權在理論上是一種中央權力。地方各級人民法院是國家設在地方的司法機關，應當代表國家行使司法權，維護憲法與法律，適用統一的法律規范，平等地保護各方當事人的利益。然而，在中國目前的司法實踐活動中，卻存在著嚴重的司法權地方化傾向。決定因素之一是法院的經費依賴于當地政府，這就必然要維護當地利益，一方面，法院吃的是地方的飯，用的是地方的錢，自然受地方控制；法院稍有“不慎”，就可能遭至地方政府的經濟“報復”，使自己處于一種尷尬的地步；

[7]

另一方面，法院經費的多少取決于地方經濟的發展和財政收入狀況，這就使其與地方利益形成依附關系，因此，法院往往更多地從發展和保護本地經濟利益出發去執行法律，而不是著眼于維護國家法制的統一和司法公正，其結果必然是司法上的地方保護主義。正是這種依賴性和被控制的關系，司法權力必然無法避免地方控制而真正實行依法辦案。

[8]

法官不獨立，司法地方化是本，司法活動中普遍存在的金錢案、人情案、關系案是標；地方政府對司法活動的不當干預和控制是本，其他影響司法公正的因素是標。這種司法地方化的現象最終導致法院作為司法機關沒能通過案例對社會起到法律指引作用，而“淪落”為一個純粹意義上的糾紛解決機關，在當地政府眼里，這種糾紛解決機關與其他機關相比只是解決糾紛的程序性比較強而已，這也是司法權威不能樹立的重要原因之一。

[5]

更有甚者，如果不聽從當地黨委、人大和政府的意見，黨委就會運用人事任免權、調動權，人大會運用法律職務的任免權，政府會運用財權來予以制約，而這些權力或影響的制約往往是無機的、隨意的。因此，法院判案要看地方的臉色，保護地方的利益。

[9]

三、我國法院經費保障體制的完善

（一）它山之石——國外法院經費保障制度的考察與借鑒 西方國家已建立了一套完整的法律保障機構來保障司法獨立。

[10]

在大多數國家，盡管存在著立法權和行政權如何在中央政府和地方政府之間配置的問題，但司法權無一例外地由中央依法設立和直接管理的司法機關（主要指法院）獨立行使，不容地方政府染指。為確保國家司法權的統一，各國在法院經費保障體制上都采取了一些必要的措施，以確保各級司法機關能獨立、公正地行使司法權，不受地方權力機關的影響。

聯合國《關于司法機關獨立的基本原則》第7條規定：“向司法機關提供充足的資源，以使之得以適當地履行其職責，是每一會員國的義務”，上述“資源”包括提供需要的辦公條件、辦案費用等。無論對法院還是對法官，如果受自身利益驅動，那么就無司法獨立與公正可言。[11]

世界上大多數國家都將司法機關的經費獨立出來，單獨列入國家預算，由中央財政統一劃撥。一般來講，在各主要國家，全國各級司法機關的經費開支都由中央財政負擔，并以法律的形式確保司法機關經費的充足。通常的做法是由國家最高司法機關獨立編制全國各級司法機關經費的總預算，由行政機關匯總，交由立法機關審議批準，最后再由最高司法機關根據預算在全國司法系統內部統一分配使用。聯合國大會《北京聲明》

[6]

第37條規定：“法院的預算應由法院制定，或者由有關機關與司法機關共同列出。”第41條規定：“保證司法機關具有充足的司法資源。為了使法官們能夠履行其職責，向其提供必要的資源是至關重要的。”美國于1939 年設立了聯邦法院司法行政管理局，專門擔任聯邦司法系統的行政管理職責，由它制定并向國會提出聯邦法院預算，審核并分配各聯邦法院的經費。美國聯邦各級法院的經費都由聯邦政府撥給,由聯邦最高法院統一分配使用。日本、法國是單一制國家，其法院的經費由中央統一支出，國會批準即生效力。日本早在1947 年的《裁判所法》中就規定：“裁判所的經費是獨立的，應計入國家預算內。”法國司法部負責全國普通法院系統的經費預算編制和管理。各基層法院向上訴法院提出每年所需經費預算，上訴法院匯總后報司法部，司法部對最高法院和上訴法院的經費預算進行審查，并商財政部綜合平衡，最后報議會批準。俄羅斯為了保障法官獨立審判只服從法律，改變了法院的財政管理體制，將過去的財政分級管理改為聯邦政府一級財政管理。俄羅斯憲法第124條規定：法院的經費只能來自聯邦預算，應能保障按照聯邦法律充分而獨立地進行審判。荷蘭于2002年正式成立司法委員會，司法委員會管理除最高法院以外的全國各級法院。司法委員會負責提出法院預算并將經費分配至各級法院，各級法院向司法委員會、司法委員會向司法部報告經費使用情況。德國聯邦司法部負責管理聯邦法院、聯邦檢察院的經費，每年年初，聯邦各法院及檢察院提出經費預算送司法部，由司法部審查，商財政部綜合平衡后，報請聯邦議會批準。

（二）完善我國法院經費保障體制的具體對策

針對我國法院經費保障體制存在的問題，研究人民法院業務經費分別列入中央財政和省級財政體制、地方政府撥款改為國家財政統一撥款的制度以及法院避免在財政上受制于地方政府的對策，才是符合現代司法理念的改革目標。正如有的學者早期提出：“法院系統經費預算單列，由中央財政統一支出，使法院經費不受地方控制。”

[12]

如前所述，在很多國家，全國各級法院的經費開支都是由中央財政負擔，并以法律的形式確保法院的經費充足。《公民權利和政治權利國際公約》在我國不久的將來得到實施，一些普適的人權保障司法原則同國際接軌也是必然的。因此，司法體制改革目標的實現有賴于一些實際制度的改革，而法院經費保障體制（尤其是人事、薪金籌）對于法官獨立及司法公正就具有重要的推動作用。從當前和長遠角度出發，我國理論界對改革和完善法院經費保障體制有兩個方案：

方案一 最高人民法院編制本院和專門人民法院的經費預算，報全國人大批準后，由國家財政按預算撥款。同時，實行訴訟收費制度改革，在最高人民法院和專門人民法院進行訴訟的當事人將訴訟費用全額交納中央國庫，財政部按全國人大通過的最高人民法院、專門人民法院的經費預算結合預算內資金全額劃撥。

高級、中級人民法院和基層人民法院經費實行司法經費省級統籌，省級財政統一預算撥付，省級法院統一管理。具體由省級人大確定預算，省級財政執行預算、統一撥付，由省高級人民法院統籌、分配。同時，實行訴訟費用省高級人民法院統一支配方案。法院將訴訟費用、辦案中追繳的贓款等收入，統一由省級財政管理，集中于省級國庫，省（直轄市、自治區）財政部門按省級人大通過的全省法院預算案結合預算內資金全額劃撥，由省高級人民法院按照本省各級人民法院的收支計劃統籌、核撥，用于補助全省各級法院的辦案經費。減少市、縣兩級司法機關對同級財政的依賴，逐步克服地方保護主義的影響，從制度上保障司法機關依法獨立公正地行使司法權。實行司法經費省級統籌后，為減輕省級財政的壓力，市、縣兩級財政按照一定比例向省級財政上繳財政收入。

方案二 全國法院經費由最高人民法院報全國人大確定預算，國家財政統一預算、統一撥付，由最高人民法院統一管理。司法機關經費的垂直管理體制是司法的性質和特色的必然要求，是維護國家法制統一的必要保證，也是理順司法管理體制的前提和關鍵。世界發達國家司法機關經費管理體制大都采取垂直管理方式。為了使法院擺脫地方的束縛，就必須切斷在人、財、物等司法資源的供給上資源提供者對法院的控制力和影響力，因此，司法經費應當單列，由最高人民法院統一管理和支配。按照全國各級法院（包括普通法院和專門法院）的具體預算統籌、分配。同時，實行訴訟費用最高人民法院統一支配方案。各級法院將訴訟費用、辦案中追繳的贓款等收入全額交納集中于中央國庫，由國家財政部按全國人大通過的全國法院經費預算全額劃撥，由最高人民法院按照各級人民法院的收支計劃統籌、核撥和監督使用，用于補助各級法院的辦案經費，防止法院在經費問題上受制于地方。

兩個方案相比較，后者充分體現了單一制國家司法統一的原則，更徹底地避免了地方法院對地方財政過度依賴，以及由此造成的難以根本杜絕的地方保護。在中央財力暫時無法保障所有法院經費支出的情況下，前者則更符合實際情況。該“實際”是相對于后者來講的，在目前的財政體制下，實行起來仍應困難，或者說仍然有“理想化”的色彩。原因在于：一是難以突破憲法規定。我國憲法規定：“最高人民法院對全國人民代表大會和全國人民代表大會常務委員會負責。地方各級人民法院對產生它的國家權力機關負責。”各級法院既然由地方各級人大產生，院長、副院長、審判委員會委員、審判員由人大任命，那么，人事權就歸地方控制。同時，各級地方法院的產生在我國政治體制架構下與地方又有天然的聯系，因此，法院的經費保障體制改革完全脫離地方根本不現實。二是我國東、西部經濟發展差距較大。由于經濟發展不平衡，法官工資差距也較大，西部地區法官平均收入大大低于東部地區，西部法官薪金不可能脫離地方實際而高出當地公務員平均收入過多。三是由于歷史原因和眾所周知的事實，法官工資水平不可能高于公務員。但由于《公務員法》的貫徹實施，為全國公務員工資的標準統一提供了法律依據，亦為法官工資的標準統一提供了法律依據。法官工資應以公務員工資為參考。目前，全國各地公務員 “陽光工資” 全面實施，為法院經費保障體制改革提供了新的突破口。在此，筆者提出第三種方案：即最高人民法院編制本院和專門人民法院的經費預算，報全國人大批準后，由國家財政按預算撥款。同時，實行訴訟收費制度改革，在最高人民法院和專門人民法院進行訴訟的當事人將訴訟費用全額交納中央國庫，財政部按全國人大通過的最高人民法院、專門人民法院的經費預算結合預算內資金全額劃撥。

地方高級人民法院、中級人民法院和基層人民法院經費保障具體包括：一是實行訴訟費用省、自治區、直轄市高級人民法院統一支配方案。地方各級法院將訴訟費用、罰金等預算內、預算外收入全額交納集中于省財政。

[7]

省、自治區、直轄市高級人民法院編制本省地方法院經費預算，報省、直轄市、自治區人大常委會確定，由省級財政廳全額劃撥，占省、直轄市、自治區地方法院基本支出與項目支出部分的70%，其余30%從最高人民法院編制的全國地方法院經費預算列支。具體制度：（1）省、自治區、直轄市財政廳設立專門法院經費銀行帳戶，負責收交、管理各級地方法院的財政經費。（2）省、自治區、直轄市各高級人民法院根據各級地方法院上報的預算支出計劃，該計劃包括行政編法官人數，事業編人數，審判法官人數，助理法官（含聘用制）人數，速記員（含聘用制）人數，行政事務法官支出[以地區市級公務員平均工資收入為準，省級法院行政事務法官以省級公務員平均收入為準）]、審判法官支出[高出該地區市級公務員平均工資收入的符度（以30-50%為宜），省級法院審判法官高出省級公務員平均收入的符度（以30-50%為宜）]，法官助理工資支出、速錄員工資支出、其他人員工資支出、辦公經費預算支出、項目預算支出及進度情況（包括已經發生的項目與該將要實行的項目）等，[8]

會同省財政廳協商，經省、自治區、直轄市人大常委會通過后實行，上報最高法與財政部備案。（3）最高人民法院編制全國地方法院經費預算，會同財政部協商，報全國人大常委會通過后，根據最高法院的授權，高級法院會同財政廳將經費按預算進度直接劃入各級法院銀行帳戶，不得層層截留。

[9]

（4）經費使用情況由國家審計部門授權省級審計部門進行嚴格審計，并進行內部通報，對虛報、假報不實者及濫用經費者主要負責人進行相應的制裁。二是自籌基本建設支出協調地方財政負責。法院經費由中央財政和省財政統籌以后，各級地方政府財政應按一定比例做出預算安排，作為各級法院的基本建設支出。

筆者認為第三種方案是可行的。改革開放以來，我國的社會主義市場經濟發展迅速，綜合國力不斷提升，為中央財力的增長提供了雄厚的經濟基礎。特別是國家實行分稅制改革后，中央財力增長迅速，中央宏觀調控能力增強。我國2006年GDP總量達2.7萬億美元，2007年GDP總量約3.61萬億美元。實行地方各級法院基本支出和項目支出費用統籌以后，中央財政依靠其雄厚的實力，根據各地區的發展情形，給予法院經費補貼，實際上只要付出不大的代價，就可以為人民法院創造良好的執法環境。從完善我國的司法保障制度來說，這點代價是值得的，產生的社會效益是無法估量的。當然，法院經費保障體制的改革涉及到現行的法律、行政管理體制和財政管理體制等一系列因素，尤其是涉及我國司法體制的改革和完善，因此需要統籌考慮各方面的因素，才能最終建立起適合我國國情和法制建設實際需要的法院經費保障體制。

[參考文獻]

[1]李世義.深化司法改革 確保司法公正—關于司法公正與訴訟效率的調查與思考[J].理論導刊，2005，2.[2]李永紅.司法公正有物質前提—建立適合司法特點的財政福利制度[J].檢察日報，1999，8.[3]古兆圣.來自基層呼聲[N].人民法院報，2002-3-14.漢密樂頓等.聯邦黨人文集[M].北京：商務印書館，1980，391.漢密樂頓等.聯邦黨人文集[M].北京：商務印書館，1980，396.王振生.論我國司法獨立的障礙及克服[J].安徽師范學院學報，2006，6，50.王立民.科學發展觀與司法體制改革[J].政治與法律，2006，6，4.湯亮.論司法權地方化的成因及對策[J].江西廣播電視大學學報，2005，3.劉佑生.司法公正不僅是一紙宣言[N].檢察日報，2001-2-2.李志明、黃俊勇.論司法獨立的理性思考[J].理論月刊，2007，1，118.黃旭標、樓恩滿.論司法獨立原則—以審判獨立為視覺[J].廣西大學梧州分校學報，[4][5][6][7][8][9][10][11]2004，3，50.[12]梁慧星.關于司法改革的十三項建議[J].法律科學（西北政法學院學報），2003，5，11.司法行政機關經費保障情況調研報告

近年來,在各級黨委、政府的高度重視和大力支持下,總體上講，基層司法行政機關經費保障狀況有了較大改善。但在有些地區由于缺乏穩定、有效的基層司法行政經費保障體制,經費保障不足仍是制約基層司法行政工作發展進步的突出問題之一。因此，在更大范圍內加快建立體制更加合理、機制更加有效、管理更加科學、保障更加有力的司法行政運行體制，已成為擺在司法行政機關面前的重大問題。按照上級要求，為全面掌握我縣司法行政經費保障情況，近期,縣司法局組織專門人員對我縣的司法行政經費實際保障情況進行了調研。現將調研情況報告如下：

一、我縣司法行政機關經費保障的現狀

從調查中可以看出，目前，縣司法局局機關共有行政編制22人，縣法援中心及縣公證處兩個，二級單位共有事業編制11人。全縣轄11個鄉（鎮、街道），共有司法所11個（前為10個鄉鎮，10個司法所），全縣共有司法行政專項編制43名。近年來經費保障的基本情況有以下三個特點：

（一）財政支持力度不斷加強，司法行政機關經費緊張的狀況有所緩解 之前，縣司法局無論是辦公經費還是業務專項經費均未列入縣級財政預算，基本運轉毫無保障。后，縣財政逐步加大了對專項業務工作開展的支持，專項經費從的3萬元增加到目前的23萬元，每年均列入縣級財政預算。在現有保障體制之下，相對有效的保證了司法行政機關基本業務的開展。除縣級財政加大支持外，中央、省、市政策性轉移支付對司法行政機關的投入也不斷加大，如中央裝備款、辦案經費、省財政配套資金、市財政司法所建設補貼資金等，一些系列政策的出臺和實施，改變了過去司法行政機關經費完全無保障的情況。

（二）辦公經費一直未列入地方財政預算，局機關基本運轉仍無經費保障 受縣財力制約，目前，縣財政對我縣司法行政機關的保障還僅僅是建立在基本業務開展的基礎之上。多年來，司法行政機關基本辦公經費從未列入財政預算，僅有的一點業務經費既要保障運轉，又要辦業務，造成司法行政機關在經費開支上時刻捉襟見肘，這直接導致了整體工作的運轉困難。

（三）基層司法所基本無任何經費保障，司法所職能發揮受到嚴重限制 自司法所收編上劃以來，司法所納入了縣司法局和鄉鎮政府的雙重管理。按照收編文件規定，收編后司法所人員的辦公經費、福利等仍由鄉鎮政府負擔。由于收編后人員管理與經費劃撥脫鉤以及鄉鎮政府財政困難，再加上部分基層領導在思想上有“重打輕防”的習慣性思維，忽視了司法行政工作在社會治安綜合治理過程中的潛在價值和不可替代作用，司法所運轉所需經費從未列入鄉鎮財政預算。司法所日常開支只能靠臨時向縣司法局和所在鄉鎮政府匯報來解決，事實上大部分得不到解決，極大的限制了司法所業務開展。諸如社區矯正、安置幫教、人民調解等一些重點工作開展起來都十分困難。

二、基層司法行政經費保障存在的主要問題

近年來，各級黨委政府不斷加大經費投入，司法行政機關保障水平得到不斷提高，辦公條件也得到日益改善。但是，由于多方面原因，一個完善的經費保障體制在魚臺司法行政系統仍未建立起來，影響了司法行政機關正常有效的運轉和司法行政工作的科學健康發展。現階段，我縣基層司法行政機關在經費保障方面存在問題的主要原因有以下三個方面：

（一）地方財政困難，司法行政保障受制于地方財力

魚臺縣地處山東、江蘇兩省交界處，工業基礎薄弱，第一產業農業的比重較 2013細分產業研究報告產業報告調研報告2013年報告行業報告大，縣財政收入來源較為單一。由于地方財政困難，在經費預算上，需要保工資、保發展，因而絕大部分黨政機關的辦公經費都得不到保障。這是我縣司法行政經費困難的根本原因。

（二）司法行政系統公用經費保障制度得不到落實

財政部、司法部在就聯合出臺了《關于制定司法行政機關公用經費保障標準的意見》，提出要從加強國家基層政權建設、提高基層執政能力的高度，按照“收支脫鉤、全額保障、因地制宜、適時調整”的原則制定基層司法行政機關公用經費保障標準。目前，其他省份都已按照《意見》要求，結合地區實際情況，制定落實了司法行政機關公用經費保障標準。但山東省由于各方面原因，一直未將文件精神向下傳達、貫徹和落實，文件棚架在了省一級，導致基層經費落實無依據，申請無辦法。自起，我縣政法機關中公、檢、法三部門的公用經費均已落實了中央兩部門的文件精神，唯有司法行政系統沒有落實，給司法行政工作造成了不應有的困難。這是當前基層司法行政機關經費困難的關鍵原因。

（三）上級有關業務經費的文件精神落實情況不好

對于司法行政重要業務工作的開展，上級黨委政府是很重視的，因此，在安排部署相關業務工作開展時，都對經費保障問題提出明確要求，并出臺了專門文件。如在人民調解、普法宣傳、社區矯正、安置幫教、法律援助等方面都提出了經費保障的具體要求。但從我縣情況看，這些文件精神落實狀況不好。有的是落實標準低，有的方面多年來就一直沒有落實。究其原因，有地方財政困難、相關部門協調爭取力度不大等因素，也有上級主管機關督促檢查力度不夠的問題。上級主管部門只止步于文件發了，從未檢查督促過文件的落實問題。這也是基層司法行政機關經費困難的重要原因。

三、解決當前經費保障問題的建議對策

基層司法行政經費保障工作是司法行政工作的重要組成部分，沒有基層司法行政經費的保障就沒有基層司法行政工作的科學健康發展。強有力的經費保障是基層司法行政機關有效履行職責的重要基礎和前提。努力解決基層司法行政經費保障方面存在的各種問題，進一步加大投入，加強管理，不斷提高經費保障水平，不斷改善基層司法行政機關工作條件，是深化司法體制和工作機制改革的需要，也是維護人民群眾根本利益的需要，更是維護社會穩定的需要。為解決我縣基層司法行政機關經費困難問題，結合魚臺實際，特提出如下建議：

（一）落實公用經費保障標準，確保基層司法行政部門履行職能的經費需要 建議省、市相關部門加大協調力度，盡快落實財政部、司法部《意見》精神，盡快制定落實我省、我市司法行政機關公用經費保障標準。加強與財政部門溝通，結合實際情況，合理制定我縣公用經費保障標準實及施計劃，切實滿足基層司法行政工作的基本經費需求，維持基層司法行政機關的正常運轉。

（二）建立監督機制，認真做好保障標準的落實工作

要充分發揮上級機關、人大、政協等部門的監督作用。各級黨委政府要站在維護社會穩定、鞏固政權建設的高度,牢固樹立“經濟發展是政績,社會穩定也是政績”的觀念,認真抓好司法行政公用經費保障標準的全面落實。這不僅關系到司法行政工作良性發展的物質基礎能否夯實，更關系到國家社會的長遠發展。

（三）加大支持力度，不斷提高保障水平

基層司法行政機關的經費保障標準要適應司法行政工作任務的變化，隨著經濟社會的發展不斷增加，隨著地區財政能力的提高和國家有關政策的調整適時進行調整，以此保證基層司法行政機關各項經費保障水平的不斷提高。

（四）中央政法專款要體現扶貧解困作用 對經濟欠發達、財政困難的縣（市區），中央，省市要加大支持力度。近年來，中央政法專款及省市配套資金的發放力度不斷加大，但在發放辦法上基本上是采取的平均主義，按照縣市區人口多少來安排專款數量。這就造成了無經費困難的縣市區也得到了扶持，而經費困難大的縣市區又無法從根本上解決問題。因此，建議下一步在專款安排上要向困難縣市區傾斜，以此解決困難縣市區基層司法行政機關的燃眉之急。

加強法院財務管理 建立經費保障機制

為適應新形勢下政法經費保障體制改革和財政改革的要求，進一步加強財務工作，規范財務管理，提高經費保障能力，充分發揮資金使用效益，切實保障以人民法院審判執行為中心的各項工作順利開展，海南區法院根據最高法院法發【2012】21號文件精神，加強經費保障和財務管理長效工作機制建設。

一、提高認識，擺正財務工作的重要位置。將財務工作納入黨組重要議程，完善經費保障和財務管理各項制度。通過明確的管理制度和財經紀律，使全院干警深入認識經費管理工作的重要性，切實擺正財務工作在法院整體建設中的位置。

二、明確財務機構職責。海南區法院設有財務室，隸屬辦公室管理，人民法庭的財務活動一并由法院財務室管理。財務室按照管理權責，認真履行預算管理、收支管理、資產管理、財務核算以及其他相關財務職責。

三、合理配備財務人員。根據財務崗位職責要求及人員編制和業務工作量情況，配備專職財務人員1名，具備大學本科學歷，并具有會計從業資格。今后隨著財務業務量的加大將相應及時增加人員，選配人員主要通過招錄財經專業本科學歷的大學生為主、輔之以選調個別業務骨干等辦法解決。

四、落實經費保障政策。深入推進經費保障體制改革，主動會同有關部門完善各項經費保障制度。法院黨組高度重視經費保 名人堂：眾名人帶你感受他們的驅動人生馬云任志強李嘉誠柳傳志史玉柱 2 障工作，積極向上級法院、區委區政府、區財政局匯報辦案、經費開支情況，力求爭取財政等有關部門的理解和支持，著力解決辦案經費少、建設項目資金缺少等問題。

五、完善財務規章制度。認真研究國家經費保障和財務管理法律法規及有關政策要求，準確把握人民法院業務需求和事業發展特點，結合本院實際制定《財務管理制度》、《專項經費開支管理辦法》、《固定資產管理規定》等一系列規章制度，努力實現人民法院經費保障和財務管理工作制度化。

六、加強財務教育培訓。安排財務人員參加財務業務學習，積極為參加財務業務學習創造條件，在學習機會、學習時間及學習經費方面給予必要的經費保障，如參加會計人員繼續教育和上級主管部門以及財政等有關部門組織的業務交流等。

七、優化機制，確保財務經費管理規范化。通過全面建筑依法理財、科學領導、指導監督、績效考評四項工作機制，進一步推進經費保障和財務管理系統化、規范化。依靠嚴格的逐級審批制度，細化績效考評指標，強化財務管理人員責任意識，杜絕財政開支的隨意性，真正做到切實加強經費保障，建立財務管理長效機制。

2013司法改革工作報告

中國司法改革承上啟下的一年,改革開放以來，中國經過三十余年的司法建設，特別是二十年的司法改革，形成了較健全的司法制度，樹立了更科學的司法理念，取得了較好的司法效果。但由于司法的重要性和相對保守性、改革的復雜性和相對敏感性，司法改革在波瀾壯闊的改革開放浪潮中呈現相對平穩和保守的特征。司法改革面臨的困難和阻力不容輕視，未來的道路仍漫長而艱難。近年來，司法人民性的強調、調解政策的轉變、“三個至上”的提出等現象導致許多人對司法改革的前景擔憂，甚至認為司法改革在走回頭路。而這些至多表明司法改革趨緩或進入休整期，邁向司法現代化的大方向不可逆轉。實際上，新一輪司法改革已悄然展開。

11月，中共中央政治局從發展社會主義民主政治、加快建設社會主義法治國家的戰略高度，原則同意中央政法委《關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》。這是60年來中共中央首次以政治局名義審查并原則同意司法改革事項，也是繼黨的十六大作出推進司法體制改革的戰略決策、確定司法改革以體制和工作機制改革為主、十七大提出“深化司法體制改革”戰略任務之后，首次作出深化改革的戰略部署。中央司法體制改革領導小組隨即對司法改革進行分工部署。最高人民法院和最高人民檢察院迅速跟進，分別出臺《人民法院第三個五年司法改革綱要(-2013)》(下稱“三五綱要”)和《關于貫徹落實〈中央政法委員會關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見〉的實施意見——關于深化檢察改革-2012年工作規劃》(下稱“-2012年檢察改革規劃”)，對未來若干年的司法改革進行整體規劃。改革措施觸及政法工作的體制性、保障性尤其是機制性障礙，部分改革具有較強的政治性和政策性。與前些年相比，法院、檢察院等機構的改革姿態由積極張揚轉為保守低調，并在不同場合反復強調這一輪司法改革重在“機制改革”，但現有部分改革措施如優化司法職權配置、改革政法經費保障機制等其實力度較大，直接涉及司法體制的轉型。

一、綜合性改革

(一)新一輪司法改革的總體規劃

《關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》以加強權力監督制約為重點，緊抓影響司法公正、制約司法能力的關鍵環節，強調解決體制性、機制性、保障性障礙，力圖建設公正高效權威的社會主義司法制度。改革內容涵蓋優化司法職權配置、落實寬嚴相濟刑事政策、加強政法隊伍建設、加強政法經費保障四大方面，具體包括完善民行案件執行體制，推進司法公開，建立刑事被害人救助制度，促進裁判統一，改革完善偵查監督、人大監督、黨外人士民主監督、輿論監督和人民監督員制度，推進社區矯正工作，改革政法干警招錄培養體制、紀檢監察工作機制、政法經費保障體制和管理制度等60項改革任務。

該意見是及今后一段時期司法改革的總綱，體現了中央對現階段司法改革的整體考慮，反映了中國特色社會主義法治對推進司法改革的內在要求，標志著新一輪司法改革的正式啟動。這是1989年民事審判方式改革以來最廣泛的一輪司法改革。目前，60項改革任務全部啟動，其中，建立刑事被害人救助制度，改革政法干警招錄培養體制，完善司法公開、司法考試、人民陪審員制度，加強人大對司法工作的監督，建立黨外人士行使民主監督司法職能的工作渠道和機制等17項任務已出臺方案并有序推進，其他各項改革正按計劃進行。該意見將司法改革提升到關系黨的執政基礎、人民群眾根本利益和政法事業發展的高度，體現了中央以更積極主動的姿態具體推動司法改革的決心。因此，司法職權配置、政法經費保障等長期未能有效推進的領域有望取得實質性進展。但應正確把握“加強權力監督制約”的改革取向，否則可能導致改革違背司法規律，減損本已低下的司法獨立性程度，進而削弱司法公信和司法權威。同時，對司法人民性的強調應立足于推進司法民主和建設服務型司法，從政治話語的圣壇走向司法改革的實踐，應以建立完善現代司法制度為主要導向，避免進一步的司法政治化。

(二)改革和完善政法經費保障體制

加強政法經費保障是新一輪司法改革的重要內容。政法經費保障將由先前地方財政承擔、“分灶吃飯、分級負擔、分級管理”的體制轉變為中央和地方“明確責任、分類負擔、收支脫鉤、全額保障”的體制，并建立分類保障政策和公用經費正常增長機制。政法經費分為人員經費、公用經費(分日常運行公用和辦案業務經費)、業務裝備經費和基礎設施建設經費(分辦公基礎設施建設和業務基礎設施建設經費)。人員經費、日常運行公用經費、辦公基礎設施建設及維修經費由同級財政承擔;辦案(業務)經費、業務裝備經費、業務基礎設施建設經費由中央、省級和同級財政分區域按責任負擔。中西部困難地區的人員經費可通過中央財政轉移支付予以補助;對于中西部地區的基層機構、維穩任務重的地區和經濟困難地區的地市級機構，提高中央和省級財政負擔公用費用和業務裝備費用的比例，同時辦公基礎設施建設經費可由中央、省級和同級政府財政分區域比例負擔。，政法經費保障體制改革經過較長時間的調研論證，改革工作進入實施階段，中央和省級政法轉移支付資金大幅增加，基層政法機關經費保障水平有較大提高，“亂收費、亂罰款、亂攤派”、“收支明脫暗掛”等現象有所減少，《關于加強政法經費保障工作的意見》及財政部、各省級政策措施相繼出臺。目前，政法經費保障問題基本解決，政法機關如何管理、運用經費從而促進司法的公正、高效和權威，成為評估改革成效的重要因素。

政法經費保障的加強，對促進司法建設，突破改革瓶頸，解決原有政法經費保障體制下的司法地方化、政法經費不足及不均衡、“收支兩條線”執行不到位、部分機關選擇性辦案甚至以案牟利等問題具有重要意義。這項改革還可能引出司法機關縱向管理的新模式。但期待之中仍有憂慮。首先，改革的實施效果有待觀察。盡管中央和省級部門基本建立了相應的指標體系，但由于“分類負擔”涉及中央與地方事權、財權的劃分，涉及分項目、分區域、分部門投入等諸多問題，如何實現區別對待和總體平衡，如何落實具體方案，仍存在一定的復雜性。完善經費使用監督機制更成為緊迫任務。其次，當前的改革方案仍是階段性的，政法經費保障體制及司法的地方化并無根本變化，政法經費保障體制有待更為徹底的改革。長遠而言，應以促進司法權的統一、獨立、公正行使為目標，在司法體制逐步改革的基礎上，明確司法權屬于中央事權，由中央統一安排人事并全額保障政法經費。當前，可考慮根據事權與財權相統一的原則進行試點改革，由中央和省級統一安排人事并全額保障政法經費，緩解較為嚴重的司法地方化問題。最后，加強政法經費保障還需司法人事管理、設置跨區域司法機構等改革措施配套，才能從根本上消解司法地方化，從而促進司法公正、提升司法權威。|||

(三)鐵路公檢法系統轉制

“企業辦司法”不符合法治原則，鐵路公檢法系統轉制的呼聲由來已久。早在，中央司法體制改革領導小組就提出，改革鐵路、交通、民航等部門和企業管理公檢法的體制，將其納入國家司法管理體系。但因各方利益牽制，這一改革到才進入實質性操作階段。7月，鐵路公安民警公務員過渡工作會議召開;9月，鐵路公安機關轉制人員考試結束，其身份由企業職工轉為公務員。但機構、財政分離等轉制工作尚處于籌備協調階段，目前鐵路公安機關的人、財、權尚無實質變化，且須經公安部和鐵道部共管的過渡期。雖然最高人民法院副院長江必新表示，鐵路法院管理體制改革取得階段性成果，最高人民檢察院也要求加強省級檢察院對鐵路檢察工作的領導，做好改革過渡期的組織協調工作，但至今仍未出臺鐵路法檢轉制的具體安排。

鐵路公檢法是計劃經濟時代的產物。建國初，鑒于鐵路是國家大動脈、運輸跨區域、社會治安不穩定等因素，我國模仿蘇聯建制設置了鐵路公檢法機關，管轄鐵路沿線車、站、途中、鐵路工廠、企業、鐵路院校等發生的各類案件。長期以來，鐵路公檢法由于人事財務受控于鐵路部門，存在較嚴重的部門保護主義和企業本位主義，涉鐵案件中偏向鐵路部門的司法不公問題尤為突出。例如，列車長黃建成將疑有精神病的民工曹大和捆綁致死只被判緩刑，16位公民聯合上書全國人大要求對鐵路司法權進行違憲審查，集中反映了民眾長期以來對鐵路公檢法的質疑。鐵路公檢法轉制是理順司法體制的重要改革，有助于化解鐵路公檢法既當運動員又當裁判員造成的程序不公，消除司法企業化的弊端，促進司法統一，維護司法權威。

這項改革面臨多重困難，尤其是復雜的利益調整。鐵路公檢法轉制不僅涉及鐵路部門和鐵路公檢法，還涉及地方與中央的利益調整。鐵路部門是否愿意果斷交出該項行使多年的權力、鐵路公檢法轉制后保持原有建制還是將人員分流到地方公檢法、經費開支如何與政法經費保障體制改革相銜接等問題，亟需進一步研究和解決。盡管大部分鐵路公檢法人員從企業職工轉為公務員的積極性較高，但部分地區轉制后收入降低的情況也可能影響改制的順利進行。復雜的利益調整也是最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、鐵路部門等轉制相關部門在披露改革方案及其進展上“猶抱琵琶半遮面”的根源。鐵路公檢法轉制勢在必行，但這是一個漸進的過程，須妥善協調各方利益，逐步推進。從鐵路公安人事轉制這個突破口出發，期望鐵路法檢在及時跟進，加快改革步伐，增強改革透明度。此外，同樣摻雜部門利益的林業法院、農墾法院等，也應一律納入國家司法體系，實現全面的司法“去企業化”。

(四)完善政法干警招錄培養體制

政法隊伍建設重基層、重中西部，如全國政法系統啟動新中國成立以來基層公檢法司“一把手”的首次輪訓;國家司法考試繼續適當放寬西部地區考試報名條件與合格分數線;新疆、西藏等地試點單獨組織在職法律職業人員國家司法統一考試。政法干警招錄培養體制改革也旨在化解中西部和經濟欠發達地區基層政法人才的斷層問題。是改革試點的第二年，6月《政法干警招錄培養體制改革試點工作實施方案》出臺，試點范圍從14個中西部省區市擴展至除北京、天津和上海外的28個省區市和新疆生產建設兵團，招錄人數從上年5160人增至23068人，重點從部隊退役士兵和普通高校畢業生中選拔優秀人才，畢業合格者將嚴格依據定向崗位和培養協議到基層政法機關工作。

這項改革通過政法干警的招錄培養和定向輸出，力圖提升政法隊伍素質，促進司法職業化。多年來，中國法學教育與司法官的職業養成機制存在嚴重缺陷，這項“帶編入學、學成入職”同時解決工作和學歷問題的改革成為突破這種雙重困境的有益嘗試，有利于部分化解當前法學教育與社會需求脫節的問題。從退役士兵和大專院校畢業生中選拔優秀人才，還有利于緩解大學畢業生就業與退伍軍人安置兩大難題。但這項強調政治素質、培訓期短、工具性強、不要求專業背景的人才培養機制能否有效推進司法職業化，能否杜絕任何名義的改派、借調、抽調而將人才真正充實于欠發達地區，能否解決長期以來基層政法機關進人不規范問題，是否會加劇法科畢業生的就業難，是否會對既有國家司法統一考試制度造成沖擊，特別是長遠而言是否符合司法規律并有助于推進司法現代化進程，仍有待觀察，但不必寄予過高期望。當前，該項改革仍處于試點階段，下一步改革應更多考慮吸收法治國家較為成熟的司法官職業養成經驗，特別是建立從律師到司法官的司法職業轉換機制和完善司法官遴選制度，并對法學教育改革進行長遠規劃，實現向法律職業教育的轉型。

(五)落實寬嚴相濟刑事政策

底全國政法工作會議提出寬嚴相濟的刑事政策，《中共中央關于構建社會主義和諧社會若干重大問題的決定》重申該項政策，對一貫的“嚴打”政策進行糾偏。“該寬則寬，當嚴則嚴，寬嚴相濟，罰當其罪”已成為近年來刑事司法工作的指導原則和刑事司法改革的重要內容。刑事和解制度的探索進入新階段，少年司法制度進一步發展，社區矯正工作全面推進，《關于辦理職務犯罪案件認定自首、立功等量刑情節若干問題的意見》實施，巨額財產來源不明犯罪和網絡犯罪的法律規定進一步完善。最高人民檢察院于出臺《關于在檢察工作中貫徹寬嚴相濟刑事司法政策的若干意見》，最高人民法院《關于貫徹寬嚴相濟刑事政策的若干意見》有望于出臺。該政策將在未來若干年的刑事司法改革中延續并可能上升為法律制度。

——探索刑事和解制度。刑事和解一直是近年來刑事司法改革的熱點。地方司法機關早已開始探索。例如，牡丹江鐵路運輸法院審結的孟廣虎故意傷害案可視為國內辯訴交易及刑事和解第一案，《湖南省人民檢察院關于檢察機關適用刑事和解辦理刑事案件的規定(試行)》出臺，揚州市公檢法司聯合發布《關于刑事和解工作的若干意見(試行)》。，最高人民法院將刑事和解明確列為改革措施之一，各地司法機關也加大了對刑事和解的探索力度。例如，長沙市岳麓區人民檢察院首創的刑事和解“檢調對接”機制在浙江、山東、河南、四川等地推行，檢察機關可在當事人自愿的基礎上將規定范圍的刑事案件民事部分委托人民調解組織調解，調解成功的，可依法作出不批準逮捕、不起訴或建議公安機關撤銷案件等刑事處理決定。但這些做法引來了一些質疑，鄭州市中級人民法院因刑事和解而輕判孟偉故意殺人一案，再次引發“花錢買刑”的激烈爭議。盡管如此，刑事和解的實踐探索仍在繼續并進入制度完善階段。例如，北京市第一中級人民法院公布《關于規范刑事審判中刑事和解工作的若干指導意見》，規定在自訴案件和侵犯個人權益的刑事案中，法院可在案犯與被害人達成諒解的前提下對案犯從輕或免予處罰。鄭州市中級人民法院等司法機關也出臺了類似規定。但目前各地的實踐探索和制度規定仍有較大差異，可能產生一些“同案不同判”現象，增加社會對刑事和解的質疑。|||

刑事和解具有補償被害人、促進犯罪人回歸社會、恢復因犯罪而受損的社會關系、防止再次犯罪、促進案件審前分流、減少短期自由刑適用、降低司法成本并最終促進社會和諧的功能，但一定程度上也沖擊了法律面前人人平等和罪刑法定原則，富人可以“花錢買刑”而窮人只能承受刑罰，這可能會放縱甚至激勵富人犯罪，削弱刑罰的威懾力。此外，被害人諒解能否以及多大程度上可抵消刑罰，犯罪對社會公益的危害如何平衡;經濟賠償是否會成為被告人對被害人的“要挾”工具;重罪和死刑案件能否適用刑事和解;刑事和解擴大了司法自由裁量權而可能產生功能異化;實踐探索的主體不

一、標準各異、結果不同進而影響司法公平和公正等問題亦需考慮。問題的解決方向是立足中國實際，借鑒比較法經驗，盡快統一刑事和解規則，或至少先就刑事和解的原則、案件、條件、程序、對量刑的影響等重要問題出臺指導性意見。

——繼續推進少年司法改革。自1984年首個少年刑事合議庭成立以來，少年法庭經歷了從專門合議庭向專門審判庭、從刑庭向綜合庭、從基層法院設置向部分中級法院也設置的發展過程，形成了圓桌審判、暫緩判決、輕微犯罪的非犯罪化裁定、監管令、社會調查報告、回訪考察等獨具特色的審判工作制度。是少年司法制度建立25周年，在對以往改革進行階段性總結的基礎上，“三五綱要”將“配合有關部門有條件地建立未成年人輕罪犯罪記錄消滅制度，明確其條件、期限、程序和法律后果”作為落實寬嚴相濟刑事司法政策的重要內容，最高人民法院提出貫徹“堅持、完善、改革、發展”的方針，從探索設立少年法院等方面強化少年司法改革。目前，全國共建立2219個少年法庭，31個省區市高級人民法院建立少年法庭指導小組，地方三級法院少年法庭組織機構基本形成。而上海、河北、重慶、寧波、四川、山東等地已先行展開建立未成年人犯罪前科消滅制度的地方改革，如封存犯罪(刑事污點)記錄、出具前科消滅證明書、作出消滅前科的裁定等，取得了較好的實踐經驗和社會效果。少年司法改革的深化一定程度上有助于應對犯罪結構年輕化、低齡化、暴力化等日益嚴重的狀況，有利于更好地矯正青少年犯罪、塑造溫情的法院形象和促進未成年人保護。目前，少年司法改革應進一步完善地方三級法院少年法庭的設置，探索建立少年法院，在《關于審理未成年人刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》的基礎上改革完善相應立法特別是合理確定受案范圍，化解少年綜合庭設置與審判組織專門化、法官綜合素質有限的矛盾，在進一步研究試點的基礎上探索建立未成年人輕罪記錄消滅制度和確定合理的少年犯年齡，并在兼顧各地特色的基礎上統一、規范某些制度和做法。

其他司法機關也積極參與少年司法改革，如檢察院建立專門機構，加強民行訴訟中未成年人合法權益的保護，建立適合未成年人特點的審查逮捕、審查起訴等辦案方式，加強對不捕、不訴未成年人的幫教和挽救工作。未成年人輕罪記錄消滅制度也緣于檢察機關的呼吁，上海市檢察機關自以來試點的未成年人案件刑事污點限制公開制度為此積累了一定的經驗。，最高人民檢察院還把 “完善未成年人犯罪案件辦案方式，積極探索有利于化解矛盾糾紛、修復社會關系的工作機制”列為檢察工作的主要安排。司法行政機關加大未成年人案件的法律援助力度等。但目前各政法機關的少年司法改革仍各自為政，下一步應以少年審判為核心，積極探索各機關少年司法改革措施的銜接機制。

此外，《關于辦理職務犯罪案件認定自首、立功等量刑情節若干問題的意見》針對當前職務犯罪案件呈現緩刑、免予刑事處罰等輕刑適用率偏高的趨勢，明確規定職務犯罪案件的自首、立功等量刑情節的認定和運用。該意見兼具規范法官自由裁量權、落實寬嚴相濟司法政策的雙重意義，有利于遏制法檢機關在自首、立功等量刑情節認定和運用中的不當情形，統一地方意見分歧較大的問題，保證刑罰適用的統一性和嚴肅性。

(六)規范涉法涉訴信訪

信訪是多年來各級黨政部門面臨的難題，司法機關亦不例外。以來，全國政法機關對涉法涉訴信訪問題進行多次集中處理，但效果欠佳。為此，中央政法委出臺《關于進一步加強和改進涉法涉訴信訪工作的意見》，以“案結事了、息訴罷訪”為工作目標，提出加強源頭治理、強化排查化解、規范工作流程、下移工作重心、落實司法救助、加強協調配合、嚴格責任查究，特別是建立涉法涉訴信訪終結制、完善調解銜接，并規定中央派出巡回接訪組、各級政法機關主要領導定期接訪、帶案下訪、網絡受訪等便民舉措，強調把解決問題放在首位，把問題解決在源頭，要求嚴肅處理非法代理上訪牟利和教唆鼓動非正常上訪行為，力圖強化正常信訪秩序和實現信訪壓力下移。

該意見是《信訪條例》外關于涉法涉訴信訪工作的又一重要文件，一定程度上有利于緩解上層的信訪壓力，強化基層責任，引導民眾理性信訪。但在矛盾多發、利益格局失衡、社會不公突出、糾紛預防和化解體系不完善、信訪體制問題重重的社會轉型背景下，信訪壓力不可能得到徹底改變。司法的行政化、地方化、官僚化、政治化等體制性弊端不除，司法缺乏公正、公信和權威，涉法涉訴信訪問題就難以有效化解，該意見的效用相當有限，相關改革也只能是權宜之計。信訪壓力下移還可能導致地方采取非常對策，如深圳市公檢法司聯合發布《關于依法處理非正常上訪行為的通知》，規定可對14種“非正常上訪行為”處以行政拘留、勞動教養乃至刑事責任，明顯越權。

信訪作為吸納不滿和避免沖突升級的疏導機制，擔負著特殊功能。中短期內應予改革完善，既保證民眾更便利地通過信訪實現正義，又較好地維護黨政及司法權威。但鑒于信訪與法治精神的背離，長遠而言可考慮廢除，或將其徹底改造為補救性的常規權利救濟機制。當下應重點關注：切實保護信訪人的合法權益;改變信訪工作業績考核制度，完善信訪工作制度;促進社會公平和司法公正，從源頭上減少信訪的產生。中期的改革方向是逐步集中、整合資源，更有效地處理和疏導信訪。具體方案為削弱政府各部門的信訪功能，逐步過渡到由專門的信訪部門處理信訪事務，使信訪發展為一種專門性糾紛處理機制，同時提升信訪層級，逐步撤銷國家機關各部門信訪機構，縣級僅保留信訪局，進而設置中央、省、地(市)三級信訪機構。長遠的改革方案，可考慮借鑒瑞典等國的申訴專員制度，建立專門性信訪處理機構，設中央和省兩級申訴專員公署，實行兩級申訴制度。英國衡平法院最初的功能有些類似于信訪，旨在為不能通過常規途徑救濟的情形提供伸冤機會，后來逐漸發展為一套正式的司法程序，最終于19世紀實現與普通法院的合并。信訪機構亦可逐步專業化，最終改造為準司法性申訴機構。此項改革是一個長期、復雜的系統工程，涉及更深層次的經濟、社會、行政乃至政治改革，也需要司法、仲裁、調解、行政處理等常規性糾紛解決機制的完善相配合。|||

二、法院改革，法院貫徹《關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》，集中針對法院工作機制存在的問題，轉變理念、改革制度并創新舉措，出臺了“三五綱要”，并通過優化審判和執行權配置、建立健全多元化糾紛解決機制、強化司法公開、深化量刑程序改革、規范司法行為、完善司法便民、落實寬嚴相濟刑事政策等措施，著力推進法院改革。

(一)法院改革整體規劃

底，全國高級人民法院院長會議提出當前和今后一個時期司法改革的十項任務：優化職權配置;完善審判委員會制度;落實寬嚴相濟刑事政策;建立刑事被害人救助制度;建立多元化糾紛解決機制;改革執行工作體制;加強法官職業保障;完善陪審員與法警制度;完善審判管理體系;全面落實審判公開原則。這些任務貫徹中央精神，延續并深化了前一階段的法院改革。《關于深化人民法院司法體制與工作機制改革的實施意見》隨后出臺，進一步明確了法院改革的任務安排，要求各級法院按照中央的總體部署和最高人民法院的統一要求，根據本地實際，制定具體改革方案和實施步驟，嚴格落實責任。

這些改革任務隨后被納入“三五綱要”。“三五綱要”的內容包括優化法院職權配置、落實寬嚴相濟刑事政策、加強法院隊伍建設、加強法院經費保障和健全司法為民工作機制五大方面，每一方面包含多項改革任務。“三五綱要”是最高人民法院在“一五”、“二五”改革基礎上，結合法院實際情況制定的今后五年法院改革的綱領性文件，標志著新一輪法院改革工作的全面啟動。作為“三五”的開局之年，《人民法院工作要點》將司法改革列為工作重點。但與《人民法院第二個五年改革綱要(-)》(下稱“二五綱要”)相比，“三五綱要”在某些方面有所倒退：“二五綱要”以司法的專業化為方向，更著力追求司法的中立性、被動性、公開性、終局性和獨立性;而“三五綱要”更強調司法的人民性，更強調滿足民眾的司法需求，更關注民眾對法院工作的外在評價，黨的領導、服務大局等政治性要求得到進一步強調和拔高。

(二)優化法院職權配置

合理配置司法職權涉及司法的體制、機制和程序改革，是中國司法改革的主線之一。優化司法職權配置，既涉及法院、檢察院等司法機關之間的職權配置，也涉及各司法機關內部的職權配置。前者旨在進一步完善各政法機關之間分工負責、互相配合、互相制約的體制和機制，這一輪改革將主要涉及偵查監督的改革完善，部分刑事案件偵查權從檢察院轉由公安機關或其他機關實施，看守所從公安機關劃歸司法行政機關等。就法院而言，優化司法職權配置的改革舉措主要包括：

—— 量刑改革。“二五綱要”提出研究制定犯罪的量刑指導意見，健全完善相對獨立的量刑程序。，“三五綱要”再次要求進行量刑程序改革，《人民法院量刑指導意見(試行)》和《人民法院量刑程序指導意見(試行)》隨后出臺，120多家指定法院展開量刑規范化試點，蕪湖市中級人民法院、日照市東港區人民法院、北京市東城區人民法院、揚州市邗江區人民法院、上海市長寧區人民法院等相繼啟動量刑程序改革“計劃外試點”。試點旨在保障司法公正，規范自由裁量權，將量刑納入法庭審理程序，增強量刑的公開性和透明度，實現量刑公正和均衡，減少“同罪不同罰”的情形，促進法律的統一適用。建立相對獨立的量刑程序，實現定罪程序與量刑程序分離是改革的核心內容，而改革傳統經驗量刑法，建立一套“以定量分析為主、定性分析為輔”科學規范的量刑方法涉及量刑改革的實體方面。此外，一些地方嘗試的量刑答辯程序、量刑理由公開也是促進量刑公正的重要方面。，許多試點法院的量刑活動更公正、均衡，“重定罪、輕量刑”的觀念有所轉變，判決結果與試點前的量刑情況總體平衡，上訴率、抗訴率及二審改判、發回重審率均有所降低。但試點也遇到諸如被告人不認罪案件、公訴人不出庭的簡易程序案件如何適用量刑答辯程序等問題。在較為粗放的現行刑罰制度下，涉及量刑程序、標準、方法等內容的量刑改革將是一個長期的過程，需要與立法機關對刑罰種類、基準和幅度的細化規定，檢察機關的量刑建議改革等相銜接，也需要進一步明確各類犯罪行為的基準刑及各種量刑情節的調節幅度，并抑制量刑程序獨立所導致的效率降低，還需要進一步做好量刑理由的闡明工作，應在不斷總結經驗、加強實證研究的基礎上完善制度。

——執行體制及工作機制改革。，中央政法委和最高人民法院在全國開展集中清理執行積案活動;最高人民法院總結提出清理執行積案“十個嚴禁”工作原則;紀檢監察部門加大對不當干預法院執行工作的監督力度;初步建立黨委政法委組織協調、法院主辦、有關部門配合、社會各界參與的執行聯動工作機制;執行審查權與實施權分由法院不同的內設機構行使;法院執行網絡系統與中國人民銀行征信局聯網，與公安部身份證采集系統、出入境信息登記、人民幣銀行賬戶結算管理系統等對接正在協調中;底前受理的有財產可供執行的案件基本執結，“執行難”問題得到部分緩解。近十多年來，“運動式”清理執行積案活動多次開展，但“執行難”、“執行亂”仍是困擾法院乃至政法工作的難題。解決問題的方向是完善制度，規范執行人員的執法行為，建立適當的執行威懾和激勵機制，促使義務人自動履行。

“三五綱要”將“改革和完善民事、行政案件執行體制”作為優化法院職權配置的重要內容。在《民事訴訟法》執行程序的重大修改及最高人民法院出臺執行程序司法解釋的基礎上，最高人民法院頒行《關于進一步加強和規范執行工作的若干意見》、《人民法院委托評估、拍賣和變賣工作的若干規定》，《人民法院執行案件流程管理規則(試行)》、《關于建立和完善國家執行聯動威懾機制若干問題的意見》等規范性文件也即將出臺。

《人民法院委托評估、拍賣和變賣工作的若干規定》有利于分散相關權利，對重點執行環節加強監督，規范法院執行行為。《關于進一步加強和規范執行工作的若干意見》是近幾年執行體制和工作機制改革的指導性文件。其內容包括優化執行權配置、強化執行監督制約、建立快速反應機制、完善立審執協調配合機制、建立有效的執行信訪處理機制、加快執行聯動機制建設等，強調從法院內部分離執行審查權和實施權、調動立審執等多方面力量支持執行，從外部借力構建執行聯動機制，從內外兩方面強化執行監督。該意見有利于規范執行程序和執行行為，形成統一的執行工作體制。實際上，該意見規定的許多制度和做法早已實施，但需要進一步完善和制度化。例如，通過設立執行指揮中心等方式建立執行快速反應機制，建立執行聯動機制，建設全國法院執行案件信息管理系統，開通全國法院被執行人信息查詢網上平臺，建立法官違紀違法舉報中心網站，設立專門的執行監督員、廉政監察員等。|||

地方法院也積極探索，如重慶市高級人民法院出臺《關于進一步加強和改進全市法院執行工作的意見》，將執行權細化為啟動權、實施權、裁決權和監督權，實行分設執行機構、執行法官輪崗等措施，并構建當事人監督、特邀監督員監督、人民陪審員參與執行、設立專職廉政監察員、社會組織或個人申請監督的立體化執行監督體系。但這些監督體系皆屬柔性監督，難以實現理想的監督效果。從全國普遍的情況來看，執行權的細分也許有助于加強內部監督和提高執行質量，但也可能降低執行效率，不利于解決“執行難”問題，而且執行權的分權局限于法院執行部門內，實踐中難免存在裁決與執行相混同、先執行后補裁決甚至各環節協同進行“暗箱操作”等情形，可能導致執行分權流于形式。

除“執行難”、“執行亂”等長期難以解決的問題外，執行體制及工作機制改革還需解決執行權的定位、性質、執行檢察監督等理論問題。執行權可分為執行裁決權與執行實施權，前者屬于審判權范疇，后者具有行政權的性質。執行權由法院行使并無不妥，但從效率方面考慮，其定位和歸屬并非不可討論。關于民事執行的檢察監督，仍需進一步研究。總體上，執行權的優化配置不僅需要符合司法規律，更要能夠解決實際問題，應針對執行工作中存在的問題進行深入研討，推動改革朝著正確的方向邁進。

——再審的職權優化配置。出臺《關于受理審查民事申請再審案件的若干意見》，旨在規范法院處理相關案件的工作流程，細化再審程序，強調提審優先。這是對《民事訴訟法》再審程序修改和相關司法解釋的細化。為應對申訴、信訪涌向高級別法院和民事申請再審案件上提一級所帶來的立案壓力，最高人民法院立案庭分設為立案一庭、立案二庭，一庭負責受理申訴、涉訴信訪案件和一般立案工作，二庭專門負責審查再審申請。內部機構及分工調整便于通過分類管理優化立案工作機制，并可能對下級法院形成示范。總體上，再審程序的改革有限，實質只是先前改革的延續和部分的機制完善，而且諸如限制以相同理由再次申請再審等規定還引發了一些爭議。

再審涉及法院與檢察院、上下級法院及法院內部的職權配置，其制度設計應堅持在維護司法終局性的基礎上有限糾錯。再審程序的改革仍有較大空間，如法院依職權啟動再審的權力應當取消，當事人申請再審徹底改造為再審之訴，進一步明確再審標準等。近年來幾乎未動的刑事再審制度亦需在啟動主體、事由、程序等方面進行完善。當前處于矛盾多發的社會轉型期，司法公信力不足，可適當強調再審的依法糾錯功能，但長遠而言更應注重保障司法的終局性，將再審定位于非常情況下的特殊救濟，有些無害之錯可以忽略，而一般性糾錯交由審級制度完成。當然，審級制度也必須進行重大改革。

——優化職權配置的地方探索。各地法院積極探索內部職權的優化配置。例如，成都市中級人民法院建立審判權與審判管理權的制約監督機制，以案件流程管理為主線，運用信息化等手段，形成點、線、面相結合的“兩權”運行模式。該項改革一定程度上規范了審委會、院長、庭長、合議庭、法官的職責，有利于解決審判權與審判管理權定位不明、權限不清、職責錯位、機制缺失等問題。又如，各地法院積極探索環保審判。自貴陽市設立環境保護審判庭以來，無錫、昆明、玉溪等地法院相繼效仿。底，云南召開全省法院環境保護審判庭建設及案件審理座談會，制定了環保案件“審判指南”，將環境公益訴訟主體拓展為“檢察院及在我國境內經過依法登記的、以保護環境為目的的公益性社會團體”。而貴州清鎮法院受理中華環保聯合會訴清鎮國土局的環境行政公益訴訟，開創了社團提起公益訴訟的先河。環境保護審判庭的設立，特別是公益訴訟原告資格的放寬，有利于推動環境司法保護，促進民眾參與司法。

法院職權的優化配置，縱向涉及上下級法院的關系，橫向涉及不同地域法院的管轄權安排，法院內部涉及不同機構和人員之間的職責劃分。應合理界定職權，建立以審判權為中心，分工合理、職責明確、制約平衡的法院權力結構，形成配置科學、運行順暢、公開透明的司法工作機制。這項改革任務相當艱巨，改革阻力主要來自于法院自身，如上下級法院關系的調整主要以上級法院放棄對下級法院的諸多權力為前提，法院內部審委會、院長、庭長、合議庭、審判長、法官、法官助理、書記員、管理人員、輔助人員之間的職責劃分須以限制“領導”的權力為基礎，因此，只要法院系統尤其是最高人民法院下定決心，完全有可能逐步實現法院職權的優化配置。

(三)規范司法行為

規范司法行為是提升司法公信的主要途徑。在《關于進一步加強人民法院反腐倡廉建設的意見》、《人民法院監察工作條例》和新修訂的《人民法院紀律處分條例》基礎上，最高人民法院制定 “五個嚴禁”、提出反腐倡廉九項重點、建立廉政監察員制度、出臺整肅院風院紀的三項規定，地方如重慶還嘗試在市級司法機關領導干部中率先試點官員財產申報制度，進一步加強司法廉政建設，規范司法行為，并通過案例指導制等方式促進司法統一。

——推進司法廉政建設。“五個嚴禁”直指易滋生司法腐敗的主要方面和環節，以禁令方式約束法官行為，包括嚴禁接受案件當事人及相關人員請客送禮，嚴禁違反規定與律師進行不正當交往，嚴禁插手過問他人辦理的案件，嚴禁在委托評估、拍賣等活動中徇私舞弊，嚴禁泄露審判工作秘密。“五個嚴禁”只是對法官基本行為規范的重申，這本身就表明維護司法廉潔任務的艱巨性。為落實禁令，最高人民法院開通法官違法違紀舉報中心網站，要求各級法院向社會公布具有24小時自動接聽功能的舉報電話。至年底，各級法院共處理違反“五個嚴禁”規定的干警319人，其中120人移送司法處理。若能繼續切實執行，做到信息公開，及時回復，適時通報查處情況，并給予舉報人進一步申訴的機會，該禁令可在一定程度上震懾腐敗、整肅隊伍、重塑法官形象。未來應建立科學的法官懲戒制度，這比禁令更能促進司法行為的規范。

反腐倡廉九項重點提出強化紀律、完善監督、改革制度等要求，指明法院本反腐工作的重心，是《關于進一步加強人民法院反腐倡廉建設的意見》的延續和落實，也是近期法院廉政工作的實施綱領。但長遠而言，應完善反腐倡廉長效機制，構建職權明確、監督到位、追究有力的責任體系，緊抓權力行使的關鍵環節，加強對領導干部、腐敗現象易發多發部門和崗位的監督，而不限于問題嚴重時的集中整改。廉政監察員制度是法院針對違法違紀易發多發的審判、執行部門設立專人監控的內部監督舉措，由一定級別的資深法官擔任廉政監察員，通過廉政教育、檢查監督、指導咨詢、報告問題等方式協助部門主要負責人和院監察部門開展反腐倡廉工作。截止初，全國已有2392個法院建立廉政監察員制度，配備24521名廉政監察員。但該制度缺陷明顯，如自己監督自己，廉政監察員的副職身份決定其對部門領導的服從，監督效力最強莫過于啟動監察程序，因而很可能流于形式，難以實現有效的內部監督。最高人民法院自2月起執行考勤、著裝、機關行政管理三項規定，整肅院風院紀，各級法院相繼效仿。此舉旨在重塑法官和法院形象，對改善司法形象有一定作用。但良好的司法形象不僅在于著裝規范、紀律嚴明，更在于司法公正。維護司法廉潔應從根本入手，小修小補成效不大。|||

——促進司法裁判的統一。，最高人民法院首次發布知識產權案件報告，匯集了上審結的23件典型案件的判理摘要。這些案例在事實認定、法律適用等方面具有一定的示范功能。該舉措可視為法院探索案例指導制的一部分。成都孫偉銘醉駕案定為以危險方法危害公共安全罪的判例，各地法院紛紛參照，最高人民法院就此案相關問題征求各方意見、形成共識并召開新聞發布會詳解個案判決的做法，可視為指導性案例形成和發布機制的一種探索。此外，廣東省高級人民法院率先探索建立省級案例指導制度，形成全省聯動、層次分明的案例指導體系。

“二五綱要”明確提出建立和完善案例指導制度，但該任務尚未完成。中國建立案例指導制符合兩大法系的融合趨勢，具備司法的案例傳統、法院的實踐經驗等有利基礎，但也面臨操作性和體制性困難，如存在可能沖擊立法權的擔憂。實際上，案例指導制旨在彌補成文法的不足，確立統一的司法標準，降低地方差異對司法的不當影響并規范法官的自由裁量權，只是立法陰影下適度的能動司法，只要法律適用堅持成文法優先、指導性案例為補充，就不會導致司法權沖擊立法權。指導性案例的效力是關鍵問題，當前應賦予其事實上的拘束力，而不作為正式的法律淵源。制度建設應堅持“兩步走”：當下的直接目標是化解較為嚴重的“同案不同判”現象，并重視案例指導制運行條件的培育，如完善判決公開制度、建立判例匯編和發布平臺等;長遠而言應全方位、多層次挖掘其功能，實現司法靈活性與立法嚴謹性的結合，促進司法統一。

(四)建立健全多元化糾紛解決機制

轉型時期的沖突頻繁發生，并日益呈現多樣化、復雜化、擴大化、激烈化等特征，通過適當途徑及時有效化解糾紛成為國家和社會的重大任務。從20世紀末開始，特別是“構建社會主義和諧社會”提出以來，多元化糾紛解決機制日益受到重視。，中央政法委與全國人大法工委牽頭，最高人民法院、國務院法制辦、司法部等共同參與的多元化糾紛解決機制改革項目啟動。，最高人民法院將其作為重點改革項目，倡導各級法院積極探索。，“三五綱要”將其列為“健全司法為民工作機制”的重要內容，力求打造“黨委領導、政府支持、多方參與、司法推動”的多元化糾紛解決機制，并將調解作為重中之重，提出“調解優先、調判結合”的司法政策，出臺《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》，積極推進多元化糾紛解決機制的實踐探索。

——“調解優先、調判結合”。1980年代初到90年代中后期，伴隨法治的成長，調解為法治中心的觀念所抑制而受到輕視，效用明顯下降。21世紀初，由于法院案件壓力增大、“建設和諧社會”目標的提出等原因，調解的功能重獲重視。-，最高人民法院相繼頒布《關于審理涉及人民調解協議的民事案件的若干規定》、《關于人民法院民事調解工作若干問題的規定》，司法部頒行《人民調解工作若干規定》，提出“能調則調，當判則判，調判結合，案結事了”十六字方針。，《最高人民法院工作報告》提出“調解優先，調判結合”，7月全國法院調解工作經驗交流會予以重申。

調解在多元化糾紛解決機制中占據核心地位，其重要作用毋庸置疑。但目前有關調解的司法政策有過度重視之嫌，可能導致權利打折、規則缺失和司法權威的削弱。實踐中，部分法院為迎合上級、追求“政績”，進一步放大了“調解優先”的負面效應：調解被簡單地與“和諧”、“為民”相等同;調解率成為法院、庭室、法官個人績效考核的重要指標;不少法院過于強調立案調解、庭前調解，倡導建立多次、多輪、多級的調解機制;重復調解、久調不決等情形增多;少數法院甚至宣稱創造了“零判決”等。這導致部分學者甚至司法人員產生司法改革正在倒退的擔憂，法院畢竟不是“調解院”。有必要區分法院內外的調解，法院外調解無論如何強調都不過分，法院調解則應適度，“能調則調，當判則判”。“調解優先”的司法政策和調解率的硬性要求值得反思。

——促進訴訟與非訴訟機制的銜接。《關于建立健全訴訟與非訴訟相銜接的矛盾糾紛解決機制的若干意見》完善了訴訟與仲裁、行政調處、調解等非訴訟糾紛解決方式之間的銜接機制，賦予行政機關、商事和行業調解組織的調解協議以合同效力，明確了法院確認和執行調解協議的程序，規定勞動爭議調解協議亦可申請司法確認。該意見是法院推動多元化糾紛解決機制建設的重大階段性成果，其實質是法院對“大調解”張開懷抱，通過構建訴訟與非訴訟銜接機制，發揮審判權的引導和規范作用，力圖充分調動社會資源化解糾紛，緩解法院的案件壓力。但健全多元化糾紛解決機制、促進其相互銜接的主導職責在于地方黨政，法院只是其中一環，其主要職責是審判，更強調為社會確立規則。賦予調解協議以合同效力有助于提升調解的地位，但效力有限且長期存在爭議。長遠而言，可考慮有條件地賦予人民調解等調解協議直接的法律效力，但這須以保證調解質量為前提。目前可考慮增加調解前置的案件類型，或對部分經過調解的案件實行一審終審。同時注意，法院在訴訟與非訴訟機制的銜接中不僅應對非訴訟糾紛解決機制給予指導和支持，也應履行相應的法律監督職責。

——探索設立社區法官。，在司法為民的主旋律下，一些地方法院積極探索設立社區法官。不同于個別地方將在職法官派駐社區的做法，上海市楊浦區人民法院聘用一批具有較深法律專業背景、較強責任心和協調能力的退休法官并將其派駐各社區街鎮，與人民調解組織相銜接，主要從事調解、預立案和訴訟指導工作。作為司法機關與社區居民之間的橋梁，這些退休法官被親切稱為“社區法官”。此舉在推進訴調對接、延伸司法功能、化解矛盾糾紛、緩解司法壓力、節約司法資源等方面取得一定成效。盡管這一地方性改革并未引起較大反響，但社區法官的理念卻是革命性的，其出現及發展動向值得關注。

社區法官的設立在理論上提出司法權的社會化問題，在實踐中暗示了司法制度改進的一大方向——大力發展司法 adr(代替性糾紛解決機制)，這也是建立健全多元化糾紛解決機制的重要方面。司法程序可以吸收adr注重合意、靈活等合理因素，或直接設立司法adr，使司法救濟機制更具彈性和可接近性。各種形式的司法adr皆可探索，如強制性訴前調解，法院調解的社會化，民間調解機構、退休法官等主持或參與法院調解，借鑒英國民事訴訟中的訴前議定書制度建立訴前和解制度，借鑒美國的早期中立評價聘請專業人士對訴訟風險進行評估，法院設立糾紛解決咨詢機構，法院附設的仲裁，甚至私人法官。私人法官是糾紛當事人共同聘請的糾紛解決人，一般由退休法官擔任，由法院指定或當事人從名單中挑選。法院附設的私人法官，其裁決即具有法定拘束力，當事人可上訴，亦可約定一裁終局，生效裁決可申請強制執行。期待更多法院在司法adr領域進行積極探索，特別是嘗試設立私人法官，這可能有助于回應轉型時期巨大的司法需求，打破國家對司法權的壟斷，與職業法官形成競爭進而促進司法公正，并有利于探索建立符合中國國情的新型社區治理模式。|||

(五)大力推進司法公開

司法公開是憲政的基本要求，也是司法改革的亮點之一。3月全國法院被執行人信息查詢平臺開通，9月全國首家案件庭審直播的“北京法院直播網”開通，年底《關于司法公開的六項規定》和《關于人民法院接受新聞媒體輿論監督的若干規定》出臺。各地法院努力探索，目前有11家高級法院、97家中級法院、472家基層法院建立裁判文書上網制度，裁判文書上網20余萬件;河南三級法院183個新聞與政務網站全部開通，三級法院全部實現裁判文書上網;成都高新區法院構建 “開放式6+1”審判公開模式等。作為一種防止司法不公、濫權和懈怠的約束機制，使司法人員免受不當指責的保護機制以及促進司法行為規范的激勵機制，司法公開有助于落實司法監督、限制司法濫權、保障司法廉潔、體現司法民主、貫徹司法為民、提升司法公信、建設司法權威、確保司法公正，從而實現公開促公正、公正樹公信、公信建權威的良性循環。

——強化司法公開。《關于司法公開的六項規定》明確要求立案、庭審、執行、聽證、文書、審務必須依法、及時和全面公開，并試圖建立過問案件登記、說情干擾警示、監督情況通報等制度。總體而言，該規定擴大了司法公開范圍，拓寬了司法公開渠道，有利于統一各地法院的公開舉措，保障民眾對審判、執行等法院工作的知情權、參與權、表達權和監督權，規范司法行為，保障司法公正。但“過問公開”等制度只是當下審判獨立遭遇太多干預的無奈舉措，作為極具中國特色的做法，實踐中也曾成為維護審判獨立的策略和壓力轉移機制，但納入正式制度后其效果必然有限，它們無法抵擋對司法的體制性干預，最多只會使“過問”、“說情”等采取更隱秘的方式。審判公開是1980年代末以來中國司法改革的切入點，也一直是司法改革的重要內容。隨著傳媒的迅猛發展，諸如蕪湖中院“關門審判”等司法不公和暗箱操作的曝光，民眾對司法透明的要求日益強烈，完善司法公開制度成為回應社會需求的重要方面。的司法公開改革措施，從庭審公開擴展到全方位的司法公開，從過程公開為主到過程與結果公開相結合，從權力實施轉向作為訴訟權利和民主權利保障的司法公開。但這項規定能否全面落實并取得良好效果，仍有待觀察。

在大力強化司法公開的前提下，也應注意：第一，司法公開本身并非目的，而是實現司法公正、提升司法公信的手段。司法不應為公開而公開，公開的內容和程度應考慮司法規律、民眾需求、當事人訴權及私隱保護、影響法院形象及公信的因素等。第二，不應對司法公開的功能期待過高。司法公開強調過程與結果的公開，但司法運作還存在一套非正式規則，若不解決這一問題，司法無論多么公開透明，也很難提升司法公信。第三，司法公開與司法公信互相促進，除強調各種司法公開的技術性規則外，特別要從當下司法公信和權威失落的根本原因入手解決問題。司法公開不僅是對民眾司法需求的滿足，也是培育民眾法治意識和司法公信的重要途徑。第四，保障當事人和民眾對司法公開“技術”的接近。第五，盡管改革措施較為先進，但仍不夠具體明確，實踐中還需進一步探索，而且關鍵在于貫徹落實。

——協調司法與媒體的關系。《關于人民法院接受新聞媒體輿論監督的若干規定》規范了媒體旁聽和采訪報道制度，明確了法院新聞宣傳的統一管理部門和對外口徑，建立了法院與媒體及其主管部門固定的溝通聯絡機制，強調法院為媒體采訪提供便利，也規定了媒體的責任。法院應重視媒體的作用，不限制采訪并積極提供必要協助，但無需過于遷就媒體，審判場所座席不足應優先保證媒體的需要但不必設立媒體席;媒體應遵守相關紀律和職業道德，真實客觀地報道案件，違法應承擔相應責任。該規定遠不能達到目標，而只是促進司法與媒體良性互動的一項努力，在某種意義上還顯露出法院面對媒體一定程度的“自衛”姿態，特別是第九條有關媒體責任的規定引發了限制媒體報道的擔憂，甚至有超越法院職權范圍之嫌。如何促進兩者的良性互動，既杜絕媒體審判又保證新聞自由，仍需在不斷發現和解決問題的過程中逐漸磨合。此外，3.84億網民匯成的網絡輿情對司法的影響越來越大，既保持司法中立又考慮網絡輿情成為司法機關必須面對的難題。該規定未考慮網絡輿情是一個重大缺陷。而無論面對媒體監督還是網絡輿情，確保司法公正、加強司法公開、及時溝通回應皆是法院實現與媒體、網絡良性互動的主要途徑。

(六)司法為民

近年來司法機關傾力打造司法為民形象，“三五綱要”將“健全司法為民工作機制”列為今后五年內司法改革的重點，司法為民成為司法改革的主旋律。推進司法公開、健全多元化糾紛解決機制等都被列為司法為民的重要內容，鑒于相關改革自成體系，報告單獨討論。此處重點評述法院的司法便民、司法與民意的溝通以及刑事被害人救助制度。，最高人民法院出臺《關于進一步加強司法便民工作的若干意見》和《關于進一步加強民意溝通工作的意見》，積極探索涉訴信訪處理機制，全國法院廣泛深入開展“人民法官為人民” 活動，“為大局服務、為人民司法”成為法院工作主題，司法救助制度、行政訴訟立案保障等工作也得到發展完善。這些改革包含了服務型司法理念，有助于民眾接近司法和正義。

——加強司法便民。司法便民是司法為民的重要方面，是建設服務型司法、方便民眾利用司法、實現法律效果與社會效果相統一的重要途徑。《關于進一步加強司法便民工作的若干意見》從加強訴訟服務、司法公開、監督管理，強調依法簡化程序、調查取證和促進司法大眾化等方面著手，要求各級法院設立專門的訴訟服務部門，建立非工作日立案和信訪接待、上門立案、遠程立案、訴訟風險提示、繁簡分流與速裁等制度，加強巡回辦案、審限監督、司法協助、司法救助等工作。這一系列措施體現了司法的人文關懷，是當前及今后一段時期司法便民工作的實施綱領。許多地方法院積極探索，如《江蘇法院第三個五年改革實施意見(-2013)》強調為當事人提供“一站式”全程訴訟服務，全省法院皆設立訴訟服務中心;上海、廣東、山東、福建、黑龍江、湖南等地進一步整體推進“立案信訪窗口”建設;貴州出臺《司法便民三十三項具體措施》;重慶法院以128個法庭為中心，建立庭、站、點、員四位一體，覆蓋全轄區的便民訴訟網絡。|||

司法便民、調解優先等司法為民舉措，體現了人民司法的要求。在司法為民等政治性口號的激勵下，一些法院走得更遠，尤其以陜西隴縣“能動主義八四司法模式”、“一村一法官”及河南省高級人民法院張立勇院長“放下法槌、脫下法袍”的言論為代表。上述部分做法背離了現代司法制度的要求，以損害司法的中立性和被動性作為司法便民的代價，很可能損害司法的正當性。但司法便民若定位于促進民眾實效性接近司法，則可融入司法改革的世界潮流，因為這不僅是中國也是世界各國數十年來司法改革的基本目標。關鍵是通過建設服務型司法，促進以馬錫五審判方式為集中體現的人民司法與以對抗制為基本特征的現代司法制度有機結合，既吸取馬錫五審判方式中的服務理念，也堅持現代司法制度的基本規律。服務型司法是近幾十年來世界范圍內盛行的司法理念之一，強調法院是提供司法服務的專門機構，訴訟當事人是納稅人和司法服務的利用者。基于該理念，法院應在不損害司法中立性、被動性和獨立性的基礎上，采取各種便民措施，促進民眾更快捷、更低成本、更實效性地接近司法和正義。

——促進司法與民意的溝通。《關于進一步加強民意溝通工作的意見》從12個方面加強民意溝通工作，強調拓寬和暢通民意的溝通渠道，有利于促進民眾與法院的良性互動，方便民眾及時了解進而認同、信任和支持法院工作，幫助法院及時掌握民眾對法院工作的真實感受和想法，從而改進司法工作。為落實該意見，最高人民法院相繼開通民意溝通電子郵箱和法官違法違紀舉報中心網站、實行新聞發布會月度例會制度、下發《關于通過網絡途徑加強民意溝通工作的通知》、以多種形式征求各界代表意見、推進網站建設、實行開放日等。各級法院積極行動，目前有855家法院開通民意溝通電子信箱;所有高級人民法院皆在法官違法違紀舉報中心網站公布舉報電話和電子信箱;最高人民法院整理民意溝通郵箱開通以來至11月22日收到的 7641封郵件，并概括為5類31個問題逐一回復。

健全良性互動的民意溝通機制既是踐行司法為民、推進司法民主的關鍵，也是落實司法公開、優化司法決策、提升司法效果的重要保障，有利于促進司法廉潔、提升司法公信。司法與民意的溝通應注意：第一，民意的反映、整理和吸納應逐漸制度化、規范化，既拓寬民眾的表達渠道，也形成理性的民意甄別和回應機制。正義網等媒體建立輿情監測系統，借助軟件進行輿情監測和分析的做法值得借鑒。第二，發現真實的民意并將其轉化為司法決策的參考因素，但須注意保持民意影響與審判獨立的平衡。第三，通過民意溝通機制釋放民眾不滿，合理引導民意，維護法治。例如，年初彭北京訴諸決斗事件，因法院利用各種方式澄清真相并加強宣傳，事件得以較快平息。而鄧玉嬌案，即使法院迎合民意作出輕判，仍遭遇強烈質疑。其實，民眾并非一定要追求特定的審判結果，而是期望司法的公開、透明和公正。草率的審判會導致司法過程缺乏正當性，而法院簡單地屈從民意、不作理性回應將進一步削弱司法權威，加劇民眾對司法的不信任。故應加強民意溝通、司法公開、判決說理、司法民主等制度建設，在維護司法權威和法治原則的基礎上尊重并對民意進行理性引導。

——建立健全刑事被害人救助制度。該制度是司法救助制度的重要部分，落實人權保障的重要方面。當下中國處于刑事案件高發期，刑事被害人已形成一個龐大群體，他們中80%以上無法從被告人方獲得賠償，引發了較嚴重的社會問題。《關于進一步加強刑事審判工作的決定》、《關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》和“三五綱要”都明確提出建立刑事被害人救助制度。3月，中央政法委會同最高人民法院、最高人民檢察院、公安部等八個單位制定下發《關于開展刑事被害人救助工作的若干意見》，規定救助工作的管理主體、程序、標準、與社會救助的關系，明確了救助實施機構、經費來源、救助范圍、條件、標準及救助程序，各地救助資金由地方各級政府財政統籌安排并鼓勵社會捐助，公檢法可就各自所轄刑事案件向當地政法委提出被害人救助申請，由政法委統一審批。目前，全國半數以上省份制定了實施辦法。如云南出臺《涉訴特困人員救助辦法》，建立政府主導、法院推動、民政和社保、衛生等部門相銜接的刑事被害人救助機制(及執行救助機制)，形成“救濟+低保+醫保+就業救助+住房救助”的全面救助方式;常州法院構建保障被害人訴訟參與、關注被害人物質損失、撫慰被害人心靈創傷、促進被告人主動賠償并以司法救助基金為補充的救助機制。

該意見及各地法院的積極探索在一定程度上有利于實現有效的司法救助，撫慰、緩解被害人及其近親屬的身心創傷及經濟困境，使其恢復正常生活，化解社會矛盾，維護社會穩定。建立穩定可靠的資金來源是該制度得以正常運行和穩定發展的關鍵。目前，各地被害人救助資金的來源有所不同。福州、珠海等地由財政撥款;臺州等地集聚了政府撥款、社會捐贈、基金孳息和其他資金;部分試點地方尚無穩定的資金來源，依靠干警、社會捐贈或者向財政、民政部門爭取單項經費。中央與地方應積極展開被害人救助制度的探索實踐，尤其應研究解決經費保障問題。地方保障只是一個方面，中央應加大投入力度，逐步建立中央主導、地方支持、社會參與的救濟基金籌措模式。目前，該制度的發展完善可與刑事和解的改革探索相結合，并考慮在充分調研的基礎上納入立法。長遠而言，應有條件、分階段過渡到刑事被害人國家補償制度。但這一制度的完善涉及司法權配置、救助基金籌措、社會保障體制等難題，可謂任重而道遠。

三、檢察改革

是檢察院恢復重建30年后新一輪司法改革的開局之年。檢察機關按照《關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》精神，以加強權力監督制約為改革重點，對外強化法律監督職能，對內加強自身監督，自上而下、循序漸進、有組織、更理性地推進檢察體制與工作機制改革。

(一)檢察改革整體規劃

“-2012 年檢察改革規劃”明確了深化檢察改革的總體目標和五項原則，指出今后一段時期深化檢察改革的重點是強化法律監督和自身監督。規劃包括五方面40項深化檢察改革的任務：優化檢察職權配置，改革和完善法律監督的范圍、程序和措施，加強訴訟監督;改革和完善檢察院接受監督制約制度，規范執法行為;完善檢察工作中貫徹落實寬嚴相濟刑事政策的制度和措施，創新檢察工作機制;改革和完善檢察組織體系和檢察干部管理制度，加強隊伍建設;落實政法經費保障體制改革的總體部署。該規劃是中央司法體制改革的意見精神在檢察工作中的具體化，涉及檢察體制和工作機制改革的多個層面，是未來若干年檢察改革的指南，對新一輪檢察改革具有重要的規范和指導作用。截至底，最高人民檢察院已完成4項改革牽頭任務(共11個子項目)中的6個子項目，同時積極配合其他改革任務牽頭單位，推動各項協辦改革任務進程。檢察改革規劃所確定的各項改革也取得一定進展。|||

(二)優化檢察職權配置

——職務犯罪案件逮捕決定權上提一級。這是《關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》確定的一項重大改革。9月，《關于省級以下人民檢察院立案偵查的案件由上一級人民檢察院審查決定逮捕的規定(試行)》出臺，明確要求省級以下檢察院立案偵查的案件，需要逮捕犯罪嫌疑人的，應報請上一級檢察院審查決定，并詳細規定了下級檢察院報請審查逮捕程序、上一級檢察院審查決定逮捕程序、追捕程序、發現不應逮捕的糾正程序、下級檢察院不服不捕報請重新審查程序、逮捕擔任各級人大代表的犯罪嫌疑人的報請許可程序、人民監督員監督程序、報請延長偵查羈押期限程序及通過檢察專網報送案卷材料等。此外，最高人民檢察院即將出臺幾項偵查監督措施，涉及改革對公安機關偵查活動的監督，變傳統的線性審查程序為檢察機關居中，包括公安機關和犯罪嫌疑人的三角模式，以及加強對偵查活動中搜查、扣押、凍結等措施的監督等。

職務犯罪案件逮捕決定權上提一級是近年來力度最大的一項檢察改革，是優化檢察職權配置、強化檢察內部監督、保障自偵案件質量的重要舉措，一定程度上有利于解決同一檢察機關同時行使偵查、逮捕、起訴權而造成的權力集中、監督弱化等問題，保障職務犯罪嫌疑人的合法權利，減少可能的地方干擾，檢察機關的偵查監督活動也更符合司法規律。改革后，檢察機關審查逮捕的主體、報請和決定審查逮捕的程序與方式，傳統的偵查觀念和模式，上下級檢察機關之間的配合和銜接機制等都有所轉變，對偵查工作和偵查監督工作都提出了新的更高要求，但實施效果仍有待觀察，有關逮捕決定權及偵查監督權的配置、檢察機關偵查監督部門的職能甚至稱謂、上下級檢察院均要對職務犯罪案件逮捕意見書進行審查而導致辦案時間緊迫以及建立捕后跟蹤監督機制等問題，仍值得進一步研究。目前，可考慮以權力行使的司法化為改革方向，配合偵查監督的工作機制改革，進一步化解該權力配置和行使不盡合理所引發的超期羈押、審前羈押率過高、“以捕代偵”等問題。此外，該項改革要求人民監督員制度及律師介入程序作出相應調整，還應補充省市兩級檢察機關的辦案力量，逐步建立健全相應的電子檢務網絡和遠程視頻訊問系統。

——量刑建議改革試點。量刑建議試點始于1999年北京市東城區人民檢察院試行“公訴人當庭發表量刑意見”;《人民檢察院量刑建議試點工作實施意見》出臺，該制度成為刑事司法改革的一項重要內容;最高人民檢察院根據《關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》，將“推行量刑建議制度，會同有關部門推動將量刑納入法庭審理程序”確定為公訴機制改革的重要項目，改革試點工作在北京、上海、浙江、重慶、四川、湖南、廣東、福建、江蘇等地更為廣泛和深入地展開。相關規范性文件有望在不久的將來出臺。量刑建議是檢察機關提出的具體訴訟請求，量刑建議權是一種司法請求權，是公訴權的重要權能。在大多數國家和地區，檢察機關都擁有量刑建議權。我國的量刑建議改革實質是公訴權回歸完整的體現，有利于從機制上規范和制約法院的自由裁量權，保障量刑公正，減少“同案不同判”，同時提高訴訟效率，節省司法資源。但實踐中，量刑建議試點對習慣“只求罪，不問刑”的公訴人員提出了挑戰，而如何解釋和處理法院判決與量刑建議不一的情形，消除當事人和民眾的誤解與質疑，亦需進一步研究。此外，作為一項探索性改革，各地量刑建議試點的操作模式、建議標準不一，實際效果也有較大區別。目前，量刑建議試點仍處于初期，應逐步確定合理的實體量刑基準，細化量刑規則，通過提升檢察官素質、加強對量刑建議的內部和外部制約，保障建議的全面、客觀、公正和準確，并注意與法院量刑改革相銜接。《刑事訴訟法》的再修改應科學構建量刑建議制度，使其與刑事被告人、辯護人的量刑請求和辯護意見一起，形成對量刑裁決權的合理制約。

——加強訴訟監督。在深入貫徹《關于在公訴工作中全面加強訴訟監督的意見》的基礎上，檢察機關對應立案而不立案、已立案偵查但未移送審查起訴的案件、法院獨任審理的案件、刑事自訴案件、二審書面審理后改變一審判決的案件以及法院自行決定再審的案件等處于監督盲區的案件加大監督力度，著力監督糾正有罪不究、以罰代刑、量刑畸輕畸重、違法立案、刑訊逼供等突出問題，切實防止放縱犯罪和冤枉無辜。2月，最高人民檢察院檢察委員會審議通過《關于進一步加強對訴訟活動法律監督工作的意見》(初印發)，要求各級檢察院進一步加強對訴訟活動的法律監督工作，重點是加強對刑事立案、偵查活動、刑事審判、刑罰執行和監管活動、民事和行政訴訟的監督，并對完善監督機制、強化監督措施提出了具體要求，包括完善檢察長列席審委會制度，明確、規范檢察機關調閱審判卷宗材料、調查違法行為的程序，加大依法查辦執法不嚴、司法不公、違法辦案背后的職務犯罪力度等。7月，最高人民檢察院《關于完善抗訴工作和職務犯罪偵查工作內部監督制約機制的規定》出臺，明確抗訴工作與職務犯罪偵查工作由檢察機關不同業務部門負責承辦，力圖規范檢察機關內設各部門的權力行使，強化檢察機關抗訴工作的內部監督。湖北、黑龍江、上海等地人大也先后制定《關于加強檢察機關法律監督工作的決定》，積極支持檢察院依法履行法律監督職責。北京市石景山區還探索實施訴訟監督報告制度，將發往被監督單位的訴訟監督法律文書連同被監督單位回函向同級黨委和人大常委會報告備案。這一制度極具中國特色，但不符合檢察制度的內在規律。

訴訟監督是檢察工作的重要內容。近年來訴訟監督機制不斷改革完善，但仍存在監督措施缺失、力度不夠、效果甚微等問題。在司法公正缺乏足夠保障的轉型期，應完善監督措施，強化監督力度。但應當區分對偵查活動和對審判活動的監督，前者須大力加強，后者則應控制在適當的程度，調整和完善監督程序，減少檢察機關身份與職能的沖突，防止訴訟監督對審判獨立可能造成的不利影響。長遠而言，應考慮監督權的優化配置問題，從根本上化解檢察機關在訴訟監督中的角色尷尬。

——促進檢察建議工作。依法明確、規范檢察機關提出檢察建議的程序是中央司法體制改革意見中一項重要內容。由于缺乏明確規定，檢察建議的提出長期以來大量存在不規范和隨意現象。，最高人民檢察院發布《人民檢察院檢察建議工作規定(試行)》，界定了檢察建議的性質和適用范圍，明確了提出檢察建議的原則、適用范圍、制發主體、內容要求、發送對象、審批程序、督促落實、歸口管理與統計等內容。該規定是今后檢察建議工作的指導性文件，某種意義上有利于檢察機關通過非訴訟措施服務大局，參與社會治安綜合治理，宣傳法制，促進社會管理，預防和減少違法犯罪，增強辦案效果，促進法律正確實施。|||

檢察建議可能針對法院，也可能針對其他單位。后者體現了檢察機關的司法外職能;前者是一種非對抗性的訴訟監督，有助于在保持法檢良好關系的前提下發揮更好的監督效果，在短期內可進一步完善和適用，但中長期而言可考慮廢除。總體而言，檢察院和法院的司法建議是極具中國特色的制度，主要體現了司法機關的司法外職能。它表明司法機關的職責并非單純定位于司法，而是作為國家治理系統的一部分，主動或被動扮演社會角色和政治角色，發揮社會職能和政治職能，實現法律效果、社會效果與政治效果的統一。司法建議制度雖小，卻顯示了當下中國司法制度的關鍵信息，即以職權主義、能動司法、“為大局服務”、強調司法的社會效果和司法外職能為特征的建議型司法。司法機關是否應承擔司法外職能，承擔何種職能，如何承擔，值得深入探討。但長遠而言，司法應當回歸司法本身的職能。

此外，深化檢察委員會制度改革也是檢察職權優化配置的重要內容。最高人民檢察院制定了《人民檢察院檢察委員會議事和工作規則》，對于切實提高檢察委員會的議事能力和決策水平，促進檢察委員會民主決策、科學決策、依法決策，保證依法正確行使檢察權，推動檢察工作科學發展具有一定意義。但這并非終點，檢察委員會制度仍需進行較大改革。檢察機關還健全規范了檢察機關審查逮捕訊問犯罪嫌疑人制度，制定《人民檢察院辦理審查逮捕案件訊問犯罪嫌疑人的規定(試行)》并報中央政法委審批。該規定實施后將有利于檢察機關全面了解案情，正確掌握逮捕標準，及時發現偵查中的違法行為，維護犯罪嫌疑人的合法權益。為充分發揮檢察機關的法律監督職能，促進依法行政，最高人民檢察院作出《關于行政執法與刑事司法銜接工作情況及落實相關司法改革任務的建議》，協助國務院法制辦推進行政執法與刑事司法的銜接改革，推動建立“網上銜接，信息共享”機制，督促行政執法機關及時移送涉嫌犯罪案件。

(三)強化完善民主監督

加強對檢察院自身執法活動的監督制約是今后一段時期深化檢察改革的重點之一，具體涉及人大、政協、特約檢察員、人民監督員等民主監督制度的強化和完善。為此，最高人民檢察院制定發布《關于進一步做好向全國人大常委會的專項工作報告有關工作的意見》、《最高人民檢察院與各民主黨派中央、全國工商聯和無黨派人士聯絡工作辦法》等文件，檢察機關接受各界民主監督的工作進一步制度化、規范化。近年來，這一領域的重點是深化人民監督員制度改革。該制度已寫入《中國人權事業的進展》、《中國的民主政治建設》、《中國的法治建設》白皮書及《國家人權行動計劃(-2012年)》。2月，最高人民檢察院人民監督員制度試點工作領導小組在專題調研基礎上，形成深化人民監督員制度改革的實施意見并報中央政法委。人民監督員制度試點有可能結束，全國檢察機關將全面推行人民監督員制度。一些地方繼續推進人民監督員制度改革。如四川廣安在檢校合作的基礎上推出以強化制度外部性為目標的人民監督員制度“廣安模式”，就人民監督員的選任管理、監督范圍、程序、效力形成了系統的制度經驗并穩步推廣;湖南株洲由市政法委牽頭，市人大、政協、總工會、婦聯等單位負責人參與組成工作委員會，負責人民監督員的選任和管理。這項改革一定程度上有利于監督檢察權的行使，維護犯罪嫌疑人合法權益，促進民眾對司法的參與。

自試點至今，人民監督員制度已從局部試點實現全國推廣。全國現有 3137個檢察院開展試點，選任人民監督員2.1萬多名，監督“三類案件”和不依法辦案情形2.8萬多件。但從試點情況來看，這項制度發展較為緩慢，與政治上所宣揚的高度和重要性有較大差距：第一，盡管廣安等地早在就開始體制外試點，但絕大多數地區仍由檢察機關選任人民監督員，“自己請人監督自己”;第二，監督范圍限于“三類案件”、“五種情形”，但內部監督的加強使“三類案件”大幅減少，“五種情形”的監督又難以進行，監督范圍須從必要性和可行性出發進行調整;第三，監督程序的外部性、獨立性、公正性難以保證;第四，監督效力不足，而效力卻是制度發展的關鍵。檢察機關擔心強化監督效力會影響檢察權的獨立行使，其實監督范圍有限，監督后持反對意見的更有限，在經過一定的溝通程序后，人民監督員仍對檢察機關的處理持反對意見的，應予采納。這不會沖擊檢察權的獨立行使而恰恰是司法民主的真實體現。人民陪審員可行使關乎案件最終處理的審判權，人民監督員為何不可以在有限范圍、有限程序內作出有約束力的決定?當然，監督效力可逐步提升，內容上從強調程序剛性逐步走向實體剛性，策略上從目前由檢察長決定改為檢察機關應當尊重、最后發展為應當采納監督意見。目前，不少地方的人民監督員制度試點處于停滯狀態，如何突破目前制度的發展瓶頸，急需有關部門認真研究并指明方向。

(四)加強檢察隊伍建設和基層建設，加強檢察隊伍建設主要體現在強化檢察教育培訓、規范化建設和檢察官職業道德修養三方面。《-2012年大規模推進檢察教育培訓工作的實施意見》提出加強檢察教育培訓工作的總體思路、基本目標、基本原則和工作要求，強調提升法律監督能力，向西部和基層檢察院傾斜，培訓趨于規模化、規范化，將對未來的檢察工作產生一定影響。但該意見只是以往教育培訓工作的延續和強化。《人民檢察院規范化管理體系指導性標準》、《檢察業務工作操作標準(范本)》的制定以及在全國 56個基層檢察院展開的規范化試點，一定程度上有助于檢察機關提升管理水平，推動規范化建設。《檢察官職業道德基本準則(試行)》以“忠誠、公正、清廉、文明”為核心，要求檢察官初任、晉升時宣誓并踐行誓言，自覺遵守回避制度、妥善處理個人事務、不牟取不正當利益并注意職業形象和言談舉止。該準則是對既有《檢察官職業道德規范》的完善，有利于促進檢察官的自律，改進檢察官的執法理念、作風和禮儀，培育其職業共同體意識。但道德規范是柔性約束，健全檢察官懲戒制度、完善檢察工作的內外監督、落實責任追究在目前更為重要。

《-2012年基層人民檢察院建設規劃》要求各級檢察機關積極推進基層檢察院執法規范化、隊伍專業化、管理科學化和保障現代化的“四化”建設，就主要任務作出加強思想政治、檢察業務、領導班子、檢察隊伍、檢務保障建設五方面的指引。基層檢察院是檢察工作的基礎，關乎檢察事業的整體發展。檢察改革把基層建設放在戰略位置，抓住了重點。但該規劃的出臺只是第一步，其落實情況有待觀察，并在相當程度上取決于政法經費保障體制的進展，而且須結合實際出臺若干具體實施意見和配套措施。|||

此外，檢察機關還大力推進司法便民。年初，最高人民檢察院修訂《人民檢察院舉報工作規定》并發布《關于開通12309全國檢察機關統一舉報電話的通知》，正式開通全國檢察機關統一舉報電話，健全舉報、控告、投訴、申訴的辦理、督察和反饋機制，為群眾舉報或咨詢提供便利。但受制于有限的技術條件，許多檢察機關仍未完成統一舉報電話平臺的建設。而對舉報的回復、處理、適時通報查處情況及對舉報人的保護等民眾更關心的問題，仍需建立健全相關制度。檢察機關還大力落實寬嚴相濟刑事政策，積極探索刑事和解制度，推進少年司法改革，相關舉措和評述參見法院改革部分。

四、司法行政領域的改革

——全面試行社區矯正工作。社區矯正是刑事執行體制和刑罰執行方式的革新，也是社會治安綜合治理工程的重要方面。自試點以來，我國累計接收社區服刑人員37.8萬，解除矯正18.5萬，并探索形成強調政府主導的北京模式和偏重社會力量參與的上海模式等地方經驗。10月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯合召開全國社區矯正工作會議，總結試點經驗，部署在全國試行社區矯正工作，聯合下發《關于在全國試行社區矯正工作的意見》。

該意見對協調社區矯正試行工作、健全制度與機構、緩和立法缺位的尷尬有所助益，有利于推進我國非監禁刑罰執行制度，落實寬嚴相濟的刑事政策。但由于制度缺位，重刑主義傳統根深蒂固，社區發展極不成熟，民間組織發育不良，參與社區矯正的民間團體和志愿者不多，民眾對社區矯正的認可度和積極性不高等原因，我國社區矯正總體發展水平較低，在部分試行地區甚至形同虛設。社區矯正工作是一項系統工程，涉及審判、刑罰執行、社區管理、勞動就業、社會保障和群眾工作等方方面面。應加大探索力度，深入研究社區矯正的裁決、監督與執行，逐步解決其當前面臨的國家立法、經費來源、隊伍建設和制度完善四大問題。應學習國外先進經驗，如澳大利亞的個性矯正模式、荷蘭未成年人矯正的會商模式、美國成熟社區中的自治模式等，并立足中國實際，就社區矯正工作的主導機構、社區矯正力量及社會輔助力量的建設、社區矯正工作的有效開展、與原有刑罰體系合理銜接、各種配套制度等方面進一步積累經驗。目前，可構建由司法行政機關主導、社會團體積極參與的一體化社區矯正工作體系，兼顧對犯罪人的教育改造和幫助服務。司法行政機關實施社區刑罰執行權，對罪犯實施必要的監管。社會團體通過政府購買服務等方式實現對罪犯的技能培訓和教育幫扶。長遠而言，應在制度逐漸完善的基礎上制定《社區矯正法》。

——監所體制改革取得一定進展。早在初，國務院就批轉司法部關于監獄體制改革試點工作指導意見，提出“全額保障、監企分開、收支分開、規范運行”的改革目標，并在上海、湖南等14個省份試點，但成效不明顯。，隨著政法經費保障體制的改革，第一次在全國范圍內基本實現監獄經費按標準財政全額保障。開始實行改革的17個非試點省份和新疆生產建設兵團中，14個省份組建了監獄企業集團公司，“監企合一”體制部分瓦解。各地基本實現監獄執法經費支出與監獄企業生產收入分開運行，監社分離也穩步推進。

鑒于云南“躲貓貓”事件暴露監所體制的諸多問題，如監所管理制度混亂、人權保障不足、管理人員瀆職甚至縱容培養牢頭獄霸、以權謀私、監管執法不公開、監督流于形式、問責制度缺失等，最高人民檢察院、公安部對全國看守所展開為期5個月的監管執法專項檢查;中央社會治安綜合治理委員會辦公室、最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯合公布《關于加強和規范監外執行工作的意見》;公安部監所管理局出臺《看守所防范和打擊“牢頭獄霸”十條規定》，建立收押告知、被監管人員受虐報警和監室巡視監控等制度;最高人民檢察院、公安部聯合下發《關于做好看守所與駐所檢察室監控聯網建設工作的通知》，看守所監控系統與駐所檢察室監控設備將聯網，以實現檢察機關對看守所執法活動的動態監督。但這些舉措力度不大且限于局部，監所問題仍迫切需要通過監所體制和工作機制改革予以解決。除全面推動監企分開、收支分開等改革措施外，還應根據《國家人權行動計劃(-)》的要求切實保護“被羈押者的權利”，完善監管執法公開和監管事故公開制度，健全舉報箱、舉報電話、監所領導接待日、執法監督員、實時檢察監督、約見駐監所檢察官及適當的民間監督等執法監督機制，強化問責和懲戒機制;涉及限制人身自由的看守所制度立法權應回歸全國人大，看守所應從公安機關分離并歸屬司法行政機關，實行羈偵分離。盡管改革涉及較多方面，難以一蹴而就，但11月國務院法制辦公布的《拘留所條例(征求意見稿)》已提及拘留所與看守所相分離，并強調執行拘留活動應接受檢察監督。，監所管理問題有望通過制度完善得以部分緩解。

—— 大力推行法律援助十項便民措施。5月，司法部決定在全國開展“法律援助便民服務”主題活動，全面推行法律援助十項便民措施：努力擴大法律援助覆蓋面;建立健全法律援助便民服務窗口;拓寬申請渠道;做好接待咨詢工作;簡化受理審查程序;方便群眾異地申請;建立受援人聯系告知制度;選擇有利于受援人的服務方式;提高服務質量;主動接受受援人和社會監督。6月，第五次全國法律援助工作會議召開，***提出法律援助的“三個納入”，即各級黨政要把法律援助納入各地經濟和社會發展規劃、納入黨和政府主導的維護群眾權益機制，把法律援助經費納入同級政府財政預算。7月，《關于加強和改進法律援助工作的意見》出臺。

自 1994年法律援助制度建立以來，該項工作取得了一定進展，但還面臨諸多困難。法律援助經費捉襟見肘，地區和層級之間不平衡的狀況并無明顯改觀，法律援助服務的覆蓋面、服務水平等遠不能滿足社會需求。特別是法律援助制度存在各種體制性障礙：由于經費主要由地方財政保障，法律援助是一個“非創收”的弱勢部門，不能給地方帶來直接的好處，地方政府還可能不喜歡弱勢群體的“維權”，以及許多地方財力有限等原因，各級地方政府不可能增加太多經費;即使經費有所增加，在當前的司法行政體制下也難以完全用于法律援助業務;法律援助的需求與供給缺乏有效的溝通平臺，雖然許多公益組織提供法律援助，但政府擔心其帶來麻煩而予以嚴格限制，制約了公益法律援助組織的發展，加劇了法律援助需求與供給的落差。因此，法律援助制度必須進行體制性改革。|||

此外，司法鑒定管理體制改革有所進展，司法部積極貫徹中央政法委《關于進一步完善司法鑒定管理體制遴選國家級司法鑒定機構的意見》，完善司法鑒定機構認證機制，牽頭成立中央政法各部門共同參加的國家級司法鑒定機構遴選委員會，在全國范圍內統一組織開展遴選工作，確定了10家國家級司法鑒定機構。《人民調解法(草案)》報送國務院審核，各地繼續推進人民調解制度的完善，如四川廣安構建了以市縣區調解聯合會和人民調解委員會為龍頭、以專業和行業調解委員會為補充的市、縣、鄉、村、組五級調解網絡體系，力圖整合全國各地人民調解的先進經驗，實現多種糾紛解決機制的有效銜接，打造人民調解的“廣安模式”。

結語，根據中央政法委《關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》，法院、檢察院制定了今后五年的改革綱要，法院、檢察院、司法行政部門等司法機關在近二十年改革成果的基礎上總結反思，有條不紊地推進改革。過去一年，司法改革在諸多方面有所進展。政法經費保障體制改革、建立健全多元化糾紛解決機制、強化司法公開、促進司法便民、鐵路公檢法系統轉制、建立刑事被害人救助制度、量刑程序及量刑建議改革、職務犯罪案件逮捕決定權上提一級、全面試行社區矯正工作等舉措成為改革亮點。盡管政法經費保障體制改革、鐵路公檢法系統轉制等改革力度仍需加大，最終效果有待觀察，但改革方向已明確并啟動實施，近兩年內應該可以取得較大進展。

不可否認，中國的司法改革仍然任重而道遠。的大部分改革舉措需切實貫徹，并接受實踐檢驗，作進一步的調整和完善;絕大部分改革措施只是司法工作機制的調整，甚至只是工作方法的改變，未觸及司法體制的行政化、地方化、官僚化、政治化等根本性弊端;部分改革如規范涉法涉訴信訪、推進司法廉政建設等只是權宜之計;某些司法理念如法院強調“調解優先”需要糾正，對司法人民性的過度重視亦需反思;某些方面如審判委員會及案件請示制度的改革有所倒退，甚至可能強化了司法體制的固有弊端，尤其是司法的獨立性遭受了更大的損害。但憂慮之中希望仍在：司法改革趨緩，卻依然前行;盡管有反復和不足，但邁向法治和司法現代化卻是大勢所趨。

自1989年民事審判方式改革推行以來，司法改革大致可分為初步展開(1989年-1998年)和全面系統推進(1998年-)兩階段。啟動的新一輪司法改革，總體上屬于1998年以來的第二波司法改革之延續，其任務、目標和特征基本相近。稍有不同的是，這一輪司法改革具有鞏固深化、承上啟下的特點，既是對前十年司法改革成果的反思、改進和提升，也是為未來司法改革的攻堅戰奠定基礎。從更長遠的歷史視野來看，中國司法改革應置于晚清以來中國社會轉型及變法圖強的大背景下來思考。晚清以來的司法建設一直貫穿著從傳統向現代轉型的司法現代化主題，因此，1989年以來的司法改革整體上構成中國司法改革的第二波，第一波是清末民初以移植西方制度為主要特征的司法建設。在此過程中，三大元素——來自西方的現代司法元素(以對抗制和形式理性為特征)，源于幾千年深厚歷史的中國傳統司法元素(以行政司法合一、情理法結合及和平解決糾紛為特征)，自1920年代登上歷史舞臺的中國共產黨所引入的社會主義元素(以“司法為民”的馬錫五審判方式為特征)——相互沖擊、相互影響、相互交融，構成百余年來決定中國司法制度特征和走向的核心力量。中國司法改革的歷史、現實與未來正是這三大元素趨向合理配置的過程。未來中國的司法改革將以現代司法元素的擴張為主要方向，融合傳統司法和社會主義司法兩大元素的優勢，一個具有中國特色的社會主義現代司法制度將由此形成。

是司法改革的攻堅年，圍繞社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法三項重點工作，新安排了30項改革任務，有望在優化司法職權配置上實現重點突破，在規范司法行為、監督制約權力、健全多元化糾紛解決機制方面取得新進展，在規范自由裁量權、重構上下級司法機關的關系、完善民事行政訴訟簡易程序、完善刑罰執行法律監督制度、加強司法職業保障、完善刑事司法與行政執法執紀的銜接機制、規范司法警察管理機制、完善政法業務裝備配備標準等方面出臺新舉措。我們期待新一年的司法改革立足國情，借鑒國外經驗，向既符合司法發展規律又體現社會主義優越性并傳承中華優良傳統的社會主義現代司法制度繼續邁進，使中國司法制度不僅適合國情和具有中國特色，也具備現代司法制度所必需的公正、效率、權威、中立、獨立等特征。我們更期待，中國未來十年的司法改革取得突破性進展。我們相信，這是一個走向法治的新時代。司法改革的道路盡管會有阻礙和曲折，但法治理想已深入人心，邁向現代司法制度的目標不可逆轉。

第五篇：深化公安體制和工作機制改革情況綜述

深化公安體制和工作機制改革情況綜述

2008年中發19號文件下發以來，全國公安機關按照中央部署和要求，針對當前嚴重影響和制約公安工作的體制性、機制性問題，結合開展“三項重點工作”和“三項建設”等活動，深入推進司法體制和工作機制改革，牢固樹立執法為民思想，始終堅持“人民公安為人民”，主動適應經濟社會發展和人民群眾的需要，不斷加強和改進社會治安管理和執法工作，有效地維護了國家安全和社會和諧穩定，公安工作取得明顯進步。

一、深化矛盾糾紛排查，切實維護人民群眾合法權益

----深入開展“大走訪”活動。2008年12月，在公安部統一部署下，全國190多萬公安民警進村入戶，開展了為期3個月的“全國公安民警大走訪”愛民實踐活動，實實在在地為群眾生活和企業生產經營解決了一批實際困難，有力地保障了發展、服務了發展；實實在在地排查化解了一批矛盾糾紛、整治了一批治安隱患，有力地維護了穩定、促進了和諧；實實在在地使廣大民警受了一次生動的愛民實踐教育，集中展示了新作風、樹立了新形象，得到了各級黨委、政府的充分肯定，受到了廣大群眾和社會各界的好評。為推動公安民警走訪群眾工作常態化、制度化，2009年4月，公安部印發了《關于建立健全公安民警走訪群眾工作長效機制的指導意見》。2009年底，公安部決定在全國公安機關深入開展“大走訪”開門評警活動，要求組織廣大民警深入走訪群眾、密切聯系群眾，主動聽取群眾意見、自覺接受群眾評議，從群眾不滿意的問題改起、從群眾滿意的事情做起，進一步加強和改進各項工作，著力化解社會矛盾、維護社會穩定、促進社會和諧。

----不斷深化信訪案件化解工作。在不斷總結和完善2005年“大接訪”經驗和成果的基礎上，近年來，全國公安機關深入開展信訪案件化解工作。2009年，公安部分4批向7個省份派出13個接訪督導組，接待解決信訪案件300余起。2009年，公安部組織全國公安機關開展“信訪積案化解年”活動，期間，公安部交辦845起重點案件，已息訴703起，息訴率達83%，各地公安機關自行排查化解信訪積案1.1萬余起，化解率達70%以上。2009年，省級公安機關領導共接待群眾來訪1672次，接待處理信訪事項4810起。2010年，按照中央政法委的部署，全國公安機關深入推進清積評查活動，截至11月底，共摸排信訪積案2.6萬余起，化解1.7萬余起，化解率達到67%，確定2010年評查案件14.8萬余起，自查13.8萬余起，占應評查案件總數的93%，有5.8萬余起案件復查完畢，有效化解了一大批信訪積案。

二、大力推進執法規范化建設，不斷提高執法公信力

2008年，公安部部署開展執法規范化建設，先后印發了《關于大力加強公安機關執法規范化建設的指導意見》、《全國公安機關執法規范化建設總體安排》和《公安機關執法規范化建設階段目標和成效標準》等一系列推進執法規范化建設的文件，提出了執法規范化建設的總體目標和具體要求。2009年12月，公安部在南通召開了全國公安機關執法規范化建設現場會；2010年11月，在山東召開了全國公安機關執法規范化建設工作座談會，孟建柱部長出席會議并作重要講話，對執法規范化建設做出全面部署。全國公安機關按照公安部的統一部署，積極采取措施，全面推進執法規范化建設，取得階段性成效。

----創新執法理念。2008年以來，公安部黨委根據執法環境的變化，堅持與時俱進，明確提出了理性、平和、文明、規范的執法理念。經過奧運安保、國慶六十周年安保、上海世博安保、廣州亞運會安保等一系列重大實踐的檢驗，這一執法理念已拓展到維穩處突、執法辦案、管理服務等各項工作中，成為公安機關執法辦案活動的重要遵循原則。廣大民警按照這一要求，不斷改進執法方式，妥善處理遇到的各種復雜問題，取得了良好效果。各地公安機關結合工作實際，不斷創新執法方式，涌現出許多亮點。如，黑龍江省大慶市公安局提出了“人性化執法”的理念，要求民警在執法過程中，按照“法律允許、群眾接受、充滿人情味、注重社會效益”的要求，理性、文明地從事執法活動；江蘇在全省公安機關推廣鹽城市公安局“說理執法”做法，在執法過程中，講清事理、法理和情理，使當事人理性地接受和承擔法律責任，努力實現法律效果、政治效果和社會效果的統一。

----完善執法制度。全國公安機關從執法制度入手，健全執法程序，細化執法標準，從源頭上解決隨意執法、粗放執法、執法不公等突出問題。如，圍繞公安民警“干什么、干到什么程度”，公安部出臺了12萬字的《公安機關執法細則》，對公安機關辦理刑事案件、行政案件的主要環節和步驟作出全面規定，明確細化了執法標準；針對現場處臵規定不明確，一些公安民警不敢依法采取處臵措施或隨意處臵問題，公安部制定了《公安機關人民警察現場制止違法犯罪行為操作規程》，明確了處臵的原則、措施、程序，為民警依法、及時現場處臵提供了依據。此外，公安部還針對涉案財物管理、盤查、道路交通事故處理、火災事故調查等執法中容易出現問題的環節作出相關規定。各地公安機關針對執法中存在的突出問題，也出臺了大量基層急需的執法規范。北京市公安局制定了《執法大綱》，對360項執法行為、900項基本執法流程和4400個基本執法環節作出了具體規定。江蘇省公安廳制定了全省公安機關統一的執法標準，涵蓋了16個部門警種，覆蓋了260個執法崗位。

----強化執法管理。2009年12月，公安部在江蘇省南通市召開了全國公安機關執法規范化建設現場會，明確提出建立完善科學、系統、高效、規范的執法管理體系，重點做到“四個明確、四個嚴格”，即明確崗位職責、明確執法標準、明確執法流程、明確崗位技能；嚴格過程記載、嚴格質量監控、嚴格考核激勵、嚴格責任追究。為提升警務工作效能，加強執法管理，全國公安機關積極借鑒現代企業管理等有益經驗，大力加強公安執法管理體系建設。一是加強執法質量管理。為提高執法質量、建立健全執法全過程監督機制，公安部出臺了《關于建立完善公安機關法制員制度的指導意見》，要求在縣級公安機關的執法勤務機構和派出所派駐或者配備專兼職法制員，充分發揮法制員作為執法辦案“質檢員”的作用，最大限度地防止錯案、瑕疵案的發生。二是加強執法安全管理。公安部制定了《公安機關執法辦案場所設臵規范》，要求公安機關及其派出所應當將接待群眾、內部辦公、辦案和生活區域實行分區設臵和管理，接待區、辦案區與其他功能區實行物理隔離，規范執法場所設臵，加強了執法安全。三是加強執法典型的示范作用。為及時總結、提煉、推廣各地公安機關和各部門、各警種的先進經驗和有益做法，發揮先進典型的示范、引領作用，公安部下發了《關于創建執法示范單位的指導意見》，并在各地培養、創建的基礎上，于2010年10月命名了310個市、縣級公安機關和基層所隊為“全國公安機關執法示范單位”。此外，公安部還確定了北京、江蘇、浙江、山東四省市作為全國公安機關執法規范化建設的“領頭羊”，要求他們充分發揮表率、引領作用，加快步伐，率先實現執法規范化建設的階段目標，并積極選樹中西部地區的“領頭羊”，推動中西部地區的執法規范化建設。各地公安機關按照公安部要求，結合本地實際，培養和創建了不同層次的執法示范單位。

三、大力加強執法主體建設，不斷提高執法素質和能力

近年來，公安部認真貫徹中央大規模培訓干部、大幅度提高干部素質的戰略部署，著眼公安工作和隊伍建設的長遠發展，積極健全完善公安民警在職培訓機制，著力構建具有時代特征、中國警察特色、比較完備的大教育大培訓工作體系。2010年11月，公安部召開全國公安教育訓練工作會議，孟建柱部長作重要講話，要求公安機關大力加強公安教育訓練工作，全面提升公安民警的政治素質、法律素養和實戰能力，為公安事業的長遠發展提供強有力的支持。

----健全在職培訓管理體制。按照“統一領導、分級管理、條塊結合、以塊為主”的管理體制，實行公安部、省、市、縣四級管理、分工負責的培訓管理模式，在全國公安機關逐步建立了黨委統一領導、政工部門牽頭抓總、各警種分工負責、院校基地協調聯動、部省市縣分級管理的工作格局。

----加強在職培訓制度建設。近年來，公安部不斷加強公安民警在職培訓制度建設，在深入落實首任和上崗必訓、職務和警銜晉升必訓、基層和一線民警每年實戰必訓“三個必訓”制度的基礎上，不斷加強培訓制度建設，逐步形成了具有公安特色的教育訓練制度體系，推動了民警培訓工作的科學化、制度化、規范化。2008年以來，制定印發了《公安部黨委關于加強和改進公安教育訓練工作的意見》、《全國公安機關2010—2012年民警培訓規劃》、《公安機關東西合作素質強警行動計劃（2010—2012）》、《關于全面推行輪訓輪值戰訓合一訓練模式切實提高公安民警綜合素質和實戰本領的通知》等一系列文件。2010年以來，組織對《公安機關人民警察訓練條令》進行修訂，研究起草了《關于加強公安院校和訓練基地建設的指導意見》。

----建立領導干部定期培訓機制。一是大力加強公安機關領導干部培訓。2009年以來，公安部成功舉辦了市、縣公安局長，省、市公安機關紀委書記、政治部主任，以及省、市公安機關負責公安信息化、執法規范化、警民關系建設、輿論引導的領導同志和業務部門負責人專題培訓，兩年來直接培訓各級領導干部1.6萬人。二是建立縣級公安局長輪訓長效機制。公安部每年對200余名新任局長進行系統培訓，并定期對全國縣級公安局長、政委進行專題輪訓。三是建立中青年干部國際化培訓機制。目前，已連續舉辦12期全國公安機關青年干部研修班，培訓廳局級后備干部300人。2009年，公安部與美國沃頓商學院協作，啟動了為期三年的中青年領導干部國際化培訓計劃。同時，與香港警方建立常態化合作機制，每年交流培訓500人。四是組織開展基層所隊長專題培訓。2009年7月至2010年6月，依托省級公安機關完成對6.6萬名縣級公安機關基層所隊長的專題輪訓。從2009年開始，計劃用三年時間，將基層領導骨干全部輪訓一遍。五是實施中西部地區人才培養戰略。啟動實施了為期三年的東西合作素質強警行動計劃，協調北京等7個東部省市與青海等8個西部省區建立協作機制。開展“送教到基層”等方式，著力為中西部地區公安機關培養急需人才，不斷推動西部地區公安工作的發展進步。

----健全完善培訓激勵約束機制。一是建立培訓與任職管理銜接機制。全面落實“三個必訓”制度，逐步實行“逢進必訓、晉升必訓”，推動初任訓練與民警錄用制度相結合，專業訓練與警種崗位資格認證制度相結合，晉升訓練與領導干部任職資格和警銜晉級制度相結合，形成培訓與晉升、育人與用人緊密銜接的工作機制。2010年9月，公安部制定了《公安機關人民警察執法資格等級考試辦法》，并將執法資格與人民警察的考核、晉職、晉級、執法質量考評等結合起來，以此促進民警執法素質的提高。二是建立嚴格的培訓管理制度。研究制定了《培訓班學院管理規定》和《培訓班考試考核辦法》。培訓中嚴格實行“五個嚴禁”制度，規范了培訓工作，提高了培訓質量。三是建立民警訓練考核制度，健全了民警訓練手冊和電子檔案，采取專項考評和綜合考評等多種方式，對民警參加訓練的情況進行嚴格考評，通過考核，以考促練，以練促戰。

----加強培訓保障機制建設。一是加強對培訓工作的組織領導。各級公安機關成立了教育訓練委員會，定期研究教育訓練工作，解決改革發展中的問題。二是加強民警訓練基地建設。公安部依托部屬院校，并面向各地公安院校和訓練基地擇優建立警種專業和實戰訓練基地；省、市和有條件的縣級公安機關建立綜合或實戰訓練基地。目前，全國建有各級訓練基地2080個，初步形成了布局合理、功能齊全的四級訓練基地網絡。三是加強教官隊伍建設。大力實施“十百千”教官培訓工程，積極從實戰一線遴選骨干民警擔任教官，推行領導干部上講臺制度。目前，全國實戰教官達到6.7萬名。四是加強訓練教材建設。組織研發編寫了涵蓋高、中、初三級警官培訓，24類警務和實戰訓練的100本“三個必訓”統編教材。五是強化訓練經費保障。督促各地按照不低于公用經費5%的標準落實訓練經費，形成訓練保障長效機制。嚴格落實“誰調訓誰負責”，減輕西部地區基層公安機關負擔。

四、深化執法監督機制建設，有效杜絕和減少執法突出問題發生

----全面改革執法質量考評。2001年公安部發布實施《公安機關執法質量考核評議規定》以來，全國各地公安機關認真組織開展執法質量考評活動，有力推動了公安機關整體執法質量和執法水平的提高，得到了政法各部門和社會各界的廣泛認可。在考評標準越來越嚴格的情況下，2009全國公安機關執法質量考評成績與2002年相比，縣級公安機關優秀比例上升了12.6個百分點，不達標比例下降了3.38個百分點，涌現出一大批執法質量優秀的執法示范單位。2000年以來，全國公安行政復議、行政訴訟案件維持率均呈逐年上升趨勢，年均分別上升1.56個百分點和1.67個百分點。據國家統計局發布的抽樣調查結果表明，人民群眾對公安工作的滿意率由2002年的82.9%上升到2009年的90.8%。在司法體制改革中，公安部針對公安機關執法質量考評中存在的部分考評指標不科學、考評范圍太窄、考評機制不完善、考評結果運用不充分等問題，研究起草了《公安部關于改革完善執法質量考評制度的意見（草案）》，從改革完善執法質量考評制度的基本原則、建立完善執法質量考評指標體系、拓寬執法質量考評范圍、創新執法質量考評機制、深化執法質量考評結果運用、加強對執法質量考評工作的組織領導等方面提出了改革意見。各地公安機關根據中央司法體制改革精神，積極主動地健全完善了執法質量考評制度。一是更加注重對重點執法環節和問題的考評。二是更加注重開展日常考評工作。三是更加注重考評工作的客觀全面性。四是更加注重促進社會矛盾化解和群眾滿意度考評。五是更加注重運用信息化手段實現對執法辦案的實時、全程考評。

----深化警務督察工作。近年來，全國公安機關通過改革創新工作方式方法，建立和完善督察工作機制，不斷深化警務督察工作。一是實行派駐督導制度。2006年，公安部建立實行派駐督察專員和督導組制度。2006年至2009年，公安部督導組共對執法和隊伍突出問題明察暗訪1464次，督促整改問題3012個；2008年以來，公安部督導組先后到182個基層單位蹲點調研，共上報專題調研報告564份，各類信息2197份。實踐證明，派駐督導制度在推動公安中心工作和重大決策部署的貫徹落實，加強對公安民警依法履行職責、行使職權和遵守紀律情況的監督，促進公安機關理性、平和、文明、規范執法等方面，發揮了突出作用，產生了積極效果。為進一步鞏固完善這項制度，2009年底，公安部將派駐督導組制度調整為派駐督察隊，推動派駐督察工作進入新階段。自派駐督察隊組建以來，共深入全國31個省、區、市及新疆兵團的396個市、1656個縣及其所屬的4103個基層所隊，督促各地公安機關深入推進“三項重點工作”和“三項建設”等公安中心工作，并集中開展了社會治安“冬季行動”、校園安全保衛、警車和涉案車輛違規專項治理、涉案人員非正常死亡問題集中整治、全國“兩會”、“世博”和“亞運”安保等重大警務部署的專項督察，有力地促進了各項決策部署落實到位。二是大力開展網上督察。為主動適應信息化警務戰略的新形勢，全國公安機關大力加強網上督察。目前，遼寧、河北、江蘇、浙江、上海、福建、廣東等地已基本建成覆蓋全省市的網上督察系統。通過開展網上督察，督察觸角不斷延伸、監督關口不斷前移，在提升督察工作效能，強化隊伍內部管理，規范民警執法行為，維護民警正當執法權益等方面發揮了重要作用，使警務督察部門事前事中預警防范的職能作用得到進一步強化。如，河北省公安機關自2010年6月份以來，通過網上督察查糾各類執法問題和隱患1000余個；北京市公安局交通管理局通過網上督察系統，實現了對路面執勤交警工作過程的實時監督，2010年以來，群眾針對交警執勤行為不規范的投訴較去年同期下降近36個百分點；廣東順德市公安局在開展網上督察后出入境管理科的辦證數同比增加了15%，辦證時間平均縮短2個工作日；江蘇省公安機關2010年上半年利用視頻督察系統為民警澄清不實投訴20余件，有力地維護了民警正當執法權益。

五、加強執法信息化建設，不斷提升公安機關戰斗力

近年來，全國公安機關高度重視執法信息化建設，通過組織實施“金盾工程”，執法信息化建設和應用取得了明顯成效。

----信息化意識和應用能力顯著增強。“上班即開機、工作即上網”已成為許多民警的工作常態，不少地方還提出“不懂信息化應用的領導將喪失指揮權、不會信息化應用的民警將失去工作崗位”等口號。目前，全國90%以上的民警都通過了計算機操作考核，很多基層民警在實戰中創造出許多靈活實用的技戰法。

----公安信息網絡基礎設施基本建成。一是公安三級主干網絡全部完成，基層所隊接入網覆蓋率達到99%。公安網開通了多套視頻指揮和會議電視系統。“動中通”、“靜中通”等衛星通信系統在各種重大勤務保障活動中發揮了不可替代的作用。二是聯網計算機數量快速增長，三級信息中心應用支撐能力顯著增強，為各類應用系統提供了統一的運行支撐環境。三是基本完成了公安網身份認證和訪問控制管理系統建設，建立了基于PKI/PMI技術的授權訪問管理體系。四是公安標準規范體系和運行管理體系基本建成，為公安信息化的可持續發展奠定了堅實基礎。

----業務信息系統全面建設。全國公安機關堅持“以需求為導向、以應用為核心”，邊建邊用，建成了維護穩定、打擊犯罪、行政管理、服務群眾、隊伍建設等主要業務信息系統建設。目前，全國共有4萬多個戶籍派出所實現了人口管理前臺辦公；400多個車管所實現了計算機流程化業務管理和全國聯網應用；出入境證件辦理全部實現計算機管理和按需申領護照；邊防口岸全部實現計算機查驗并聯網運行。

----公安信息資源初步整合。在建設業務信息系統的基礎上，開發建設了綜合信息查詢、搜索引擎、請求服務三大綜合應用系統，初步實現了公安信息資源的綜合開發利用；以警務信息綜合應用平臺為代表的全警協同的警務信息化蓬勃興起，實現了基礎信息采集、網上辦案、執法監督、績效考核一體化應用。公安機關的偵查手段和破案方式發生新變化，打擊防控的精準度大大提升。通過信息化的實戰應用，公安機關偵查破案、打擊犯罪的模式發生了深刻變化，多元打擊、多點打擊、多警打擊的合成作戰能力明顯增強，正逐步實現對刑事犯罪的主動進攻、整體作戰、精確打擊。

----強化網上執法、服務和管理。2010年8月，公安部制定下發《關于進一步規范和加強公安機關信息化建設的指導意見》，全面推行“執法信息網上錄入、執法流程網上管理、執法活動網上監督、執法質量網上考核”的執法辦案新模式，強化了對執法辦案活動的全程、實時、動態監控。同時，大力推進網上執法公開。各地公安機關普遍在互聯網開展執法辦案信息告知和行政審批、行政許可，增強執法透明度，方便群眾辦事。通過網上評價系統，群眾可以直接在網上對公安機關的辦事效率、服務態度、執法質量進行評價，提升了服務水平，密切了警民關系。

----網上執法協作穩步推進。公安機關與其他部門之間的信息共享穩步推進，全國銀行機構聯網核查人口信息日均達到800萬次，在落實賬戶實名制、規范金融秩序、遏制金融詐騙等方面發揮了重要作用。

六、不斷改進看守所管理機制，切實保障在押人員權益

近年來，全國公安機關大力推進看守所管理機制改革，以確保看守所安全和保障在押人員合法權益為重點，加強看守所管理，強化對看守所的監督，下大氣整治執法突出問題，促使看守所管理邁向科學化、人性化。

-----加強看守所安全管理。為加強看守所安全管理，中央綜治委將看守所安全工作納入社會治安綜合治理考核范圍。2010年3月，中央綜治委辦公室會同公安部等九部委聯合下發《關于綜合治理看守所安全管理工作的意見》。2010年4月至9月，九部委在全國范圍內開展了看守所安全管理大檢查專項活動，以落實看守所安全防范措施，加強民警隊伍建設，完善監督機制，強化基礎保障。

---整治牢頭獄霸。全國公安監管部門一直把打擊牢頭獄霸作為工作重點，圍繞容易滋生牢頭獄霸的環節，通過實行收押告知、新收押人員過渡管理、在押人員受虐報警、主協管民警包監室管理、在押人員財物管理、懲治牢頭獄霸等制度和措施，下大力氣整治牢頭獄霸現象。自2009年4月以來，全國看守所未發生牢頭獄霸打死其他在押人員事件，絕大多數看守所基本消除了牢頭獄霸行為。

----防止和減少在押人員死亡事件發生。一方面，全國公安機關不斷完善工作措施，盡最大努力減少在押人員死亡事件的發生。另一方面，對發生在押人員死亡的，明確了調查報告等工作要求。對經調查發現存在監管責任的，堅決予以追究。為保證看守所在押人員吃飽和攝取基本營養，2009年6月，公安部與財政部聯合下發了《關于進一步加強看守所經費保障工作的通知》。目前，全國31個省、自治區和直轄市全部重新核定了在押人員伙食費標準以及醫療費、公雜費等標準。2009年12月，公安部、衛生部聯合下發《關于切實加強和改進公安監管場所醫療衛生工作的通知》，積極推進公安監管場所醫療機構建設。到目前為止，已有部分看守所與當地醫院建立了協作機制，由醫院派駐醫生在看守所承擔在押人員疾病治療工作。

----切實防止刑訊逼供和超期羈押。為防止刑訊逼供，切實落實入所體檢制度，將入所體檢作為必經程序；進一步嚴格提訊制度，規定提訊必須在看守所訊問室進行，訊問室一律物理隔離，避免在押人員和辦案人員人身接觸，并安裝同步錄音錄像設備。同時，實行了換押和羈押期限變更通知制度、羈押期限即將屆滿通知和屆滿報告制度，有效地防止和減少了超期羈押問題的發生。

----強化人民檢察院法律監督。2009年，公安部聯合最高人民檢察院在全國看守所開展了監管執法專項檢查活動，清理有牢頭獄霸行為的在押人員2207人，其中1917人被看守所嚴管，有36人被追究刑事責任。通過對近兩年看守所在押人員死亡事件進行倒查，有166名民警因失職、瀆職受到黨政紀處分，85名民警被立案偵查，7名檢察人員因監督不力受到黨政紀處分。同時，實行看守所主要執法信息和監控圖像與駐所檢察室聯網，改變了以前駐所檢察事后監督的被動局面。2010年，公安部和最高人民檢察院聯合下發《關于人民檢察院對看守所實施法律監督若干問題的意見》，全面規范了監督范圍、監督方式、監督程序和監督責任。

----廣泛接受社會監督。近年來，全國公安機關更新觀念，打破看守所長期以來封閉運行的格局，廣泛接受社會監督，增進了社會各界對看守所工作的了解和理解，贏得了社會各界對看守所工作的支持。每個看守所都聘請了執法監督員，隨時接受監督；定期邀請人大代表、政協委員視察，聽取意見和建議；公布“嚴格執法，文明管理”八項承諾。2009年以來，公安部在全國范圍內實行看守所對社會開放，通過召開在押人員座談會、召開律師座談會、邀請新聞媒體采訪、接待各界人士參觀等多種方式，將看守所執法和管理臵于公眾監督之下，取得良好成效。有媒體描述：“在同一片藍天下，高墻內的他們同樣能接受著陽光的洗禮，這里并不陰暗。”目前，1500余個看守所對社會開放。2010年4月和9月，公安部邀請部分特邀監督員對江蘇、浙江、湖北、廣東、青海、甘肅等省看守所工作進行了檢查，邀請數十名法學專家和學者走進北京市第一、第二看守所，實地檢查、了解看守所工作情況。

七、完善公安經費保障體制，解決制約公安事業發展的保障性問題

近年來，在黨中央、國務院的高度重視下，在有關部門的大力支持下，公安部積極推進公安經費保障體制改革，公安經費保障情況發生了根本性變化，顯著提高了基層公安機關的經費保障水平，提高了公安機關維護社會治安穩定、打擊犯罪、服務社會的能力和戰斗力，有效遏制了直接坐支、挪用收費、罰沒款等問題的發生，對促進公安機關嚴格、公正、規范，理性、平和、文明執法具有重要意義。

----積極推動公安經費保障體制改革。公安部高度重視公安經費保障體制改革，部長辦公會和部黨委會先后3次專題聽取匯報并作出部署。一是加強調研。2009年2月至7月，組織調研組赴8個省市進行調研，提出了改革和完善公安經費保障體制和工作機制的意見和建議。中央公安轉移支付資金下達后，為及時掌握資金落實情況，督促管好用好轉移支付資金，2010年11月，先后組織4個督導檢查組，分赴9個省級公安機關和19個市、縣級公安機關開展督導檢查。同時，積極參加中央政法委組織的政法經費保障體制改革效果評估調研，提出工作意見報中央政法委參考。為配合改革工作，還就公安經費分類、會計科目設臵、《公安機關財務管理暫行辦法》修訂、績效考評指標和加強公用經費保障的意見等問題，進行座談研討和專題調研。二是認真測算提出經費需求。2009年2至4月，組織對歷年各類辦案（業務）經費支出進行深入分析，結合物價水平增長和公安業務工作的發展，初步提出了打擊刑事犯罪、維護國家安全等9類公安業務工作成本，為建立公安辦案成本核算體系、研究制定公安業務費保障標準打下基礎。同時，根據保障體制改革的要求，對近年來公安機關業務裝備經費投入、業務裝備配備現狀等進行了統計分析，為提出業務裝備整體需求、研究制定公安業務裝備標準提供了重要依據。三是積極溝通協調。2009年4月，在司法體制改革專題匯報會上，就改革的一些重要問題闡述了公安機關的意見。為爭取中央財政加大對公安機關的投入，向國務院上報了《關于建議中央政法專項資金分配充分考慮公安工作實際情況的報告》，財政部充分吸納了我部意見。此外，還多次就改革實施意見向中央政法委、財政部反映公安機關的意見，并多次與中央司改辦、財政部有關部門溝通協調，力求支持。

----規范經費管理和裝備配備。2010年5月，公安部聯合財政部印發了《關于加強公安轉移支付資金使用管理工作的意見》，是規范當前和今后一個時期開展公安轉移支付資金使用管理工作的重要措施，對于深入推進公安經費保障體制改革，提高公安機關保障能力和水平具有重要意義。2009年10月和2010年9月，公安部先后兩次召開全國電視電話會議，就貫徹落實兩辦32號文件精神進行部署。2010年7月，財政部、公安部聯合頒布了《縣級公安機關基本業務裝備配備指導標準（試行）》，對縣級公安機關業務裝備的配備項目、功能、數量和更新參考年限等進行了規定。2010年6月，住房城鄉建設部、國家發展改革委頒布了《公安機關業務技術用房建設標準》，對公安業務技術用房建設予以規范，公安機關基礎設施建設標準體系基本形成，為下一步加強公安基礎設施建設提供了依據，奠定了基礎。針對公安經費開支范圍不明確、財務管理科目不一致等問題，2009年后，公安部還加快了《公安機關財務管理辦法》的修訂工作。

----強化對公安經費管理的監督、指導。一是在全國推廣應用了中央和省級公安轉移支付資金管理信息系統，實現了資金的流程化管理，部省市縣四級資金數據的及時填報、動態維護和實時調閱；實現了轉移支付資金的綜合統計、分析、評估，便于部省級主管部門動態掌控情況，即時為領導提供決策依據；實現了資金撥付、使用、管理、執行情況的網上直報、網上預警和網上督察，使監督工作日常化。二是建立公安轉移支付資金定期通報制度，根據資金撥款到位進度、執行進度、省級政法預備費使用情況、省級公安轉移支付資金配套情況等四個指標，每月進行動態通報。三是開展轉移支付資金使用管理情況的專項督導檢查。2010年6月，組織四個工作組赴9省區開展了2009公安轉移支付資金的專項稽查督導。同時，要求各省級公安裝備財務部門于2010年底前，就公安轉移支付資金到位、執行情況開展一次集中檢查。四是通過召開專門會議、印發文件等形式，加強對加強公安經費保障工作，貫徹落實兩辦32號文件精神的指導。五是設立觀察點。為及時了解掌握改革情況，切實提高指導針對性，按東、中、西部選定6個省和6個縣作為貫徹落實兩辦32號文件精神工作觀察點。

----經費保障取得重大突破。一是中央財政加大了政法轉移支付資金投入力度，資金投入比改革前增長174%，各省級財政也按要求普遍加大了轉移支付資金投入力度，基層公安機關經費支出狀況明顯得到改善，與過去多方籌集經費勉強維持運轉、拖欠民警差旅費和醫療費等情形形成了鮮明對照。二是明確了中央和省級財政對市縣級公安機關的保障責任，為從根本上解決因市縣級財力不足、難以有效保障公安經費問題，提供了有效的政策途徑。三是建立了“分項目、分區域、分部門”的分類保障政策，中央和省級財政的保障范圍不完全局限于中西部貧困地區，而是擴大到中西部地區縣級、維穩任務重的地區和經濟困難地區市級，尤其是部分市級公安機關和東部基層公安機關享受了補助機制政策。