第一篇：論我國(guó)國(guó)有商業(yè)銀行的體制改革

作者：崔穎

[摘要]我國(guó)國(guó)有銀行作為主要的金融中介機(jī)構(gòu),在支持經(jīng)濟(jì)發(fā)展、調(diào)節(jié)國(guó)民收入再分配等方面起到過(guò)重要的作用,但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入,國(guó)有銀行改革勢(shì)在必行。國(guó)有銀行改革的難點(diǎn)在于:國(guó)有銀行并不是獨(dú)立運(yùn)作的經(jīng)濟(jì)單位;國(guó)有銀行受政府干預(yù)較多,缺乏經(jīng)營(yíng)自主權(quán);國(guó)有銀行債務(wù)負(fù)擔(dān)沉重等。國(guó)有銀行改革應(yīng)采取的措施有:妥善處理不良資產(chǎn);實(shí)行股份制改革,建立現(xiàn)代金融企業(yè)制度等。

[關(guān)鍵詞]國(guó)有銀行;體制改革;股份制

一、國(guó)有銀行商業(yè)化的難點(diǎn)

現(xiàn)有銀行轉(zhuǎn)化為真正的商業(yè)銀行是在我國(guó)建立與完善有效的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一。但是,由于歷史與現(xiàn)實(shí)的諸多原因,我國(guó)現(xiàn)存的國(guó)有銀行的商業(yè)化過(guò)程面臨許多內(nèi)部困難與外部障礙。主要難點(diǎn)可以簡(jiǎn)要的歸納如下: l.國(guó)有銀行并不是獨(dú)立地按照市場(chǎng)原則運(yùn)作的經(jīng)濟(jì)單位。在實(shí)質(zhì)上,國(guó)有銀行是政府的下屬機(jī)構(gòu),其人事權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)都受到政府的嚴(yán)格控制與干預(yù)。在業(yè)務(wù)上,國(guó)有銀行直接受到中國(guó)人民銀行的領(lǐng)導(dǎo),執(zhí)行政府規(guī)定的宏觀經(jīng)濟(jì)管理目標(biāo),還不能獨(dú)立地制定與執(zhí)行其商業(yè)性經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。在內(nèi)部人事管理上,國(guó)有銀行采取政府行政部門的結(jié)構(gòu)與級(jí)別,使得政府能夠直接干預(yù)國(guó)有銀行的重大經(jīng)營(yíng)決策來(lái)實(shí)現(xiàn)其對(duì)國(guó)有銀行的有效控制。因此,作為政府下屬機(jī)構(gòu)的國(guó)有銀行不可能以追求利潤(rùn)最優(yōu)化為其管理目標(biāo),其經(jīng)營(yíng)目的在很大程度上是協(xié)助實(shí)現(xiàn)政府既定的經(jīng)濟(jì)政策,銀行所承擔(dān)的許多政策性貸款不僅不能盈利,甚至往往成為問(wèn)題貸款。

2.四大國(guó)有商業(yè)銀行從中央到基層是按照行政區(qū)劃設(shè)置其分支行的,而不是按照經(jīng)濟(jì)區(qū)域劃分的,所以易受地方政府的行政干預(yù),從而在一定程度上剝奪了銀行的經(jīng)營(yíng)自主權(quán),影響了其經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。盡管中華人民共和國(guó)商業(yè)銀行法中規(guī)定“任何單位和個(gè)人不得強(qiáng)令商業(yè)銀行發(fā)放貸款或提供擔(dān)保”,但由來(lái)已久的行政干預(yù),不可能一下子消失。同時(shí)銀行的地方分支行亦表現(xiàn)出很強(qiáng)的地方化色彩,往往有著強(qiáng)烈的動(dòng)機(jī)與地方政府合作,占有更大的信貸規(guī)模與信貸資金,而將資金風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移到銀行總行,從而有可能產(chǎn)生大規(guī)模的信貸風(fēng)險(xiǎn)與損失。

3.國(guó)有銀行對(duì)國(guó)有企業(yè)無(wú)限制與無(wú)約束的信貸造成銀行沉重的債務(wù)負(fù)擔(dān)。在國(guó)有企業(yè)經(jīng)營(yíng)機(jī)制沒(méi)有根本改變的情況下,大量長(zhǎng)期虧損的企業(yè)不得不依靠國(guó)有銀行貸款未得生存。盡管國(guó)有企業(yè)對(duì)國(guó)民生產(chǎn)總值的貢獻(xiàn)份額逐年降低,但國(guó)有企業(yè)仍穩(wěn)定地獲得國(guó)有銀行80%以上的貸款。國(guó)有銀行的虧損使相當(dāng)一部分銀行信貸陷入了發(fā)放貸款——無(wú)法回收——再貸款——再無(wú)法回收的惡性循環(huán),從而導(dǎo)致了銀行不良資產(chǎn)負(fù)擔(dān)日益沉重及銀行效益不斷下降。

4.國(guó)有商業(yè)銀行在存貸款與結(jié)算業(yè)務(wù)方面處于壟斷地位。盡管近年來(lái)各國(guó)有銀行間的業(yè)務(wù)出現(xiàn)了某些交叉,但由于歷史的原因,各國(guó)有銀行仍在傳統(tǒng)業(yè)務(wù)范圍上有著明顯的分工。同時(shí)由于新開辦商業(yè)銀行的弱小和嚴(yán)格限制外國(guó)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)入國(guó)內(nèi)市場(chǎng)開展覽內(nèi)本幣業(yè)務(wù),國(guó)有專業(yè)銀行對(duì)市場(chǎng)的高度壟斷使中國(guó)的銀行業(yè)缺乏競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制,嚴(yán)重地阻礙了銀行管理的改善及商業(yè)化進(jìn)程。并且,國(guó)有銀行基本沿襲計(jì)劃管理的方式,缺乏在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境下有效經(jīng)營(yíng)的運(yùn)行機(jī)制與方法。

5.20世紀(jì)80年代以來(lái)通貨膨脹上升與利率管制并存構(gòu)成了不利于國(guó)有銀行商業(yè)化經(jīng)營(yíng)的外部宏觀經(jīng)濟(jì)環(huán)境。中央銀行實(shí)施對(duì)名義利率管制政策限制了銀行對(duì)于價(jià)格水平波動(dòng)做出靈活反應(yīng)與調(diào)整,從而導(dǎo)致了銀行經(jīng)營(yíng)往往在負(fù)的實(shí)際收益率的情況下進(jìn)行。

6.市場(chǎng)發(fā)育不健全和法律環(huán)境的制約對(duì)國(guó)有銀行的商業(yè)化進(jìn)程產(chǎn)生不利影響。沒(méi)有健全的市場(chǎng)體系和市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮作用,并輔以法律的保障,就無(wú)法保障國(guó)有銀行商業(yè)化進(jìn)程的順利進(jìn)行及有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

二、深化商業(yè)銀行體制改革的措施

1.推行股份制改革。(1)清產(chǎn)核資,進(jìn)行合理產(chǎn)權(quán)界定。將國(guó)有資產(chǎn)與銀行自有資產(chǎn)進(jìn)行界定。原國(guó)家無(wú)償投入的資本金,國(guó)家撥改貸收回的資金,其他應(yīng)劃歸國(guó)家所有的資產(chǎn)都是國(guó)家資產(chǎn);銀行上繳稅收和上繳利潤(rùn)后的利潤(rùn)留成所形成的資產(chǎn)和財(cái)產(chǎn)應(yīng)屬銀行自有資產(chǎn)。(2)允許銀行公開發(fā)行股票(包括優(yōu)先股和普通股),鼓勵(lì)企業(yè)、個(gè)人對(duì)銀行投資。這不僅可實(shí)現(xiàn)銀行產(chǎn)權(quán)多元化的改革目標(biāo),同時(shí)還可以解決銀行資本金缺乏困擾我國(guó)銀行業(yè)的重大問(wèn)題,對(duì)提高銀行的資本充足率和解決銀行不良貸款均有幫助。(3)改革銀行內(nèi)部產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)。可試行以下措施:先對(duì)條件較好或較成熟的分行進(jìn)行改造,將其改造成為總行控股下的、具有法人地位的分公司式股份制銀行。原中央財(cái)政撥給銀行由其所屬分行占有的鋪底資金轉(zhuǎn)化為該行的國(guó)有資本金,占有總行的自由資金轉(zhuǎn)化為銀行法人資本金。前者屬于國(guó)家股,后者屬于銀行法人股。在這個(gè)前提下,吸收其他金融機(jī)構(gòu)、企業(yè)法人和社會(huì)公眾參股,從而形成一個(gè)多元化股本結(jié)構(gòu)。

2.盡快建立現(xiàn)代金融企業(yè)制度。盡快建立起產(chǎn)權(quán)清晰、責(zé)權(quán)明確、政企分開、管理科學(xué)的現(xiàn)代金融企業(yè)制度。經(jīng)過(guò)股份制改革,推進(jìn)完善領(lǐng)導(dǎo)體制改革,將所有權(quán)、經(jīng)營(yíng)權(quán)、監(jiān)督權(quán)進(jìn)行分離,銀行董事長(zhǎng)不能兼任行長(zhǎng),銀行董事長(zhǎng)由國(guó)務(wù)院任命,由董事會(huì)采取招聘競(jìng)爭(zhēng)的辦法選行長(zhǎng)。同時(shí)必須政企分開,改變政府行政干預(yù)和對(duì)國(guó)有銀行負(fù)無(wú)限責(zé)任,使其自主經(jīng)營(yíng)、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)、自負(fù)盈虧,按照金融風(fēng)險(xiǎn)企業(yè)的特點(diǎn)、信貸資金運(yùn)動(dòng)規(guī)律、《商業(yè)銀行法》和國(guó)際金融業(yè)對(duì)商業(yè)銀行的有關(guān)規(guī)定及要求運(yùn)營(yíng)。

3.盡快建立和完善責(zé)權(quán)利緊密結(jié)合的靈活經(jīng)營(yíng)機(jī)制。推進(jìn)內(nèi)部組織管理體制的改革,由現(xiàn)在的支持性組織向企業(yè)家性組織與協(xié)作性組織融合,使完成銀行經(jīng)營(yíng)目標(biāo)與責(zé)權(quán)利緊密結(jié)合,實(shí)現(xiàn)按業(yè)務(wù)量計(jì)酬,并嚴(yán)格執(zhí)行授權(quán)管理制度,對(duì)經(jīng)營(yíng)管理好盈利多的分支機(jī)構(gòu)實(shí)行重獎(jiǎng),對(duì)貸款損失多和經(jīng)營(yíng)虧損的分支機(jī)構(gòu)追究經(jīng)濟(jì)責(zé)任和重罰。

4.盡快建立現(xiàn)代化科學(xué)管理制度。金融企業(yè)科學(xué)管理必須圍繞推出金融服務(wù)新產(chǎn)品,改善對(duì)客戶服務(wù),防范金融風(fēng)險(xiǎn),加強(qiáng)內(nèi)部管理,有效節(jié)支、增加盈利而展開。實(shí)現(xiàn)信息技術(shù)與開拓金融業(yè)務(wù)緊密結(jié)合,采用信息技術(shù)改造銀行業(yè)務(wù)流程,利用信息技術(shù)創(chuàng)新金融產(chǎn)品。同時(shí),加快建設(shè)以業(yè)務(wù)處理和監(jiān)管自動(dòng)化、管理決策科學(xué)化為目標(biāo)的金融電子化新體系,加快發(fā)展無(wú)人銀行、網(wǎng)絡(luò)銀行,以搶占金融服務(wù)競(jìng)爭(zhēng)的制高點(diǎn)。

5.進(jìn)行人力資源管理體制改革。通過(guò)在人力資源配置、薪酬分配、招聘與調(diào)配、專業(yè)技術(shù)職務(wù)培訓(xùn)與考核以及管理體制等方面的系統(tǒng)性改革創(chuàng)新,基本實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)人事管理模式向現(xiàn)代人力資源管理模式的轉(zhuǎn)變,逐步建立起適應(yīng)經(jīng)濟(jì)金融全球化發(fā)展需要和現(xiàn)代商業(yè)銀行特點(diǎn)的一整套先進(jìn)的人力資源管理運(yùn)作模式。必須健全激勵(lì)機(jī)制,強(qiáng)化人力資源的培訓(xùn)與開發(fā)。

第二篇：國(guó)有商業(yè)銀行內(nèi)部審計(jì)體制改革探討

國(guó)有商業(yè)銀行內(nèi)部審計(jì)體制改革探討

［摘 要］ 完善內(nèi)部審計(jì)是國(guó)有商業(yè)銀行改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。國(guó)有商業(yè)銀行內(nèi)部審計(jì)改革取得一定的成效，但是在建立及完善垂直、獨(dú)立的一級(jí)內(nèi)部審計(jì)組織體系和完善內(nèi)部審計(jì)自身的運(yùn)行機(jī)制這兩方面，仍存在著不少的問(wèn)題。依據(jù)國(guó)情和商業(yè)銀行行情，運(yùn)用公司治理理論對(duì)存在的問(wèn)題進(jìn)行分析探討，有利于促進(jìn)國(guó)有商業(yè)銀行內(nèi)部審計(jì)體制改革的不斷完善。

［關(guān)鍵詞］ 國(guó)有商業(yè)銀行；內(nèi)部審計(jì)；公司治理

商業(yè)銀行是金融市場(chǎng)的重要主體之一，商業(yè)銀行公司治理的完善與否，直接關(guān)系著股東和金融客戶的利益，對(duì)金融秩序也有著直接的影響。有專家稱90%的銀行壞賬損失可以通過(guò)加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)來(lái)規(guī)避［1］。近幾年我國(guó)商業(yè)銀行出現(xiàn)的金融案件主要集中在基層銀行，這跟銀行內(nèi)部審計(jì)體制的缺陷有很直接的關(guān)系。加強(qiáng)商業(yè)銀行的公司治理，強(qiáng)化商業(yè)銀行的內(nèi)部審計(jì)是我國(guó)銀行業(yè)改革的重要內(nèi)容。

一、國(guó)有商業(yè)銀行內(nèi)部審計(jì)改革的最新進(jìn)展

（一）取得的成效

建立健全的公司治理機(jī)制是商業(yè)銀行股份制改革的核心和關(guān)鍵，而獨(dú)立、有效的內(nèi)部審計(jì)，是改善商業(yè)銀行公司治理、加強(qiáng)內(nèi)部控制、提高外部監(jiān)管有效性的重要途徑。國(guó)有商業(yè)銀行相繼進(jìn)行了內(nèi)部審計(jì)體制改革，初步建立了相對(duì)獨(dú)立和垂直管理的內(nèi)部審計(jì)組織體系，審計(jì)整體合力逐漸形成。一是公司治理架構(gòu)已經(jīng)建立。國(guó)有商業(yè)銀行都已按照《公司法》和公司治理的相關(guān)法規(guī)、政策的要求，建立了包括股東大會(huì)、董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和高級(jí)管理層在內(nèi)的“三會(huì)一層”的組織架構(gòu)，作為公司治理運(yùn)作的依托。二是運(yùn)作更加規(guī)范。改制后的國(guó)有商業(yè)銀行，董事會(huì)都設(shè)立了包括審計(jì)委員會(huì)、風(fēng)險(xiǎn)管理委員會(huì)、薪酬委員會(huì)等在內(nèi)的組織機(jī)構(gòu)，使董事會(huì)的職能進(jìn)一步明晰和落實(shí)。三是內(nèi)部監(jiān)督加強(qiáng)。銀行的內(nèi)部審計(jì)部門由原來(lái)對(duì)經(jīng)營(yíng)管理層負(fù)責(zé)改為對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)，跨地區(qū)垂直管理的內(nèi)部審計(jì)框架初步建立，內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性得到進(jìn)一步加強(qiáng)，審計(jì)的質(zhì)量和有效性得到提高。

（二）暴露的新問(wèn)題

目前國(guó)有商業(yè)銀行內(nèi)部審計(jì)體制正朝著董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下的一級(jí)內(nèi)部審計(jì)體制努力，朝著與國(guó)際接軌的方向轉(zhuǎn)變。隨著國(guó)有商業(yè)銀行內(nèi)部審計(jì)體制改革的不斷深入，也暴露了不少的問(wèn)題，主要體現(xiàn)在建立及完善垂直、獨(dú)立的一級(jí)內(nèi)部審計(jì)組織體系和完善內(nèi)部審計(jì)自身的運(yùn)行機(jī)制兩方面。

1.建立和完善垂直、獨(dú)立的一級(jí)內(nèi)部審計(jì)組織體系面臨著三大約束

一是管理和成本約束。國(guó)有商業(yè)銀行融跨國(guó)銀行和社區(qū)銀行功能于一體，經(jīng)營(yíng)規(guī)模大，分支機(jī)構(gòu)多，分布地域廣，服務(wù)層次龐雜，導(dǎo)致內(nèi)部審計(jì)任務(wù)繁重，審計(jì)業(yè)務(wù)量大。單就審計(jì)人員數(shù)量而言，五家國(guó)有商業(yè)銀行（2007年銀監(jiān)會(huì)將交通銀行從股份制銀行范疇劃分出去并入國(guó)有商業(yè)銀行稱為五大行）目前各自擁有一支數(shù)量龐大且監(jiān)管部門仍認(rèn)為數(shù)量不足的審計(jì)隊(duì)伍。按審計(jì)人員占員工總數(shù)的2%計(jì)算，每家銀行內(nèi)審人員平均有7000人左右，有的已超過(guò)1萬(wàn)人。如果將這支隊(duì)伍直接交由總行內(nèi)審部門管理，只考慮如何讓他們?cè)谛须H間調(diào)度、專業(yè)分工和審計(jì)任務(wù)分配等活動(dòng)安排就是一個(gè)巨大的問(wèn)題。而國(guó)外銀行如花旗銀行的內(nèi)審隊(duì)伍僅有900人左右，大概只有我國(guó)國(guó)有商業(yè)銀行的八分之一。

二是組織架構(gòu)約束。國(guó)有商業(yè)銀行分支機(jī)構(gòu)層次多，委托——代理鏈條長(zhǎng)，很多分支行行長(zhǎng)集代理人、委托人和管理人身份于一身。一級(jí)審計(jì)體制很難與縱深的機(jī)構(gòu)層次配套。信息技術(shù)的廣泛應(yīng)用和管理技術(shù)進(jìn)步推動(dòng)了組織機(jī)構(gòu)的扁平化，但扁平化是有限度的，要受管理者素質(zhì)等因素制約，并不是扁平化程度越高越好［2］。另外，以一級(jí)分行為例，一級(jí)分行要管理二級(jí)分行、縣支行、分理處、儲(chǔ)蓄所等三到四個(gè)層次，這使一級(jí)分行行長(zhǎng)實(shí)際上需要一支轄內(nèi)的內(nèi)審隊(duì)伍，客觀上限制了一級(jí)內(nèi)審體制的建立。

三是權(quán)力配置約束。國(guó)外銀行大多實(shí)行“大總行、大部門、小分行”的架構(gòu)，總行集權(quán)程度很高，許多業(yè)務(wù)集中在總行職能部門，分行權(quán)限較小，職能單一，分行只是一個(gè)營(yíng)銷中心，分行行長(zhǎng)主要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)工作。如花旗銀行內(nèi)部審計(jì)人員900人當(dāng)中總部?jī)?nèi)部審計(jì)人員的配備就占有575人。相反，國(guó)有商業(yè)銀行采用“塊塊強(qiáng)、條條弱”的權(quán)力配置模式，分支行權(quán)限都較大，分支行作為成本、利潤(rùn)、風(fēng)險(xiǎn)控制和資源配置中心，是事實(shí)上的經(jīng)營(yíng)主體。因此，審計(jì)資源必然要向這些單位配置，審計(jì)對(duì)象和審計(jì)任務(wù)必然要集中在這些分支行及其業(yè)務(wù)部門。根據(jù)資料顯示商業(yè)銀行發(fā)生的金融案件也主要集中在分支行，目前國(guó)有商業(yè)銀行80%的審計(jì)人員集中于二級(jí)分行。

2.內(nèi)部審計(jì)自身的運(yùn)行機(jī)制存在四方面問(wèn)題

一是內(nèi)部審計(jì)如何在國(guó)有商業(yè)銀行公司治理中發(fā)揮作用。內(nèi)部審計(jì)定位于公司治理結(jié)構(gòu)的有效組成部分是商業(yè)銀行內(nèi)部審計(jì)的發(fā)展趨勢(shì)，由管理層領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部審計(jì)的模式向董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部審計(jì)的模式轉(zhuǎn)變。在這一轉(zhuǎn)變過(guò)程中，內(nèi)部審計(jì)如何面對(duì)管理層和董事會(huì)的雙重領(lǐng)導(dǎo)，如何與董事會(huì)審計(jì)委員會(huì)的相關(guān)職能對(duì)接。在董事會(huì)的決策程序中，內(nèi)部審計(jì)（審計(jì)委員會(huì)）究竟處于何種地位，是作為董事會(huì)的咨詢機(jī)構(gòu)還是可以獨(dú)立對(duì)銀行重大事項(xiàng)進(jìn)行決策；是簡(jiǎn)單地作為董事會(huì)決策的前置環(huán)節(jié)還是可以做出最終決策，這些都直接影響內(nèi)部審計(jì)的職能定位與業(yè)務(wù)發(fā)展。

二是內(nèi)部審計(jì)如何在強(qiáng)化獨(dú)立性的過(guò)程中保持執(zhí)行力。目前國(guó)有商業(yè)銀行都實(shí)行由總行審計(jì)部門垂直領(lǐng)導(dǎo)的條線管理模式，內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性空前加強(qiáng)。但是分支行的審計(jì)機(jī)構(gòu)從分支行分離出來(lái)后，基本上脫離了分支行的管理約束，總行審計(jì)部門限于空間距離也無(wú)暇顧及其日常管理，而分支行的審計(jì)機(jī)構(gòu)在人事關(guān)系、業(yè)務(wù)利益等方面仍與分支行有著千絲萬(wàn)縷的關(guān)系。面對(duì)這種情況，如何保證分支行的審計(jì)機(jī)構(gòu)盡職盡責(zé)、嚴(yán)格按照決策層和審計(jì)總部的要求開展工作。此外，分行審計(jì)權(quán)力上收到總行后，審計(jì)部門對(duì)分行審計(jì)還比較容易，但是對(duì)于同級(jí)部門的審計(jì)，比如對(duì)總行業(yè)務(wù)部門的審計(jì)如何進(jìn)行［3］。

三是內(nèi)部審計(jì)的服務(wù)質(zhì)量與效率如何適應(yīng)銀行業(yè)務(wù)的發(fā)展與創(chuàng)新。商業(yè)銀行股改上市，產(chǎn)權(quán)制度改變帶來(lái)了新的資本風(fēng)險(xiǎn)問(wèn)題；信息披露按國(guó)際規(guī)范更加及時(shí)、全面和公開，社會(huì)關(guān)注程度顯著提高；市場(chǎng)變化與競(jìng)爭(zhēng)加劇導(dǎo)致銀行業(yè)務(wù)創(chuàng)新層出不窮，信息化進(jìn)程與數(shù)據(jù)集中不斷提速等都對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作提出了新的更高的要求。內(nèi)部審計(jì)如何在與業(yè)務(wù)部門保持獨(dú)立的同時(shí)，不斷提升業(yè)務(wù)能力，適應(yīng)銀行業(yè)務(wù)發(fā)展的節(jié)奏。

四是如何在充分發(fā)揮內(nèi)審職能的同時(shí)實(shí)現(xiàn)對(duì)內(nèi)部審計(jì)的有效約束。經(jīng)過(guò)近幾年的內(nèi)審體制改革，商業(yè)銀行內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性得到加強(qiáng)，審計(jì)權(quán)威得到逐步建立，審計(jì)監(jiān)督職能發(fā)揮比較充分，在部分領(lǐng)域評(píng)價(jià)結(jié)果也被業(yè)務(wù)考核體系所采納。但是，任何權(quán)力都必須有監(jiān)督和制約，誰(shuí)來(lái)監(jiān)管監(jiān)督者，怎樣實(shí)現(xiàn)對(duì)內(nèi)部審計(jì)的監(jiān)督制約。

二、國(guó)有商業(yè)銀行內(nèi)部審計(jì)問(wèn)題成因探析

目前，國(guó)有商業(yè)銀行大都規(guī)定內(nèi)部審計(jì)主要負(fù)責(zé)人由董事會(huì)任免，內(nèi)部審計(jì)部門及其負(fù)責(zé)人向董事會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。這實(shí)質(zhì)上是一種委托代理關(guān)系：即審計(jì)負(fù)責(zé)人代表內(nèi)審部門，接受董事會(huì)的委托，在系統(tǒng)內(nèi)組織開展審計(jì)工作。借鑒公司治理相關(guān)機(jī)制把內(nèi)部審計(jì)對(duì)應(yīng)公司治理的主體進(jìn)行分析，我們發(fā)現(xiàn)國(guó)有商業(yè)銀行存在的問(wèn)題很大程度上是源于某些治理結(jié)構(gòu)缺陷。

（一）委托代理層級(jí)過(guò)多，內(nèi)部約束逐級(jí)遞減

國(guó)有商業(yè)銀行在董事會(huì)內(nèi)設(shè)立審計(jì)委員會(huì)，審計(jì)部門除向董事會(huì)負(fù)責(zé)外，“并應(yīng)向行長(zhǎng)、監(jiān)事會(huì)匯報(bào)工作”［4］。內(nèi)部審計(jì)面對(duì)董事會(huì)、監(jiān)事會(huì)和管理層形成了第一層級(jí)的委托代理關(guān)系；從審計(jì)部門內(nèi)部組織架構(gòu)來(lái)看，國(guó)有商業(yè)銀行的內(nèi)審機(jī)構(gòu)設(shè)置仍然對(duì)應(yīng)于業(yè)務(wù)管理層級(jí)，內(nèi)部呈現(xiàn)多級(jí)委托代理關(guān)系，審計(jì)工作的開展和結(jié)果的報(bào)告仍然受到相應(yīng)層級(jí)管理者的很大影響。眾多的代理層級(jí)造成委托人監(jiān)督約束的強(qiáng)度不斷減弱，從而使處于鏈條終端的代理者不能得到有效約束，基層分支行容易出現(xiàn)金融案件也正源于此。

（二）權(quán)力制衡力量不均，影響審計(jì)職能發(fā)揮

良好的治理機(jī)制需要以合理的權(quán)力制衡架構(gòu)為基礎(chǔ)，形成決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)三權(quán)分立、相互制約的局面。體現(xiàn)在內(nèi)部審計(jì)系統(tǒng)，就是董事會(huì)審計(jì)委員會(huì)擁有審計(jì)工作的決策權(quán)，審計(jì)部門受托行使執(zhí)行權(quán)，監(jiān)事會(huì)對(duì)審計(jì)決策與執(zhí)行進(jìn)行監(jiān)督。目前國(guó)有商業(yè)銀行基本上都是董事會(huì)審計(jì)委員會(huì)在行使對(duì)內(nèi)部審計(jì)決策權(quán)的同時(shí)，直接對(duì)內(nèi)部審計(jì)工作開展監(jiān)督，而監(jiān)事會(huì)只進(jìn)行指導(dǎo)。實(shí)際運(yùn)行中，銀行經(jīng)營(yíng)管理層對(duì)審計(jì)系統(tǒng)的權(quán)力制衡體系影響極大。銀行經(jīng)營(yíng)管理層是內(nèi)審的服務(wù)對(duì)象之一，在治理機(jī)制中屬于來(lái)自審計(jì)外部的一種影響力，正如客戶之于銀行，應(yīng)該以客戶為中心，但卻不能受其控制。而現(xiàn)在恰恰是這一客戶——經(jīng)營(yíng)管理層，很大程度上影響著內(nèi)部審計(jì)自身的人、財(cái)、物管理，這必然使得內(nèi)部審計(jì)約束機(jī)制軟化，相應(yīng)職能難以充分發(fā)揮。

（三）內(nèi)部控制體系不完善，風(fēng)險(xiǎn)管理有待加強(qiáng)

內(nèi)部控制是“由企業(yè)董事會(huì)、經(jīng)理階層和其他員工實(shí)施的，為營(yíng)運(yùn)的效率效果、財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性、相關(guān)法令的遵循性等目標(biāo)的達(dá)成而提供合理保證的過(guò)程。它主要包括：控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息和溝通、監(jiān)督等幾個(gè)要素。”（美國(guó)COSO委員會(huì)的定義）借鑒內(nèi)部控制要素對(duì)內(nèi)部審計(jì)系統(tǒng)進(jìn)行分析，國(guó)有商業(yè)銀行內(nèi)部審計(jì)的自身控制至少存在以下不足：（1）風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與評(píng)估手段操作性不強(qiáng)。比如對(duì)審計(jì)業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)沒(méi)有設(shè)計(jì)合理的識(shí)別和計(jì)量方法，盡管理論上已經(jīng)有審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)模型，但還沒(méi)有針對(duì)具體項(xiàng)目的參數(shù)設(shè)置與實(shí)證運(yùn)用；對(duì)審計(jì)操作風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析研究仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，更談不上評(píng)估和有效控制［5］。（2）流程控制與標(biāo)準(zhǔn)化管理仍不到位。對(duì)審計(jì)項(xiàng)目實(shí)施的過(guò)程控制不夠，過(guò)于注重問(wèn)題數(shù)量與審計(jì)報(bào)告等明顯的結(jié)果，忽視了在審計(jì)過(guò)程中將高層的導(dǎo)向和質(zhì)量意識(shí)滲透?jìng)鲗?dǎo)到審計(jì)環(huán)節(jié)；對(duì)審計(jì)項(xiàng)目沒(méi)有進(jìn)行合理歸類，流程的標(biāo)準(zhǔn)化設(shè)計(jì)與優(yōu)化仍顯不夠。（3）信息屏蔽現(xiàn)象依然存在。一方面是審計(jì)發(fā)現(xiàn)的重大問(wèn)題信息，限于層級(jí)之間的復(fù)雜關(guān)系，局部仍存在下級(jí)機(jī)構(gòu)對(duì)上級(jí)機(jī)構(gòu)的選擇性屏蔽；另一方面是業(yè)務(wù)信息在機(jī)構(gòu)之間缺乏合適的交流平臺(tái)，也存在相互之間被動(dòng)屏蔽的盲區(qū)，大量信息無(wú)法實(shí)現(xiàn)共享。（4）沒(méi)有科學(xué)合理的評(píng)價(jià)體系。不論是審計(jì)委員會(huì)，還是監(jiān)事會(huì)和總審計(jì)師，對(duì)各級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)的評(píng)價(jià)都只能使用模糊評(píng)價(jià)方法，沒(méi)有建立一個(gè)客觀、可比的評(píng)價(jià)體系。即使是對(duì)具體項(xiàng)目質(zhì)量的考核，就結(jié)果的比較而言也會(huì)因評(píng)判時(shí)目標(biāo)取向的不同而出現(xiàn)很大的彈性。

（四）激勵(lì)約束不力，激勵(lì)手段滯后

激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制的搭配有四種情況：一是激勵(lì)和約束都不足；二是激勵(lì)不足，約束充分；三是激勵(lì)充分，約束不足；四是激勵(lì)和約束都很充分。國(guó)有商業(yè)銀行內(nèi)部審計(jì)的激勵(lì)機(jī)制與約束機(jī)制都存在不足。約束機(jī)制方面，審計(jì)人員來(lái)自制度約束、契約約束與市場(chǎng)約束三方面的限制都十分有限。現(xiàn)實(shí)中，因?yàn)榧s束成本、充分發(fā)揮代理人主動(dòng)性等因素，委托人對(duì)代理人的約束不能過(guò)嚴(yán)。但關(guān)鍵是內(nèi)部審計(jì)系統(tǒng)在激勵(lì)方面也明顯不足：首先，與外部對(duì)比，內(nèi)部審計(jì)系統(tǒng)的收入受制于管理層，同檔次員工平均收入低于其他業(yè)務(wù)員工，與內(nèi)審所需要的地位極不相稱；其次，在內(nèi)部比較，審計(jì)人員的收入沒(méi)有根據(jù)工作具體情況拉開檔次而是實(shí)行平均主義，導(dǎo)致對(duì)低層次員工激勵(lì)過(guò)度和對(duì)高層次員工激勵(lì)不足；第三，激勵(lì)手段單一，物質(zhì)激勵(lì)基本限于短期激勵(lì)，長(zhǎng)期激勵(lì)方式如職工持股計(jì)劃基本沒(méi)有，而物質(zhì)激勵(lì)也主要與行政職務(wù)升遷直接掛鉤，偏離了業(yè)務(wù)導(dǎo)向。

三、完善國(guó)有商業(yè)銀行內(nèi)部審計(jì)體制的建議

（一）不斷完善垂直、獨(dú)立、有效的一級(jí)內(nèi)部審計(jì)體制的建設(shè)

銀監(jiān)會(huì)成立以來(lái)，高度重視銀行業(yè)的公司治理問(wèn)題，進(jìn)行了很多的努力。但是國(guó)有商業(yè)銀行要形成垂直、獨(dú)立、有效的一級(jí)內(nèi)部審計(jì)體制并不是通過(guò)國(guó)有商業(yè)銀行自身努力所能解決的，其形成具有深刻的社會(huì)歷史根源，有些與我國(guó)的政治、經(jīng)濟(jì)體制有關(guān)，短期內(nèi)改變的可能性較小。如由“弱總行、強(qiáng)分行”轉(zhuǎn)向“強(qiáng)總行、弱分行”，從“塊塊”管理為主轉(zhuǎn)向“條條”管理為主，這種變化首先會(huì)對(duì)銀行內(nèi)部穩(wěn)定造成巨大沖擊。另外還要取決于各級(jí)政府職能轉(zhuǎn)換進(jìn)程，因?yàn)殂y行客戶和項(xiàng)目集中在政府手中，銀行不敢貿(mào)然削弱分行權(quán)力。一味追求與國(guó)際商業(yè)銀行接軌，沒(méi)有考慮約束條件，是要付出極高的接軌成本，還有可能事與愿違。國(guó)有商業(yè)銀行內(nèi)部審計(jì)體制應(yīng)隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立而不斷改革和完善，既要借鑒國(guó)際商業(yè)銀行的成功經(jīng)驗(yàn)，更要立足于國(guó)情、行情，循序漸進(jìn)，對(duì)癥下藥。

（二）不斷完善內(nèi)部審計(jì)自身的運(yùn)行機(jī)制

1.平衡內(nèi)部審計(jì)的制衡機(jī)制，壓縮委托代理層級(jí)

銀監(jiān)會(huì)在《銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部審計(jì)指引》中規(guī)定，“董事會(huì)對(duì)內(nèi)部審計(jì)的適當(dāng)性和有效性承擔(dān)最終責(zé)任”，“審計(jì)委員會(huì)對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)，根據(jù)董事會(huì)授權(quán)組織指導(dǎo)內(nèi)部審計(jì)工作”，“內(nèi)部審計(jì)應(yīng)對(duì)董事會(huì)和審計(jì)委員會(huì)負(fù)責(zé)”，從制度上明確了銀行必須采用董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)部審計(jì)的模式。這一模式明確了審計(jì)委員會(huì)代表董事會(huì)行使內(nèi)部審計(jì)的決策權(quán)，賦予監(jiān)事會(huì)對(duì)審計(jì)業(yè)務(wù)包括審計(jì)決策進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)的權(quán)力，從而形成均衡有效的制衡機(jī)制。

從機(jī)構(gòu)設(shè)置和業(yè)務(wù)管理兩方面解決內(nèi)部委托代理層級(jí)過(guò)多的問(wèn)題。一是縮短委托代理鏈條，打破機(jī)構(gòu)設(shè)置的層級(jí)對(duì)應(yīng)關(guān)系，取消三級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)，在全國(guó)按區(qū)域設(shè)立審計(jì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，將內(nèi)部審計(jì)的人、財(cái)、物管理獨(dú)立出來(lái)，建立起審計(jì)委員會(huì)對(duì)內(nèi)部審計(jì)的檢查考核機(jī)制，增強(qiáng)委托約束力；二是建立跨層級(jí)、跨機(jī)構(gòu)的專業(yè)化團(tuán)隊(duì)，由總行審計(jì)部直接指導(dǎo)、管控，從業(yè)務(wù)上保證總審計(jì)師和審計(jì)總部的政策意圖能直接貫徹到一線業(yè)務(wù)骨干，避免多層委托導(dǎo)致目標(biāo)的偏離［6］。

2.加強(qiáng)內(nèi)部控制體系建設(shè)，強(qiáng)調(diào)過(guò)程控制，管理審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)

一是不斷完善內(nèi)控制度建設(shè)，突出規(guī)范化與標(biāo)準(zhǔn)化管理，根據(jù)業(yè)務(wù)實(shí)際不斷完善內(nèi)部審計(jì)的具體業(yè)務(wù)準(zhǔn)則，針對(duì)審計(jì)項(xiàng)目大類制定規(guī)范化業(yè)務(wù)要求和標(biāo)準(zhǔn)化業(yè)務(wù)流程。二是加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別與量化技術(shù)研究，引入量化管理和模型化分析等國(guó)際先進(jìn)的風(fēng)險(xiǎn)管理技術(shù)，主動(dòng)控制風(fēng)險(xiǎn)水平，將風(fēng)險(xiǎn)估值法引入審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)管理領(lǐng)域，關(guān)注操作風(fēng)險(xiǎn)與小概率風(fēng)險(xiǎn)事件，建立相關(guān)應(yīng)變機(jī)制。三是暢通報(bào)告路線，搭建信息共享平臺(tái)，縱向上保證審計(jì)發(fā)現(xiàn)與結(jié)果等信息在上下審計(jì)機(jī)構(gòu)之間的充分溝通；橫向上建立統(tǒng)一的信息管理平臺(tái)，將內(nèi)部管理、項(xiàng)目實(shí)施的組織、依據(jù)、經(jīng)驗(yàn)等各項(xiàng)信息集中歸納，供全系統(tǒng)共享和借鑒。四是充分發(fā)揮監(jiān)事會(huì)與審計(jì)委員會(huì)的職能，加強(qiáng)內(nèi)部檢查力度，包括審計(jì)業(yè)務(wù)檢查和基礎(chǔ)管理檢查，必要時(shí)引進(jìn)外部審計(jì)，保證內(nèi)審系統(tǒng)上下嚴(yán)格遵循內(nèi)部控制的相關(guān)規(guī)定。

同時(shí)要特別強(qiáng)調(diào)內(nèi)部審計(jì)業(yè)務(wù)流程管理，實(shí)施全過(guò)程的質(zhì)量控制。審計(jì)報(bào)告是前期審計(jì)過(guò)程中各項(xiàng)結(jié)果的集中反映，也是提供給委托人的“產(chǎn)品”。但從本質(zhì)上說(shuō)，審計(jì)報(bào)告并非最重要的“產(chǎn)品”，更重要的是形成報(bào)告過(guò)程中能給經(jīng)營(yíng)管理帶來(lái)怎樣的改善，在審計(jì)執(zhí)行過(guò)程中要能夠促進(jìn)內(nèi)部控制的完善和經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)的提升。

3.構(gòu)建合理的激勵(lì)約束機(jī)制

協(xié)調(diào)改進(jìn)內(nèi)部審計(jì)系統(tǒng)的激勵(lì)機(jī)制和約束機(jī)制。除了提高審計(jì)人員整體待遇外，內(nèi)部審計(jì)系統(tǒng)可從以下方面強(qiáng)化自身的激勵(lì)約束機(jī)制。（1）加強(qiáng)人員準(zhǔn)入與分流管理。目前內(nèi)審人員配置主要是從銀行其他部門轉(zhuǎn)入，并不斷與其他業(yè)務(wù)系統(tǒng)進(jìn)行交流。今后在交流過(guò)程中要提高準(zhǔn)入門檻，多渠道吸收專業(yè)人才，同時(shí)打通輸出通道，實(shí)現(xiàn)定期交流，提高人員整體素質(zhì)，加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)。（2）設(shè)計(jì)合理的考核指標(biāo)體系。內(nèi)審工作應(yīng)服務(wù)于銀行的戰(zhàn)略和經(jīng)營(yíng)管理，確認(rèn)服務(wù)和咨詢服務(wù)是現(xiàn)代內(nèi)部審計(jì)的兩大服務(wù)領(lǐng)域，因此在考核指標(biāo)設(shè)計(jì)上，既要重視審計(jì)過(guò)程、審計(jì)發(fā)現(xiàn)、審計(jì)報(bào)告以及基礎(chǔ)管理水平，還要考慮“客戶滿意度”，即銀行主業(yè)對(duì)內(nèi)部審計(jì)在服務(wù)、增值等方面的評(píng)價(jià)。（3）激勵(lì)手段多樣化。一是合理使用行政激勵(lì)，雖然這不符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律，但由于管理人員的行政級(jí)別意識(shí)仍然很濃，而且越往高層物質(zhì)激勵(lì)邊際效用越下降而行政激勵(lì)效用更明顯，關(guān)鍵是要將行政職務(wù)的晉升與考核結(jié)果明確掛鉤，增加透明度。二是加大激勵(lì)性薪酬比重。目前內(nèi)部審計(jì)人員的薪酬管理基本上與業(yè)務(wù)考核沒(méi)有直接關(guān)聯(lián)，要加大激勵(lì)性薪酬的比例，拉開差距，增強(qiáng)各級(jí)審計(jì)人員薪酬績(jī)效的敏感性。三是深化業(yè)務(wù)技術(shù)等級(jí)管理，將審計(jì)人員基本工資與崗位等級(jí)系數(shù)掛鉤，使固定薪酬帶有心理激勵(lì)和一定的物質(zhì)激勵(lì)意義，提升員工薪酬的激勵(lì)強(qiáng)度。（4）建立內(nèi)部審計(jì)問(wèn)責(zé)制度。審計(jì)委員會(huì)應(yīng)建立專門制度，對(duì)未盡職導(dǎo)致重大問(wèn)題未被發(fā)現(xiàn)，隱瞞不報(bào)或未如實(shí)反映審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，審計(jì)結(jié)論與事實(shí)嚴(yán)重不符，未按要求執(zhí)行保密制度，以及其他有損銀行利益或聲譽(yù)的行為進(jìn)行責(zé)任追究。有充分證據(jù)表明內(nèi)部審計(jì)部門和審計(jì)人員勤勉盡職地履行了職責(zé)的，也應(yīng)有明細(xì)的免責(zé)條款。

4.重視外部治理力量，更新內(nèi)審理念，服務(wù)主業(yè)價(jià)值創(chuàng)造

內(nèi)部審計(jì)部門要逐步將工作從單純的監(jiān)督制約轉(zhuǎn)向富有建設(shè)性的審計(jì)服務(wù)，把各級(jí)經(jīng)營(yíng)管理機(jī)構(gòu)當(dāng)作客戶，重視來(lái)自業(yè)務(wù)部門的外部治理力量，樹立服務(wù)意識(shí)，更新內(nèi)審理念。一是要及時(shí)溝通審計(jì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題，強(qiáng)調(diào)解決問(wèn)題比渲染問(wèn)題更重要。內(nèi)部審計(jì)策略應(yīng)更多地采取參與合作的方式，對(duì)被審計(jì)單位抱著信任的態(tài)度，共同分析解決問(wèn)題。二是要恰當(dāng)認(rèn)定審計(jì)差異，強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)趨勢(shì)比歷史缺陷更重要。三是要重視運(yùn)用先進(jìn)技術(shù)，強(qiáng)調(diào)綜合分析比單個(gè)查證更重要。四是要注重發(fā)揮內(nèi)審效果，強(qiáng)調(diào)價(jià)值創(chuàng)造比數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)更重要［7］。

對(duì)內(nèi)部控制與內(nèi)部審計(jì)關(guān)系的探討

摘要：隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的加快，企業(yè)面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)不斷擴(kuò)大，建立內(nèi)部控制體系，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)管理，保障企業(yè)可持續(xù)發(fā)展，已經(jīng)成為企業(yè)普遍關(guān)注的焦點(diǎn)。內(nèi)部審計(jì)既是企業(yè)內(nèi)部控制體系的一部分，又是實(shí)現(xiàn)內(nèi)部控制目標(biāo)的重要手段。分析了內(nèi)部審計(jì)與內(nèi)部控制的關(guān)系，提出了加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)，促進(jìn)內(nèi)部控制的措施。

關(guān)鍵詞：內(nèi)部控制；內(nèi)部審計(jì)；措施

隨著經(jīng)濟(jì)全球化進(jìn)程的加快，企業(yè)面臨的各種風(fēng)險(xiǎn)不斷擴(kuò)大，建立內(nèi)部控制體系，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)和危機(jī)管理，保障企業(yè)可持續(xù)發(fā)展，已經(jīng)成為企業(yè)普遍關(guān)注的焦點(diǎn)。內(nèi)部審計(jì)既是企業(yè)內(nèi)部控制體系的一部分，又是內(nèi)部控制體系有效性的確認(rèn)者，參與企業(yè)內(nèi)部控制體系建設(shè)，確保企業(yè)內(nèi)部控制持續(xù)有效運(yùn)行，既是企業(yè)內(nèi)部審計(jì)的法定職責(zé)，也是企業(yè)內(nèi)部審計(jì)的發(fā)展機(jī)會(huì)。因此，對(duì)內(nèi)部控制與內(nèi)部審計(jì)的關(guān)系進(jìn)行研究是當(dāng)務(wù)之急。

一、內(nèi)部控制和內(nèi)部審計(jì)的內(nèi)容

1.內(nèi)部控制。企業(yè)的內(nèi)部控制是指企業(yè)為了保證業(yè)務(wù)活動(dòng)的有效進(jìn)行和資產(chǎn)的安全完整，防止、發(fā)現(xiàn)和糾正錯(cuò)誤與舞弊，保證會(huì)計(jì)資料的真實(shí)、合法、完整而制定和實(shí)施的政策、措施和程序。COSO報(bào)告提出，內(nèi)部控制是由五個(gè)要素組成的，即控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、控制活動(dòng)、信息與溝通和監(jiān)控。其中監(jiān)督(通常就是內(nèi)部審計(jì))位于頂端的重要位置，是內(nèi)控系統(tǒng)的特殊構(gòu)成要素，它獨(dú)立于各項(xiàng)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)之外，是對(duì)其他內(nèi)部控制的一種再控制。一個(gè)有效的內(nèi)部控制制度應(yīng)該滿足以下條件：能夠保證業(yè)務(wù)活動(dòng)按照恰當(dāng)?shù)氖跈?quán)進(jìn)行；能夠使所有交易和事項(xiàng)以正確的金額，在適當(dāng)?shù)臅?huì)計(jì)期間及時(shí)進(jìn)行記錄，保證會(huì)計(jì)資料的真實(shí)、完整；有利于貫徹既定的管理方針，提高經(jīng)營(yíng)管理效率；有利于通過(guò)檢查有關(guān)數(shù)據(jù)的正確性和可靠性、確保內(nèi)部控制制度的有效實(shí)施。通過(guò)實(shí)踐得出的結(jié)論是：得控則強(qiáng)、失控則弱、無(wú)控則亂。內(nèi)部控制作為現(xiàn)代管理制度的重要組成部分，是現(xiàn)代企業(yè)管理的重要手段。

2.內(nèi)部審計(jì)。內(nèi)部審計(jì)是由參與企業(yè)管理的各部門、各單位內(nèi)部設(shè)置的專門機(jī)構(gòu)或人員實(shí)施的審計(jì)。是在單位內(nèi)部建立的一種獨(dú)立的評(píng)價(jià)監(jiān)督部門，其目的是協(xié)調(diào)單位人員有效履行責(zé)任，監(jiān)督各項(xiàng)管理措施的執(zhí)行并對(duì)其作出評(píng)價(jià)，以促進(jìn)企業(yè)管理效率的提高。它主要是對(duì)內(nèi)部控制的有效性、財(cái)務(wù)信息的真實(shí)性和完整性以及經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的效率和效果所開展的一種評(píng)價(jià)活動(dòng)，并實(shí)施內(nèi)部監(jiān)督，為企業(yè)內(nèi)部管理服務(wù)。它既是企業(yè)內(nèi)控體系的一個(gè)重要組成部分，又是企業(yè)內(nèi)部的經(jīng)濟(jì)監(jiān)督機(jī)構(gòu)。現(xiàn)代企業(yè)內(nèi)部審計(jì)工作主要涵蓋以下內(nèi)容：

(1)財(cái)務(wù)收支審計(jì)。主要是評(píng)價(jià)和監(jiān)督企業(yè)是否做到資產(chǎn)完整、財(cái)務(wù)信息真實(shí)及經(jīng)濟(jì)活動(dòng)收支的合規(guī)性、合理性及合法性，對(duì)會(huì)計(jì)記錄和報(bào)表分析提供資料真實(shí)性和公允性證明；(2)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。是評(píng)價(jià)企業(yè)內(nèi)部機(jī)構(gòu)、人員在一定時(shí)期內(nèi)從事的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，以確定其經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)、明確經(jīng)濟(jì)責(zé)任，這里包括領(lǐng)導(dǎo)干部任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)和經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)。(3)經(jīng)濟(jì)效益審計(jì)。審計(jì)重點(diǎn)是在保證社會(huì)效益的前提下以實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益的程序和途徑為內(nèi)容，對(duì)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)效果、投資效果、資金使用效果作出判斷和評(píng)價(jià)，其中基建工程預(yù)決算審計(jì)應(yīng)為重中之重。(4)內(nèi)部控制制度評(píng)審。主要是對(duì)企業(yè)內(nèi)部控制系統(tǒng)的完整性、適用性及有效性進(jìn)行評(píng)價(jià)。(5)開展明晰產(chǎn)權(quán)的審計(jì)。審計(jì)明晰其產(chǎn)權(quán)歸屬，避免造成國(guó)有資產(chǎn)、集體資產(chǎn)流失或其他有損企業(yè)利益的行為。(6)其他審計(jì)。結(jié)合企業(yè)自身行業(yè)特點(diǎn)，開展對(duì)經(jīng)營(yíng)、管理等方面的審計(jì)工作。

二、內(nèi)部控制與內(nèi)部審計(jì)的關(guān)系

1.內(nèi)部審計(jì)是內(nèi)部控制的重要組成部分。內(nèi)部審計(jì)在內(nèi)部控制中屬于環(huán)境控制要素范圍，是單位自我獨(dú)立評(píng)價(jià)的一種活動(dòng)，內(nèi)部審計(jì)本身就是一種控制，它按照內(nèi)部控制要求，通過(guò)內(nèi)部控制制度為其制定的審計(jì)程序和方法及要完成的任務(wù)、達(dá)到的目標(biāo)，協(xié)助單位最高管理者監(jiān)督內(nèi)部控制政策和程序的有效性，來(lái)促成好的控制環(huán)境的建立，并為改進(jìn)內(nèi)部控制提供建設(shè)性意見。內(nèi)部審計(jì)在風(fēng)險(xiǎn)管理中發(fā)揮不可替代的獨(dú)特作用，沒(méi)有內(nèi)部審計(jì)的評(píng)價(jià)、監(jiān)督，就不能形成良好的企業(yè)內(nèi)部控制制度。

2.內(nèi)部審計(jì)又是對(duì)內(nèi)部控制的控制。內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立于會(huì)計(jì)控制之外，代表管理層對(duì)整個(gè)企業(yè)內(nèi)部控制制度的健全性、有效性及其遵循情況等進(jìn)行評(píng)價(jià)，具有其他任何部門和控制所無(wú)法代替的重要作用。目前，內(nèi)部審計(jì)范圍已從傳統(tǒng)的財(cái)務(wù)收支審計(jì)擴(kuò)展到經(jīng)營(yíng)管理的各方面。內(nèi)部審計(jì)促進(jìn)內(nèi)部控制，通過(guò)分析問(wèn)題產(chǎn)生的原因和影響，協(xié)助單位上層管理者完善內(nèi)部控制，促進(jìn)內(nèi)部控制的健全，維護(hù)內(nèi)部控制的建設(shè)。

3.二者相輔相成，缺一不可。內(nèi)部審計(jì)需要內(nèi)部控制，內(nèi)部控制素質(zhì)比任何其他因素更能決定審計(jì)的形式。沒(méi)有健全的內(nèi)部控制制度作基礎(chǔ)，審計(jì)就無(wú)法開展；沒(méi)有良好的內(nèi)部控制，會(huì)計(jì)、財(cái)務(wù)信息會(huì)出現(xiàn)失真，管理人員責(zé)任會(huì)不明確，管理會(huì)出現(xiàn)混亂現(xiàn)象等，不僅會(huì)加重內(nèi)部審計(jì)工作量，而且會(huì)加大內(nèi)部審計(jì)的風(fēng)險(xiǎn)，從而制約了內(nèi)部審計(jì)的發(fā)展。同理，內(nèi)部控制需要內(nèi)部審計(jì)，沒(méi)有內(nèi)部審計(jì)對(duì)內(nèi)部控制設(shè)計(jì)的健全程度和運(yùn)行的有效程度的評(píng)審和進(jìn)一步完善強(qiáng)化內(nèi)部控制的建議，內(nèi)部控制也只能原地踏步，造成與現(xiàn)實(shí)不符，效果不佳，甚至形同虛設(shè)，或因內(nèi)部控制的局限性，給不法之徒以可乘之機(jī)，造成內(nèi)部控制失控。

4.內(nèi)部審計(jì)的角色由監(jiān)督者逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榭刂普摺?guó)家審計(jì)署審計(jì)長(zhǎng)李金華曾講過(guò)，要把內(nèi)部審計(jì)定位為四個(gè)字“管理+效益”，將內(nèi)部審計(jì)作為一個(gè)控制系統(tǒng)而不僅是一個(gè)檢查系統(tǒng)。內(nèi)部審計(jì)師的主要作用是“確認(rèn)和建議”，而不再是以往的“監(jiān)督和復(fù)核”。他們通過(guò)咨詢活動(dòng)，為管理當(dāng)局提供專業(yè)服務(wù)，為風(fēng)險(xiǎn)管理出謀劃策，降低企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，從而在實(shí)質(zhì)上促進(jìn)財(cái)務(wù)報(bào)告內(nèi)容的確定性和質(zhì)量的提高。

三、加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)，促進(jìn)內(nèi)部控制的措施

1.對(duì)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)進(jìn)行合理設(shè)置與科學(xué)定位。建議內(nèi)審機(jī)構(gòu)應(yīng)重新合理定位，要適應(yīng)企業(yè)管理實(shí)際，建立合理高效的內(nèi)部審計(jì)組織架構(gòu)，營(yíng)造良好的審計(jì)環(huán)境，進(jìn)一步增強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性；內(nèi)部審計(jì)組織機(jī)構(gòu)是內(nèi)部審計(jì)工作的基礎(chǔ)，科學(xué)、有效的內(nèi)部審計(jì)組織機(jī)構(gòu)，是內(nèi)部審計(jì)發(fā)揮作用的關(guān)鍵。為了充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)在內(nèi)部控制中的作用，企業(yè)在設(shè)置內(nèi)部審計(jì)組織機(jī)構(gòu)及對(duì)其定位上，應(yīng)堅(jiān)持獨(dú)立性原則和權(quán)威性原則。另一方面，組織地位的提高，獨(dú)立性增強(qiáng)又為內(nèi)審人員卓有成效地履行職責(zé)，發(fā)揮內(nèi)審的職能作用提供了條件。

2.內(nèi)部審計(jì)的職能要從查錯(cuò)防弊型向管理服務(wù)型轉(zhuǎn)變。隨著企業(yè)內(nèi)控制度的建立，外部約束機(jī)制的不斷加強(qiáng)，內(nèi)部管理的逐步提高，會(huì)計(jì)電算化的普及，賬務(wù)表面的錯(cuò)弊會(huì)越來(lái)越少，內(nèi)部審計(jì)也應(yīng)從傳統(tǒng)的防錯(cuò)向服務(wù)轉(zhuǎn)變，內(nèi)部審計(jì)的重點(diǎn)應(yīng)從內(nèi)部檢查和監(jiān)督向內(nèi)部分析和評(píng)價(jià)轉(zhuǎn)變。內(nèi)審人員除了及時(shí)、準(zhǔn)確地向組織管理當(dāng)局報(bào)告有關(guān)差錯(cuò)防弊和資產(chǎn)保護(hù)信息外，更重要的任務(wù)是針對(duì)管理和控制的缺陷，提出建設(shè)性意見和改進(jìn)措施，協(xié)助管理人員更有效地管理和控制各項(xiàng)活動(dòng)，合理使用資源，保證企業(yè)經(jīng)營(yíng)的效率和效果不斷提高。

3.內(nèi)部審計(jì)從事后審計(jì)逐步向事前及事中審計(jì)轉(zhuǎn)變。目前我們的內(nèi)部審計(jì)都屬于事后監(jiān)督，事后監(jiān)督只是會(huì)計(jì)控制程序的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，是在會(huì)計(jì)事項(xiàng)發(fā)生后，對(duì)會(huì)計(jì)憑證和資料進(jìn)行全面監(jiān)督，因而，事后監(jiān)督概念所包括的監(jiān)督內(nèi)容和范圍相對(duì)狹窄。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的建立和發(fā)展，單一的事后監(jiān)督已不能滿足經(jīng)營(yíng)管理的需要，這就要求內(nèi)部審計(jì)的工作重心逐漸向事前、事中監(jiān)督轉(zhuǎn)移，并且內(nèi)部審計(jì)的實(shí)施應(yīng)從單純依靠?jī)?nèi)部審計(jì)人員的力量向內(nèi)部審計(jì)與外部審計(jì)相結(jié)合的方向發(fā)展，這將對(duì)企業(yè)內(nèi)部控制進(jìn)行全過(guò)程、全方位的監(jiān)督和評(píng)價(jià)以最大限度地發(fā)揮資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的效益。

企業(yè)的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)過(guò)程必然經(jīng)歷計(jì)劃與實(shí)施兩個(gè)階段，我們應(yīng)該把事前審計(jì)與事中審計(jì)穿插在其中。首先是對(duì)企業(yè)的各類計(jì)劃中的各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行必要的審核，盡量避免決策失誤。接著是事中控制，內(nèi)審人員應(yīng)該對(duì)每天的會(huì)計(jì)工作進(jìn)行監(jiān)督與審核，在業(yè)務(wù)發(fā)生后的第一時(shí)間履行監(jiān)督職責(zé)，這樣可以在錯(cuò)誤發(fā)生后及時(shí)進(jìn)行整改，避免“亡羊補(bǔ)牢”的情況發(fā)生。

4.應(yīng)培養(yǎng)和配足配好高素質(zhì)的內(nèi)部審計(jì)人才。在現(xiàn)代企業(yè)制度下，內(nèi)審人員結(jié)構(gòu)應(yīng)是多樣化的，不僅有財(cái)會(huì)人員，還要有工程技術(shù)人員、律師、計(jì)算機(jī)專家、企業(yè)管理人才等；知識(shí)結(jié)構(gòu)也要多元化，除具備財(cái)會(huì)知識(shí)外，還要掌握經(jīng)營(yíng)管理、工程技術(shù)等多方面知識(shí)，形成復(fù)合型人才結(jié)構(gòu)。

加強(qiáng)企業(yè)內(nèi)部控制，建立健全內(nèi)部控制體系，是企業(yè)不斷發(fā)展和保持競(jìng)爭(zhēng)力的需求，也是企業(yè)面對(duì)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)與挑戰(zhàn)的需要。要建立健全內(nèi)部控制體系并使之運(yùn)行有效，加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)工作的監(jiān)督力度，使之規(guī)范化和制度化，才能有效促進(jìn)企業(yè)控制目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

論商業(yè)銀行內(nèi)部審計(jì)體制的建立和完善 2007-8-16 16:26

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隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的不斷深入，商業(yè)銀行作為特殊的公司，其公司治理問(wèn)題頗受各方關(guān)注。我國(guó)商業(yè)銀行的改革進(jìn)行了多年，改革措施多停留在技術(shù)層面上，而制度層面的改革，由于涉及組織結(jié)構(gòu)和人事管理等一系列復(fù)雜問(wèn)題，一直不敢貿(mào)然改進(jìn)。而公司治理結(jié)構(gòu)的建立和完善是我國(guó)商業(yè)銀行加強(qiáng)內(nèi)部控制，提高競(jìng)爭(zhēng)力，防范和化解金融風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵性問(wèn)題之一。公司治理結(jié)構(gòu)通過(guò)決策、激勵(lì)、監(jiān)督約束“三大機(jī)制”的建立，來(lái)合理配置所有者與經(jīng)營(yíng)者之間的權(quán)利與責(zé)任關(guān)系，形成一種監(jiān)督與制衡機(jī)制。公司治理機(jī)制的發(fā)揮，要通過(guò)加強(qiáng)內(nèi)部控制來(lái)得以實(shí)現(xiàn)，而內(nèi)部審計(jì)作為銀行內(nèi)部控制體系中的一個(gè)重要的有機(jī)組成部分，直接關(guān)系到整體內(nèi)部控制和風(fēng)險(xiǎn)防范的成效，因此，良好的內(nèi)部審計(jì)將在公司治理結(jié)構(gòu)完善的過(guò)程中發(fā)揮積極的作用，是公司治理結(jié)構(gòu)的重要環(huán)節(jié)。

內(nèi)部審計(jì)是指在一個(gè)組織內(nèi)部建立的一個(gè)獨(dú)立的，客觀的評(píng)價(jià)和咨詢職能，其目的是增加機(jī)構(gòu)的價(jià)值并提高機(jī)構(gòu)的運(yùn)作效率，改善一個(gè)組織的運(yùn)作以及協(xié)助該組織的領(lǐng)導(dǎo)和成員有效地履行他們的職責(zé)。它采取系統(tǒng)化、規(guī)范化的方法來(lái)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管理、控制及治理程序進(jìn)行評(píng)價(jià)，從而幫助實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)目標(biāo)。2003年3月4日，中華人民共和國(guó)李金華審計(jì)長(zhǎng)簽署了審計(jì)署第4號(hào)令《關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》，其中第二條規(guī)定：內(nèi)部審計(jì)是獨(dú)立監(jiān)督和評(píng)價(jià)本單位及所屬單位財(cái)政收支、財(cái)務(wù)收支、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的真實(shí)、合法和效益的行為，以促進(jìn)加強(qiáng)經(jīng)濟(jì)管理和實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。

我國(guó)商業(yè)銀行在長(zhǎng)期的發(fā)展中，公司治理結(jié)構(gòu)存在嚴(yán)重缺陷，產(chǎn)權(quán)虛設(shè)，內(nèi)部控制機(jī)制不完善，內(nèi)部審計(jì)作為一種“內(nèi)部人”約束機(jī)制難以充分發(fā)揮作用，使得商業(yè)銀行違規(guī)違紀(jì)事件屢屢發(fā)生。中國(guó)銀監(jiān)會(huì)2004年對(duì)工、農(nóng)、中、建四家國(guó)有商業(yè)銀行進(jìn)行持續(xù)監(jiān)督，查處157家違規(guī)機(jī)構(gòu)和1841名違規(guī)人員，并進(jìn)行了相關(guān)的處理。

2004年，國(guó)家審計(jì)署在審計(jì)中國(guó)工商銀行和交通銀行等金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)負(fù)債損益時(shí)，發(fā)現(xiàn)在我國(guó)商業(yè)銀行系統(tǒng)呈現(xiàn)出新發(fā)案件多，涉案人員層次高，涉案金額大等新特點(diǎn)。審計(jì)中國(guó)工商銀行總行及21個(gè)分行的資產(chǎn)負(fù)債損益情況，查出主要存在的問(wèn)題有：

①違規(guī)發(fā)放貸款，違規(guī)辦理票據(jù)承兌和貼現(xiàn)。同時(shí)，發(fā)現(xiàn)各類案件線索30起，涉案金額69億元。

②票據(jù)市場(chǎng)管理混亂。河南洛陽(yáng)芬萊商貿(mào)有限公司與銀行工作人員內(nèi)外勾結(jié)，2002年僅為大連實(shí)德塑料工業(yè)公司及其關(guān)聯(lián)企業(yè)就“包裝”銀行承兌匯票4.92億元。2001年以來(lái)，該公司通過(guò)此類“業(yè)務(wù)”共收取好處費(fèi)216萬(wàn)元。

③民營(yíng)關(guān)聯(lián)企業(yè)騙貸問(wèn)題突出。廣東省佛山市民營(yíng)企業(yè)主馮某利用其控制的13家關(guān)聯(lián)企業(yè)，累計(jì)從工行南海支行騙貸74.21億元，這些貸款大量轉(zhuǎn)入個(gè)人儲(chǔ)蓄賬戶或直接提取現(xiàn)金，有些甚至非法匯出境外。經(jīng)初步核查，銀行貸款損失已超過(guò)10億元。

④2000年至2002年，交通銀行錦州分行與地方法院聯(lián)手作假，用偽造的法律文書上報(bào)交通銀行總行核銷175戶企業(yè)的“不良”貸款2.21億元。這些被核銷貸款的企業(yè)根本不知情，有的尚繼續(xù)還貸，歸還的貸款本金及抵押資產(chǎn)的變現(xiàn)收入被該行全部存入“小金庫(kù)”。

由此可見，建立和完善商業(yè)銀行公司治理結(jié)構(gòu)，加強(qiáng)內(nèi)部控制，建立適合現(xiàn)代金融企業(yè)的內(nèi)部審計(jì)體制已刻不容緩。

一、商業(yè)銀行內(nèi)部審計(jì)體制改革內(nèi)外因素分析

（一）內(nèi)在因素分析

①?gòu)膬?nèi)部審計(jì)的產(chǎn)生和發(fā)展來(lái)看，內(nèi)部審計(jì)的實(shí)質(zhì)要求我國(guó)商業(yè)銀行必須改革現(xiàn)有體制，確保內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性，實(shí)現(xiàn)審計(jì)結(jié)果的客觀性和公正性。從巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)對(duì)國(guó)際上71家樣本銀行的調(diào)查報(bào)告來(lái)看，所有銀行的內(nèi)部審計(jì)部門均獨(dú)立于被審計(jì)活動(dòng)和日常的內(nèi)部控制過(guò)程。按照國(guó)際內(nèi)部審計(jì)的慣例，獨(dú)立性是內(nèi)部審計(jì)的最大特點(diǎn)，是工作得以順利進(jìn)行的根本保證。

②從前沿的審計(jì)理論來(lái)看，我國(guó)商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)行審計(jì)基礎(chǔ)上推行風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)審計(jì)，由過(guò)去的合規(guī)性審計(jì)為主逐步向以內(nèi)部控制審計(jì)評(píng)價(jià)為主的制度，由基礎(chǔ)審計(jì)向風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)轉(zhuǎn)移。我國(guó)商業(yè)銀行的內(nèi)部審計(jì)基本上處于制度基礎(chǔ)審計(jì)階段，有的甚至還停留在賬項(xiàng)基礎(chǔ)審計(jì)階段。風(fēng)險(xiǎn)管理和控制將是我國(guó)商業(yè)銀行面臨的嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。防范風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)是銀行內(nèi)部審計(jì)的基本要求，與此對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)審計(jì)理論應(yīng)貫徹到內(nèi)部審計(jì)的全部?jī)?nèi)容當(dāng)中去。

（二）外在因素分析

①商業(yè)銀行公司治理結(jié)構(gòu)的逐步完善必然推動(dòng)內(nèi)部審計(jì)體制的改革與發(fā)展。完善的公司治理結(jié)構(gòu)是實(shí)施內(nèi)部審計(jì)的制度環(huán)境，是促使內(nèi)部審計(jì)有效開展和發(fā)揮作用的前提和條件。而有效的內(nèi)部審計(jì)則是公司治理結(jié)構(gòu)趨于健全完善的保證，公司治理結(jié)構(gòu)的完善及其作用的發(fā)揮離不開內(nèi)部審計(jì)。

②網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的飛速發(fā)展為內(nèi)部審計(jì)體制的改革提供了強(qiáng)大的技術(shù)支持。我國(guó)銀行業(yè)一直以來(lái)十分重視銀行電子化進(jìn)程的推進(jìn)，隨著商業(yè)銀行公司治理結(jié)構(gòu)的完善以及信息系統(tǒng)的運(yùn)用，內(nèi)部審計(jì)可充分運(yùn)用計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)，實(shí)現(xiàn)非現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)，減少審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置層次，以適應(yīng)銀行整體運(yùn)行機(jī)制重構(gòu)的變化。

③從巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)的要求來(lái)看，銀行的內(nèi)部控制必須由內(nèi)部審計(jì)職能進(jìn)行補(bǔ)充，通過(guò)內(nèi)部審計(jì)組織內(nèi)部獨(dú)立地評(píng)價(jià)控制系統(tǒng)的完善性和有效性。

④審計(jì)工作的地位日益得到提升。近幾年來(lái)，國(guó)家審計(jì)署加大對(duì)大案、要案的查處力度，并逐步推行審計(jì)結(jié)果公告制度，充分發(fā)揮社會(huì)輿論監(jiān)督的作用，正如溫總理所說(shuō)要引起震撼，傷其十指不如斷其一指。通過(guò)這一系列的舉措，全社會(huì)對(duì)審計(jì)工作和內(nèi)部審計(jì)工作的重要性有了充分的認(rèn)識(shí)。

二、我國(guó)商業(yè)銀行內(nèi)部審計(jì)存在的主要問(wèn)題

①內(nèi)部審計(jì)獨(dú)立性差。內(nèi)部審計(jì)職能的充分發(fā)揮取決于內(nèi)部審計(jì)的本質(zhì)屬性即獨(dú)立性。眾所周知，超然獨(dú)立是審計(jì)的最大特點(diǎn)。在美國(guó)，單位內(nèi)部審計(jì)的地位高、權(quán)限大、獨(dú)立性強(qiáng)。在行政上，內(nèi)部審計(jì)受企業(yè)總裁。財(cái)務(wù)總監(jiān)領(lǐng)導(dǎo)，直接向董事會(huì)的審計(jì)委員會(huì)報(bào)告工作。而我國(guó)商業(yè)銀行的內(nèi)部審計(jì)人員大多是從銀行內(nèi)部財(cái)務(wù)人員產(chǎn)生的，內(nèi)部審計(jì)部門隸屬于各支行，難以實(shí)現(xiàn)與管理層的分離，與雙向獨(dú)立的注冊(cè)會(huì)計(jì)師審計(jì)差異極大，缺乏獨(dú)立性和權(quán)威性。

②內(nèi)部審計(jì)缺乏法律依據(jù)，其實(shí)務(wù)操作尚無(wú)準(zhǔn)則可循。具體表現(xiàn)：

（1）沒(méi)有內(nèi)審準(zhǔn)則。我國(guó)《審計(jì)法》對(duì)國(guó)家審計(jì)進(jìn)行了規(guī)范，《注冊(cè)會(huì)計(jì)師法》使民間審計(jì)有法可依，而關(guān)于內(nèi)部審計(jì)的法規(guī)只有審計(jì)署頒發(fā)的《關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》，此規(guī)定并未上升到法律高度，導(dǎo)致了內(nèi)部審計(jì)與國(guó)家審計(jì)、民間審計(jì)地位上的差異。

（2）內(nèi)部審計(jì)法規(guī)沒(méi)有進(jìn)行配套建設(shè)。《關(guān)于內(nèi)部審計(jì)工作的規(guī)定》沒(méi)有制定相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，更沒(méi)有具體可操作的部門規(guī)章，使內(nèi)部審計(jì)人員面對(duì)具體問(wèn)題時(shí)無(wú)章可循，無(wú)所適從。

（3）內(nèi)部審計(jì)法規(guī)沒(méi)有明確內(nèi)審人員的法律責(zé)任和權(quán)利。法律責(zé)任是內(nèi)部審計(jì)人員的行為約束，只有明確法律責(zé)任，內(nèi)部審計(jì)人員才能自覺(jué)遵守法規(guī)和職業(yè)道德的要求。否則，內(nèi)部審計(jì)人員會(huì)玩忽職守乃至徇私舞弊。

③我國(guó)商業(yè)銀行的內(nèi)部審計(jì)主要側(cè)重于銀行業(yè)務(wù)的合規(guī)性監(jiān)督審計(jì)，尚未實(shí)現(xiàn)向內(nèi)部控制審計(jì)評(píng)價(jià)為主的經(jīng)營(yíng)型、風(fēng)險(xiǎn)管理型審計(jì)轉(zhuǎn)移。

④我國(guó)商業(yè)銀行內(nèi)部審計(jì)缺乏審計(jì)創(chuàng)新。審計(jì)創(chuàng)新不僅包括業(yè)務(wù)的創(chuàng)新，也包括技術(shù)手段的創(chuàng)新。商業(yè)銀行目前主要停留在手工審計(jì)階段，內(nèi)部審計(jì)難以在風(fēng)險(xiǎn)管理與控制中發(fā)揮其職能作用。

三、我國(guó)商業(yè)銀行內(nèi)部審計(jì)體制改革的基本操作思路

（一）建立內(nèi)部審計(jì)組織管理模式

通過(guò)對(duì)我國(guó)現(xiàn)行內(nèi)部審計(jì)運(yùn)行模式的利弊分析，同時(shí)借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家的成功經(jīng)驗(yàn)，筆者認(rèn)為，我國(guó)國(guó)有商業(yè)銀行的內(nèi)部審計(jì)應(yīng)當(dāng)實(shí)施總行垂直領(lǐng)導(dǎo)下的組織管理體制，即總行權(quán)力機(jī)構(gòu)（董事會(huì)）領(lǐng)導(dǎo)下的審計(jì)委員會(huì)。該委員會(huì)負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)各區(qū)域的審計(jì)部門，區(qū)域?qū)徲?jì)部門的負(fù)責(zé)人直接向總行審計(jì)部門的負(fù)責(zé)人報(bào)告工作。在這種模式下，上級(jí)審計(jì)部門可以掌握下級(jí)沒(méi)有任何粉飾和改動(dòng)的審計(jì)結(jié)果，保障審計(jì)信息及時(shí)反饋和溝通，確保審計(jì)質(zhì)量。

要實(shí)現(xiàn)和發(fā)揮審計(jì)委員會(huì)的職能，其前提條件是必須完善國(guó)有商業(yè)銀行的公司治理結(jié)構(gòu)。首先，對(duì)國(guó)有商業(yè)銀行實(shí)施股份制改造和建立現(xiàn)代企業(yè)制度。徹底打破原有的行政化運(yùn)作方式，引入戰(zhàn)略投資者和職業(yè)經(jīng)理人，從而有效解決高級(jí)管理人員與銀行經(jīng)營(yíng)目標(biāo)偏離的問(wèn)題，切實(shí)降低代理成本，提高經(jīng)營(yíng)效益。其次，建立健全股東大會(huì)、董事會(huì)和監(jiān)事會(huì)，完善公司治理的組織體系。這樣，董事會(huì)下設(shè)審計(jì)委員會(huì)，獨(dú)立于管理層，充分發(fā)揮其權(quán)威性及獨(dú)立性，確保內(nèi)部審計(jì)質(zhì)量。再次，根據(jù)商業(yè)銀行的要求，由審計(jì)委員會(huì)制定審計(jì)章程，明確審計(jì)委員會(huì)的職責(zé)。同時(shí)，賦予審計(jì)委員會(huì)足夠的權(quán)威性、獨(dú)立性，以保障內(nèi)部審計(jì)在商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)管理與控制中充分發(fā)揮職能作用。

（二）逐步健全內(nèi)部審計(jì)職業(yè)規(guī)范

目前，我國(guó)還缺乏完整的內(nèi)審法律保障，應(yīng)加快內(nèi)審法規(guī)的建立和完善，盡快建立內(nèi)部審計(jì)基本準(zhǔn)則、內(nèi)部審計(jì)職業(yè)道德規(guī)范。另外，國(guó)家審計(jì)署要加強(qiáng)與經(jīng)貿(mào)委，證監(jiān)會(huì)的聯(lián)系，力爭(zhēng)在《公司法》、《證券法》中增加內(nèi)部審計(jì)的條款。保證內(nèi)審的合法身份，使內(nèi)審工作有法可依，內(nèi)審人員有章可循。

（三）賦予內(nèi)部審計(jì)新的內(nèi)涵

隨著商業(yè)銀行發(fā)展的需要，內(nèi)部審計(jì)的內(nèi)涵必將發(fā)生深刻的變化。

①內(nèi)部審計(jì)內(nèi)容由財(cái)務(wù)審計(jì)轉(zhuǎn)向經(jīng)營(yíng)審計(jì)。隨著商業(yè)銀行現(xiàn)代企業(yè)制度的建立，構(gòu)建在以資產(chǎn)負(fù)債表、損益表和現(xiàn)金流量表為基礎(chǔ)的、旨在審查企業(yè)財(cái)務(wù)狀況、經(jīng)營(yíng)成果和現(xiàn)金流量情況是否真實(shí)。是否合法的財(cái)務(wù)審計(jì)將不再是現(xiàn)代內(nèi)部審計(jì)的重要內(nèi)容，而代之以經(jīng)營(yíng)審計(jì)、價(jià)值為本的審計(jì)。這種審計(jì)的目標(biāo)是促進(jìn)銀行不斷改善內(nèi)部經(jīng)營(yíng)管理，提高經(jīng)濟(jì)效益。

②內(nèi)部審計(jì)職能由“監(jiān)督導(dǎo)向型”轉(zhuǎn)向“服務(wù)導(dǎo)向型”，必須由傳統(tǒng)的監(jiān)督評(píng)價(jià)拓展為監(jiān)督評(píng)價(jià)與咨詢。

③內(nèi)部審計(jì)工作重心由單純的財(cái)務(wù)審計(jì)轉(zhuǎn)向管理審計(jì)和風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)。其工作的核心由合規(guī)性審計(jì)為主逐步向以內(nèi)部控制審計(jì)評(píng)價(jià)為主的制度基礎(chǔ)審計(jì)和風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)轉(zhuǎn)移。內(nèi)部審計(jì)是實(shí)現(xiàn)商業(yè)銀行內(nèi)部控制的關(guān)鍵要素，它通過(guò)對(duì)商業(yè)銀行內(nèi)部控制的完整性、合理性、有效性評(píng)價(jià)入手，進(jìn)行制度分析，合理設(shè)計(jì)控制風(fēng)險(xiǎn)的方法，尤其對(duì)貸款安全率、不良資產(chǎn)率的控制，有效防范商業(yè)銀行的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)在企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理中的作用，從而合理使用資源，確保資產(chǎn)的保值增值。

④內(nèi)部審計(jì)方法由過(guò)去的事后審計(jì)轉(zhuǎn)向事前防范、事中控制為主，實(shí)行全過(guò)程審計(jì)。商業(yè)銀行為了防止決策失誤和風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化，確保經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，促進(jìn)利潤(rùn)最大化，必然不斷促使內(nèi)部審計(jì)“關(guān)口”前移，即由原先的事后審計(jì)為主，轉(zhuǎn)向事前控制為主，以最大限度規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)、發(fā)揮資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的效益。一個(gè)強(qiáng)有力的內(nèi)部控制將有利于銀行實(shí)現(xiàn)三大目標(biāo)——業(yè)績(jī)目標(biāo)、信譽(yù)目標(biāo)，合規(guī)性目標(biāo)。

（四）建立商業(yè)銀行非現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)系統(tǒng)

所謂非現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)是指審計(jì)人員通過(guò)連續(xù)地收集、整理被審計(jì)對(duì)象業(yè)務(wù)經(jīng)營(yíng)管理的數(shù)據(jù)和資料，運(yùn)用適當(dāng)?shù)姆椒ê土鞒踢M(jìn)行分析的遠(yuǎn)程審計(jì)程序。它是現(xiàn)代信息處理和傳遞方式下迅速發(fā)展起來(lái)的一種審計(jì)監(jiān)督方式，與現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)相比具有全面性、時(shí)效性以及審計(jì)成本低、效率高和規(guī)范性強(qiáng)等方面的優(yōu)勢(shì)。

建立我國(guó)商業(yè)銀行非現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)系統(tǒng)，既是商業(yè)銀行自身業(yè)務(wù)發(fā)展的客觀需要，又是銀行電子化建設(shè)和發(fā)展的外部使然。一方面，商業(yè)銀行業(yè)務(wù)的特殊性，加之目前各項(xiàng)業(yè)務(wù)正處于快速增長(zhǎng)期，大量堆積如山的票據(jù)、憑證、報(bào)表決定了審計(jì)人員依靠傳統(tǒng)的手工審計(jì)難以適應(yīng)業(yè)務(wù)發(fā)展的需要。另一方面，我國(guó)商業(yè)銀行系統(tǒng)信息化建設(shè)的發(fā)展為非現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)提供了可能，因此，各行應(yīng)加大審計(jì)技術(shù)的創(chuàng)新，利用目前龐大的銀行網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)非現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)系統(tǒng)的建立，各總行將審計(jì)權(quán)限上收至審計(jì)委員會(huì)，加大總行和一級(jí)分行直接審計(jì)的力度，由其調(diào)集所屬機(jī)構(gòu)的有關(guān)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)并進(jìn)行監(jiān)測(cè)，確保內(nèi)部審計(jì)職能的全面實(shí)現(xiàn)。

“經(jīng)濟(jì)越發(fā)展，審計(jì)越重要”，這一論點(diǎn)早已為國(guó)內(nèi)外的實(shí)踐所證實(shí)。內(nèi)部審計(jì)作為銀行內(nèi)部控制體系中的一個(gè)重要的有機(jī)組成部分，是建立現(xiàn)代金融企業(yè)，完善公司治理結(jié)構(gòu)的重要內(nèi)容。因此，建立健全內(nèi)部審計(jì)制度，是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的產(chǎn)物，是金融企業(yè)發(fā)展的內(nèi)在需求。

國(guó)有商業(yè)銀行內(nèi)部審計(jì)體制改革思考

來(lái)源：考試大

2008年4月24日

【考試大：最優(yōu)秀的考試信息平臺(tái)】

目前，我國(guó)金融領(lǐng)域開放迫在眉睫，而國(guó)有商業(yè)銀行的難題多多，內(nèi)外環(huán)境的劇烈變化，使我國(guó)國(guó)有商業(yè)銀行面臨的改革與發(fā)展問(wèn)題日益迫切，與此同時(shí)，內(nèi)部審計(jì)無(wú)論在思想觀念還是組織體制及程序技術(shù)等方面，都面臨著巨大的變化。

一、國(guó)有商業(yè)銀行內(nèi)部審計(jì)體制改革因素分析

（一）內(nèi)在因素分析

1、從內(nèi)部審計(jì)的產(chǎn)生與發(fā)展來(lái)看，內(nèi)部審計(jì)的實(shí)質(zhì)要求我國(guó)商業(yè)銀行必須改革現(xiàn)有體制，確保內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性，從而使審計(jì)結(jié)果更具客觀性和公正性。

內(nèi)部審計(jì)要獨(dú)立于銀行的日常運(yùn)營(yíng)，并應(yīng)獲得銀行所有業(yè)務(wù)信息。從巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)對(duì)國(guó)際上71家樣本銀行的調(diào)查報(bào)告來(lái)看，所有銀行的內(nèi)部審計(jì)部門均獨(dú)立于被審計(jì)活動(dòng)和日常的內(nèi)部控制過(guò)程。按照國(guó)際內(nèi)部審計(jì)的慣例，獨(dú)立性是內(nèi)部審計(jì)的最大特點(diǎn)，是其工作得以順利進(jìn)行的根本保證。

2、從最新的審計(jì)理論來(lái)看，我國(guó)國(guó)有商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)行審計(jì)基礎(chǔ)上推行風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)審計(jì)，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)的作用。

我國(guó)國(guó)有商業(yè)銀行的內(nèi)部審計(jì)基本上還處于制度基礎(chǔ)審計(jì)階段，有的甚至還停留在賬項(xiàng)基礎(chǔ)審計(jì)階段。風(fēng)險(xiǎn)管理和控制將是對(duì)我國(guó)國(guó)有商業(yè)銀行的嚴(yán)峻考驗(yàn)。防范風(fēng)險(xiǎn)是對(duì)銀行內(nèi)部審計(jì)的基本要求，與此對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)審計(jì)理應(yīng)貫徹到內(nèi)部審計(jì)的所有工作中。因此，目前內(nèi)部審計(jì)體制改革必須要有前瞻性，要考慮風(fēng)險(xiǎn)基礎(chǔ)審計(jì)對(duì)內(nèi)部審計(jì)組織結(jié)構(gòu)、業(yè)務(wù)操作流程以及從業(yè)人員素質(zhì)等方面的要求。

（二）外在因素分析

1、國(guó)有商業(yè)銀行治理結(jié)構(gòu)的完善必然帶動(dòng)內(nèi)部審計(jì)體制的改革與發(fā)展。一方面，完善的公司治理結(jié)構(gòu)是實(shí)施內(nèi)部審計(jì)的制度環(huán)境，是促使內(nèi)部審計(jì)有效開展和發(fā)揮作用的前提和基礎(chǔ)。另一方面，有效的內(nèi)部審計(jì)是公司治理結(jié)構(gòu)趨于健全完善的保證，公司治理結(jié)構(gòu)的完善及其作用的發(fā)揮離不開內(nèi)部審計(jì)。

2、信息技術(shù)的快速發(fā)展將直接沖擊現(xiàn)行的內(nèi)部審計(jì)體制。我國(guó)國(guó)有商業(yè)銀行一向重視銀行電子化建設(shè)，這是進(jìn)行銀行再造的有利條件，也是推動(dòng)內(nèi)部審計(jì)體制改革的重要因素。隨著經(jīng)營(yíng)管理的提升和信息系統(tǒng)的應(yīng)用，內(nèi)部審計(jì)要大力應(yīng)用非現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)，盡可能運(yùn)用計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)，減少審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置層次，以適應(yīng)銀行整體運(yùn)行機(jī)制重構(gòu)的變化。

3、從巴塞爾銀行監(jiān)管委員會(huì)的要求來(lái)看，銀行的內(nèi)部控制必須有內(nèi)部審計(jì)職能進(jìn)行補(bǔ)充，通過(guò)內(nèi)部審計(jì)在組織內(nèi)部獨(dú)立地評(píng)價(jià)控制系統(tǒng)的完善性和有效性。

二、國(guó)有商業(yè)銀行內(nèi)部審計(jì)體制改革的基本思路

1、組織管理模式。我國(guó)國(guó)有商業(yè)銀行的內(nèi)部審計(jì)應(yīng)當(dāng)實(shí)施總行垂直領(lǐng)導(dǎo)的組織管理體制。總行權(quán)力機(jī)構(gòu)（董事會(huì)）下設(shè)審計(jì)委員會(huì)，管理總行常設(shè)的內(nèi)部審計(jì)部門。各區(qū)域設(shè)立的審計(jì)部門接受總行內(nèi)部審計(jì)部門的領(lǐng)導(dǎo)。區(qū)域?qū)徲?jì)部門的負(fù)責(zé)人直接向總行審計(jì)部門的負(fù)責(zé)人報(bào)告工作。在這種模式下，上級(jí)審計(jì)部門可以掌握下級(jí)沒(méi)有任何粉飾和改動(dòng)的審計(jì)結(jié)果，保障審計(jì)信息及時(shí)反饋和溝通，更好地發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督的作用。

2、組織機(jī)構(gòu)改革的實(shí)施步驟。治理結(jié)構(gòu)的完善、組織結(jié)構(gòu)的科學(xué)界定和內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性是改革和發(fā)展的趨勢(shì)，必須要予以保證。內(nèi)部審計(jì)組織結(jié)構(gòu)的改革可以通過(guò)如下步驟推進(jìn)：

第一步，在保持現(xiàn)有組織結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，總行根據(jù)實(shí)際情況，在全國(guó)選定部分行設(shè)立大區(qū)的審計(jì)中心或派駐辦，直接隸屬總行審計(jì)部門管理，完全獨(dú)立于被審計(jì)單位。為保證其切實(shí)獨(dú)立可以采取以下措施：審計(jì)中心一般人員的人事權(quán)、經(jīng)費(fèi)核定及資源配置由總行審計(jì)部門直接管理，并接受總行人事部門的監(jiān)督；中心的負(fù)責(zé)人有直接向總行審計(jì)部門和通過(guò)總行審計(jì)部門負(fù)責(zé)人向權(quán)力機(jī)構(gòu)報(bào)告的權(quán)利。此外，通過(guò)對(duì)審計(jì)中心的審計(jì)人員進(jìn)行適當(dāng)?shù)娜蝿?wù)輪換或異地交流，以保證審計(jì)的客觀性和公正性。

第二步，隨著銀行綜合信息系統(tǒng)的應(yīng)用，數(shù)據(jù)信息處理集中，經(jīng)營(yíng)層次提升，銀行的中間層規(guī)模自然會(huì)大幅度減少。內(nèi)部審計(jì)應(yīng)當(dāng)順應(yīng)形勢(shì)，在一級(jí)分行以下取消原有的審計(jì)分支機(jī)構(gòu)，上收審計(jì)職能。在全國(guó)數(shù)據(jù)處理中心設(shè)立后，取消一級(jí)分行審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)置，原審計(jì)機(jī)構(gòu)和人員歸屬大區(qū)審計(jì)中心或派駐辦。

第三步，國(guó)有商業(yè)銀行公司治理方案實(shí)施后，無(wú)論是否實(shí)行集團(tuán)化改革，商業(yè)銀行一定會(huì)作為一個(gè)獨(dú)立法人組織存在。按照國(guó)際慣例，為完善公司治理結(jié)構(gòu)，國(guó)有商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)設(shè)立董事會(huì)，并下設(shè)審計(jì)委員會(huì)，總行的審計(jì)部門歸審計(jì)委員會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)管理。根據(jù)商業(yè)銀行的需要，由審計(jì)委員會(huì)制定審計(jì)章程，章程要明確指出審計(jì)委員會(huì)的職責(zé)，并由董事會(huì)或權(quán)力機(jī)構(gòu)批準(zhǔn)、發(fā)布及定期修改。審計(jì)章程應(yīng)當(dāng)明確賦予審計(jì)委員會(huì)足夠的權(quán)威性、獨(dú)立性、客觀性和勝任能力，以保障其為董事會(huì)或權(quán)力機(jī)構(gòu)實(shí)現(xiàn)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)而提供有效的服務(wù)。來(lái)源:考試大-內(nèi)審師考試

一、選題的背景和意義 隨著我國(guó)金融市場(chǎng)對(duì)外開放步伐的加快，我國(guó)商業(yè)銀行所面臨的競(jìng)爭(zhēng)日益激烈，國(guó)外金融理念、金融制度、金融工具和金融技術(shù)對(duì)我國(guó)商業(yè)銀行的沖擊和影響日益加劇，誘發(fā)金融風(fēng)險(xiǎn)因素也日益增多，金融大案瀕發(fā)，我國(guó)商業(yè)銀行的生存和發(fā)展面臨嚴(yán)峻的考驗(yàn)。同時(shí)，國(guó)家審計(jì)和金融監(jiān)管等外部監(jiān)督力度也不斷增強(qiáng)。因此，建立和完善適應(yīng)國(guó)際金融業(yè)發(fā)展趨勢(shì)和潮流的現(xiàn)代企業(yè)制度是我國(guó)商業(yè)銀行生存和發(fā)展的必然選擇。有效的內(nèi)部控制，包括內(nèi)部審計(jì)是公司治理的重要部分。內(nèi)部審計(jì)作為一種“內(nèi)部人”約束機(jī)制，是現(xiàn)代企業(yè)建立和完善法人治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)在需要。商業(yè)銀行內(nèi)部審計(jì)在評(píng)價(jià)和監(jiān)督銀行內(nèi)控機(jī)制的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，保障銀行依法合規(guī)、穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)，有效防范金融風(fēng)險(xiǎn)方面起著不可替代的作用。多年來(lái)，建設(shè)銀行一直在不斷探索實(shí)踐一種既符合國(guó)際現(xiàn)代商業(yè)銀行標(biāo)準(zhǔn)體系，又適合于中國(guó)國(guó)情的內(nèi)部審計(jì)體制。但隨著建設(shè)銀行完成股改上市，逐步完善經(jīng)營(yíng)管理模式、公司治理結(jié)構(gòu)及建立相關(guān)機(jī)制，將會(huì)更加專注于市場(chǎng)開拓和業(yè)務(wù)發(fā)展。在這種新形勢(shì)下，迫切要求進(jìn)一步加快建設(shè)銀行內(nèi)部審計(jì)體制改革的步伐。如何充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)作為內(nèi)部控制第三道防線的作用，提高審計(jì)監(jiān)督的科學(xué)性和有效性，保障建設(shè)銀行業(yè)務(wù)健康運(yùn)行，為實(shí)現(xiàn)全行發(fā)展戰(zhàn)略、防范金融風(fēng)險(xiǎn)、提高銀行價(jià)值等整體目標(biāo)提供支持和保證，是建設(shè)銀行而臨的一個(gè)嶄新課題，這正是本文想加以研究并探討解決的問(wèn)題。

二、論文的框架結(jié)構(gòu)論文以理論分析--現(xiàn)狀分析--對(duì)策研究為主線進(jìn)行整體布局和分析，在對(duì)建設(shè)銀行內(nèi)部審計(jì)體制的現(xiàn)狀以及完善建設(shè)銀行內(nèi)部審計(jì)體制的背景、內(nèi)外因素、所面臨的約束進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，重點(diǎn)闡述了進(jìn)一步完善建設(shè)銀行內(nèi)部審計(jì)體制改革的對(duì)策。

三、主要內(nèi)容及觀點(diǎn)全文共分七個(gè)部分： 第一部分對(duì)商業(yè)銀行內(nèi)部審計(jì)的目標(biāo)與角色、主要職能和內(nèi)容進(jìn)行了概括性地描述，并簡(jiǎn)要論述了商業(yè)銀行內(nèi)部審計(jì)與公司治理、內(nèi)部控制、風(fēng)險(xiǎn)管理的關(guān)系。第二部分概括性地描述了建設(shè)銀行內(nèi)部審計(jì)體制建立與發(fā)展所經(jīng)歷的三個(gè)歷史階段：起步階段、發(fā)展階段、提高階段。重點(diǎn)對(duì)2005年起，建設(shè)銀行深化內(nèi)部審計(jì)體制改革，建立相對(duì)獨(dú)立、垂直管理的現(xiàn)代商業(yè)銀行內(nèi)部審計(jì)體制進(jìn)行概述。特別對(duì)建設(shè)銀行現(xiàn)行內(nèi)部審計(jì)體制的內(nèi)部審計(jì)管理體制、人力資源管理模式、財(cái)務(wù)預(yù)算及經(jīng)費(fèi)管理模式三個(gè)主要特點(diǎn)進(jìn)行了論述。第三部分結(jié)合建設(shè)銀行的內(nèi)部審計(jì)工作現(xiàn)狀，討論建設(shè)銀行內(nèi)部審計(jì)在體制上、制度建設(shè)上或是審計(jì)實(shí)務(wù)中存在的一些急需解決的問(wèn)題：第一，審計(jì)問(wèn)責(zé)制未能真正建立，內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性、權(quán)威性難以充分發(fā)揮；第二，內(nèi)部審計(jì)規(guī)范體系有待建立與完善，尚未完全明確的審計(jì)理念仍在困擾著內(nèi)部審計(jì)實(shí)務(wù)活動(dòng)；第三，內(nèi)部審計(jì)內(nèi)容和范圍的局限性，無(wú)法充分發(fā)揮審計(jì)監(jiān)督作為第三道內(nèi)部控制防線的作用；第四，內(nèi)部審計(jì)人員素質(zhì)參差不齊，審計(jì)力量較薄弱，阻礙了審計(jì)工作的發(fā)展；第五，內(nèi)部審計(jì)手段、技術(shù)相對(duì)落后，審計(jì)監(jiān)督的科學(xué)性、有效性不足。第四部分討論完善建設(shè)銀行內(nèi)部審計(jì)體制的背景。首先，簡(jiǎn)要描述我國(guó)商業(yè)銀行外部監(jiān)管的現(xiàn)狀。近年來(lái)中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)和人民銀行陸續(xù)頒布了一系列規(guī)章、辦法，對(duì)商業(yè)銀行的風(fēng)險(xiǎn)管理、內(nèi)部控制和公司治理提出了系統(tǒng)、科學(xué)、規(guī)范的監(jiān)管要求，加大了監(jiān)管力度；第二，介紹外部監(jiān)管發(fā)現(xiàn)的主要問(wèn)題。從中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)通報(bào)的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)案件情況來(lái)看，在我國(guó)銀行系統(tǒng)呈現(xiàn)出案件數(shù)量多，涉案金額大，涉案人員層次高，內(nèi)部控制依然薄弱、信貸資金流向“高風(fēng)險(xiǎn)地帶”、一些分支機(jī)構(gòu)“一把手”參與作案等新特點(diǎn)。重點(diǎn)通過(guò)介紹中國(guó)銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會(huì)關(guān)于2006年中國(guó)建設(shè)銀行現(xiàn)場(chǎng)檢查的情況通報(bào)，反映出建行部允分支機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制薄弱依然突出，管理漏洞仍大量存在，需要進(jìn)一步加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理和內(nèi)部控制水平。第五部分具體分析完善建設(shè)銀行內(nèi)部審計(jì)體制面臨的三大約束。第一，成本約束。由于建設(shè)銀行經(jīng)營(yíng)規(guī)模大，分支機(jī)構(gòu)多，分布地域廣，服務(wù)層次龐雜，導(dǎo)致內(nèi)部審計(jì)任務(wù)繁重，審計(jì)業(yè)務(wù)量大，其管理、運(yùn)作成本相對(duì)較高；第二，組織架構(gòu)約束。建設(shè)銀行分支機(jī)構(gòu)層次多，委托——代理鏈條較長(zhǎng)，很多分支行行長(zhǎng)既是代理人，也是委托人，本身承擔(dān)有一定的機(jī)構(gòu)管理職能。如此縱深的機(jī)構(gòu)層次使一級(jí)審計(jì)體制很難與其配套；第三，權(quán)利配置約束。從建設(shè)銀行現(xiàn)行的權(quán)力配置模式看，分支行權(quán)限比較大，由于缺乏科學(xué)的權(quán)力制衡機(jī)制，難免會(huì)因權(quán)力過(guò)分集中而產(chǎn)生經(jīng)營(yíng)決策風(fēng)險(xiǎn)和腐敗現(xiàn)象。這種狀況使得審計(jì)對(duì)象和審計(jì)任務(wù)過(guò)多地分布于組織層次較低的分支機(jī)構(gòu)和業(yè)務(wù)部門。另一方面，各級(jí)審計(jì)機(jī)構(gòu)都難以擺脫來(lái)自業(yè)務(wù)管理部門的干預(yù)，獨(dú)立性、有效性難以充分發(fā)揮。第六部分對(duì)完善建設(shè)銀行內(nèi)部審計(jì)體制的內(nèi)外因素進(jìn)行分析。內(nèi)在因素：從建設(shè)銀行內(nèi)部審計(jì)的產(chǎn)生和發(fā)展來(lái)看，急需進(jìn)一步擴(kuò)展內(nèi)部審計(jì)的評(píng)價(jià)和建設(shè)職能；從前沿的審計(jì)理論來(lái)看，現(xiàn)代商業(yè)銀行應(yīng)當(dāng)在現(xiàn)行審計(jì)基礎(chǔ)上推行風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)，由過(guò)去的合規(guī)性審計(jì)為主逐步向以內(nèi)部控制審計(jì)評(píng)價(jià)為主的制度基礎(chǔ)審計(jì)和風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)轉(zhuǎn)移。外在因素：現(xiàn)代商業(yè)銀行的發(fā)展趨勢(shì)，對(duì)內(nèi)部審計(jì)提出了更高的要求；建行公司治理結(jié)構(gòu)的逐步完善必然推動(dòng)內(nèi)部審計(jì)體制的改革與發(fā)展：網(wǎng)絡(luò)信息技術(shù)的飛速發(fā)展為內(nèi)部審計(jì)體制的改革提供了強(qiáng)大的技術(shù)支持。第七部分基于上述分析，就進(jìn)一步完善建行內(nèi)部審計(jì)體制的具體措施闡述自己的觀點(diǎn)和建議。第一，明確內(nèi)部審計(jì)的職責(zé)定位，強(qiáng)化內(nèi)部審計(jì)在權(quán)力制衡和激勵(lì)約束中的作用，確保內(nèi)部審計(jì)的權(quán)威性、獨(dú)立性。第二，盡快建立完善內(nèi)部審計(jì)規(guī)范體系，加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)基礎(chǔ)制度建設(shè)，形成一整套包括工作原則、計(jì)劃、流程框架、操作指引、審計(jì)人員職業(yè)道德規(guī)范、質(zhì)量控制、考核評(píng)價(jià)等制度和實(shí)施細(xì)則體系，使每一個(gè)審計(jì)行為都有相應(yīng)的制度作支撐。只有這樣，才能規(guī)范審計(jì)行為，控制審計(jì)風(fēng)險(xiǎn)，有效防止隨意性，維護(hù)審計(jì)工作的嚴(yán)肅性，提高審計(jì)工作的質(zhì)量和效率，更好地發(fā)揮審計(jì)職能。第三，更新內(nèi)部審計(jì)理念，賦于內(nèi)部審計(jì)新內(nèi)涵，提高審計(jì)價(jià)值。本點(diǎn)中分別從審汁內(nèi)容由財(cái)務(wù)審計(jì)轉(zhuǎn)向經(jīng)營(yíng)審計(jì)：審計(jì)工作理念由“監(jiān)督導(dǎo)向型”轉(zhuǎn)向“服務(wù)導(dǎo)向型”；進(jìn)一步拓展審計(jì)領(lǐng)域，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)在風(fēng)險(xiǎn)管理中的作用三方面進(jìn)行討論。第四，改進(jìn)內(nèi)部審計(jì)手段，促進(jìn)審汁技術(shù)創(chuàng)新，逐步建立完善內(nèi)部控制審計(jì)評(píng)價(jià)方法體系、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、衡量與評(píng)估方法體系、計(jì)算機(jī)審計(jì)技術(shù)方法、審汁風(fēng)險(xiǎn)控制技術(shù)等審計(jì)技小和方法，全面提高審計(jì)監(jiān)督的科學(xué)性和有效性。第五，加強(qiáng)培訓(xùn)，打通人才培養(yǎng)使用交流渠道，建立科學(xué)的準(zhǔn)入和退出制度，提高審計(jì)隊(duì)伍的整體素質(zhì)，建立一支職業(yè)化的內(nèi)部審計(jì)師隊(duì)伍。第六，對(duì)建設(shè)銀行正在全面推進(jìn)的內(nèi)部審計(jì)專業(yè)化建設(shè)創(chuàng)新性地提出幾個(gè)觀點(diǎn)：①分總行、審計(jì)分部與總審計(jì)室兩個(gè)層面同步推進(jìn)，分層實(shí)施，實(shí)現(xiàn)審計(jì)機(jī)構(gòu)專長(zhǎng)化與審計(jì)人員專家化；②實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目研究團(tuán)隊(duì)與實(shí)施團(tuán)隊(duì)的“無(wú)縫對(duì)接”；③構(gòu)建規(guī)章制度(審計(jì)依據(jù))、審計(jì)技術(shù)方法、審計(jì)對(duì)象專業(yè)信息、專業(yè)領(lǐng)域理論研討、審計(jì)人員培訓(xùn)五大審計(jì)系統(tǒng)信息平臺(tái)，搭建一個(gè)承載審計(jì)所涉及業(yè)務(wù)領(lǐng)域相關(guān)知識(shí)的載體，把隱性知識(shí)不斷轉(zhuǎn)化為顯性知識(shí)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)信息共享；④研究制定與審計(jì)專業(yè)化建設(shè)配套的，科學(xué)周密的中長(zhǎng)期審計(jì)隊(duì)伍建設(shè)艦劃。第七，重點(diǎn)對(duì)如何通過(guò)強(qiáng)化審計(jì)工作精細(xì)化管理，實(shí)施審計(jì)項(xiàng)目流程控制，全面提升審計(jì)工作質(zhì)量，提出自己的建議：①注重審計(jì)項(xiàng)目計(jì)劃的精細(xì)化管理，圍繞總行發(fā)展戰(zhàn)略和中心工作，及時(shí)跟進(jìn)創(chuàng)新的業(yè)務(wù)和產(chǎn)品，以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向，以計(jì)劃體系為依據(jù)，綜合考慮外部監(jiān)管部門的工作重點(diǎn)、宏觀政策調(diào)控等因素，進(jìn)行科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，將風(fēng)險(xiǎn)、復(fù)雜程度高的業(yè)務(wù)領(lǐng)域及關(guān)鍵控制環(huán)節(jié)作為審計(jì)重點(diǎn)，提高審計(jì)立項(xiàng)的科學(xué)性和針對(duì)性。②建立審計(jì)項(xiàng)目全過(guò)程控制，完善審計(jì)實(shí)務(wù)中關(guān)鍵環(huán)節(jié)的質(zhì)量控制體系，逐步推行審計(jì)方案、審計(jì)作業(yè)和審計(jì)報(bào)告的標(biāo)準(zhǔn)化。③審計(jì)報(bào)告是審計(jì)質(zhì)量的最終體現(xiàn)，也是審計(jì)監(jiān)督活動(dòng)最終的產(chǎn)品。由于它的重要性，因此專門在本點(diǎn)中對(duì)提高審計(jì)報(bào)告的專業(yè)性、審計(jì)發(fā)現(xiàn)定性的準(zhǔn)確性、審計(jì)評(píng)價(jià)的客觀全面性、審計(jì)建議的建設(shè)性和針對(duì)性、審計(jì)報(bào)告的及時(shí)性以及強(qiáng)化審計(jì)人員的風(fēng)險(xiǎn)質(zhì)量意識(shí)，健全報(bào)告質(zhì)量監(jiān)控和責(zé)任追究機(jī)制等方面進(jìn)行了論述。④做好審計(jì)報(bào)告的后續(xù)工作，提升審計(jì)有效性和附加值。第八，討論如何嘗試進(jìn)行審汁外包，以外部審計(jì)促進(jìn)內(nèi)部審計(jì)，以及為實(shí)現(xiàn)審計(jì)外包需要商業(yè)銀行、中介機(jī)構(gòu)、銀行監(jiān)管部門完善的相關(guān)工作。

本報(bào)北京6月19日訊 記者周萃報(bào)道 記者今天從中國(guó)農(nóng)業(yè)銀行獲悉，隨著股份制改革的順利推進(jìn)，該行內(nèi)部審計(jì)體制改革也明顯提速。年內(nèi)，該行將在全國(guó)范圍內(nèi)組建10個(gè)審計(jì)分局，配備2000人左右的審計(jì)隊(duì)伍，構(gòu)建董事會(huì)直接領(lǐng)導(dǎo)的內(nèi)部審計(jì)體系。

今年是農(nóng)行股份公司成立的第一年，也是董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下審計(jì)工作的開局之年。新的公司治理對(duì)內(nèi)部審計(jì)職能定位和組織架構(gòu)都提出了新的要求。為此，農(nóng)行內(nèi)部審計(jì)體制改革將以強(qiáng)化審計(jì)職能為出發(fā)點(diǎn)，遵循公司治理要適應(yīng)內(nèi)控建設(shè)、精簡(jiǎn)高效和有利于審計(jì)職能發(fā)揮的原則，建立在董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下，符合現(xiàn)代商業(yè)銀行公司治理要求的內(nèi)部審計(jì)體系，從而實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)的合規(guī)性審計(jì)向風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向?qū)徲?jì)轉(zhuǎn)變。

據(jù)農(nóng)行相關(guān)部門負(fù)責(zé)人介紹，該行內(nèi)部審計(jì)體制改革的總體架構(gòu)包括五個(gè)方面內(nèi)容：一是完善總行審計(jì)局建設(shè)。審計(jì)局作為全行審計(jì)工作的主管部門，直接隸屬董事會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，具體承擔(dān)對(duì)全行經(jīng)營(yíng)管理行為的審計(jì)工作，領(lǐng)導(dǎo)和管理全行審計(jì)機(jī)構(gòu)。二是科學(xué)設(shè)置審計(jì)分局。上收一級(jí)分行及以下機(jī)構(gòu)的審計(jì)職能，通過(guò)整合原設(shè)的審計(jì)特派辦、一級(jí)分行審計(jì)處和審計(jì)辦事處，在全行按區(qū)域設(shè)置10個(gè)審計(jì)分局，代表總行履行內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督職能。三是合理配備審計(jì)人員。按照銀監(jiān)會(huì)《銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部審計(jì)指引》要求，內(nèi)部審計(jì)人員要按不低于員工總?cè)藬?shù)的1%配備。結(jié)合農(nóng)行實(shí)際，改革后該行審計(jì)人員將保持2000人左右。四是轉(zhuǎn)變審計(jì)理念，提升審計(jì)價(jià)值。緊緊圍繞董事會(huì)戰(zhàn)略目標(biāo)，實(shí)現(xiàn)審計(jì)轉(zhuǎn)型，由過(guò)去單純的合規(guī)性審計(jì)向風(fēng)險(xiǎn)審計(jì)、管理審計(jì)和績(jī)效審計(jì)轉(zhuǎn)變。突出全行主體業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，把董事會(huì)關(guān)注的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和外部監(jiān)管沒(méi)有覆蓋到的環(huán)節(jié)作為審計(jì)重點(diǎn)，促進(jìn)業(yè)務(wù)有效發(fā)展。五是理順審計(jì)報(bào)告路線。審計(jì)結(jié)果的第一匯報(bào)路線是董事會(huì)及其審計(jì)委員會(huì)，第二匯報(bào)路線是監(jiān)事會(huì)和總行經(jīng)營(yíng)管理層，審計(jì)分局統(tǒng)一向?qū)徲?jì)局負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。

審計(jì)分局作為農(nóng)行總行審計(jì)局的派出機(jī)構(gòu)，是總行審計(jì)監(jiān)督職能的延伸，代表總行履行對(duì)一級(jí)分行的審計(jì)職責(zé)，提出審計(jì)意見和建議，并監(jiān)督評(píng)價(jià)審計(jì)整改情況。這位負(fù)責(zé)人介紹，組建審計(jì)分局是今年農(nóng)行審計(jì)工作的首要任務(wù)，也是確保完成今年各項(xiàng)審計(jì)任務(wù)的重要保障。

一、現(xiàn)在國(guó)家審計(jì)體制的主要類型

1.立法型審計(jì)體制

立法型審計(jì)體制下的最高審計(jì)機(jī)關(guān)稱國(guó)家審計(jì)署，它獨(dú)立于政府部門，隸屬于立法機(jī)關(guān)議會(huì)，并對(duì)其負(fù)責(zé)和報(bào)告工作。立法型審計(jì)機(jī)關(guān)的主要職能是協(xié)助立法機(jī)構(gòu)對(duì)政府進(jìn)行監(jiān)督，并在一定程度上影響立法機(jī)構(gòu)的決策。它依法獨(dú)立履行職責(zé)，完全不受政府的干預(yù)。

西歐、北美等多數(shù)國(guó)家實(shí)行這種審計(jì)體制, 所以又稱英美型審計(jì)體制，顧名思義，這一類型的旗手是美國(guó)和英國(guó)。而英國(guó)為此種體制的先驅(qū)。從政治結(jié)構(gòu)的變遷來(lái)看，英國(guó)之所以能夠最早建立資產(chǎn)階級(jí)立法型國(guó)家審計(jì)體制，與其早有資本主義國(guó)家整體的雛形議會(huì)制度有關(guān)。英國(guó)的政體是典型的議會(huì)君主立憲制，國(guó)議會(huì)力量較強(qiáng)，審計(jì)機(jī)構(gòu)由議會(huì)領(lǐng)導(dǎo)，能更好地履行監(jiān)督職能。在立法機(jī)關(guān)設(shè)置審計(jì)機(jī)關(guān)，有效地對(duì)行政機(jī)關(guān)進(jìn)行監(jiān)督，并被普遍認(rèn)為是民主政治體制的基本保障。于是乎，立法型國(guó)家審計(jì)體制被許多國(guó)家采納。

2.司法型審計(jì)體制

司法型審計(jì)體制下，最高審計(jì)機(jī)構(gòu)稱審計(jì)法院，屬于司法系列或具有司法性質(zhì)。在這種審計(jì)體制下，審計(jì)機(jī)關(guān)擁有最終判決權(quán)，有權(quán)直接對(duì)違反財(cái)經(jīng)法規(guī)、制度的任何事項(xiàng)和人進(jìn)行處理。其審計(jì)范圍包括政府部門、國(guó)有企業(yè)等。司法型審計(jì)體制將審計(jì)法院介于議會(huì)和政府之間，成為司法體系的組成部分，具有處置和處罰的權(quán)利，其獨(dú)立性和權(quán)威性得到進(jìn)一步加強(qiáng)。其代表國(guó)家就為法國(guó)。

特點(diǎn)：首先，最高審計(jì)機(jī)構(gòu)屬于司法系列或具有司法性質(zhì)，它強(qiáng)調(diào)審計(jì)機(jī)構(gòu)的權(quán)威性和獨(dú)立性，強(qiáng)化了國(guó)家審計(jì)的職能與作用。其次，司法型最高審計(jì)機(jī)構(gòu)具有顯著的穩(wěn)定性。在這種形式下，審計(jì)法院的法官特別是高級(jí)法官實(shí)行終身制，它有效地保證了審計(jì)機(jī)構(gòu)的穩(wěn)定性與審計(jì)方針、政策的一貫性，也有效地保證了最高審計(jì)機(jī)關(guān)的人員素質(zhì)和工作質(zhì)量。再次，最高審計(jì)機(jī)關(guān)不實(shí)行準(zhǔn)則管理而實(shí)行制度管理，它與財(cái)政、公共會(huì)計(jì)同屬于公共財(cái)務(wù)制度，并構(gòu)成大陸派的特點(diǎn)。最后，審計(jì)法院把審計(jì)公共報(bào)告上交共和國(guó)總統(tǒng)、國(guó)民議會(huì)和參議院的同時(shí)，有權(quán)將其刊登在公報(bào)上，以引起輿論界和社會(huì)的關(guān)注，造成社會(huì)輿論監(jiān)督。

3.獨(dú)立型審計(jì)體制

獨(dú)立性審計(jì)體制下，國(guó)家審計(jì)機(jī)構(gòu)獨(dú)立于立法、司法和行政三權(quán)之外，它與議會(huì)沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，也不是政府的職能部門。在審計(jì)監(jiān)督過(guò)程中，堅(jiān)持依法審計(jì)的原則，客觀公正地履行監(jiān)督職能，只對(duì)法律負(fù)責(zé)，不受議會(huì)各政黨或任何政治因素的干擾。但對(duì)審計(jì)出來(lái)的問(wèn)題沒(méi)有處理權(quán)，而交與司法機(jī)關(guān)審理。

德國(guó)和日本是比較典型的獨(dú)立型審計(jì)模式國(guó)家。德國(guó)地處歐洲，與法國(guó)相伴，離英國(guó)也不遠(yuǎn)，但他在審計(jì)制度創(chuàng)建上卻別具一格，另辟蹊徑，既不照搬立法型，也不完全仿效司法型，而是走出了一條“獨(dú)立審計(jì)模式”之路。這種審計(jì)模式的主要特點(diǎn)是，國(guó)家審計(jì)獨(dú)立于立法、司法和行政三權(quán)之外，它與議會(huì)沒(méi)有領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，也不是政府的職能部門。在審計(jì)監(jiān)督過(guò)程中，堅(jiān)持依法審計(jì)的原則，客觀公正地履行監(jiān)督職能，只對(duì)法律負(fù)責(zé)，不受議會(huì)各政黨或任何政治因素的干擾。但對(duì)審計(jì)出來(lái)的問(wèn)題沒(méi)有處理權(quán)，而交與司法機(jī)關(guān)審理。這是它與司法型審計(jì)的最大區(qū)別。

4.行政型審計(jì)體制

在行政型審計(jì)體制下，審計(jì)機(jī)關(guān)隸屬于政府行政部門或隸屬于政府某一部門的領(lǐng)導(dǎo)，如中國(guó)和泰國(guó)的審計(jì)署是在總理領(lǐng)導(dǎo)下工作的。審計(jì)機(jī)關(guān)根據(jù)國(guó)家法律賦予的權(quán)限，對(duì)政府所屬各部門、各單位的財(cái)政預(yù)算和收支活動(dòng)進(jìn)行審計(jì)。它們對(duì)政府負(fù)責(zé)，保證政府財(cái)經(jīng)政策、法令、計(jì)劃和預(yù)算等的正常實(shí)施。行政型最高審計(jì)機(jī)構(gòu)時(shí)效性強(qiáng)，但其獨(dú)立性不如以上三種國(guó)家審計(jì)類型。

二、英國(guó)審計(jì)

1.英國(guó)審計(jì)的歷史沿革

在英國(guó)，國(guó)家審計(jì)的歷史可追溯到14世紀(jì)。據(jù)記載，1314年，英國(guó)就任命了歷史上第一位主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)。

1921年，議會(huì)對(duì)該法作了修改，通過(guò)了《財(cái)政和審計(jì)法修正案》。

1983年，議會(huì)通過(guò)了《國(guó)家審計(jì)法》，對(duì)國(guó)家審計(jì)署經(jīng)費(fèi)審批和權(quán)限等作了新規(guī)定

2.審計(jì)類型和方法

英國(guó)審汁署采用兩種審計(jì)方式，即鑒證審計(jì)和績(jī)效審汁。鑒證審計(jì)實(shí)際上是財(cái)務(wù)審計(jì)。國(guó)家審計(jì)署非常重視績(jī)效審計(jì)，2000年的時(shí)候投向績(jī)效審計(jì)的資源就占50％，近年來(lái)仍不斷在提高。

3.計(jì)算機(jī)技術(shù)的開發(fā)和利用。

英國(guó)公共部門的計(jì)算機(jī)化程度較高。到1991年底，政府部門和其他一些公共機(jī)構(gòu)共裝備了200多臺(tái)小型機(jī)以上的計(jì)算機(jī)系統(tǒng)。為了應(yīng)付計(jì)算機(jī)技術(shù)得到廣泛應(yīng)用的挑戰(zhàn)，英國(guó)審計(jì)署主要從以下兩方面制定對(duì)策：(1)設(shè)立專門機(jī)構(gòu)——計(jì)算機(jī)服務(wù)局，負(fù)責(zé)制定規(guī)劃，研究、開發(fā)和推廣計(jì)算機(jī)軟件和提供技術(shù)咨詢；(2)從1988年起．國(guó)家審計(jì)署實(shí)施信息技術(shù)規(guī)劃，開發(fā)和建立了管理信息網(wǎng)絡(luò)。也就和我們現(xiàn)在用的OA和AO系統(tǒng)大概一致。

英國(guó)審計(jì)最為出彩的就是他們的績(jī)效審計(jì)，其制度和方法都被許多國(guó)家借鑒使用。目前的英國(guó)政府績(jī)效審計(jì)已經(jīng)逐步成熟，形成了一套較為完善的審計(jì)體系。

①英國(guó)績(jī)效審計(jì)的成功經(jīng)驗(yàn)

（一）立法型的審計(jì)體制賦予審計(jì)機(jī)關(guān)超然獨(dú)立性

（二）審計(jì)法規(guī)健全，由于起源早，所以法規(guī)較為健全。

（三）審計(jì)范圍廣泛，每年完成涉及國(guó)防、交通、教育、環(huán)境、衛(wèi)生、養(yǎng)老、文化、法律、議會(huì)、財(cái)政、農(nóng)業(yè)等60多個(gè)方面的審計(jì)。

（四）多樣化、特色化的審計(jì)技術(shù)方法。在多年的實(shí)踐中，英國(guó)國(guó)家審計(jì)署探索出許多行之有效的技術(shù)與方法，如質(zhì)量控制法、調(diào)查法、問(wèn)題解析法、碰頭會(huì)、統(tǒng)計(jì)分析法等。質(zhì)量控制是審計(jì)機(jī)關(guān)為確保高質(zhì)量的審計(jì)工作而采取的控制措施，英國(guó)績(jī)效審計(jì)質(zhì)量控制的最大特點(diǎn)就是提出了“質(zhì)量環(huán)節(jié)”這一概念，“質(zhì)量環(huán)節(jié)”具有靈活性和創(chuàng)造性，它是貫穿于審計(jì)準(zhǔn)備、審計(jì)實(shí)施、審計(jì)報(bào)告、審計(jì)信息發(fā)布和總結(jié)經(jīng)驗(yàn)全過(guò)程的質(zhì)量控制系統(tǒng)，通過(guò)在每個(gè)審計(jì)階段提出若干問(wèn)題，以及回答這些問(wèn)題應(yīng)取得的證據(jù)和應(yīng)完成的工作任務(wù)來(lái)細(xì)化審計(jì)程序，問(wèn)題回答之后整個(gè)審計(jì)過(guò)程就基本完成了。“質(zhì)量環(huán)節(jié)”的設(shè)立對(duì)于建立圍繞審計(jì)目標(biāo)的質(zhì)量保證體系，指導(dǎo)審計(jì)人員依照審計(jì)標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范審計(jì)行為都有重要意義。

（五）注重審計(jì)程序的各個(gè)環(huán)節(jié)，比如審計(jì)報(bào)告環(huán)節(jié)，英國(guó)政府績(jī)效審計(jì)在結(jié)束階段，征求被審計(jì)單位意見之后，審計(jì)組要對(duì)審計(jì)報(bào)告進(jìn)行修改，經(jīng)主計(jì)審計(jì)長(zhǎng)審定后正式印發(fā)，至此，績(jī)效審計(jì)的工作重點(diǎn)就由被審計(jì)單位轉(zhuǎn)向新聞媒體和社會(huì)公眾。

②我國(guó)開展績(jī)效審計(jì)面臨的困境

（一）我國(guó)的審計(jì)體制導(dǎo)致審計(jì)機(jī)關(guān)的獨(dú)立性較弱

（二）我國(guó)開展的績(jī)效審計(jì)帶有明顯的本土特征，我國(guó)現(xiàn)階段開展的績(jī)效審計(jì)更多是以常規(guī)的財(cái)務(wù)審計(jì)為基礎(chǔ)，稍微延伸而形成的，缺乏明確的以審計(jì)目標(biāo)為向?qū)У目?jī)效審計(jì)。

（三）審計(jì)法規(guī)體制不完善，我國(guó)政府審計(jì)起步較晚，相應(yīng)的政府績(jī)效審計(jì)起步也較晚，所以導(dǎo)致法規(guī)體制不完善。

（四）審計(jì)實(shí)務(wù)中的一些問(wèn)題，對(duì)于要開展的績(jī)效審計(jì)，審計(jì)程序就不一定能適用，或者需要調(diào)整才適合；要開展績(jī)效審計(jì)，對(duì)于審計(jì)方法的要求肯定會(huì)提高，常規(guī)的審計(jì)方法不能完全滿足開展績(jī)效審計(jì)的要求，這就需要融入新的審計(jì)技術(shù)方法。

③英國(guó)績(jī)效審計(jì)對(duì)我國(guó)的啟示

（一）盡快完善審計(jì)相關(guān)法規(guī)

（二）增強(qiáng)審計(jì)部門的獨(dú)立性

（三）審計(jì)技術(shù)與方法的完善

（四）不斷提高審計(jì)人員的素質(zhì)

（五）加大對(duì)審計(jì)結(jié)果的公告

三、美國(guó)審計(jì)

（一）美國(guó)國(guó)家審計(jì)的基本情況

美國(guó)國(guó)家審計(jì)體制由立法型審計(jì)機(jī)關(guān)和行政型審計(jì)機(jī)關(guān)兩部分構(gòu)成。立法型審計(jì)機(jī)關(guān)包括美國(guó)國(guó)會(huì)所屬的審計(jì)總署和各州議會(huì)、地方議會(huì)所屬的審計(jì)長(zhǎng)辦公室。行政型審計(jì)機(jī)關(guān)包括聯(lián)邦政府各部門設(shè)立的監(jiān)察長(zhǎng)辦公室和各州政府及地方政府下設(shè)的審計(jì)局或州政府部門的監(jiān)察長(zhǎng)辦公室。

為了適應(yīng)美國(guó)審計(jì)管理體制的需要，美國(guó)經(jīng)過(guò)不斷地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，逐步建立起國(guó)家審計(jì)、民間審計(jì)、內(nèi)部審計(jì)三大體系的審計(jì)機(jī)構(gòu)。僅就國(guó)家審計(jì)而言，其機(jī)構(gòu)包括：美國(guó)審計(jì)總署、美國(guó)監(jiān)察長(zhǎng)辦公室和州、地方政府審計(jì)局。

（1）美國(guó)審計(jì)總署。美國(guó)審計(jì)總署是聯(lián)邦國(guó)會(huì)之下的國(guó)家最高審計(jì)機(jī)構(gòu)，擔(dān)負(fù)著審查、監(jiān)督美國(guó)聯(lián)邦政府的所有收入、支出及項(xiàng)目效率、效果的重要職能，向國(guó)會(huì)直接負(fù)責(zé)并報(bào)告工作。審計(jì)長(zhǎng)任期15年，除犯有罪行由國(guó)會(huì)革職外，不得罷免，可以明顯看出美國(guó)審計(jì)部門有著舉足輕重的地位。

（2）監(jiān)察長(zhǎng)辦公室。監(jiān)察長(zhǎng)辦公室隸屬于政府部門，是審查、監(jiān)督各部門的業(yè)務(wù)活動(dòng)和經(jīng)濟(jì)效果，以及本部門官員行為合法性的機(jī)構(gòu)。

（3）州和地方政府審計(jì)局。州和地方政府審計(jì)局是直接向各州和地方的議會(huì)負(fù)責(zé)，有權(quán)對(duì)該州政府和地方政府的任何官方事務(wù)或與政府有關(guān)的事務(wù)進(jìn)行審查、監(jiān)察的審計(jì)機(jī)構(gòu)。

（二）美國(guó)國(guó)家審計(jì)的幾個(gè)特點(diǎn)

（1）具有較強(qiáng)的獨(dú)立性。美國(guó)審計(jì)總署隸屬于立法部門，向國(guó)會(huì)報(bào)告工作。對(duì)總統(tǒng)及其下屬的行政部門獨(dú)立行使監(jiān)督權(quán)。其獨(dú)立性主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是任命規(guī)格高。先由總統(tǒng)選出候選人，然后提交參議院選舉表決，最后再由總統(tǒng)正式任命。二是審計(jì)長(zhǎng)任期時(shí)間長(zhǎng)。三是不得隨意罷免審計(jì)長(zhǎng)。四是審計(jì)長(zhǎng)工薪待遇高。為排除外來(lái)壓力影響，保障審計(jì)長(zhǎng)享受高于一般部長(zhǎng)的待遇，審計(jì)長(zhǎng)退休后仍拿全薪。五是經(jīng)費(fèi)單列預(yù)算。審計(jì)總署的經(jīng)費(fèi)，由國(guó)會(huì)單列預(yù)算予以保證。六是由審計(jì)長(zhǎng)自行決定內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員配備，不受其他部門和個(gè)人的影響。由于美國(guó)政府對(duì)審計(jì)總署和審計(jì)長(zhǎng)賦予了較高的權(quán)力和獨(dú)立于行政部門之外的較高的待遇，所以審計(jì)部門可以獨(dú)立行使審計(jì)監(jiān)督權(quán)。這對(duì)保證審計(jì)質(zhì)量起到了十分重要的作用。各州的國(guó)家審計(jì)部門與聯(lián)邦審計(jì)總署在獨(dú)立性方面基本一致。

（2）審計(jì)的計(jì)劃性強(qiáng)。美國(guó)審計(jì)總署戰(zhàn)略性審計(jì)計(jì)劃是一管幾年的計(jì)劃，審計(jì)重點(diǎn)一般把“揭露浪費(fèi)、欺詐、濫用權(quán)力和管理不善”當(dāng)作重點(diǎn)，有時(shí)還把促進(jìn)政府部門提高管理的效率和效益以及減少聯(lián)邦赤字，促進(jìn)政府加強(qiáng)會(huì)計(jì)責(zé)任和關(guān)注工作成果等當(dāng)作重點(diǎn)。

（3）審計(jì)工作效率高。美國(guó)國(guó)家審計(jì)在1970年前，還完全是人工審計(jì)；到1980年前后，各級(jí)審計(jì)部門逐步配備了計(jì)算機(jī)，開展計(jì)算機(jī)輔助審計(jì)。經(jīng)過(guò)幾十年的努力，現(xiàn)在美國(guó)國(guó)家審計(jì)人員已經(jīng)完全掌握了計(jì)算機(jī)審計(jì)技能，從而使審計(jì)工作效率有了大幅度的提高。

四、改善我國(guó)機(jī)關(guān)審計(jì)的幾點(diǎn)啟示

通過(guò)對(duì)美國(guó)國(guó)家審計(jì)情況的了解，對(duì)照分析我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)的實(shí)際情況，從中可以得到一些有益的啟示：

（一）強(qiáng)化我國(guó)審計(jì)機(jī)關(guān)獨(dú)立性。我國(guó)對(duì)地方審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，即上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的審計(jì)業(yè)務(wù)，下級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)向本級(jí)政府和上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)。雖然發(fā)揮了很好的作用。但也存在一些弊端。如一些地方以地方政府管理為主，地方保護(hù)和行政干預(yù)問(wèn)題非常嚴(yán)重，審計(jì)機(jī)關(guān)已喪失了獨(dú)立審計(jì)的條件。這對(duì)審計(jì)工作的正常開展和審計(jì)結(jié)果的真實(shí)性影響較大，審計(jì)查出的一些問(wèn)題，很難及時(shí)、完全披露，嚴(yán)重影響了審計(jì)質(zhì)量和審計(jì)機(jī)關(guān)的權(quán)威。

（二）大力推廣、應(yīng)用現(xiàn)代化審計(jì)手段，提高審計(jì)工作效率。計(jì)算機(jī)審計(jì)能大幅增加審計(jì)效率，但是要做到真正的普及計(jì)算機(jī)審計(jì)，尚需較長(zhǎng)的一段時(shí)間。

（三）加大審計(jì)結(jié)果公開披露的力度。我國(guó)的審計(jì)法規(guī)雖然規(guī)定了審計(jì)結(jié)果中以對(duì)外公布，但實(shí)際操作時(shí)一般只向政府或人大報(bào)告以及發(fā)送被審計(jì)單位，而向社會(huì)公布的極少。今后似應(yīng)考慮選擇合適的新聞媒體，在不違反有關(guān)保密規(guī)定的情況下，定期或不定期地公布重大審計(jì)項(xiàng)目的審計(jì)結(jié)果。這樣既可以用社會(huì)輿論督促被審計(jì)單位執(zhí)行審計(jì)決定，又可以因?qū)徲?jì)結(jié)果需要公開披露而促使審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)開展的審計(jì)工作更加認(rèn)真，更加謹(jǐn)慎，更加重視審計(jì)質(zhì)量。同時(shí)，也有利于提高審計(jì)權(quán)威，加大審計(jì)工作的透明度和審計(jì)結(jié)果的客觀公正性。

（四）加強(qiáng)審計(jì)計(jì)劃管理。古人說(shuō)，凡事預(yù)則立，不預(yù)則廢。美國(guó)的審計(jì)計(jì)劃既有一管幾年的戰(zhàn)略性計(jì)劃，又有分的滾動(dòng)性計(jì)劃。他們計(jì)劃的提出既需同國(guó)會(huì)溝通，又要與被審計(jì)單位聯(lián)系，還要向有關(guān)專業(yè)人士征求意見。由于立足長(zhǎng)遠(yuǎn)，又切合實(shí)際，因而操作起來(lái)往往事半功倍。這正是我們可資借鑒之處。

（五）加速培養(yǎng)現(xiàn)代化審計(jì)人才。縱觀美國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)進(jìn)步，我們不難看出，美國(guó)之所以能走在世界前列，其中一個(gè)很重要的原因，得益于優(yōu)秀人才的培養(yǎng)與使用。

五、法國(guó)審計(jì)

（一）法國(guó)國(guó)家審計(jì)的基本情況

法國(guó)是議會(huì)共和制國(guó)家，現(xiàn)行憲法確立了兼具議會(huì)制和總統(tǒng)制的某些特征，被稱為“半總統(tǒng)制”的政治體制，實(shí)行立法、行政、司法三權(quán)分立、相互制衡。拿破侖于1807年9月16日通過(guò)法律形式，創(chuàng)建了法國(guó)歷史上的第一個(gè)審計(jì)法院，采用法國(guó)最高法院的體制，地位上僅次于最高法院，權(quán)力相同，具有終審權(quán)。現(xiàn)行法國(guó)審計(jì)法院沿襲了這種體制，獨(dú)立于政府和議會(huì)，是司法體系的組成部分。法國(guó)是一個(gè)司法權(quán)力很大的國(guó)家，“拿破侖從來(lái)視司法為皇家最光榮的職責(zé)”，故常常親自審判案件或親臨旁聽。可見，在法國(guó)將審計(jì)置于司法系列更顯示出審計(jì)的權(quán)威性。此后，隨著國(guó)家政治的現(xiàn)代化發(fā)展，審計(jì)法院得到了進(jìn)一步的完善，從皇帝的職權(quán)中分離出來(lái)，成為一個(gè)獨(dú)立于立法和行政之外的最高審計(jì)司法機(jī)構(gòu)，協(xié)助議會(huì)和政府監(jiān)督財(cái)政收支的貫徹執(zhí)行。

法國(guó)審計(jì)法院的審計(jì)業(yè)務(wù)分為兩種，即司法性審計(jì)和非司法性審計(jì)，這兩種審計(jì)的對(duì)象不同。司法性審計(jì)的直接對(duì)象是公共會(huì)計(jì)(法國(guó)的會(huì)計(jì)分為公共會(huì)計(jì)和企業(yè)會(huì)計(jì)兩種。本文所指的公共會(huì)計(jì)是指所有管理國(guó)家財(cái)政公共收入和支出撥款帳目的會(huì)計(jì)人員，也可稱為“公共帳目記錄人”。)，非司法性審計(jì)的對(duì)象是發(fā)布撥款命令的管理人員即撥款人、決策者。從法國(guó)審計(jì)實(shí)踐采看，這兩種審計(jì)業(yè)務(wù)在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中是不能截然分開的。

從法國(guó)司法性審計(jì)的對(duì)象、內(nèi)容和所作的判決來(lái)看，法國(guó)司法性審計(jì)有別于其他司法模式審計(jì)體制的特點(diǎn)：

（一）審計(jì)法院的工作人員主要是法官，具有司法人員的特征。法官都是經(jīng)內(nèi)閣會(huì)議通過(guò)決議，經(jīng)總統(tǒng)任命，享有終身制的特權(quán)；

（二）審計(jì)法院的司法職能與傳統(tǒng)的公共會(huì)計(jì)帳目審計(jì)結(jié)合在一起，根據(jù)公共帳目審計(jì)的需要，行使其司法權(quán)，進(jìn)行判決；

（三）審計(jì)法院的一系列判決處罰的對(duì)象是公共會(huì)計(jì)，是自然人；

（四）審計(jì)法院的最終司法判決具有終審效力。

（二）對(duì)我國(guó)的啟示

就會(huì)計(jì)來(lái)談?wù)劊F(xiàn)在的會(huì)計(jì)工作中還存在許多不容忽視的問(wèn)題。比如一是決策者和管理者干擾會(huì)計(jì)人員依法行使職權(quán)，充當(dāng)“事實(shí)會(huì)計(jì)”的角色，授意、指使、強(qiáng)令篡改會(huì)計(jì)數(shù)據(jù)，假造帳冊(cè)，帳外設(shè)帳，轉(zhuǎn)移國(guó)家資產(chǎn)，偷逃稅收，甚至貪污賄賂，侵吞公款。二是會(huì)計(jì)人員責(zé)任不明確，懲罰措施不嚴(yán)格，導(dǎo)致會(huì)計(jì)人員不堅(jiān)持原則，不正確履行職責(zé)，為違紀(jì)違法行為提供方便，有的甚至與決策者和管理者串通一氣，通謀作案。

法國(guó)最大的亮點(diǎn)就是他們的公共會(huì)計(jì)制度。毋庸置疑，法國(guó)預(yù)算正確執(zhí)行首先得益于法國(guó)公共會(huì)計(jì)制度的實(shí)施，這是一種健全有效的制度，既嚴(yán)格分清了決策人員和公共會(huì)計(jì)的權(quán)力，同時(shí)也明確了各自的責(zé)任，這些都是保證預(yù)算順利執(zhí)行，保障國(guó)家資金安全的內(nèi)部有效管理措施。但更為重要的是，法國(guó)審計(jì)法院具有權(quán)威性、威懾性、有效性的司法性審計(jì)監(jiān)督起著非常關(guān)鍵的作用。

我們應(yīng)該借鑒法國(guó)實(shí)施公共會(huì)計(jì)制度的成功經(jīng)驗(yàn)，深化我國(guó)財(cái)政公共支出體制改革，特別是會(huì)計(jì)人員管理體制的改革，全面實(shí)行會(huì)計(jì)委派制，強(qiáng)化財(cái)政預(yù)算支出的內(nèi)部管理和監(jiān)督，從源頭治理財(cái)經(jīng)秩序混亂和腐敗行為。會(huì)計(jì)行為規(guī)范了對(duì)審計(jì)效率的提高會(huì)大大提高。

六、德國(guó)審計(jì)

（一）德國(guó)審計(jì)基本情況

德國(guó)審計(jì)體系包括三個(gè)方面：一是政府審計(jì)。德國(guó)在政體上屬三權(quán)分立國(guó)家，由議會(huì)、政府、法院三部分組成。審計(jì)法院是德國(guó)國(guó)家最高審計(jì)機(jī)關(guān)，是獨(dú)立于聯(lián)邦議會(huì)和聯(lián)邦政府的單獨(dú)機(jī)構(gòu)，只向法律負(fù)責(zé)，具有審計(jì)和經(jīng)濟(jì)審判的職能；二是社會(huì)審計(jì)。每一個(gè)州成立一個(gè)經(jīng)濟(jì)審計(jì)師聯(lián)合會(huì)分會(huì)，聯(lián)合會(huì)總部設(shè)在柏林；三是企業(yè)內(nèi)部審計(jì)。德國(guó)現(xiàn)有人口8000多萬(wàn)，開展內(nèi)部審計(jì)已有百年的歷史，現(xiàn)有內(nèi)部審計(jì)從業(yè)人員5萬(wàn)人左右。在德國(guó)無(wú)論是私營(yíng)企業(yè)還是國(guó)有公司，小到幾百人，大到幾十萬(wàn)人，都設(shè)有內(nèi)審部門，并配備了相應(yīng)的內(nèi)審人員。內(nèi)部審計(jì)工作規(guī)范，70%的企業(yè)有內(nèi)部審計(jì)手冊(cè)，95%的企業(yè)有內(nèi)部審計(jì)準(zhǔn)則。所以他們的內(nèi)部審計(jì)在世界上都是最為出名的。下面我們就來(lái)看看德國(guó)內(nèi)部審計(jì)的范圍和特點(diǎn)。

（二）德國(guó)內(nèi)部審計(jì)的的范圍和特點(diǎn)

在德國(guó)，凡是公司經(jīng)營(yíng)活動(dòng)涉及的領(lǐng)域都是內(nèi)部審計(jì)的工作對(duì)象，如資金運(yùn)用、財(cái)產(chǎn)管理和運(yùn)作、產(chǎn)品的生產(chǎn)過(guò)程、采購(gòu)、營(yíng)銷、戰(zhàn)略目標(biāo)的制定和實(shí)施、人員薪酬等。主要包括6個(gè)方面內(nèi)容：

1、財(cái)務(wù)收支審計(jì)。這是傳統(tǒng)的審計(jì)內(nèi)容，主要對(duì)財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)核算資料、賬簿、報(bào)表的真實(shí)性、準(zhǔn)確性和財(cái)產(chǎn)的完整性、財(cái)務(wù)報(bào)告的可靠性進(jìn)行審計(jì)監(jiān)督。

2、內(nèi)部控制系統(tǒng)審計(jì)。這項(xiàng)審計(jì)是對(duì)內(nèi)部控制制度的適當(dāng)性和有效性、制度體系的嚴(yán)密性以及制度執(zhí)行的準(zhǔn)確性、工作質(zhì)量等進(jìn)行評(píng)估。

3、人事審計(jì)。這項(xiàng)工作德國(guó)內(nèi)審?fù)幸舱J(rèn)為是一項(xiàng)比較復(fù)雜的工作，主要關(guān)注公司的人員配置是否合理，費(fèi)用是否經(jīng)濟(jì)，人員與崗位是否匹配和適應(yīng)，薪酬是否適當(dāng)，還有新進(jìn)人員的健康、誠(chéng)信記錄、社會(huì)經(jīng)歷等，尤其是關(guān)鍵崗位是否定期輪換，都是內(nèi)審人員在審計(jì)中需要予以關(guān)注的。

4、管理效益審計(jì)。由于《公司法》等有關(guān)法律規(guī)定，企業(yè)財(cái)務(wù)決算報(bào)告，必須由外部獨(dú)立審計(jì)組織負(fù)責(zé)審簽，所以企業(yè)內(nèi)部審計(jì)的重點(diǎn)轉(zhuǎn)向了企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益方面，表現(xiàn)為經(jīng)營(yíng)審計(jì)，即對(duì)企業(yè)所有經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的審計(jì)。

5、舞弊審計(jì)。德國(guó)審計(jì)一般關(guān)注這樣幾個(gè)方面的問(wèn)題：一是會(huì)計(jì)的現(xiàn)金管理；二是銷售產(chǎn)品的管理；三是物資采購(gòu)的管理；四是建設(shè)項(xiàng)目的管理。

6、廣泛開展環(huán)保審計(jì)。環(huán)境保護(hù)作為德國(guó)一項(xiàng)國(guó)策，其環(huán)境保護(hù)政策最為首要一條原則就是“責(zé)任者原則”，即損害環(huán)境的開支由造成環(huán)境污染或損害環(huán)境者承擔(dān)，而不是由公眾來(lái)承擔(dān)。

（三）重塑我國(guó)內(nèi)部審計(jì)體系

我國(guó)目前的內(nèi)部審計(jì)體系是于20世紀(jì)80年代在國(guó)家審計(jì)機(jī)關(guān)的推動(dòng)下建立的，而不是緣于企業(yè)自身加強(qiáng)經(jīng)營(yíng)管理的需要。因而，內(nèi)部審計(jì)從實(shí)施開始就難免陷入“中間人”的尷尬境地，不受領(lǐng)導(dǎo)重視，得不到內(nèi)部其他職能部門的支持，處于一種可有可無(wú)的狀態(tài)。內(nèi)部審計(jì)目前的發(fā)展情形對(duì)于強(qiáng)化我國(guó)企業(yè)內(nèi)部控制，提高其抵御風(fēng)險(xiǎn)的能力是極為不利的，將難于適應(yīng)我國(guó)加入wto后企業(yè)面臨的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和競(jìng)爭(zhēng)不斷加大的狀況。所以，重塑我國(guó)內(nèi)部審計(jì)體系就顯得尤為緊迫。雖然德國(guó)公司治理模式和企業(yè)所處的經(jīng)濟(jì)、政治、文化環(huán)境與我國(guó)并不相同，但是德國(guó)內(nèi)部審計(jì)發(fā)展中的一些先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)是值得我們借鑒的。

（1）轉(zhuǎn)變內(nèi)部審計(jì)目標(biāo)定位

由于我國(guó)內(nèi)部審計(jì)設(shè)立的特殊背景，一開始就被錯(cuò)誤地視為國(guó)家審計(jì)職能的延伸，內(nèi)部審計(jì)工作的重心便局限于財(cái)務(wù)收支審計(jì)和合規(guī)性審計(jì)。雖然國(guó)家審計(jì)署近期曾明確提出，內(nèi)部審計(jì)工作的目標(biāo)是促進(jìn)企業(yè)加強(qiáng)管理和提高經(jīng)濟(jì)效益，然而這一理念還未很好地落實(shí)到實(shí)際運(yùn)作層面。所以，我國(guó)內(nèi)部審計(jì)應(yīng)將目標(biāo)定位轉(zhuǎn)向管理審計(jì)，以提高企業(yè)經(jīng)濟(jì)效益為核心，將監(jiān)督融于加強(qiáng)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理、完善公司治理，為實(shí)現(xiàn)企業(yè)經(jīng)營(yíng)目標(biāo)提供加值服務(wù)。

（2）提升內(nèi)部審計(jì)組織地位

目前我國(guó)企業(yè)內(nèi)審部門的設(shè)置通常采取與其他職能部門平行，向總會(huì)計(jì)師或財(cái)務(wù)主管負(fù)責(zé)的方式。因而內(nèi)審人員的組織地位不高，權(quán)威性不足，這就在很大程度上影響了內(nèi)部審計(jì)職能的發(fā)揮。一般而言，內(nèi)部審計(jì)的領(lǐng)導(dǎo)層次越高，內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性就越有保障。所以，我們應(yīng)該改變內(nèi)審部門的組織設(shè)置，成立獨(dú)立于各管理層級(jí)的審計(jì)部，將其置于董事會(huì)或?qū)徲?jì)委員會(huì)（如果后者確能切實(shí)發(fā)揮作用，將更適宜）的直接領(lǐng)導(dǎo)下，對(duì)董事會(huì)負(fù)責(zé)。同時(shí)應(yīng)賦予內(nèi)審部門對(duì)所有職能部門和個(gè)人進(jìn)行審計(jì)的權(quán)限，以確保內(nèi)部審計(jì)的結(jié)論和建議能得以有效執(zhí)行。

（3）改進(jìn)內(nèi)部審計(jì)工作方式

我國(guó)內(nèi)審工作長(zhǎng)期以來(lái)缺乏必要的制度約束，加上不受領(lǐng)導(dǎo)重視，內(nèi)審工作具有很大的隨意性。其對(duì)審計(jì)項(xiàng)目的選擇、時(shí)間安排等內(nèi)容缺乏客觀標(biāo)準(zhǔn)和詳細(xì)計(jì)劃，內(nèi)部審計(jì)缺乏效率和效益，也因此常受到上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)或其他部門的干擾，降低了審計(jì)的獨(dú)立性。而且，內(nèi)部審計(jì)由于尚未轉(zhuǎn)向?yàn)槠髽I(yè)經(jīng)營(yíng)管理提供服務(wù)的工作理念，缺乏與被審部門進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)的意識(shí)，不重視審計(jì)工作的時(shí)效性，很少關(guān)注審計(jì)結(jié)果是否實(shí)際發(fā)揮作用，這就使得一些組織的內(nèi)部審計(jì)部門形同虛設(shè)。因此，我國(guó)內(nèi)部審計(jì)在轉(zhuǎn)變目標(biāo)定位、樹立管理服務(wù)理念的同時(shí)，還應(yīng)學(xué)習(xí)德國(guó)內(nèi)部審計(jì)重視工作的實(shí)效性，確保審計(jì)建議得以落實(shí)。

（4）提高內(nèi)部審計(jì)人員素質(zhì)

目前我國(guó)尚未對(duì)內(nèi)審人員的任職要求加以規(guī)范，內(nèi)審人員素質(zhì)較低。從教育水平來(lái)看，內(nèi)審人員普遍受教育程度偏低，不具備現(xiàn)代內(nèi)部審計(jì)所要求的知識(shí)、技能、計(jì)算機(jī)運(yùn)用方面的技能。從專業(yè)構(gòu)成來(lái)看，內(nèi)審人員主要來(lái)自會(huì)計(jì)和審計(jì)專業(yè)，不利于審計(jì)范圍的拓展。對(duì)此，企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)應(yīng)對(duì)內(nèi)部審計(jì)予以足夠重視，努力將高素質(zhì)、跨專業(yè)的人才引入內(nèi)部審計(jì)隊(duì)伍。同時(shí)還應(yīng)重視內(nèi)審人員的職業(yè)道德素質(zhì)建設(shè)，增強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)人員的責(zé)任意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、提倡保持和發(fā)揚(yáng)堅(jiān)守原則、勤勉敬業(yè)和銳意進(jìn)取的精神。

第三篇：論我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)體制改革

論我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)體制改革—— 公共管理系 09711107 賈萌

摘要： 領(lǐng)導(dǎo)體制是在領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)中為完成領(lǐng)導(dǎo)職能、實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)意圖所設(shè)置的機(jī)構(gòu)體系、運(yùn)作機(jī)制和規(guī)章制度的總稱，領(lǐng)導(dǎo)體制是領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的載體。當(dāng)前，改革我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)體制中與社會(huì)不相適應(yīng)的方面和內(nèi)容，對(duì)于實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)科學(xué)化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

關(guān)鍵字：領(lǐng)導(dǎo)體制改革

領(lǐng)導(dǎo)體制是在領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)中為完成領(lǐng)導(dǎo)職能、實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)意圖所設(shè)置的機(jī)構(gòu)體系、運(yùn)作機(jī)制和規(guī)章制度的總稱，領(lǐng)導(dǎo)體制是領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的載體。當(dāng)前，改革我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)體制中與社會(huì)不相適應(yīng)的方面和內(nèi)容，對(duì)于實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)科學(xué)化，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)全面進(jìn)步，具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

新中國(guó)成立以后，我國(guó)逐步建立了與計(jì)劃經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)體制。隨著改革開放的展開和深化，以及社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的建立和發(fā)展，我國(guó)進(jìn)行了一系列改革。在改革的大潮中，我國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)體制也在經(jīng)歷著深刻的變革。

一、我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)體制存在的問(wèn)題

我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)體制伴隨著社會(huì)的變遷，從古代社會(huì)的原始民主制、中央集權(quán)制到現(xiàn)代社會(huì)的一長(zhǎng)制、民主集中制，也經(jīng)歷了一個(gè)漫長(zhǎng)的演變過(guò)程。特別是以民主集中制為代表的現(xiàn)代領(lǐng)導(dǎo)體制，是我國(guó)歷史上截止目前最為先進(jìn)的一種領(lǐng)導(dǎo)體制。

但是，領(lǐng)導(dǎo)體制也有個(gè)不斷完善和不斷發(fā)展的過(guò)程。我國(guó)現(xiàn)今的領(lǐng)導(dǎo)體制雖然是歷史上是最為先進(jìn)的一種體系和制度，但隨著社會(huì)的發(fā)展，特別是隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的不斷深入，領(lǐng)導(dǎo)體制中的一些缺陷和不足也開始逐步暴露出來(lái)，它們突出表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

1、領(lǐng)導(dǎo)職能相互混淆。在當(dāng)前，我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)體制中領(lǐng)導(dǎo)職能劃分不清是一個(gè)突出問(wèn)題，比如黨委，政府，人大這三個(gè)機(jī)構(gòu)，它們之間的職能究竟應(yīng)該如何區(qū)分，長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有一個(gè)科學(xué)嚴(yán)格的說(shuō)法和做法。再如黨政不分、政企不分的問(wèn)題，理論上盡管洋洋灑灑多有呼吁，但在體制上這些年一直是似分不分，以至于時(shí)至今日我們一方面大力倡導(dǎo)建立現(xiàn)代企業(yè)制度，另一方面對(duì)企業(yè)負(fù)責(zé)人的任免，還仍要以代表黨委政府的組織人事部門認(rèn)可為準(zhǔn)。

2、領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力過(guò)于集中。領(lǐng)導(dǎo)權(quán)力是領(lǐng)導(dǎo)體制的核心，權(quán)力實(shí)施以權(quán)限劃分為前提。權(quán)限劃分包括黨政權(quán)限的劃分、國(guó)家機(jī)關(guān)橫向與縱向權(quán)限的劃分，以及政府與企業(yè)、事業(yè)和其它社會(huì)組織之間的劃分等。當(dāng)前，我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)權(quán)限的最大弊端是權(quán)力過(guò)于集中，即領(lǐng)導(dǎo)權(quán)過(guò)分集中于領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)部門，在領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)和領(lǐng)導(dǎo)部門中，又過(guò)于集中在為數(shù)很少的幾個(gè)主要負(fù)責(zé)人身上。由于權(quán)力下放不足和過(guò)于集中，使基層單位和基層群眾缺乏工作上的主動(dòng)性和創(chuàng)造力；也由于權(quán)力過(guò)于集中，在我國(guó)，掌權(quán)者一榮俱榮、一損俱損就成為一種十分普遍的社會(huì)現(xiàn)象。

3、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)高度膨脹。領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)職能的組織實(shí)體，是領(lǐng)導(dǎo)體制的組織表現(xiàn)形式，機(jī)構(gòu)設(shè)置合理，領(lǐng)導(dǎo)工作才能完整有序地運(yùn)轉(zhuǎn)，達(dá)到工作質(zhì)量和工作效率的統(tǒng)一。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)盡管歷經(jīng)多次精簡(jiǎn)，但每一次精簡(jiǎn)過(guò)后又迅速膨脹。因此可以說(shuō)，在當(dāng)前，機(jī)構(gòu)臃腫仍然是我們當(dāng)今領(lǐng)導(dǎo)體制中一個(gè)比較突出的頑癥。

4、領(lǐng)導(dǎo)管理嚴(yán)重滯后。這里的“管理”，主要指對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者和領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的管理。我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)

體制中一直缺乏對(duì)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)、尤其是領(lǐng)導(dǎo)者有效的權(quán)力約束機(jī)制，領(lǐng)導(dǎo)者一手遮天，唯權(quán)為

大的情況在不少地方程度不同地存在著。由于領(lǐng)導(dǎo)管理制度嚴(yán)重滯后，以權(quán)謀私、貪污腐化

等權(quán)力異化現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，涉及領(lǐng)導(dǎo)者的各類刑事案件無(wú)論在職務(wù)級(jí)別上、案件數(shù)量上還是

案件影響上，這幾年都呈逐步上升的趨勢(shì)。

5、用人制度缺乏活力。干部人事制度是我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)體制的重要組成部分，增強(qiáng)工作活力，提高工作效率，離不開干部人事制度的改革，然而在目前，我國(guó)的用人制度改革卻遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后

于社會(huì)其它領(lǐng)域的改革，尤其在干部選拔任用上，主體上仍然沿用的是幾十年一貫制的做法，由少數(shù)人選人，在少數(shù)人中選人這種社會(huì)意見很大的問(wèn)題仍然沒(méi)有多大改變，公開、公平、公正這些現(xiàn)代用人思想和觀念在人事制度上仍然沒(méi)有成為基本的操作行為。用人制度缺乏活

力會(huì)嚴(yán)重挫傷人的積極性，會(huì)阻礙人才的正確選拔、培養(yǎng)和使用，對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)全

面發(fā)展的負(fù)面影響更是不言而喻。

我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)體制存在的上述弊端，從根本上說(shuō)是由于我們沒(méi)能正確認(rèn)識(shí)和處理好民主與集

中的關(guān)系所造成。民主集中制包含著民主與集中兩個(gè)方面，它們互相聯(lián)系、互相促進(jìn)、互相

制約，堅(jiān)持民主集中制的原則，就是要把民主和集中很好地結(jié)合起來(lái)，使民主與集中達(dá)到相

互呼應(yīng)。但是，由于我們?cè)陬I(lǐng)導(dǎo)思想上長(zhǎng)期存在著把人管得越緊越好，把權(quán)握得越死越牢這

樣一種極左認(rèn)識(shí)，因而在領(lǐng)導(dǎo)實(shí)踐中自覺(jué)或不自覺(jué)地把權(quán)力高度集中起來(lái)，而現(xiàn)代社會(huì)的開

放性特點(diǎn)，客觀上卻要求擴(kuò)大社會(huì)成員和社會(huì)組織的民主化成分，使權(quán)力適當(dāng)分流或下放。

這樣一來(lái)，我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)體制中民主不夠、集中有余的情況便不可避免地表現(xiàn)出來(lái)了。

二、我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)體制改革的必要性

新中國(guó)成立以后我國(guó)建立起的領(lǐng)導(dǎo)體制具有三個(gè)特征：一是人民的主人地位；二是共產(chǎn)

黨的領(lǐng)導(dǎo)核心地位；三是高度集權(quán)式的領(lǐng)導(dǎo)和管理。這種領(lǐng)導(dǎo)體制基本上適應(yīng)了我國(guó)當(dāng)時(shí)的政治、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的要求，但也逐步暴露出一些弊端。在進(jìn)入新時(shí)期以來(lái)．我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)體制改革的任務(wù)被提上了日程。我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)體制改革的必要性主要是：

第一，領(lǐng)導(dǎo)體制改革是切實(shí)加強(qiáng)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的治本之策。我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)體制存在的權(quán)力過(guò)分集中等弊端，影響了社會(huì)主義民主的發(fā)展，導(dǎo)致了官僚主義的存在和發(fā)展，以及

家長(zhǎng)制和搞特權(quán)、特殊化等現(xiàn)象。為了防止“文化大革命”一類錯(cuò)誤重演，切實(shí)加強(qiáng)社會(huì)主

義民主政治建設(shè)，必須對(duì)領(lǐng)導(dǎo)體制進(jìn)行改革。

第二，領(lǐng)導(dǎo)體制改革是經(jīng)濟(jì)體制改革的緊迫要求。我國(guó)的改革是全面的，包括經(jīng)濟(jì)體制

改革和政治體制改革以及其他方面的體制改革。政治體制改革是經(jīng)濟(jì)體制改革的緊迫需要和

切實(shí)保障。只搞經(jīng)濟(jì)體制改革，不搞政治體制改革，經(jīng)濟(jì)體制改革也搞不通，因?yàn)槭紫扔龅?/p>

人的障礙。政治體制改革與經(jīng)濟(jì)體制改革應(yīng)大體同步，兩者相互依賴、相互配合。

第三，領(lǐng)導(dǎo)體制改革也是加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)的需要。建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義，必須毫

不動(dòng)搖地堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，必須改善黨的領(lǐng)導(dǎo)。而加強(qiáng)和改善黨的領(lǐng)導(dǎo)，一個(gè)重要內(nèi)容就是改革黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)體制，改革社會(huì)基層單位的領(lǐng)導(dǎo)體制。

三、如何對(duì)我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)體制改革

對(duì)我國(guó)的領(lǐng)導(dǎo)體制改革，可以從宏觀和微觀兩個(gè)方面著手，兩手抓，兩手都要硬：

1.領(lǐng)導(dǎo)體制的宏觀層面主要包括三個(gè)方面的內(nèi)容：一是完善領(lǐng)導(dǎo)職能分工，理順各種

關(guān)系；二是合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，克服機(jī)構(gòu)臃腫；三是進(jìn)一步健全法制，實(shí)行依法治國(guó)。

首先，要完善黨委、人大、政府三個(gè)不同機(jī)構(gòu)的關(guān)系。我國(guó)從中央到地方的各級(jí)黨組織、人民代表大會(huì)和政府機(jī)構(gòu)，是我國(guó)的不同領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，這三者的領(lǐng)導(dǎo)職能和工作方式是不一樣的，但三者之間的關(guān)系長(zhǎng)期以來(lái)并不十分明確。黨委、人大、政府三者之間關(guān)系不明，權(quán)力

運(yùn)行上必然會(huì)相互交叉。因此，改革中應(yīng)該明確：第一，黨委與人大的關(guān)系，既是一種領(lǐng)導(dǎo)

關(guān)系，也是一種工作關(guān)系，黨的各項(xiàng)決議和政策要按科學(xué)的程序提交人大討論和建議實(shí)施，堅(jiān)決克服過(guò)去那種不講程序，不尊重人大，使人大僅僅成為“舉手機(jī)器”、“橡皮圖章”的情

況。第二，黨委與政府的關(guān)系，從根本上說(shuō)是一種分工負(fù)責(zé)的關(guān)系，黨的領(lǐng)導(dǎo)主要是政治領(lǐng)

導(dǎo)、思想領(lǐng)導(dǎo)和組織領(lǐng)導(dǎo)，黨不要過(guò)多地干預(yù)政府工作，而應(yīng)在如何充分發(fā)揮監(jiān)督和保證作

用上下功夫。第三，人大與政府之間的關(guān)系，本質(zhì)上是一種決策和執(zhí)行的關(guān)系，政府對(duì)人大

定期報(bào)告工作應(yīng)成為一種制度，人大對(duì)政府工作的監(jiān)督與檢查不能留于形式。第四，人民代

表大會(huì)制度是我國(guó)的根本政治制度和權(quán)力組織形式，要進(jìn)一步加強(qiáng)立法、監(jiān)督、考稽職能，要逐步創(chuàng)造條件，擴(kuò)大人民群眾參政議政的范圍。在不違背現(xiàn)有法律前提下，加強(qiáng)和完善“普

選制”，逐步擴(kuò)大對(duì)民意代表和政務(wù)領(lǐng)導(dǎo)的“直選”范圍，真正體現(xiàn)人民當(dāng)家作主的民主權(quán)

利。

其次，堅(jiān)持政企分開。通過(guò)20多年的經(jīng)濟(jì)體制改革，現(xiàn)在國(guó)有企業(yè)一般的經(jīng)營(yíng)自主盡

管已經(jīng)實(shí)現(xiàn)，但政府干預(yù)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的情況仍時(shí)有發(fā)生。政企分開是建立現(xiàn)代化企業(yè)制度，發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的根本要求，政企不分，企業(yè)對(duì)政府的依附關(guān)系就必然存在，企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)、自我管理就不可能真正實(shí)現(xiàn)。所以，政企不分在當(dāng)前并不是一個(gè)理論問(wèn)題，而是一個(gè)實(shí)踐問(wèn)

題。只有政企真正分開了，政府把屬于企業(yè)的權(quán)力完全交給企業(yè)，社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制才

有可能真正建立起來(lái)。

2.領(lǐng)導(dǎo)體制的微觀層面主要包括兩個(gè)方面的內(nèi)容：一是組織人事制度，二是權(quán)力制約

與監(jiān)督。

首先，在用人制度上，當(dāng)前應(yīng)重點(diǎn)抓好這樣幾個(gè)方面的改革：一是在公務(wù)員序列之外全

面推行聘任制。二是減少關(guān)卡，允許干部自然流動(dòng)。三是堅(jiān)決打破論資排輩，實(shí)行干部能上

能下。四是增加透明度，體現(xiàn)“三公開”，即除少數(shù)特殊職位以外，要把任職崗位、條件、擬選拔對(duì)象的情況向群眾公開，并接受群眾的評(píng)議與監(jiān)督。五是實(shí)行競(jìng)爭(zhēng)式選拔，提高群眾的參與程度，達(dá)到好中選優(yōu)。

其次，關(guān)于權(quán)力制約改革。在政治理論中，權(quán)力制約是一條重要的紀(jì)律原則。人類政治

史早已證明，權(quán)力不受制約必將遭致濫用，而權(quán)力一旦濫用，必然會(huì)產(chǎn)生政治腐敗和作風(fēng)專

橫。因此，為了加強(qiáng)對(duì)領(lǐng)導(dǎo)者手中權(quán)力的管理，在人事制度上還應(yīng)把權(quán)力制約提到議事日程，通過(guò)一系列約束機(jī)制的建立和實(shí)行，把領(lǐng)導(dǎo)者的權(quán)力確定在一定的范圍之內(nèi)。

權(quán)力制約可以從靜態(tài)與動(dòng)態(tài)兩方面進(jìn)行考察。在靜態(tài)上主要是從空間結(jié)構(gòu)，即來(lái)自社會(huì)的各種力量上進(jìn)行考察。在動(dòng)態(tài)上主要從權(quán)力的產(chǎn)生與運(yùn)行上進(jìn)行考察，這又包括三個(gè)環(huán)節(jié)：

一是權(quán)力獲得制約，主要表現(xiàn)為各種不同方式的選舉、考試及限任；二是權(quán)力運(yùn)行制約，主

要表現(xiàn)為通過(guò)各種規(guī)定性限制，使領(lǐng)導(dǎo)者在掌權(quán)中不出現(xiàn)權(quán)力“越位”的情況；三是權(quán)力廢

除制約，主要表現(xiàn)為彈劾、罷免和法律懲處。在三個(gè)環(huán)節(jié)上，無(wú)論哪種形式的制約都應(yīng)突出

群眾性、社會(huì)性、自下而上性，也就是說(shuō)，權(quán)力制約不僅是一種組織或制度制約，更主要的它還是一種群眾制約和社會(huì)制約。這樣，領(lǐng)導(dǎo)者真正置身于群眾和社會(huì)的監(jiān)督之下，權(quán)力濫

用的情況才有可能大為減少。

四、我國(guó)領(lǐng)導(dǎo)體制改革應(yīng)體現(xiàn)四個(gè)原則

領(lǐng)導(dǎo)體制改革是一項(xiàng)宏大的系統(tǒng)工程。為了積極穩(wěn)妥地推進(jìn)這項(xiàng)工作，我們要堅(jiān)持以下

四個(gè)原則：

第一，堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則。四項(xiàng)基本原則是我國(guó)的立國(guó)之本，自然它也是我們進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)

體制改革的基礎(chǔ)和必須堅(jiān)持的首要原則。如果放棄了四項(xiàng)基本原則，不加分析地盲目照搬西

方領(lǐng)導(dǎo)體制上的一些做法，改革就會(huì)偏離軌道，偏離由我國(guó)政治制度所決定的政治屬性。所

以，我們所進(jìn)行的領(lǐng)導(dǎo)體制改革，是在堅(jiān)持四項(xiàng)基本原則這個(gè)前提下的改革，離開了這個(gè)前

提，改革不可能成功。

第二，堅(jiān)持民主集中制原則。我國(guó)憲法明確規(guī)定：“中華人民共和國(guó)的國(guó)家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制原則”，可見，民主集中制不僅是我國(guó)的根本組織制度，也同時(shí)是我國(guó)的根本領(lǐng)導(dǎo)制度。改革我國(guó)的現(xiàn)有領(lǐng)導(dǎo)體制，并不是要削弱這一根本的領(lǐng)導(dǎo)制度，而是要更加處理好民主與集中的關(guān)系，真正實(shí)現(xiàn)廣大人民群眾的高度民主，實(shí)現(xiàn)領(lǐng)導(dǎo)目標(biāo)與各種社會(huì)利益、社會(huì)目標(biāo)相一致的集中。同時(shí)，由于改革是一場(chǎng)深刻的社會(huì)變革，貫徹民主集中制的原則，還可以使我們的各級(jí)組織和廣大人民群眾組成團(tuán)結(jié)一致的整體，以保證領(lǐng)導(dǎo)體制改革的順利進(jìn)行。

第三，堅(jiān)持持續(xù)穩(wěn)妥原則。國(guó)家的穩(wěn)定、社會(huì)的安定，這是各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的保證。領(lǐng)導(dǎo)體制改革觸及政治上層建筑，一著不慎就有可能全盤皆輸，引起社會(huì)不穩(wěn)，因此，改革必須要有領(lǐng)導(dǎo)、有步驟、有秩序地進(jìn)行。所謂有領(lǐng)導(dǎo)，就是改革要在黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行，離開統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，把握不住改革的方向，領(lǐng)導(dǎo)體制改革就會(huì)改變性質(zhì)；所謂有步驟，就是改革部署必須周密考慮統(tǒng)一安排，改革措施分輕重緩急逐步實(shí)施；所謂有秩序，就是在時(shí)機(jī)和方式上，既大膽又慎重，做到及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，穩(wěn)步推進(jìn)前進(jìn)。

第四，堅(jiān)持人民當(dāng)家作主原則。人民是國(guó)家和社會(huì)的主人，黨對(duì)國(guó)家生活的領(lǐng)導(dǎo)，最本質(zhì)的內(nèi)容就是組織和支持人民當(dāng)家作主。領(lǐng)導(dǎo)體制的改革，同樣要把保證全體人民充分享受政治民主、領(lǐng)導(dǎo)民主，保證人民群眾能通過(guò)各種有效形式參與管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)作為改革的出發(fā)點(diǎn)和歸宿。如果改革不能賦予領(lǐng)導(dǎo)者在與人民群眾的關(guān)系上新的內(nèi)容，領(lǐng)導(dǎo)者仍然高高在上，頤指氣使，那么這種改革就很難獲得群眾的認(rèn)可，也不可能真正成功。參考文獻(xiàn)：

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第四篇：論我國(guó)的行政體制改革

論我國(guó)的行政體制改革

行政管理 劉亞飛 0990202035

行政體制改革是國(guó)家行政機(jī)關(guān)為適應(yīng)內(nèi)部條件和外部環(huán)境變化，提供行政效率，對(duì)其組成、體制、權(quán)限、活動(dòng)方式等方面調(diào)整和優(yōu)化的過(guò)程。我國(guó)共進(jìn)行了七次行政體制改革，大致可分為調(diào)試、轉(zhuǎn)型和創(chuàng)新三個(gè)階段。現(xiàn)在我國(guó)正處于第七次行政改革中，這是我國(guó)行政體制改革的創(chuàng)新階段，被稱為“第七次革命”。第七次改革是為了使行政體制符合我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要而進(jìn)行的最徹底的一次改革。

我國(guó)自二十世紀(jì)八十年代以來(lái)實(shí)行改革開放的基本國(guó)策，尋求的是以開放促進(jìn)改革，繼而以經(jīng)濟(jì)體制改革來(lái)促進(jìn)行政體制改革的發(fā)展道路。我國(guó)現(xiàn)在所進(jìn)行的第七次行政體制改革的目標(biāo)就是建立辦事高效、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、行為規(guī)范的政府行政管理體系，完善國(guó)家公務(wù)員制度，建立高素質(zhì)的專業(yè)化行政管理干部隊(duì)伍，逐步建立適應(yīng)社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)體制的有中國(guó)特色的行政管理體制，強(qiáng)調(diào)政府職能轉(zhuǎn)變到宏觀調(diào)控、社會(huì)管理和公共服務(wù)方面，加強(qiáng)程序規(guī)范，制定法律文件保障改革的有序進(jìn)行。

我國(guó)行政體制改革存在的首要問(wèn)題就是路徑依賴，我們是在探索中走社會(huì)主義道路，對(duì)于前方的未知讓決策者們更習(xí)慣于沿襲已走過(guò)的成熟的改革方法，由此產(chǎn)生了行政體制改革對(duì)經(jīng)濟(jì)體制改革的路徑依賴。其次，我國(guó)行政體制改革中人為制度建構(gòu)的痕跡明顯，缺乏現(xiàn)代理性精神和法治精神。行政體制的改革必然會(huì)觸及一些既得利益集團(tuán)的利益，他們也會(huì)對(duì)改革產(chǎn)生大的阻力與影響。

我國(guó)的行政體制改革首先要打破路徑依賴，避免制度鎖定，我認(rèn)為政府應(yīng)該進(jìn)行范式轉(zhuǎn)換，轉(zhuǎn)變政府職能，更新行政理念，完善理性官僚制，選擇馬克思韋伯設(shè)計(jì)的現(xiàn)代理性官僚體制與新的公共管理相融合的范式為新的改革路徑，同時(shí)要設(shè)立動(dòng)態(tài)修正機(jī)制，不斷糾正路徑偏差，避免再次出現(xiàn)制度鎖定，在改革的同時(shí)也要注重促進(jìn)社會(huì)的發(fā)育追尋行政效率與維護(hù)社會(huì)公平的協(xié)調(diào)。

其次，我們要增強(qiáng)改革的動(dòng)力，客觀分析改革動(dòng)力和阻力的強(qiáng)弱，加強(qiáng)改革宣傳，調(diào)動(dòng)社會(huì)公眾參與和支持行政改革的積極性，并且要妥善安排因改革而受到?jīng)_擊的人員，保障他們的生活，做好改革的善后工作。

第三，一切都離不開利益，改革也同樣涉及到很多人的利益，這其中就包括很多大的既得利益集團(tuán)的利益，他們是改革的最大阻力，行政體制改革是為了適應(yīng)我國(guó)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要而進(jìn)行的，經(jīng)濟(jì)想要更快更好的發(fā)展就必須要進(jìn)行改革，這就要求國(guó)家開放更大更多的領(lǐng)域讓其參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、讓更多的民營(yíng)資本參與進(jìn)來(lái)，這樣就必然會(huì)觸及到那些既得利益集團(tuán)的利益，要解決這個(gè)問(wèn)題，單單依靠某個(gè)強(qiáng)勢(shì)的領(lǐng)導(dǎo)人是不能解決問(wèn)題的，我們必須要有相應(yīng)的制度規(guī)范和法律約束，加強(qiáng)司法的獨(dú)立性，避免個(gè)人制度建構(gòu)，實(shí)現(xiàn)依法治國(guó)。

第四，我們要建立良好的績(jī)效管理機(jī)制，對(duì)改革的成果進(jìn)行正確的檢驗(yàn)和評(píng)估，同時(shí)完善行政監(jiān)督體制、加強(qiáng)對(duì)行政權(quán)力的監(jiān)督和制約也是行政體制改革的一個(gè)重要方面，也要讓新聞媒體參與到監(jiān)督中來(lái)，保障行政體制改革依法有序的進(jìn)行下去。

第五篇：國(guó)有商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)

一、國(guó)有商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)

經(jīng)過(guò)二十年的改革，我國(guó)逐步確立了社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，形成了以四大國(guó)有商業(yè)銀行為主體的商業(yè)銀行體系。國(guó)有商業(yè)銀行改革取得了顯著的成績(jī)。但還遠(yuǎn)遠(yuǎn)沒(méi)有達(dá)到真正商業(yè)銀行的要求，其本身還存在不少問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)隱患。

從幾年來(lái)審計(jì)機(jī)關(guān)對(duì)四大國(guó)有商業(yè)銀行審計(jì)情況看，商業(yè)銀行面臨的風(fēng)險(xiǎn)主要表現(xiàn)在： 一是國(guó)有商業(yè)銀行不良資產(chǎn)比例仍然較高，這是我國(guó)商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)的首要特征。四大國(guó)有銀行不良貸款在剝離了1.4萬(wàn)億后，不良貸款比率按五級(jí)分類口徑仍較高，已超過(guò)20%（發(fā)達(dá)國(guó)家平均為2%），風(fēng)險(xiǎn)隱患較大。這些不良資產(chǎn)形成原因十分復(fù)雜，而銀行稀釋和消化不良貸款的能力目前還比較弱。當(dāng)前部分行業(yè)投資過(guò)熱已成為經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的突出矛盾，一些銀行對(duì)過(guò)度投資、重復(fù)建設(shè)盲目貸款，如果不切實(shí)加以解決，可能產(chǎn)生大量的新增不良貸款。減少新增不良資產(chǎn)，加大存量不良資產(chǎn)處置力度，化解銀行風(fēng)險(xiǎn)任務(wù)艱巨。

二是資本充足率離巴塞爾協(xié)議規(guī)定（8%）還有一定差距，距國(guó)際先進(jìn)銀行（30%）有很大距離，面臨一定的財(cái)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

三是國(guó)有商業(yè)銀行的盈利能力低，資本利潤(rùn)率、資產(chǎn)利潤(rùn)率和人均利潤(rùn)率仍大大低于國(guó)際平均水平。

四是金融違法違規(guī)行為屢禁不止，金融案件時(shí)有發(fā)生，有的觸目驚心，而金融企業(yè)的防范機(jī)制和內(nèi)部管理水平卻跟不上。一些銀行急于擴(kuò)張業(yè)務(wù)和搶占市場(chǎng)份額，往往忽略風(fēng)險(xiǎn)和成本，不能正確處理業(yè)務(wù)創(chuàng)新與風(fēng)險(xiǎn)管理的關(guān)系，致使一些新的金融業(yè)務(wù)往往是金融犯罪分子窺視的焦點(diǎn)。

五是銀行風(fēng)險(xiǎn)出現(xiàn)新轉(zhuǎn)化：信貸資金被大量用于財(cái)政性支出，財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)向銀行風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化；房地產(chǎn)、城市基礎(chǔ)設(shè)施等貸款周期長(zhǎng)、規(guī)模大、增長(zhǎng)快，信貸的分散風(fēng)險(xiǎn)向集中風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化；有些地方因資金鏈條斷裂而形成房地產(chǎn)貸款巨大風(fēng)險(xiǎn)，抵債資產(chǎn)逐年增加，虛假按揭、重復(fù)抵押騙取銀行貸款，信貸的即期風(fēng)險(xiǎn)向其他資產(chǎn)的遠(yuǎn)期風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化。商業(yè)銀行存在的問(wèn)題實(shí)質(zhì)是金融體制和機(jī)制不健全，沒(méi)有建立現(xiàn)代金融制度，沒(méi)有真正擺脫行政機(jī)構(gòu)色彩，公司治理結(jié)構(gòu)存在嚴(yán)重缺陷，經(jīng)營(yíng)機(jī)制還沒(méi)有根本轉(zhuǎn)換，內(nèi)部控制薄弱，缺乏有效的自我約束機(jī)制。

二、國(guó)有商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)管理存在的差距

風(fēng)險(xiǎn)管理作為商業(yè)銀行經(jīng)營(yíng)管理的重要內(nèi)容和管理行為，是隨著商業(yè)銀行的產(chǎn)生而產(chǎn)生的。目前，全面風(fēng)險(xiǎn)管理模式已成為國(guó)際化商業(yè)銀行謀求持續(xù)發(fā)展和競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)的最重要方式。所謂全面風(fēng)險(xiǎn)管理是指對(duì)整個(gè)機(jī)構(gòu)內(nèi)各個(gè)層次的業(yè)務(wù)單位，各個(gè)種類風(fēng)險(xiǎn)的通盤管理，這種管理要求將信用風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)及各種其他風(fēng)險(xiǎn)以及包含這些風(fēng)險(xiǎn)的各種金融資產(chǎn)進(jìn)行組合，承擔(dān)這些風(fēng)險(xiǎn)的各個(gè)業(yè)務(wù)單位納入到統(tǒng)一的體系中，對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)再依據(jù)統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行測(cè)量并加總，且依據(jù)全部業(yè)務(wù)的相關(guān)性對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行控制和管理。其特征可概括為全球的風(fēng)險(xiǎn)管理體系、全面的風(fēng)險(xiǎn)管理范圍、全員的風(fēng)險(xiǎn)管理文化、全程的風(fēng)險(xiǎn)管理過(guò)程、全新的風(fēng)險(xiǎn)管理方法、全額的風(fēng)險(xiǎn)計(jì)量等。這種方法不僅是銀行業(yè)務(wù)多元化后，銀行機(jī)構(gòu)本身產(chǎn)生的一種需求，也是當(dāng)今國(guó)際監(jiān)管機(jī)構(gòu)對(duì)各大機(jī)構(gòu)提出的一種要求。

中國(guó)銀行業(yè)與國(guó)際先進(jìn)銀行相比，特別是與全面風(fēng)險(xiǎn)管理模式相比，在風(fēng)險(xiǎn)管理意識(shí)、風(fēng)險(xiǎn)管理體系、風(fēng)險(xiǎn)管理方法等方面還存在一定差距。

（1）由于歷史和體制的因素，公司治理方面的缺陷是制約國(guó)有商業(yè)銀行發(fā)展的內(nèi)在障礙。改革開放以前，我國(guó)是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制，大財(cái)政、小銀行是金融的基本格局，銀行制度則以高

度集中計(jì)劃管理和行政約束為主要特征，經(jīng)過(guò)多年改革，國(guó)有商業(yè)銀行公司治理結(jié)構(gòu)始取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。

（2）國(guó)有商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)管理起步比較晚，觀念陳舊。全面風(fēng)險(xiǎn)管理的理念還不到位。

（3）商業(yè)銀行內(nèi)部控制方面還有很多薄弱環(huán)節(jié)，內(nèi)部控制的組織框架還處于初步建設(shè)階段。國(guó)有商業(yè)銀行所有權(quán)和經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離和制衡目前還不夠完善，內(nèi)控的權(quán)威性不足，董事會(huì)還沒(méi)有真正起到內(nèi)部控制作用，內(nèi)部控制活動(dòng)實(shí)際上由經(jīng)營(yíng)層主導(dǎo)，內(nèi)控優(yōu)先的原則在一些業(yè)務(wù)領(lǐng)域沒(méi)有充分體現(xiàn)，對(duì)內(nèi)部控制的監(jiān)督、評(píng)價(jià)的及時(shí)性和有效性還有待提高。

（4）風(fēng)險(xiǎn)管理基礎(chǔ)比較薄弱。風(fēng)險(xiǎn)管理人員數(shù)量較少，缺乏精通風(fēng)險(xiǎn)管理理論和風(fēng)險(xiǎn)計(jì)量技術(shù)的專業(yè)人才，商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)管理體制獨(dú)立性不夠，受外界因素干擾較多，有些地方政府仍以不同方式對(duì)銀行經(jīng)營(yíng)進(jìn)行行政干預(yù)。

（5）商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)管理方法比較落后。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)管理以定性分析為主，缺乏量化分析，在風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、度量、監(jiān)測(cè)等方面科學(xué)性不夠。與國(guó)際先進(jìn)銀行大量運(yùn)用數(shù)理統(tǒng)計(jì)模型、金融工程等先進(jìn)方法相比比較落后。

（6）外部監(jiān)督和市場(chǎng)約束的作用還沒(méi)有充分發(fā)揮。外部監(jiān)管仍比較薄弱，監(jiān)管方式和手段不適應(yīng)形勢(shì)發(fā)展需要。監(jiān)管責(zé)任沒(méi)有落實(shí)到高級(jí)管理人員和崗位責(zé)任人，許多問(wèn)題暴露后才發(fā)現(xiàn)。信息披露還不規(guī)范、不完備，對(duì)于風(fēng)險(xiǎn)信息披露尤其不充分。市場(chǎng)對(duì)銀行經(jīng)營(yíng)管理監(jiān)督約束有待加強(qiáng)。

三、加強(qiáng)商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)管理，促進(jìn)金融改革

國(guó)際經(jīng)驗(yàn)表明，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快、銀行貸款大幅度增加情況下，尤其要加強(qiáng)銀行風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控。我國(guó)近年來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較快，外部經(jīng)濟(jì)環(huán)境較為復(fù)雜，銀行業(yè)發(fā)展還很不成熟，風(fēng)險(xiǎn)管理形勢(shì)嚴(yán)峻。增強(qiáng)中國(guó)銀行業(yè)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力成為國(guó)有商業(yè)銀行改革與發(fā)展的重任之一。筆者認(rèn)為，加強(qiáng)商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)管理要從加強(qiáng)外部監(jiān)管、完善公司治理結(jié)構(gòu)、加強(qiáng)市場(chǎng)監(jiān)督三方面著手：

1、要實(shí)施嚴(yán)格的外部監(jiān)管和考核。按照加入世貿(mào)組織承諾，到2006年我國(guó)金融業(yè)將全面對(duì)外開放，國(guó)有商業(yè)銀行必須加快改革步伐，切實(shí)轉(zhuǎn)換經(jīng)營(yíng)機(jī)制，提高質(zhì)量和效益，盡快按國(guó)際金融通則和制度辦事，建設(shè)成為資本充足、內(nèi)控嚴(yán)密、運(yùn)營(yíng)安全、服務(wù)和效益良好的現(xiàn)代金融企業(yè)。國(guó)有商業(yè)銀行在風(fēng)險(xiǎn)管理方面還存在很大差距，是我國(guó)防范金融風(fēng)險(xiǎn)的重點(diǎn)，必須加強(qiáng)外部監(jiān)督。監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間以及中央銀行與財(cái)政部門之間要進(jìn)一步健全完善協(xié)調(diào)機(jī)制，重點(diǎn)加強(qiáng)對(duì)金融企業(yè)法人、公司治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)部控制、和高級(jí)管理人員的監(jiān)管和考核。繼續(xù)協(xié)助商業(yè)銀行降低不良貸款，是加強(qiáng)金融監(jiān)管的重要工作，關(guān)鍵是要建立和落實(shí)信貸責(zé)任制，有效控制新增不良貸款。并要防范化解處置不良資產(chǎn)帶來(lái)的損失和可能產(chǎn)生的財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)或通貨膨脹。

2、商業(yè)銀行要建立完善的公司治理結(jié)構(gòu)。完善公司治理結(jié)構(gòu)是建立現(xiàn)代金融企業(yè)制度，提高銀行的發(fā)展能力、競(jìng)爭(zhēng)能力和抗風(fēng)險(xiǎn)能力的根本所在。建立公司治理結(jié)構(gòu)當(dāng)前迫切需要做好兩方面工作：（1）構(gòu)建完整獨(dú)立的風(fēng)險(xiǎn)管理體系。建立全面風(fēng)險(xiǎn)管理模式，是提高商業(yè)銀行風(fēng)險(xiǎn)管理水平的關(guān)鍵。一是要培育先進(jìn)的全員的風(fēng)險(xiǎn)管理文化；二是建立獨(dú)立而權(quán)威的風(fēng)險(xiǎn)管理部門實(shí)現(xiàn)對(duì)各機(jī)構(gòu)風(fēng)險(xiǎn)統(tǒng)一管理；三是通過(guò)科學(xué)的風(fēng)險(xiǎn)管理模式，對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)實(shí)現(xiàn)全面管理；四是通過(guò)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、衡量、監(jiān)測(cè)、控制和轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)全過(guò)程管理；五是確定風(fēng)險(xiǎn)管理職責(zé)在各業(yè)務(wù)部門之間、上下級(jí)之間的協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)管理。最終實(shí)現(xiàn)以促進(jìn)業(yè)務(wù)發(fā)展為根本目的的增值型風(fēng)險(xiǎn)管理體系的建立。（2）完善內(nèi)控機(jī)制，保障公司治理機(jī)制的運(yùn)行。內(nèi)部控制是防范金融風(fēng)險(xiǎn)最主要、最基本的防線，防范金融風(fēng)險(xiǎn)必須首先從金融機(jī)構(gòu)內(nèi)部控制做起。建

立健全科學(xué)的決策體系、有效的自我約束和激勵(lì)機(jī)制提高經(jīng)營(yíng)管理水平，降低不良貸款比例，增加盈利水平，是推進(jìn)商業(yè)銀行股份制改造的基礎(chǔ)。商業(yè)銀行目前要加強(qiáng)內(nèi)部控制組織建設(shè)、加強(qiáng)內(nèi)控管理文化建設(shè)、理順業(yè)務(wù)內(nèi)部控制程序，完善崗位授權(quán)機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)內(nèi)部控制的監(jiān)督和評(píng)價(jià)。

3、建立規(guī)范的、嚴(yán)格的信息披露制度，自覺(jué)接受市場(chǎng)監(jiān)督。在2001年的新巴塞爾資本框架中，信息披露和市場(chǎng)約束的作用得到了空前的強(qiáng)調(diào)。市場(chǎng)約束與最低資本金約束、外部監(jiān)管共同成為新巴塞爾資本協(xié)議的三大支柱之一。市場(chǎng)約束要求銀行建立信息披露制度，在此過(guò)程中，風(fēng)險(xiǎn)信息居于關(guān)鍵性地位。銀行業(yè)不僅要披露最為基本的關(guān)于不良資產(chǎn)等方面的信息，還要描述詳細(xì)的控制風(fēng)險(xiǎn)的內(nèi)部制度建設(shè)等方面的內(nèi)容。銀行的信息披露涉及銀行經(jīng)營(yíng)管理的所有方面，因而完善的風(fēng)險(xiǎn)信息披露需要從董事會(huì)、高級(jí)管理層、經(jīng)營(yíng)管理部門等多個(gè)層次的分工合作。國(guó)有商業(yè)銀行改造成股份制的商業(yè)銀行成為市場(chǎng)化的主體，必需滿足股東的信息披露要求。就銀行自身來(lái)說(shuō)，引入市場(chǎng)監(jiān)督，同時(shí)讓自身的風(fēng)險(xiǎn)管理體系贏得廣泛的認(rèn)可，對(duì)于銀行自身的經(jīng)營(yíng)管理具有積極意義。