第一篇：中國農(nóng)村的稅費(fèi)制度改革

摘 要：由于現(xiàn)行農(nóng)村稅費(fèi)體制性質(zhì)的扭曲及其設(shè)計(jì)的不合理，農(nóng)業(yè)稅制的缺陷和農(nóng)村收費(fèi)制度的種種弊端已經(jīng)不斷地暴露出來，并且明顯缺乏社會(huì)公正性。雖然農(nóng)村稅費(fèi)改革在全國大部分地區(qū)推進(jìn)的過程中取得了明顯的效果，但是持續(xù)、深入地推進(jìn)改革，建立一個(gè)規(guī)范化的現(xiàn)代地方財(cái)政體制和農(nóng)村稅收制度還將面臨嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和困難。我們最終將要建立一個(gè)什么樣的地方財(cái)政制度和稅收方案的目標(biāo)模式還不甚清楚，當(dāng)前多數(shù)地方政府的財(cái)政困難造成大量潛在的農(nóng)村公共服務(wù)需求難以得到基本的滿足，重構(gòu)地方公共財(cái)政制度和政府治理模式正是當(dāng)務(wù)之急。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村稅費(fèi)制度；稅費(fèi)改革；公共財(cái)政；制度缺陷

一、引言

新世紀(jì)之初，開始于安徽的中國農(nóng)村稅費(fèi)改革正在全國將近2／3的省（直轄市、自治區(qū)）全面試點(diǎn)推行。這場農(nóng)村改革被廣泛認(rèn)同為繼上個(gè)世紀(jì)50年代的土地改革、70年代末的家庭承包責(zé)任制之后的第三次重大制度變革。雖然對(duì)其歷史意義的爭議不大，但是從目前大量的有關(guān)稅費(fèi)改革的文章和評(píng)論來看，人們對(duì)這次農(nóng)村稅費(fèi)改革的性質(zhì)，改革的實(shí)驗(yàn)方案和政策建議的爭論頗多。種種似是而非的觀點(diǎn)和政策設(shè)計(jì)表明現(xiàn)有的文獻(xiàn)對(duì)我國長期以來實(shí)行的農(nóng)村稅費(fèi)制度本身的性質(zhì)和問題之根源認(rèn)識(shí)并不清楚。我們認(rèn)為有關(guān)農(nóng)村稅費(fèi)制度及其改革的研究與討論至少應(yīng)該在四個(gè)層面上進(jìn)行：一是農(nóng)村稅費(fèi)的性質(zhì)問題，即農(nóng)業(yè)稅費(fèi)制度設(shè)立或存在的依據(jù)是什么，為什么要征收的問題；二是農(nóng)村稅費(fèi)的征收程序、方式規(guī)范化與財(cái)政制度民主化問題，即如何征收，由誰決定和實(shí)施征收，征收形式，征稅還是收費(fèi)問題；三是農(nóng)村稅費(fèi)負(fù)擔(dān)的輕重問題，即征收多少，或征收的數(shù)量和農(nóng)民負(fù)擔(dān)程度問題；四是關(guān)于農(nóng)村稅費(fèi)制度改革方案的政策設(shè)計(jì)與實(shí)施評(píng)價(jià)的問題。本文將重點(diǎn)分析我國長期實(shí)行的農(nóng)村稅費(fèi)制度存在的種種弊端，并據(jù)此考察目前正在推行的農(nóng)村稅費(fèi)改革已經(jīng)取得的成果及其進(jìn)一步深化改革所面臨的挑戰(zhàn)。

二、現(xiàn)行農(nóng)業(yè)稅制的缺陷

1.農(nóng)業(yè)稅制的計(jì)稅依據(jù)及稅率不合理

我國農(nóng)業(yè)稅制重要的主要稅種是農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)林特產(chǎn)稅，其征收的依據(jù)基本上是1959年6月頒布的《農(nóng)業(yè)稅條例》。農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅作為農(nóng)業(yè)稅的一部分，其實(shí)并不是一個(gè)獨(dú)立的稅種，其存在的缺陷，一方面，農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅在實(shí)際操作中常常兩者重復(fù)征收；另一方面，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征收環(huán)節(jié)設(shè)計(jì)不合理，造成了對(duì)應(yīng)稅產(chǎn)品在種植和收購的兩道環(huán)節(jié)的重復(fù)征稅。

根據(jù)《農(nóng)業(yè)稅條例》規(guī)定，對(duì)糧食等主要農(nóng)產(chǎn)品征收農(nóng)業(yè)稅根據(jù)常年產(chǎn)量確定，常年產(chǎn)量是根據(jù)土地的自然條件和當(dāng)?shù)匾话憬?jīng)營情況而評(píng)定的正常年景下農(nóng)作物的收獲量，在實(shí)際征收農(nóng)業(yè)稅時(shí)，計(jì)稅的常年產(chǎn)量基本上固定不變的，一般低于實(shí)際的農(nóng)業(yè)產(chǎn)量，同時(shí)，許多地方，新開墾的耕地在減免期并沒有及時(shí)納入計(jì)稅土地面積，造成有地?zé)o稅，而各種開工的合用耕地使計(jì)稅土地面積，大量減少的而又未及時(shí)核減，造成有稅無地。因此，計(jì)稅常年產(chǎn)量與計(jì)稅土地面積嚴(yán)重不符，這地造成了農(nóng)業(yè)稅的名義稅率與實(shí)際稅率的不相一致性，如《農(nóng)業(yè)稅條例》規(guī)定的名義稅率為15.5%，而目前全國平均稅率僅為3%.[!--empirenews.page--] 2.農(nóng)業(yè)稅的課稅對(duì)象設(shè)定的正當(dāng)性及其稅負(fù)過重問題

如果根據(jù)上述農(nóng)業(yè)實(shí)際稅率低于《農(nóng)業(yè)稅條例》規(guī)定的名義稅率來看，正如理論界和決策層經(jīng)常聲稱的那樣，農(nóng)業(yè)增產(chǎn)卻不增稅，意味著我國農(nóng)業(yè)實(shí)行的是輕稅政策，但是如果要和國際其他國家橫向相比以及從農(nóng)業(yè)稅的課稅對(duì)象設(shè)定的正當(dāng)性考慮，那么我國的農(nóng)業(yè)稅負(fù)擔(dān)就并不是一項(xiàng)輕稅的政策了。

首先，在國外，政府一般并不單獨(dú)征收農(nóng)業(yè)稅，而是對(duì)農(nóng)產(chǎn)品和工業(yè)品一樣征收增值稅，但是，在實(shí)際操作中，歐盟和美國等無一例外都對(duì)農(nóng)產(chǎn)品采取各種各樣的優(yōu)惠政策（如免稅、特別稅率等），使農(nóng)民的實(shí)際稅負(fù)幾乎接近于零。而我國目前實(shí)際執(zhí)行的全國平均農(nóng)業(yè)稅率為8.8%，實(shí)際稅收負(fù)擔(dān)率（即農(nóng)業(yè)稅及其附加合計(jì)占實(shí)際農(nóng)業(yè)產(chǎn)量的比例）為2.3%左右。這僅僅是農(nóng)業(yè)稅部分，據(jù)測算，稅外收費(fèi)負(fù)擔(dān)（三提留五統(tǒng)籌、義務(wù)工和積累工等）通常是農(nóng)民農(nóng)業(yè)稅負(fù)擔(dān)的3.2倍。這樣，農(nóng)業(yè)稅和稅外收費(fèi)負(fù)擔(dān)兩項(xiàng)合計(jì)的實(shí)際負(fù)擔(dān)一般達(dá)到10%以上。

其次，就國內(nèi)城鄉(xiāng)比較而言，城鎮(zhèn)居民從事工商業(yè)交納流轉(zhuǎn)稅和所得稅，要考慮增值稅和營業(yè)稅的起征點(diǎn)規(guī)定和間接稅的可轉(zhuǎn)嫁性質(zhì)。如城鎮(zhèn)居民年收入在9600元（即月收入為800元）以下不納稅，城鎮(zhèn)居民工薪階層年收入在15600元以下，個(gè)體工商戶年收入在14600元以下，其稅收負(fù)擔(dān)率不超過2%.城鎮(zhèn)居民無收入或低收入不納稅，而農(nóng)業(yè)不管收入多少，不管男女老少一律納稅，城鄉(xiāng)居民稅收負(fù)擔(dān)相差4倍以上。實(shí)際上農(nóng)民負(fù)擔(dān)8.4%，是以農(nóng)業(yè)總收入作為計(jì)稅依據(jù)，總收入中包含成本、費(fèi)用，若扣除成本以純收入作為計(jì)稅依據(jù)，則農(nóng)民負(fù)擔(dān)率更高。此外，多數(shù)工商企業(yè)所承擔(dān)的營業(yè)稅和間接稅是可以部分轉(zhuǎn)嫁給消費(fèi)者的，而農(nóng)民進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)而購置各類生產(chǎn)要素（如農(nóng)藥、種子、藥肥、農(nóng)用汽油、柴油和農(nóng)業(yè)用電等）投入品實(shí)質(zhì)上成了稅賦的計(jì)征對(duì)象，這些投入品所含的增值稅已經(jīng)成為農(nóng)產(chǎn)品的組成部分。由于農(nóng)產(chǎn)品市場競爭激烈以及價(jià)格較低的特性，農(nóng)產(chǎn)品所含的投入品稅金不僅無法轉(zhuǎn)讓出去，而且農(nóng)民自身還成為工商企業(yè)轉(zhuǎn)嫁稅收的對(duì)象。而且，農(nóng)民所承擔(dān)的農(nóng)業(yè)稅費(fèi)負(fù)擔(dān)具有直接稅的特性，根本就無法轉(zhuǎn)嫁了。

3.農(nóng)業(yè)稅制的負(fù)面影響

首先，農(nóng)業(yè)稅難以反映土地的級(jí)差地租以及農(nóng)民收入的高低，不同肥瘦、灌溉等條件的土地產(chǎn)生的農(nóng)民收入也不同，但是統(tǒng)一的征稅標(biāo)準(zhǔn)造成事實(shí)上的不公平。如承包劣質(zhì)土地規(guī)模大的農(nóng)戶要明顯比承包規(guī)模小的優(yōu)質(zhì)土地農(nóng)戶承擔(dān)更多稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。根據(jù)陶然等人的研究，20世紀(jì)90年代以后，農(nóng)戶的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)表現(xiàn)出明顯的累退性，即收入越高的農(nóng)戶，其經(jīng)營收入中來自農(nóng)業(yè)的收入比例較低，稅費(fèi)負(fù)擔(dān)也更輕，而那些收入較低農(nóng)戶的收入結(jié)構(gòu)主要以農(nóng)業(yè)收入為主，從而更容易受稅負(fù)的影響。

其次，農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的征收不利于種植結(jié)構(gòu)的調(diào)整和鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的穩(wěn)定。可是一旦某種農(nóng)產(chǎn)品的特產(chǎn)稅開始征收，就會(huì)造成地方財(cái)政收入對(duì)該種特產(chǎn)稅收入的依賴性。農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅征收是按照“種什么，繳什么稅”的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)思路設(shè)計(jì)的，如安徽歙縣財(cái)政局反映，面對(duì)茶葉供過于求，有些農(nóng)民想毀掉茶園改種其他作物，但對(duì)茶園征收農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，而對(duì)耕地征農(nóng)業(yè)稅，且后者的負(fù)擔(dān)輕于前者，由于農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅已納入鄉(xiāng)財(cái)政基數(shù)，這樣改變種植結(jié)構(gòu)，就勢必影響鄉(xiāng)鎮(zhèn)利益而受到阻礙“。此外，隨著農(nóng)村市場化進(jìn)程的深入推進(jìn)，各種經(jīng)濟(jì)作物以及糧食作物之間的收益率呈現(xiàn)均等化趨勢，農(nóng)業(yè)稅仍然主要集中于種植業(yè)，而養(yǎng)殖業(yè)基本上不被征稅，這不利于政府鼓勵(lì)保護(hù)糧食等種植業(yè)發(fā)展的政策。同時(shí)，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的頻繁調(diào)整會(huì)引起農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅在征管上的反復(fù)調(diào)整，不利于鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的穩(wěn)定。[!--empirenews.page--]

三、農(nóng)村收費(fèi)制度的性質(zhì)及其存在的問題

20世紀(jì)80年代初，隨著人民公社的撤銷和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的建立，財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金不能滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的正常運(yùn)作需要。為了解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政的資金缺口，國家授予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的收費(fèi)權(quán)，根據(jù)《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政管理實(shí)行辦法》和《農(nóng)民承擔(dān)費(fèi)用和勞務(wù)管理?xiàng)l例》的規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以征收用于本鄉(xiāng)范圍內(nèi)的教育、計(jì)劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練、道路建設(shè)等公共事業(yè)的鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)，農(nóng)村教育集資費(fèi)。這實(shí)際上是將應(yīng)由財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金舉辦公共事業(yè)推給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府稅外收費(fèi)自籌資金安排支出。而且，由于上級(jí)政府劃撥的資金不足，按照《鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）財(cái)政管理實(shí)行辦法》規(guī)定應(yīng)由預(yù)算內(nèi)資金負(fù)擔(dān)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)各種行政事業(yè)人員工資，也有相當(dāng)一部分由自籌資金解決“。但是，農(nóng)村收費(fèi)制度由于其性質(zhì)[1][2][3]下一頁 的扭曲以及財(cái)政民主制度的缺失而存在很多問題。

1.農(nóng)村稅費(fèi)體制性質(zhì)的扭曲

一般說來，收費(fèi)的立項(xiàng)權(quán)是中央政府和地方政府，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也由其自定。而稅收本身具有固定性，稅收立法權(quán)集中在最大權(quán)力機(jī)關(guān)。費(fèi)與稅的重要區(qū)別在于：費(fèi)的繳納者從公共部門所提供的商品和服務(wù)中直接受益，費(fèi)用的承擔(dān)主體與受益主體是一致的，其繳納的費(fèi)用數(shù)量與受益程度之間存在一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系。但是，目前農(nóng)村一些收費(fèi)項(xiàng)目沒有明顯的利益報(bào)償性，費(fèi)用承擔(dān)主體與受益主體、承擔(dān)數(shù)量與受益程度不一致，不符合收費(fèi)的一般原則，相反卻符合稅收的征收原則。如村提留中的公益金部分，用于五保戶供養(yǎng)、特別困難戶補(bǔ)助、合作醫(yī)療保健以及其他集體福利事業(yè)，這些屬于社會(huì)公共福利事業(yè)。鄉(xiāng)統(tǒng)籌費(fèi)用于安排鄉(xiāng)村兩級(jí)辦學(xué)、計(jì)劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練、修建鄉(xiāng)村道路等民辦公益事業(yè)。其中，鄉(xiāng)村兩級(jí)辦學(xué)是國家九年義務(wù)教育的重要組成部分，辦教育是全社會(huì)的責(zé)任。它不僅有助于本地的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展，還是整個(gè)國家興旺發(fā)達(dá)，提高國民素質(zhì)的全社會(huì)性的基礎(chǔ)工作。計(jì)劃生育是國家的基本國策，不是哪個(gè)鄉(xiāng)村的局部性工作。民兵訓(xùn)練是國防事業(yè)的組成部分，優(yōu)撫屬于由國家興辦的事關(guān)社會(huì)安全保障的事業(yè)，它們都是為全國人民的共同利益服務(wù)的，是全社會(huì)的共同需要，屬于典型的國家財(cái)政職能范圍。因此，村提留中的公益金和鄉(xiāng)統(tǒng)籌屬于國家財(cái)政性資金，不屬于集體財(cái)務(wù)性資金，應(yīng)納入國家財(cái)政預(yù)算管理，以稅收的形式征收。

2.農(nóng)村收費(fèi)項(xiàng)目、收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、收費(fèi)依據(jù)以及收費(fèi)主體機(jī)關(guān)的確立與規(guī)定存在問題

（1）收費(fèi)項(xiàng)目繁多，不合理達(dá)90余項(xiàng)。山東省1984年對(duì)99個(gè)鄉(xiāng)調(diào)查列出農(nóng)民各種集資收費(fèi)負(fù)擔(dān)11類共計(jì)96項(xiàng)農(nóng)民主要的費(fèi)用負(fù)擔(dān)，如各種集資項(xiàng)目（22項(xiàng)）、教育經(jīng)費(fèi)（20項(xiàng)）、村干部非生產(chǎn)人員補(bǔ)貼（13項(xiàng)）、管理支出（6項(xiàng)）、計(jì)劃生育支出（4項(xiàng)）、民兵訓(xùn)練支出（3項(xiàng)）、優(yōu)撫支出（8項(xiàng)）、公益事業(yè)支出（5項(xiàng)）、交通建設(shè)支出（3項(xiàng)）、文明村建設(shè)用工（4項(xiàng)）以及其他22項(xiàng)等。

（2）中央和省兩級(jí)對(duì)收費(fèi)項(xiàng)目和數(shù)額方面的規(guī)定不透明。農(nóng)民根本就不知道哪些是應(yīng)該的，哪些是不應(yīng)該的，數(shù)額到底是多少。如鄉(xiāng)鎮(zhèn)打擊刑事犯罪經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助、鄉(xiāng)鎮(zhèn)建科網(wǎng)、建計(jì)劃生育宣傳站、縣城環(huán)境改造等各類集資，村辦公房修善、差旅費(fèi)等各類管理費(fèi)，計(jì)劃生育小分隊(duì)等各類補(bǔ)貼收費(fèi)，都是中央和省兩級(jí)政府無法規(guī)定清楚的。[!--empirenews.page--]（3）地方政府自行規(guī)定的搭車收費(fèi)項(xiàng)目。如在征收民辦教師工資、學(xué)校辦公費(fèi)等各類教育經(jīng)費(fèi)時(shí)，有些地方政府會(huì)順帶收取諸如建設(shè)文明村的開街修路費(fèi)、農(nóng)村醫(yī)療費(fèi)、建設(shè)敬老院費(fèi)、修路義務(wù)工補(bǔ)貼費(fèi)等等。

（4）重復(fù)收費(fèi)項(xiàng)目多，收費(fèi)數(shù)額嚴(yán)重脫離實(shí)際。比如在湖北某市，駕駛員交通法規(guī)及相關(guān)知識(shí)考試費(fèi)就要120元，辦個(gè)身份證要交費(fèi)30元。近年國家先后取消了數(shù)千個(gè)收費(fèi)項(xiàng)目，絕大部分是部門自行出臺(tái)的。

3.農(nóng)村收費(fèi)制度具有“人頭稅”的特點(diǎn)，按人頭平攤，缺乏社會(huì)公正

首先，這種稅費(fèi)制度與農(nóng)民收入水平、承擔(dān)能力之間沒有正向聯(lián)系，卻和農(nóng)民的身份有著天然的、終生的聯(lián)系。許多地方農(nóng)村每戶一冊的《農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督卡》中就明文規(guī)定向十幾歲的未婚男女，七八十歲的老嫗按人頭每年征收1.5元的計(jì)劃生育費(fèi)。又如雖然各地的“基地民兵”早在十幾年前就已銷聲匿跡，但民兵訓(xùn)練費(fèi)還是按人頭每年0.5元照收不誤。而且，即使對(duì)于那些早已脫離農(nóng)業(yè)生產(chǎn)進(jìn)入城市的農(nóng)民來說，一紙戶籍不僅注定了他們這輩子取得的收入都要被家鄉(xiāng)的老爺們“統(tǒng)籌提留”，去為“穩(wěn)定這一大局”作貢獻(xiàn)。其次，農(nóng)村“三提五統(tǒng)”具有明顯的累退性，按現(xiàn)行政策規(guī)定，農(nóng)民上繳的“三提五統(tǒng)”不超過上年人均純收入的5%，并以一鄉(xiāng)或一村的人均純收入為計(jì)提標(biāo)準(zhǔn)。這樣，如果一戶的收入超過所在鄉(xiāng)或村的人均收入，其負(fù)擔(dān)就會(huì)低于5%；反之，就會(huì)高于5%，也就是說，收入越低，負(fù)擔(dān)越重。在這個(gè)意義上說，“三亂”（亂收費(fèi)、亂集資、亂攤派）加重的主要是貧苦農(nóng)民的負(fù)擔(dān)。在農(nóng)村貧富懸殊日益擴(kuò)大的今天，這種劫貧濟(jì)富的做法只會(huì)加劇階級(jí)矛盾，引發(fā)沖突。

4.農(nóng)村稅費(fèi)征收程序與方式的不規(guī)范性

由于國務(wù)院規(guī)定了“三提五統(tǒng)”的征收標(biāo)準(zhǔn)不能超過農(nóng)民上年人均純收入的5%，許多地方政府在實(shí)際征收過程中常常采用“倒推法”，即先根據(jù)政府財(cái)政的需求和上繳稅收任務(wù)，確定將要征收的“三提五統(tǒng)”的總目標(biāo)，再除以5%，從而反向指定當(dāng)?shù)剞r(nóng)民上年純收入，這就是所謂的虛報(bào)農(nóng)民收入，常常引起農(nóng)民的強(qiáng)烈不滿。況且，在具體征收過程中，征收方式不規(guī)范，不僅多部門、多環(huán)節(jié)容易出現(xiàn)重復(fù)收費(fèi)，而且各級(jí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)與村干部在實(shí)際過程中很容易制造貪污腐敗行為，如隨意改變本村（鄉(xiāng)）應(yīng)交（稅）費(fèi)的人口數(shù)目或隱瞞實(shí)際交納的人口數(shù)等方式扣留私吞“三提五統(tǒng)”的款項(xiàng)。

5.作為“預(yù)算外資金”，農(nóng)村收費(fèi)收入的支出缺乏預(yù)算制度的約束

一方面，資金使用效率低下，另一方面，造成地方政府的腐敗、尋租行為。農(nóng)村收費(fèi)的統(tǒng)一征收和統(tǒng)籌使用意味著跨部門，甚至跨地區(qū)的再分配；而收費(fèi)中的“誰收取、誰所有、誰使用”的權(quán)屬關(guān)系意味著部門間、地區(qū)間的苦樂不均。資金統(tǒng)籌使用可以提高資金使用效率，資金分散使用卻可能造成收費(fèi)多的部門浪費(fèi)資金，而收費(fèi)少的部門無法履行基本職能。除了加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)外，“三亂”還是造成以權(quán)代法、腐敗橫行、部門分割、政出多門、效率低下和社會(huì)不公的制度根源。例如，進(jìn)入“小金庫”的預(yù)算外資金就很容易被隨意支配和使用。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府用來蓋樓堂館所、買高級(jí)轎車、配置移動(dòng)電話、發(fā)獎(jiǎng)金的錢以及鄉(xiāng)村干部大吃大喝和請(qǐng)客送禮的錢，幾乎全部來自收費(fèi)和罰款資金。由于難以監(jiān)管，這類資金被挪用、貪污的情況也屢見不鮮。[!--empirenews.page--]

四、中國農(nóng)村稅費(fèi)改革的試驗(yàn)與進(jìn)展

中國農(nóng)村稅費(fèi)改革早在1994年在安徽太和縣搞試點(diǎn)，至今已推廣到全國20多個(gè)省市已歷時(shí)九年，雖然作為一種規(guī)范而穩(wěn)定的制度在全國范圍還沒有建立起來，但是，目前凡是已經(jīng)進(jìn)行了稅費(fèi)改革試點(diǎn)的省份和地區(qū)，農(nóng)民的負(fù)擔(dān)在數(shù)量和程度上開始降低了，大部分地區(qū)的農(nóng)民負(fù)擔(dān)降幅都在20—30%以上。同時(shí)，除了減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)之外，更為規(guī)范的農(nóng)業(yè)稅收制度、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機(jī)構(gòu)改革以及地方政府間的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付等改革方案正在探索和試驗(yàn)之中。以‘F，僅以安徽和浙江兩省為例，說明目前正在全國農(nóng)村推行的稅費(fèi)改革的一些基本做法及其所取得的初步成效。

1.安徽與浙江試驗(yàn)方案的對(duì)比

安徽省從2000年3月開始的全省費(fèi)改稅的試點(diǎn)方案較為全面，具有典型性，其主要內(nèi)容可概括為“三個(gè)取消、一個(gè)逐步取消、兩個(gè)調(diào)整、一項(xiàng)改革”，即取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌等專門面向農(nóng)民征收的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金；取消鄉(xiāng)統(tǒng)籌、農(nóng)村教育集資等收費(fèi)；取消屠宰費(fèi)；逐步取消統(tǒng)一規(guī)定的積累工和義務(wù)工，農(nóng)村公共事業(yè)用工由村民大會(huì)決定；調(diào)整農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅，農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅不重復(fù)征收；改革村提留征收和使用辦法；2002年6月8日，國務(wù)院辦公廳的《浙江省擴(kuò)大農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)實(shí)施方案的復(fù)函》（國辦函[2002]60號(hào)）批復(fù)同意浙江省上報(bào)的改革實(shí)施方案，浙江省委、省政府決定從2002年7月1日起，用兩年的時(shí)間，在全省農(nóng)村全面地推進(jìn)稅費(fèi)改革。浙江省農(nóng)村稅費(fèi)改革的核心內(nèi)容是“減調(diào)改穩(wěn)”。（1）減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)；（2）調(diào)整農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅；（3）改革和規(guī)范村提留；為了發(fā)展村內(nèi)公益事業(yè)，平衡農(nóng)村不同從業(yè)人員的負(fù)擔(dān)水平，村級(jí)開支通過向全體村民合理收取一定的村公益事業(yè)資金解決，按村民認(rèn)可的辦法確定，征收標(biāo)準(zhǔn)不超過現(xiàn)行村提留負(fù)擔(dān)的數(shù)額；（4）穩(wěn)定農(nóng)業(yè)稅。兩省改革方案的具體對(duì)比如表上一頁[1][2][3]下一頁 1所示。

2.農(nóng)村稅費(fèi)改革試驗(yàn)的成效

安徽和浙江兩省稅費(fèi)改革最顯著的成效是基本取消了屠宰稅，絕大部分鄉(xiāng)村統(tǒng)籌提留費(fèi)以及逐步取消了農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅和義務(wù)工、積累工，并相對(duì)規(guī)范和固定了農(nóng)業(yè)稅收及其附加的征收，從而減輕了農(nóng)民負(fù)擔(dān)。從表2可以看出，改革前，安徽和浙江兩省的農(nóng)民負(fù)擔(dān)總額分別為54.51億和32.54億元，農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)分別為109.4元和92元；改革后，兩省的農(nóng)民負(fù)擔(dān)總額分別為37.6億和11.95億元，農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)分別為75.5元和34元，兩省農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)減輕幅度分別達(dá)到31%和63%.其中，改革前，安徽的農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)與浙江農(nóng)民的負(fù)擔(dān)水平相差不大，人均僅高出17.4元，而改革后，由于浙江農(nóng)民人均負(fù)擔(dān)減輕幅度高達(dá)安徽的兩倍，兩省農(nóng)民的人均負(fù)擔(dān)水平明顯拉大了，安徽人均負(fù)擔(dān)高出浙江32.5元，高出將近一倍。這表明，農(nóng)村稅費(fèi)改革的成效、進(jìn)程可能與地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平以及政府的財(cái)政支持能力密切相關(guān)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平高的地方，政府的財(cái)政實(shí)力也相對(duì)較強(qiáng)，從而推進(jìn)稅費(fèi)改革的阻力和困難就會(huì)小一些。[!--empirenews.page--]

五、結(jié)論與評(píng)述：進(jìn)一步深化改革的挑戰(zhàn)

雖然農(nóng)村稅費(fèi)改革在全國大部分地區(qū)推進(jìn)的過程中取得的效果是明顯的，但是持續(xù)、深入地推進(jìn)改革，建立一個(gè)規(guī)范化的現(xiàn)代地方政府財(cái)政體制和農(nóng)村稅收制度還將面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)和困難。首先，我們最終將要建立一個(gè)什么樣的地方政府財(cái)政制度和稅收方案的目標(biāo)模式還不甚清楚。這一目標(biāo)方案最終確定還將涉及到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府自身的角色和功能定位以及治理模式的選擇問題，中國農(nóng)村最終將要建立一個(gè)什么樣的地方鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府還是一個(gè)有待深入探討的重大問題。其次，當(dāng)前多數(shù)地方政府的財(cái)政困難造成大量潛在的農(nóng)村公共服務(wù)需求難以得到基本的滿足。現(xiàn)代公共行政管理學(xué)指出，地方政府的基本職責(zé)就在于發(fā)現(xiàn)和迅速響應(yīng)本地區(qū)公眾的公共需求，并高效、高質(zhì)量地創(chuàng)造出各類公共物品，以最大限度地滿足公共需求。長期以來，由于城鄉(xiāng)分治和二元稅制結(jié)構(gòu)的影響，中國農(nóng)村各地區(qū)一方面承擔(dān)了大量本該屬于全國范圍應(yīng)由中央或至少是省級(jí)政府財(cái)政負(fù)責(zé)的公共物品的供給負(fù)擔(dān)，如農(nóng)村基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療、計(jì)劃生育和民兵訓(xùn)練等，另一方面，對(duì)改進(jìn)本地區(qū)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件和農(nóng)民生活質(zhì)量的廣泛的地區(qū)或社區(qū)性公共物品卻得不到基本的保障。地方和社區(qū)性公共物品的需求具有實(shí)用性、安全性、成本可承受性和提供過程的公開、透明性的特征，而且，各地區(qū)或社區(qū)的公共需求因自然地理人文條件的差異又不盡相同，因而只能依靠各地區(qū)地方政府和社區(qū)組織提供。農(nóng)村稅費(fèi)改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政與村級(jí)組織不僅收入大幅度減少，同時(shí)還面臨消解沉重的歷史債務(wù)的壓力，很難想象地方基層政府還能如何廉潔、高效地供給各種農(nóng)村公共物品。如果僅從農(nóng)村大量潛在的農(nóng)村公共服務(wù)需求的規(guī)模和地方財(cái)政的窘迫性來看，主張完全取消農(nóng)業(yè)稅和撤消鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的觀點(diǎn)都是不可取的，這類觀點(diǎn)忽視了農(nóng)村公共物品對(duì)農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要意義以及取消農(nóng)業(yè)稅和撤掉鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府并不能從根本上解決公共物品的供給問題，反而使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺位之后的地方公共治理問題變得更加復(fù)雜而沒有著落了。但是，保留農(nóng)業(yè)稅的征收以及維持鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的運(yùn)作并不能掩蓋現(xiàn)行地方基層政府的行政效率低下、治理機(jī)制嚴(yán)重不規(guī)范的種種弊端。因此，抓住當(dāng)前農(nóng)村稅費(fèi)改革的契機(jī)，重構(gòu)地方公共財(cái)政制度和政府治理模式正是當(dāng)務(wù)之急。

最后，關(guān)于短期內(nèi)稅費(fèi)改革試點(diǎn)方案的設(shè)計(jì)，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)地方財(cái)政預(yù)算與民主制度的建設(shè)，以及加大上級(jí)政府對(duì)下一級(jí)政府的轉(zhuǎn)移支付水平。具體包括：一是在精簡機(jī)構(gòu)、壓縮人員、節(jié)約開支的基礎(chǔ)上，根據(jù)公共財(cái)政的要求和各地財(cái)力的實(shí)際情況，建立中央、省、市或縣三級(jí)財(cái)政合理負(fù)擔(dān)的財(cái)政分權(quán)體系。二是按照農(nóng)村稅費(fèi)改革中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付辦法的有關(guān)規(guī)定，結(jié)合實(shí)際，統(tǒng)一規(guī)范計(jì)算財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金，補(bǔ)助農(nóng)村稅費(fèi)改革后出現(xiàn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)資金缺口。三是加強(qiáng)農(nóng)村村民自治組織的建設(shè)，發(fā)揮農(nóng)民組織在集體社區(qū)公共物品供給決策與實(shí)施中的作用。

第二篇：中國農(nóng)村稅費(fèi)制度改革經(jīng)驗(yàn)及建議

中國農(nóng)村稅費(fèi)制度改革經(jīng)驗(yàn)及建議

中國農(nóng)村稅費(fèi)制度改革經(jīng)驗(yàn)及建議2007-02-02 21:55:5

5中國農(nóng)村稅費(fèi)制度與土地制度高度相關(guān)。以土地占有關(guān)系為主的財(cái)產(chǎn)關(guān)系變遷是農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的依據(jù)。

中國農(nóng)村稅費(fèi)問題與農(nóng)民負(fù)擔(dān)高度相關(guān)。農(nóng)民負(fù)擔(dān)現(xiàn)象上看是征收多少的問題，本質(zhì)上是政府既不可能對(duì)農(nóng)村提供公共品，也無法與高度分散的億農(nóng)民進(jìn)行交易。亦即：政府為了維持農(nóng)村

現(xiàn)行管理體制而支付的制度成本太高了。這當(dāng)然不是通過立法或加強(qiáng)教育能夠解決的。

因此，對(duì)中國農(nóng)村稅費(fèi)問題的研究，基本上不能套用西方建立在公民社會(huì)基礎(chǔ)上的稅費(fèi)概念；也不能寄希望于

傳統(tǒng)的政治手段。本文總結(jié)的試驗(yàn)區(qū)經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)的教訓(xùn)是：切不可脫離其他制度環(huán)境的約束單純進(jìn)行稅費(fèi)制度改革。

一、背景說明

歷史上由于農(nóng)村人口龐大、農(nóng)業(yè)剩余少，農(nóng)民作為納稅主體數(shù)量多而且過度分散，政府征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的交易成本高到無法執(zhí)行的程度。因此，統(tǒng)治者才允許農(nóng)村基層長期維持“鄉(xiāng)村自治”。自秦代“郡縣制”以來，政權(quán)只設(shè)置到縣一級(jí)。這是我們這個(gè)農(nóng)業(yè)剩余太少的農(nóng)民國家能夠維持?jǐn)?shù)千年的最經(jīng)濟(jì)的制度。

解放前的地主占有約土地，收取地租，占人口約的地主既是農(nóng)村的主要納稅人，又是農(nóng)村實(shí)際上自然產(chǎn)生的、起管理作用的社區(qū)精英。所以，“鄉(xiāng)村自治”其實(shí)是“鄉(xiāng)紳自治”。政府既不必要對(duì)全體農(nóng)民征稅，也不必要直接控制農(nóng)民。

因此國家對(duì)農(nóng)村的管理成本也較低。

解放初期地主消失了，農(nóng)民按社區(qū)人口平均分配了對(duì)土地的占有和收益權(quán)利，這本來應(yīng)該使得政府管理成本上升。但當(dāng)年鄉(xiāng)鎮(zhèn)不設(shè)政府，只設(shè)立由上級(jí)政府派駐并支付開支的鄉(xiāng)（區(qū)）“公所”；干部下村只安排“派飯”。因此，管理成本沒有明顯增加。但是，政府與分散農(nóng)民之間的交易成本卻大幅度增加。于是土改完成之后緊接著就出現(xiàn)了年嚴(yán)重的糧食供給短缺。這個(gè)時(shí)期，政府征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的實(shí)質(zhì)不是參與地租分配和為公共品開支提供財(cái)政支持，而是國家要掌握足夠的糧食。

至年的集體化時(shí)期，由于政府已經(jīng)通過推行統(tǒng)購統(tǒng)銷和人民公社這兩個(gè)相輔相成的制度，不僅掌握了大部分糧食，而且有效地占有了幾乎全部農(nóng)業(yè)剩余，因此縣以下也不設(shè)立政府，相當(dāng)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的人民公社實(shí)行“政社合一”的管理

體制，管理成本雖然大于過去，但與改革后的年相比也相對(duì)較低。

改革近年來，中國農(nóng)村實(shí)行了以農(nóng)民平均占有土地產(chǎn)權(quán)為實(shí)質(zhì)內(nèi)容的“家庭承包制”以后，多數(shù)地區(qū)實(shí)行按照土地面積攤派大部分稅費(fèi)任務(wù)的實(shí)際辦法，因此，直到這時(shí)，農(nóng)村稅費(fèi)制度才與土地收益分配和鄉(xiāng)村公共品開支與管理制度發(fā)生比較明顯的相關(guān)。

年以后，由于以原來的人民公社為基礎(chǔ)改制成立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都設(shè)立了本級(jí)財(cái)政，年的分稅制又進(jìn)一步強(qiáng)化了地方財(cái)政，使約個(gè)縣市、萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須增加農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)林特產(chǎn)稅等地方稅、并把本來屬于村級(jí)占有、使用的“三提五統(tǒng)”足額收取到鄉(xiāng)鎮(zhèn)才能保證基本開支。因此，不僅農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題日益突出，而且農(nóng)村稅費(fèi)也逐漸演變成為對(duì)收益的二次分配和地方基層政府開支的來源。

二、“稅費(fèi)征收辦法”改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

農(nóng)村改革是農(nóng)民對(duì)原來人民公社集體所有制的財(cái)產(chǎn)關(guān)系的突破。農(nóng)民在年“承包經(jīng)濟(jì)”的制度作用之下，事實(shí)上已經(jīng)逐漸占有了的農(nóng)村資產(chǎn)，成為相對(duì)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)主體。農(nóng)民在維護(hù)自己財(cái)產(chǎn)權(quán)利的斗爭中開始形成自主、平等的行為準(zhǔn)則，政府的稅費(fèi)征收至少在理論上也逐漸傾向于調(diào)節(jié)收益分配。正因?yàn)橛羞@種轉(zhuǎn)變，歷史上任何政府對(duì)農(nóng)民征收稅費(fèi)的交易成本都過高的矛盾，才又逐漸尖銳起來。

因此，我們在國家批準(zhǔn)的農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行了與糧食購銷體制相聯(lián)系的“稅費(fèi)征收辦法改革”。試圖從中央政府的客觀需要出發(fā)，對(duì)農(nóng)戶按照承包的土地面積合并計(jì)算所有稅費(fèi)，折抵征收一定數(shù)量的糧食實(shí)物。這個(gè)改革試驗(yàn)使我們得到一些經(jīng)驗(yàn)，但主要的是教訓(xùn)。我

們認(rèn)識(shí)到：只有解決基層政府和準(zhǔn)政府的行政村在現(xiàn)行政治體制下不斷自我膨脹的問題，才能較為徹底地理順政府和農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。

三、下一步稅費(fèi)制度綜合改革的建議

在農(nóng)村建立約萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府、萬個(gè)行政村和萬個(gè)自然村的村民委員會(huì)來對(duì)億農(nóng)民進(jìn)行控制和管理，這種制度的運(yùn)行成本高到“史無前例”的程度。

鄉(xiāng)村基層組織制度不適應(yīng)家庭承包制的問題，至今仍是農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的重大的制約性障礙。考慮到在全面進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)的條件下，寄希望于國家財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)村公共品開支負(fù)責(zé)，或?qū)θ踬|(zhì)農(nóng)業(yè)和低收入農(nóng)村人口予以較大幅度補(bǔ)貼，都是不現(xiàn)實(shí)的。因此，改革不同層次的地方政府體制，調(diào)整部門利益關(guān)系，則可能是徹底解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，改善

政府宏觀調(diào)控的必要前提。

今后的設(shè)計(jì)是與基層組織建設(shè)和農(nóng)村政治體制改革相結(jié)合。針對(duì)多數(shù)傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)特別是貧困地區(qū)農(nóng)民負(fù)擔(dān)屢治屢發(fā)，而農(nóng)村基層的組織體制和管理制度長期薄弱的問題，在抓好各項(xiàng)農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)、充分發(fā)育農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體的前提下，進(jìn)行“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”，鄉(xiāng)級(jí)政府改制為不設(shè)立財(cái)政的鄉(xiāng)公所，原來鄉(xiāng)級(jí)政府所屬的經(jīng)濟(jì)部門及其資產(chǎn)通過“清財(cái)轉(zhuǎn)社”，劃歸鄉(xiāng)級(jí)農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織。村級(jí)開展“普選、自治、合作”為主的改革。

同時(shí)，明確規(guī)定鄉(xiāng)、村兩級(jí)合作社作為財(cái)產(chǎn)主體和納稅主體進(jìn)行工商、稅務(wù)登記，農(nóng)民在社區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)只向合作社繳納地租（承包費(fèi)）、不再承擔(dān)其他稅費(fèi)；最終通過夯實(shí)基層自治形態(tài)的組織制度基礎(chǔ)，來保證國家長治久安。

第三篇：中國農(nóng)村稅費(fèi)制度改革經(jīng)驗(yàn)及建議

·中國農(nóng)村稅費(fèi)制度改革經(jīng)驗(yàn)及建議

中國農(nóng)村稅費(fèi)制度與土地制度高度相關(guān)，中國農(nóng)村稅費(fèi)制度改革經(jīng)驗(yàn)及建議。以土地占有關(guān)系為主的財(cái)產(chǎn)關(guān)系變遷是農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的依據(jù)。

中國農(nóng)村稅費(fèi)問題與農(nóng)民負(fù)擔(dān)高度相關(guān)。農(nóng)民負(fù)擔(dān)現(xiàn)象上看是征收多少的問題，本質(zhì)上是政府既不可能對(duì)農(nóng)村提供公共品，也無法與高度分散的9億農(nóng)民進(jìn)行交易。亦即：政府為了維持農(nóng)村

現(xiàn)行管理體制而支付的制度成本太高了。這當(dāng)然不是通過立法或加強(qiáng)教育能夠解決的。

因此，對(duì)中國農(nóng)村稅費(fèi)問題的研究，基本上不能套用西方建立在公民社會(huì)基礎(chǔ)上的稅費(fèi)概念；也不能寄希望于傳統(tǒng)的政治手段。本文總結(jié)的試驗(yàn)區(qū)經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)的教訓(xùn)是：切不可脫離其他制度環(huán)境的約束單純進(jìn)行稅費(fèi)制度改革。

一、背景說明

歷史上由于農(nóng)村人口龐大、農(nóng)業(yè)剩余少，農(nóng)民作為納稅主體數(shù)量多而且過度分散，政府征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的交易成本高到無法執(zhí)行的程度。因此，統(tǒng)治者才允許農(nóng)村基層長期維持“鄉(xiāng)村自治”。自秦代“郡縣制”以來，政權(quán)只設(shè)置到縣一級(jí)。這是我們這個(gè)農(nóng)業(yè)剩余太少的農(nóng)民國家能夠維持?jǐn)?shù)千年的最經(jīng)濟(jì)的制度。

解放前的地主占有約50土地，收取50地租，占人口約10的地主既是農(nóng)村的主要納稅人，又是農(nóng)村實(shí)際上自然產(chǎn)生的、起管理作用的社區(qū)精英。所以，“鄉(xiāng)村自治”其實(shí)是“鄉(xiāng)紳自治”。政府既不必要對(duì)全體農(nóng)民征稅，也不必要直接控制農(nóng)民。因此國家對(duì)農(nóng)村的管理成本也較低。

解放初期地主消失了，農(nóng)民按社區(qū)人口平均分配了對(duì)土地的占有和收益權(quán)利，這本來應(yīng)該使得政府管理成本上升。但當(dāng)年鄉(xiāng)鎮(zhèn)不設(shè)政府，只設(shè)立由上級(jí)政府派駐并支付開支的鄉(xiāng)（區(qū)）“公所”；干部下村只安排“派飯”。因此，管理成本沒有明顯增加。但是，政府與分散農(nóng)民之間的交易成本卻大幅度增加。于是土改完成之后緊接著就出現(xiàn)了1953年嚴(yán)重的糧食供給短缺。這個(gè)時(shí)期，政府征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的實(shí)質(zhì)不是參與地租分配和為公共品開支提供財(cái)政支持，而是國家要掌握足夠的糧食。

1958至1978年的集體化時(shí)期，由于政府已經(jīng)通過推行統(tǒng)購統(tǒng)銷和人民公社這兩個(gè)相輔相成的制度，不僅掌握了大部分糧食，而且有效地占有了幾乎全部農(nóng)業(yè)剩余，因此縣以下也不設(shè)立政府，相當(dāng)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的人民公社實(shí)行“政社合一”的管理體制，管理成本雖然大于過去，但與改革后的20年相比也相對(duì)較低。

改革近20年來，中國農(nóng)村實(shí)行了以農(nóng)民平均占有土地產(chǎn)權(quán)為實(shí)質(zhì)內(nèi)容的“家庭承包制”以后，多數(shù)地區(qū)實(shí)行按照土地面積攤派大部分稅費(fèi)任務(wù)的實(shí)際辦法，因此，直到這時(shí)，農(nóng)村稅費(fèi)制度才與土地收益分配和鄉(xiāng)村公共品開支與管理制度發(fā)生比較明顯的相關(guān)。

1984年以后，由于以原來的人民公社為基礎(chǔ)改制成立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都設(shè)立了本級(jí)財(cái)政，1994年的分稅制又進(jìn)一步強(qiáng)化了地方財(cái)政，使約2800個(gè)縣市、5萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須增加農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)林特產(chǎn)稅等地方稅、并把本來屬于村級(jí)占有、使用的“三提五統(tǒng)”足額收取到鄉(xiāng)鎮(zhèn)才能保證基本開支，范文《中國農(nóng)村稅費(fèi)制度改革經(jīng)驗(yàn)及建議》。因此，不僅農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題日益突出，而且農(nóng)村稅費(fèi)也逐漸演變成為對(duì)收益的二次分配和地方基層政府開支的來源。

二、“稅費(fèi)征收辦法”改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

農(nóng)村改革是農(nóng)民對(duì)原來人民公社集體所有制的財(cái)產(chǎn)關(guān)系的突破。農(nóng)民在20年“承包經(jīng)濟(jì)”的制度作用之下，事實(shí)上已經(jīng)逐漸占有了94的農(nóng)村資產(chǎn)，成為相對(duì)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)主體。農(nóng)民在維護(hù)自己財(cái)產(chǎn)權(quán)利的斗爭中開始形成自主、平等的行為準(zhǔn)則，政府的稅費(fèi)征收至少在理論上也逐漸傾向于調(diào)節(jié)收益分配。正因?yàn)橛羞@種轉(zhuǎn)變，歷史上任何政府對(duì)農(nóng)民征收稅費(fèi)的交易成本都過高的矛盾，才又逐漸尖銳起來。

因此，我們在國家批準(zhǔn)的農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行了與糧食購銷體制相聯(lián)系的“稅費(fèi)征收辦法改革”。試圖從中央政府的客觀需要出發(fā)，對(duì)農(nóng)戶按照承包的土地面積合并計(jì)算所有稅費(fèi)，折抵征收一定數(shù)量的糧食實(shí)物。這個(gè)改革試驗(yàn)使我們得到一些經(jīng)驗(yàn)，但主要的是教訓(xùn)。我們認(rèn)識(shí)到：只有解決基層政府和準(zhǔn)政府的行政村在現(xiàn)行政治體制下不斷自我膨脹的問題，才能較為徹底地理順政府和農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。

三、下一步稅費(fèi)制度綜合改革的建議

在農(nóng)村建立約5萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府、70萬個(gè)行政村和400萬個(gè)自然村的村民委員會(huì)來對(duì)9億農(nóng)民進(jìn)行控制和管理，這種制度的運(yùn)行成本高到“史無前例”的程度。

鄉(xiāng)村基層組織制度不適應(yīng)家庭承包制的問題，至今仍是農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的重大的制約性障礙。考慮到在全面進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)的條件下，寄希望于國家財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)村公共品開支負(fù)責(zé)，或?qū)θ踬|(zhì)農(nóng)業(yè)和低收入農(nóng)村人口予以較大幅度補(bǔ)貼，都是不現(xiàn)實(shí)的。因此，改革不同層次的地方政府體制，調(diào)整部門利益關(guān)系，則可能是徹底解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，改善政府宏觀調(diào)控的必要前提。本網(wǎng)版權(quán)所有

今后的設(shè)計(jì)是與基層組織建設(shè)和農(nóng)村政治體

·制改革相結(jié)合。針對(duì)多數(shù)傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)特別是貧困地區(qū)農(nóng)民負(fù)擔(dān)屢治屢發(fā)，而農(nóng)村基層的組織體制和管理制度長期薄弱的問題，在抓好各項(xiàng)農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)、充分發(fā)育農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體的前提下，進(jìn)行“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”，鄉(xiāng)級(jí)政府改制為不設(shè)立財(cái)政的鄉(xiāng)公所，原來鄉(xiāng)級(jí)政府所屬的經(jīng)濟(jì)部門及其資產(chǎn)通過“清財(cái)轉(zhuǎn)社”，劃歸鄉(xiāng)級(jí)農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織。村級(jí)開展“普選、自治、合作”為主的改革。

同時(shí)，明確規(guī)定鄉(xiāng)、村兩級(jí)合作社作為財(cái)產(chǎn)主體和納稅主體進(jìn)行工商、稅務(wù)登記，農(nóng)民在社區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)只向合作社繳納地租（承包費(fèi)）、不再承擔(dān)其他稅費(fèi)；最終通過夯實(shí)基層自治形態(tài)的組織制度基礎(chǔ)，來保證國家長治久安。

·制改革相結(jié)合。針對(duì)多數(shù)傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)特別是貧困地區(qū)農(nóng)民負(fù)擔(dān)屢治屢發(fā)，而農(nóng)村基層的組織體制和管理制度長期薄弱的問題，在抓好各項(xiàng)農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)、充分發(fā)育農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體的前提下，進(jìn)行“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”，鄉(xiāng)級(jí)政府改制為不設(shè)立財(cái)政的鄉(xiāng)公所，原來鄉(xiāng)級(jí)政府所屬的經(jīng)濟(jì)部門及其資產(chǎn)通過“清財(cái)轉(zhuǎn)社”，劃歸鄉(xiāng)級(jí)農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織。村級(jí)開展“普選、自治、合作”為主的改革。

同時(shí)，明確規(guī)定鄉(xiāng)、村兩級(jí)合作社作為財(cái)產(chǎn)主體和納稅主體進(jìn)行工商、稅務(wù)登記，農(nóng)民在社區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)只向合作社繳納地租（承包費(fèi)）、不再承擔(dān)其他稅費(fèi)；最終通過夯實(shí)基層自治形態(tài)的組織制度基礎(chǔ)，來保證國家長治久安。

第四篇：中國農(nóng)村稅費(fèi)制度改革經(jīng)驗(yàn)及建議

中國農(nóng)村稅費(fèi)制度改革經(jīng)驗(yàn)及建議

中國農(nóng)村稅費(fèi)制度與土地制度高度相關(guān)。以土地占有關(guān)系為主的財(cái)產(chǎn)關(guān)系變遷是農(nóng)村稅費(fèi)制度改革的依據(jù)。

中國農(nóng)村稅費(fèi)問題與農(nóng)民負(fù)擔(dān)高度相關(guān)。農(nóng)民負(fù)擔(dān)現(xiàn)象上看是征收多少的問題，本質(zhì)上是政府既不可能對(duì)農(nóng)村提供公共品，也無法與高度分散的9億農(nóng)民進(jìn)行交易。亦即：政府為了維持農(nóng)村

現(xiàn)行管理體制而支

付的制度成本太高了。這當(dāng)然不是通過立法或加強(qiáng)教育能夠解決的。

因此，對(duì)中國農(nóng)村稅費(fèi)問題的研究，基本上不能套用西方建立在公民社會(huì)基礎(chǔ)上的稅費(fèi)概念；也不能寄希望于傳統(tǒng)的政治手段。本文總結(jié)的試驗(yàn)區(qū)經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)的教訓(xùn)是：切不可脫離其他制度環(huán)境的約束單純進(jìn)行稅費(fèi)制度改革。

一、背景說明

歷史上由于農(nóng)村人口龐大、農(nóng)業(yè)剩余少，農(nóng)民作為納稅主體數(shù)量多而且過度分散，政府征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的交易成本高到無法執(zhí)行的程度。因此，統(tǒng)治者才允許農(nóng)村基層長期維持“鄉(xiāng)村自治”。自秦代“郡縣制”以來，政權(quán)只設(shè)置到縣一級(jí)。這是我們這個(gè)農(nóng)業(yè)剩余太少的農(nóng)民國家能夠維持?jǐn)?shù)千年的最經(jīng)濟(jì)的制度。

解放前的地主占有約50土地，收取50地租，占人口約10的地主既是農(nóng)村的主要納稅人，又是農(nóng)村實(shí)際上自然產(chǎn)生的、起管理作用的社區(qū)精英。所以，“鄉(xiāng)村自治”其實(shí)是“鄉(xiāng)紳自治”。政府既不必要對(duì)全體農(nóng)民征稅，也不必要直接控制農(nóng)民。因此國家對(duì)農(nóng)村的管理成本也較低。

解放初期地主消失了，農(nóng)民按社區(qū)人口平均分配了對(duì)土地的占有和收益權(quán)利，這本來應(yīng)該使得政府管理成本上升。但當(dāng)年鄉(xiāng)鎮(zhèn)不設(shè)政府，只設(shè)立由上級(jí)政府派駐并支付開支的鄉(xiāng)（區(qū)）“公所”；干部下村只安排“派飯”。因此，管理成本沒有明顯增加。但是，政府與分散農(nóng)民之間的交易成本卻大幅度增加。于是土改完成之后緊接著就出現(xiàn)了1953年嚴(yán)重的糧食供給短缺。這個(gè)時(shí)期，政府征收農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的實(shí)質(zhì)不是參與地租分配和為公共品開支提供財(cái)政支持，而是國家要掌握足夠的糧食。

1958至1978年的集體化時(shí)期，由于政府已經(jīng)通過推行統(tǒng)購統(tǒng)銷和人民公社這兩個(gè)相輔相成的制度，不僅掌握了大部分糧食，而且有效地占有了幾乎全部農(nóng)業(yè)剩余，因此縣以下也不設(shè)立政府，相當(dāng)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的人民公社實(shí)行“政社合一”的管理體制，管理成本雖然大于過去，但與改革后的20年相比也相對(duì)較低。

改革近20年來，中國農(nóng)村實(shí)行了以農(nóng)民平均占有土地產(chǎn)權(quán)為實(shí)質(zhì)內(nèi)容的“家庭承包制”以后，多數(shù)地區(qū)實(shí)行按照土地面積攤派大部分稅費(fèi)任務(wù)的實(shí)際辦法，因此，直到這時(shí)，農(nóng)村稅費(fèi)制度才與土地收益分配和鄉(xiāng)村公共品開支與管理制度發(fā)生比較明顯的相關(guān)。

1984年以后，由于以原來的人民公社為基礎(chǔ)改制成立的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都設(shè)立了本級(jí)財(cái)政，1994年的分稅制又進(jìn)一步強(qiáng)化了地方財(cái)政，使約2800個(gè)縣市、5萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府必須增加農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)林特產(chǎn)稅等地方稅、并把本來屬于村級(jí)占有、使用的“三提五統(tǒng)”足額收取到鄉(xiāng)鎮(zhèn)才能保證基本開支。因此，不僅農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題日益突出，而且農(nóng)村稅費(fèi)也逐漸演變成為對(duì)收益的二次分配和地方基層政府開支的來源。

二、“稅費(fèi)征收辦法”改革的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)

農(nóng)村改革是農(nóng)民對(duì)原來人民公社集體所有制的財(cái)產(chǎn)關(guān)系的突破。農(nóng)民在20年“承包經(jīng)濟(jì)”的制度作用之下，事實(shí)上已經(jīng)逐漸占有了94的農(nóng)村資產(chǎn)，成為相對(duì)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)主體。農(nóng)民在維護(hù)自己財(cái)產(chǎn)權(quán)利的斗爭中開始形成自主、平等的行為準(zhǔn)則，政府的稅費(fèi)征收至少在理論上也逐漸傾向于調(diào)節(jié)收益分配。正因?yàn)橛羞@種轉(zhuǎn)變，歷史上任何政府對(duì)農(nóng)民征收稅費(fèi)的交易成本都過高的矛盾，才又逐漸尖銳起來。

因此，我們在國家批準(zhǔn)的農(nóng)村改革試驗(yàn)區(qū)進(jìn)行了與糧食購銷體制相聯(lián)系的“稅費(fèi)征收辦法改革”。試圖從中央政府的客觀需要出發(fā)，對(duì)農(nóng)戶按照承包的土地面積合并計(jì)算所有稅費(fèi)，折抵征收一定數(shù)量的糧食實(shí)物。這個(gè)改革試驗(yàn)使我們得到一些經(jīng)驗(yàn)，但主要的是教訓(xùn)。我們認(rèn)識(shí)到：只有解決基層政府和準(zhǔn)政府的行政村在現(xiàn)行政治體制下不斷自我膨脹的問題，才能較為徹底地理順政府和農(nóng)民的經(jīng)濟(jì)關(guān)系。

三、下一步稅費(fèi)制度綜合改革的建議

在農(nóng)村建立約5萬個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)級(jí)政府、70萬個(gè)行政村和400萬個(gè)自然村的村民委員會(huì)來對(duì)9億農(nóng)民進(jìn)行控制和管理，這種制度的運(yùn)行成本高到“史無前例”的程度。

鄉(xiāng)村基層組織制度不適應(yīng)家庭承包制的問題，至今仍是農(nóng)村可持續(xù)發(fā)展的重大的制約性障礙。考慮到在全面進(jìn)入市場經(jīng)濟(jì)的條件下，寄希望于國家財(cái)政對(duì)鄉(xiāng)村公共品開支負(fù)責(zé)，或?qū)θ踬|(zhì)農(nóng)業(yè)和低收入農(nóng)村人口予以較大幅度補(bǔ)貼，都是不現(xiàn)實(shí)的。因此，改革不同層次的地方政府體制，調(diào)整部門利益關(guān)系，則可能是徹底解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題，改善政府宏觀調(diào)控的必要前提。好范文版權(quán)所有

今后的設(shè)計(jì)是與基層組織建設(shè)和農(nóng)村政治體制

改革相結(jié)合。針對(duì)多數(shù)傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)特別是貧困地區(qū)農(nóng)民負(fù)擔(dān)屢治屢發(fā)，而農(nóng)村基層的組織體制和管理制度長期薄弱的問題，在抓好各項(xiàng)農(nóng)村基本經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)、充分發(fā)育農(nóng)村經(jīng)濟(jì)主體的前提下，進(jìn)行“撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)”，鄉(xiāng)級(jí)政府改制為不設(shè)立財(cái)政的鄉(xiāng)公所，原來鄉(xiāng)級(jí)政府所屬的經(jīng)濟(jì)部門及其資產(chǎn)通過“清財(cái)轉(zhuǎn)社”，劃歸鄉(xiāng)級(jí)農(nóng)民合作經(jīng)濟(jì)組織。村級(jí)開展“普選、自治、合作”為主的改革。

同時(shí)，明確規(guī)定鄉(xiāng)、村兩級(jí)合作社作為財(cái)產(chǎn)主體和納稅主體進(jìn)行工商、稅務(wù)登記，農(nóng)民在社區(qū)內(nèi)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)只向合作社繳納地租（承包費(fèi)）、不再承擔(dān)其他稅費(fèi)；最終通過夯實(shí)基層自治形態(tài)的組織制度基礎(chǔ)，來保證國家長治久安。

第五篇：淺議我國農(nóng)村稅費(fèi)制度改革

淺議我國農(nóng)村稅費(fèi)制度改革

孫

煒

農(nóng)村稅費(fèi)制度改革是建國以來我國繼農(nóng)村土地改革、家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營之后的又一次重大變革和制度創(chuàng)新。它是在農(nóng)民收入增長緩慢、農(nóng)民負(fù)擔(dān)日益加重和農(nóng)村社會(huì)矛盾日益突出的宏觀背景下提出來的，其根本目的是解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重問題，規(guī)范農(nóng)村分配關(guān)系。同時(shí)也是“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”、貫徹落實(shí)“科學(xué)發(fā)展觀”的一項(xiàng)重要內(nèi)容。由于農(nóng)村稅費(fèi)改革涉及的利益關(guān)系十分復(fù)雜，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)生活的影響極其深遠(yuǎn)。因此，對(duì)這一改革的認(rèn)識(shí)和推進(jìn)有一個(gè)逐步深化的過程。從２０００年安徽省開展農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)以來，現(xiàn)在全國農(nóng)村已全面推開這項(xiàng)改革。但是，不少地方上陣仍顯倉促，人們的思想準(zhǔn)備仍然不足，不僅對(duì)改革的實(shí)質(zhì)和要達(dá)到的政治目的認(rèn)識(shí)不夠，而且對(duì)改革的復(fù)雜性和改革涉及的重大問題也缺乏深入了解。從近幾年來的農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)情況看，我國農(nóng)村稅費(fèi)改革雖然取得了很大成效，但因?yàn)槠渲攸c(diǎn)總在治理鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“三亂”問題上做文章，因而改革力度不大，沒有從根本上解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題。為此需要更好地理解、推進(jìn)和深化農(nóng)村稅費(fèi)改革，努力解決改革過程中的有關(guān)重大問題。

一、我國農(nóng)村稅費(fèi)改革進(jìn)展順利、成效明顯

根據(jù)中央提出的“積極穩(wěn)妥，量力而行，分步實(shí)施”的農(nóng)村稅費(fèi)改革方針，２０００年，國務(wù)院決定在安徽全省開展農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)；２００１年，國務(wù)院決定在江蘇全省和其他省市區(qū)的１０２個(gè)縣（市）也開展農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作；２００２年，進(jìn)一步擴(kuò)大農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)范圍，國務(wù)院決定將這項(xiàng)改革試點(diǎn)的擴(kuò)大到河南、河北、內(nèi)蒙古、黑龍江、吉林、江西、山東、湖北、湖南、重慶、四川、貴州、陜西、甘肅、青海、寧夏、浙江和上海等十八個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）；２００３年，國務(wù)院決定在全國各省全面推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作。目前改革工作總體運(yùn)行平穩(wěn)，進(jìn)展順利，取得明顯成效。

1、農(nóng)民負(fù)擔(dān)明顯減輕，初步遏制住了農(nóng)村的“三亂”。

從目前農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)和執(zhí)行情況來看，農(nóng)民負(fù)擔(dān)確實(shí)大大減輕。據(jù)統(tǒng)計(jì)，２００２年２０個(gè)全面試點(diǎn)省份（自治區(qū)、直轄市）農(nóng)民負(fù)擔(dān)平均為７３.７元，比改革前減少４７元；畝均負(fù)擔(dān)為５３.６元，比改革前減少３４.１元，減負(fù)率一般在３０%左右。農(nóng)民從改革中得到的好處一年在３００億元以上，如果再考慮治理農(nóng)村亂收費(fèi)、亂集資和各種攤派因素，實(shí)際減負(fù)效果更加明顯［1］。例如，改革后山西省五個(gè)試點(diǎn)縣的農(nóng)業(yè)稅及其附加金額為７７６８萬元，比改革前的１２７８４萬元減少５０１６萬元，減少３９%，加上屠宰稅和教育集資等收費(fèi)的取消，農(nóng)民負(fù)擔(dān)總額減少了１１２５２萬元，減幅達(dá)５９%。人均負(fù)擔(dān)由１２６.8元減少到５１.８元，人均減少７５元，農(nóng)民減負(fù)效果明顯［2］。另據(jù)有關(guān)部門對(duì)20個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）40個(gè)縣80個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)160個(gè)村八百的農(nóng)戶的問卷調(diào)查，農(nóng)民滿意率在９８.７%以上［1］。

2、確立了新的農(nóng)村稅費(fèi)制度框架，初步理順了農(nóng)村分配關(guān)系

長期以來，農(nóng)民負(fù)擔(dān)居高不下，減負(fù)后出現(xiàn)反彈，一個(gè)非常重要的原因就是農(nóng)村稅費(fèi)制度不規(guī)范，項(xiàng)目繁多，地方、部門和單位都可以隨意向農(nóng)民伸手。這次農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作，按照“減輕、規(guī)范、穩(wěn)定”的原則，積極穩(wěn)妥地貫徹實(shí)施“四取消、一調(diào)整、一改革”政策，并在此基礎(chǔ)上，努力做到“三個(gè)確保”。這次改革試點(diǎn)基本確立了新的農(nóng)村稅費(fèi)制度框架，運(yùn)用法制手段，逐步理順國家、集體和農(nóng)民的分配關(guān)系，逐步將農(nóng)民負(fù)擔(dān)管理納入法制化、規(guī)范化軌道。

3、促進(jìn)了農(nóng)村機(jī)構(gòu)調(diào)整和職能轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)了農(nóng)村基層政權(quán)組織建設(shè)和農(nóng)村民主政治建設(shè) 農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重的另一個(gè)重要原因是當(dāng)前我國基層政權(quán)機(jī)構(gòu)膨脹，冗員過多問題十分突出。這次農(nóng)村稅費(fèi)改革有力地推進(jìn)了農(nóng)村上層建筑變革。試點(diǎn)地區(qū)為了切實(shí)做好鄉(xiāng)村機(jī)構(gòu)調(diào)整和職能轉(zhuǎn)變工作，加快了鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革、村級(jí)組織改革步伐，加強(qiáng)了農(nóng)村基層政權(quán)組織建設(shè)，有組織、有步驟地推進(jìn)村級(jí)撤并工作，降低村級(jí)運(yùn)行成本。這次試點(diǎn)工作將有利于建立與社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的農(nóng)村行政管理制度。

同時(shí)，稅費(fèi)改革的一系列配套措施的落實(shí)，極大地推進(jìn)了農(nóng)村政務(wù)、村務(wù)公開，建立健全了“一事一議”制度和財(cái)務(wù)等各項(xiàng)監(jiān)督制約機(jī)制，促進(jìn)了基層民主政治的建設(shè)。

4、推動(dòng)了農(nóng)村教育管理體制改革和縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革 在這次農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作中，還有效地推動(dòng)了兩項(xiàng)改革: 一是農(nóng)村教育管理體制改革，二是縣鄉(xiāng)財(cái)政體制改革。這次改革，明確了農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)行“在國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主”的體制，從根本上改變了農(nóng)村義務(wù)教育長期依靠向農(nóng)民收費(fèi)集資辦學(xué)的不規(guī)范做法。按照“財(cái)力向下傾斜，經(jīng)費(fèi)缺口上移”的要求，試點(diǎn)地區(qū)積極調(diào)整縣鄉(xiāng)財(cái)政體制，完善村級(jí)收入管理。對(duì)鄉(xiāng)村財(cái)力缺口，上級(jí)財(cái)政通過轉(zhuǎn)移支付給補(bǔ)助，從制度上保證了鄉(xiāng)村公益事業(yè)正常發(fā)展所需經(jīng)費(fèi)。

5、改革了農(nóng)業(yè)稅征管機(jī)制，維護(hù)了農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定 這次試點(diǎn)工作通過規(guī)范農(nóng)村稅費(fèi)制度，改革農(nóng)業(yè)稅征管辦法。試點(diǎn)地區(qū)初步形成了農(nóng)業(yè)稅征機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)征稅，聘請(qǐng)協(xié)稅員協(xié)稅的農(nóng)業(yè)稅收征收管理機(jī)制，征收期比過去大大縮短。減少了鄉(xiāng)村干部的工作量及干群之間的直接摩擦，使農(nóng)民的納稅意識(shí)明顯增強(qiáng)。鄉(xiāng)村干部只是協(xié)助做好征管基礎(chǔ)工作，但不行使執(zhí)法權(quán)。這從制度上促進(jìn)了基層黨風(fēng)廉政建設(shè)，有效減少了干群矛盾。黨和政府在農(nóng)民群眾中的威信進(jìn)一步提高。

6、促進(jìn)了農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展

一是農(nóng)村稅費(fèi)改革從根本上減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，相對(duì)地增加了農(nóng)民的收入，使農(nóng)民有更多的資金用于擴(kuò)大再生產(chǎn)，促進(jìn)了農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展。二是農(nóng)業(yè)稅收政策的調(diào)整，促進(jìn)了農(nóng)村種養(yǎng)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，有利于農(nóng)村產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。三是歷史遺留的占地不公、有地?zé)o稅和有稅無地現(xiàn)象進(jìn)行了糾正，農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)開發(fā)的積極性普遍提高。四是進(jìn)一步完善了二輪土地承包工作，鞏固了基層政權(quán)，摸清了農(nóng)村基本情況，為今后調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、培植地方財(cái)源打下了基礎(chǔ)。

二、后應(yīng)當(dāng)前我國農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)中存在的問題

我國農(nóng)村稅費(fèi)改革是個(gè)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及面廣、難度大，已進(jìn)行的農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作不可避免地存在一些問題。當(dāng)前各試點(diǎn)地區(qū)還不同程度地存在基礎(chǔ)工作不扎實(shí)，政策選擇不深入，執(zhí)行政策不到位，配套改革力度不平衡等問題。特別重要的是，目前農(nóng)村稅費(fèi)改革力度不夠，沒有從根本上解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)問題。

1、農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)的改革力度不夠大

現(xiàn)行的農(nóng)村稅費(fèi)改革依然沒有改變城市偏向的國民收入分配格局。保留著城鄉(xiāng)稅收負(fù)擔(dān)的不公平。根據(jù)現(xiàn)行稅制規(guī)定，城鎮(zhèn)居民年收入在９６００元以下不納稅；城鎮(zhèn)居民工薪階層年收入在１５６００元以下，個(gè)體工商戶年收入在１４６００元以下，其稅收負(fù)擔(dān)率不超過２%。而在農(nóng)村，即使實(shí)行了農(nóng)村稅費(fèi)改革方案，農(nóng)業(yè)稅及其附加綜合負(fù)擔(dān)的大體為８.４%［］，而且農(nóng)民不管收入多少，不管男女老少一律納稅，城鄉(xiāng)居民稅收負(fù)擔(dān)相差四倍以上。況且農(nóng)民稅收負(fù)擔(dān)的８.４%，是以農(nóng)業(yè)總收入作為計(jì)稅依據(jù)，若以純收入作為計(jì)稅依據(jù)，則農(nóng)民實(shí)際負(fù)擔(dān)率將要更高。由此可見，在現(xiàn)行稅制規(guī)定下，城鄉(xiāng)稅收負(fù)擔(dān)嚴(yán)重不公平、不合理。這次農(nóng)村稅費(fèi)改革并不徹底，城鄉(xiāng)分配關(guān)系和工農(nóng)分配關(guān)系依然扭曲。

2、農(nóng)民種田積極性未能最大限度地調(diào)動(dòng)起來

現(xiàn)行的農(nóng)村稅費(fèi)改革方案以土地作為唯一的稅收負(fù)擔(dān)依據(jù)，農(nóng)業(yè)稅收由改革前的按田畝和按人口雙重承擔(dān)改變?yōu)閱渭儼赐恋刎?fù)擔(dān)后，農(nóng)業(yè)稅直接與田畝掛鉤，使稅收負(fù)擔(dān)由不種田b的農(nóng)戶向種田的農(nóng)戶，由種田少的農(nóng)戶和向種田多的農(nóng)戶轉(zhuǎn)移，種田越多負(fù)擔(dān)越重。農(nóng)業(yè)稅完全以田畝多少來確定稅收任務(wù)不僅不公平，而且會(huì)降低農(nóng)民經(jīng)營土地的積極性、阻礙農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營、甚至導(dǎo)致土地拋荒。農(nóng)村稅費(fèi)改革的初衷就是要減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)，提高農(nóng)民種田積極性。然而在當(dāng)前種植業(yè)收入低于林牧漁業(yè)、更明顯低于其它非農(nóng)產(chǎn)業(yè)的情況下，這種制度安排會(huì)挫傷農(nóng)民種田積極性，導(dǎo)致部分農(nóng)戶將土地拋荒來減輕負(fù)擔(dān)。同時(shí)也不利于提高農(nóng)戶規(guī)模經(jīng)營的積極性，增加農(nóng)戶之間土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)困難，制約了農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營，阻礙了農(nóng)業(yè)勞動(dòng)生產(chǎn)率的提高。此外，對(duì)農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅只進(jìn)行政策調(diào)整，沒有取消，這與當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求是不相適應(yīng)的。

3、沒有從根本上解決向農(nóng)民亂收費(fèi)和減負(fù)反彈問題

農(nóng)村稅費(fèi)改革在減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)，加重了鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)和財(cái)力缺口，使農(nóng)村組織運(yùn)轉(zhuǎn)困難增大，農(nóng)村公益事業(yè)發(fā)展受到影響。資料顯示，由于歷史和客觀的原因，目前我國鄉(xiāng)村兩級(jí)債務(wù)總額超過２０００億元，再加上縣級(jí)負(fù)債，整個(gè)基層總負(fù)債保守估計(jì)在６０００億元---８０００億元［3］。另一方面，農(nóng)村財(cái)政收支缺口突出，由于“三提五統(tǒng)”的取消和稅費(fèi)項(xiàng)目的減少，導(dǎo)致鄉(xiāng)村可用財(cái)力進(jìn)一步縮小，農(nóng)村原來依靠“三提五統(tǒng)”支持的事業(yè)，如五保護(hù)贍養(yǎng)、計(jì)劃生育、民兵訓(xùn)練、鄉(xiāng)村道路建設(shè)等基本上都轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的預(yù)算開支中，加劇了收支的矛盾。稅費(fèi)改革減少了鄉(xiāng)村財(cái)源，基層工作難以順利開展，農(nóng)村教育和公益事業(yè)因缺少資金發(fā)展受阻。缺口資金在依靠上級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付不現(xiàn)實(shí)的情況下，基層政府為正常運(yùn)轉(zhuǎn)，很有可能將現(xiàn)有的財(cái)政收支困難問題及歷史債務(wù)包袱轉(zhuǎn)移給種田農(nóng)戶，或巧立名目，或亂集資、亂攤派，出現(xiàn)減負(fù)反彈現(xiàn)象，無法完成稅收改革的既定目標(biāo)。

三、農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重原因的理性分析

盡管我國農(nóng)業(yè)的市場化、社會(huì)化和產(chǎn)業(yè)化有了顯著提高，但長期以來農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重問題一直沒有得到很好的解決，農(nóng)民收入增長緩慢，城鄉(xiāng)居民收入差距不斷擴(kuò)大，農(nóng)民積極性難以調(diào)動(dòng)起來，嚴(yán)重制約農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的快速、健康發(fā)展。近年來，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重問題被凸現(xiàn)出來，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)成為當(dāng)前推進(jìn)經(jīng)濟(jì)體制改革、完善市場經(jīng)濟(jì)運(yùn)行機(jī)制的一個(gè)重要的課題。農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的根本原因不在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府部門亂收費(fèi)，而是有其深層次原因。

第一、農(nóng)民負(fù)擔(dān)重就重在城市偏向的國民收入分配政策上。表面上看，農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重問題是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府亂收費(fèi)侵犯了農(nóng)民合法權(quán)益，實(shí)際上卻是國家實(shí)行城市偏向的歧視農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的國民收入分配政策的結(jié)果［4］。現(xiàn)行財(cái)政支出的城市偏向是顯而易見的。如公共事業(yè)建設(shè)的財(cái)政撥款，城市和鄉(xiāng)村有著天壤之別。鄉(xiāng)村的教育、計(jì)劃生育、優(yōu)撫、民兵訓(xùn)練、道路建設(shè)等公共事業(yè)全由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府稅外收費(fèi)自籌資金安排支付，甚至連工作人員的部分工資也要自籌解決。實(shí)事上，農(nóng)村公用事業(yè)的資金十分匱乏，難以滿足鄉(xiāng)村公共部門的基本需要，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只好將應(yīng)由財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金舉辦的公共事業(yè)經(jīng)費(fèi)轉(zhuǎn)移到農(nóng)民頭上。此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“搭車”收費(fèi)現(xiàn)象屢見不鮮，再一次加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的亂收費(fèi)直接原因主要是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財(cái)政資金不足，但本質(zhì)上是由國家財(cái)政支出的城市偏向政策所造成的。

第二、農(nóng)民負(fù)擔(dān)重就重在負(fù)擔(dān)不合理上，表現(xiàn)為國家過度提取農(nóng)業(yè)剩余，農(nóng)民承受著與政府提供的公共產(chǎn)品不對(duì)等的沉重負(fù)擔(dān)。一方面，政府通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品的價(jià)格剪刀差、農(nóng)業(yè)稅和農(nóng)業(yè)收費(fèi)的方式，使得大量的農(nóng)業(yè)剩余從農(nóng)業(yè)農(nóng)村部門流入城市工業(yè)部門，轉(zhuǎn)變?yōu)楣I(yè)利潤和城市居民福利補(bǔ)貼。如１９７９--１９９４年，政府通過工農(nóng)業(yè)產(chǎn)品價(jià)格剪刀差取得了１５０００億元收入，同期農(nóng)業(yè)征稅1755億元，各項(xiàng)農(nóng)業(yè)支出３７６９億元，國家提取農(nóng)業(yè)剩余凈值約１２９８６億元，每年從農(nóng)業(yè)部門流出資金凈額８１1億元［5］。１９９４---２０００年，國家向農(nóng)業(yè)投入5986億元，農(nóng)業(yè)交納稅金和地方費(fèi)用９７３３億元。［6］另一方面，國家對(duì)鄉(xiāng)村財(cái)政轉(zhuǎn)移支付額度、對(duì)鄉(xiāng)村兩級(jí)教育以及其他農(nóng)村公共事業(yè)的投資和公共物品和勞務(wù)的提供與政府提取的農(nóng)業(yè)剩余不成比例，國家財(cái)政支出帶有明顯的城市偏向。

第三、農(nóng)民負(fù)擔(dān)重就重在城鄉(xiāng)居民之間負(fù)擔(dān)不公平上。目前，城市居民月收入超過800元的部分才交稅，而農(nóng)民不管收入多少都要交稅，而且稅率高。在農(nóng)民收入普遍低于城市居民收入的情況下，農(nóng)民反而承受著比城市居民更重的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。建國初期，為了優(yōu)先發(fā)展重工業(yè)，我國推行城鄉(xiāng)隔絕的二元稅制結(jié)構(gòu)。國家一方面實(shí)行占有工農(nóng)勞動(dòng)者全部剩余價(jià)值，并將其投入以重工業(yè)為主擴(kuò)大再生產(chǎn)的高積累分配政策；另一方面實(shí)行過度提取農(nóng)業(yè)剩余為工業(yè)積累資本和對(duì)城市偏向的分配政策。這一時(shí)期的城鄉(xiāng)二元稅制結(jié)構(gòu)就是政府實(shí)行這兩種政策的具體制度安排。從上世紀(jì)五十年代建立的二元稅制到現(xiàn)行工商稅制為一元、農(nóng)村傳統(tǒng)稅制為另一元的新的城鄉(xiāng)二元稅制，對(duì)中國經(jīng)濟(jì)的影響是非常巨大的，并越來越有利于城市工商業(yè)和城市居民，而對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村居民確實(shí)越來越不利。全國城鄉(xiāng)居民家庭人均收入比由１９８５年的1.8擴(kuò)大到２００１年的2.9，其中西部12省（區(qū)、市）２００１年城鄉(xiāng)居民家庭人均收入比達(dá)到3.5，部分省份高達(dá)4.5以上［7］。

四、深化我國農(nóng)村稅費(fèi)改革的建議

整體而言，目前主張通過“費(fèi)改稅”的制度改革來制止農(nóng)村亂收費(fèi)以減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，其改革思路局限在農(nóng)村稅費(fèi)制度之內(nèi)，其性質(zhì)只能是改良性的并非改革。稅費(fèi)改革的預(yù)期設(shè)計(jì)，只是想在保留現(xiàn)有行政管理體制、財(cái)政體制及土地制度的前提下，通過農(nóng)村稅費(fèi)改革這一項(xiàng)制度變遷來代替所有制度的變遷，以此來減輕農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，緩解干群矛盾，保持農(nóng)村的穩(wěn)定。同時(shí)稅費(fèi)改革只是稅收體制內(nèi)部的一種改革，并沒有改變目前市場存在的城鄉(xiāng)二元稅收體制和分配體制，也沒有打破這種不合理的稅收和分配格局的愿望。因此當(dāng)前中國農(nóng)村的稅費(fèi)改革只能僅僅看作是一個(gè)初步的開始，我們應(yīng)該有更長遠(yuǎn)的目標(biāo)和更高的追求，應(yīng)該為稅費(fèi)改革的未來方向作進(jìn)一步的規(guī)劃和準(zhǔn)備。

令人可喜的是，溫家寶總理２００３年4月3日召開的全國農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)工作電視電話會(huì)議上指出：取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅應(yīng)該成為推進(jìn)農(nóng)村稅費(fèi)改革的又一項(xiàng)重要措施，現(xiàn)在大部分地區(qū)已經(jīng)具備取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅的條件，這些地區(qū)可以取消農(nóng)業(yè)特產(chǎn)稅。在今年召開的全國人大會(huì)議上的，溫家寶總理再次承諾：到明年底全國全部取消農(nóng)業(yè)稅。這些論述明確地強(qiáng)調(diào)了農(nóng)村稅費(fèi)改革要進(jìn)一步深化，同時(shí)也為深化農(nóng)村稅費(fèi)改革指明了方向。因此，必須深入認(rèn)識(shí)農(nóng)村稅費(fèi)，從更廣泛的意義上科學(xué)地分析農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的問題，深化農(nóng)村稅費(fèi)改革，探尋減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的治本之策。

首先，重新構(gòu)建農(nóng)村稅費(fèi)體系

1、調(diào)整稅費(fèi)改革的目標(biāo)，建立稅費(fèi)改革的前期、中期和遠(yuǎn)期三級(jí)目標(biāo)體系。減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)作為稅費(fèi)改革的前期目標(biāo)和當(dāng)前目標(biāo)，從各地稅費(fèi)改革的實(shí)踐看已初步實(shí)現(xiàn)；稅費(fèi)改革的中期目標(biāo)是對(duì)前期改革的成果進(jìn)行鞏固，對(duì)改革措施進(jìn)行完善，對(duì)改革經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)，建立稅改向遠(yuǎn)期目標(biāo)過渡的機(jī)制；稅費(fèi)改革的遠(yuǎn)期目標(biāo)即最高目標(biāo)是在全國最終建立起城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅費(fèi)制度，這一制度應(yīng)與我國社會(huì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展的總體戰(zhàn)略目標(biāo)具有一致性，到２０１０年這種城鄉(xiāng)統(tǒng)一的稅費(fèi)制度應(yīng)初步建立起來。建立稅費(fèi)改革的中長期動(dòng)態(tài)目標(biāo)體系，一方面可以避免政策實(shí)施的短期效應(yīng)，從根本上規(guī)范基層政府行為，另一方面不至于使稅費(fèi)改革游離于整個(gè)國家市場經(jīng)濟(jì)制度建設(shè)的系統(tǒng)之外，使之成為規(guī)范農(nóng)村利益分配關(guān)系的長期穩(wěn)定的制度。

2、積極推行城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制改革。按照國民待遇原則和政治平等原則，從均衡城鄉(xiāng)負(fù)擔(dān)、國民平等納稅角度出發(fā)，積極推行城鄉(xiāng)統(tǒng)一稅制改革，使城鄉(xiāng)居民的稅收權(quán)力與義務(wù)平等，消除不應(yīng)由農(nóng)民承擔(dān)的稅負(fù)份額，讓農(nóng)民享受到應(yīng)該享有的平等的國民待遇，使城鄉(xiāng)居民得到大體平等的公共服務(wù)，從而最大限度地提高稅費(fèi)制度改革設(shè)計(jì)的社會(huì)使用效率和制度收益。

現(xiàn)階段，我國農(nóng)業(yè)稅制的改革方向應(yīng)是取消單獨(dú)設(shè)立農(nóng)業(yè)稅制，將其并入國家整個(gè)稅制體系之中。從世界農(nóng)業(yè)稅制的設(shè)置來看，像我國這樣單獨(dú)設(shè)立農(nóng)業(yè)稅制的情況是罕見的。國外稅收制度的基本框架是這樣的：一是在流轉(zhuǎn)稅方面，主要是商品說，包括關(guān)稅、增值稅、營業(yè)稅、消費(fèi)稅；二是在收益稅方面，主要有個(gè)人所得稅和公司所得稅；三是在財(cái)產(chǎn)稅方面，主要有土地稅、遺產(chǎn)稅、贈(zèng)與稅及對(duì)個(gè)人和公司專門征收的財(cái)產(chǎn)稅等。從這里我們可以看出，國外的農(nóng)業(yè)稅并不是作為一個(gè)獨(dú)立的稅種來設(shè)立的，而是將其分解為經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的各個(gè)環(huán)節(jié)，依次進(jìn)行征稅。并且，絕大多數(shù)國家在對(duì)農(nóng)業(yè)進(jìn)行征稅過程中，都采取了相應(yīng)的優(yōu)惠政策，以保護(hù)和促進(jìn)本國的農(nóng)業(yè)發(fā)展。比如，絕大多數(shù)國家為了促進(jìn)和支持本國農(nóng)業(yè)的發(fā)展，對(duì)農(nóng)產(chǎn)品實(shí)行關(guān)稅保護(hù)政策。歐洲有的國家對(duì)于自己不生產(chǎn)的農(nóng)產(chǎn)品，關(guān)稅可以為零，而自己能生產(chǎn)特別是有優(yōu)勢的農(nóng)產(chǎn)品，關(guān)稅則高達(dá)百分之幾百。又如，美國政府對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者征收的遺產(chǎn)與贈(zèng)予稅，也給予以下兩方面優(yōu)惠：一方面農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者過世時(shí)，其擁有的土地按該土地的農(nóng)業(yè)價(jià)格而非標(biāo)準(zhǔn)市價(jià)（后者大大高于前者）計(jì)算遺產(chǎn)稅；另一方面土地繼承者在滿十年后出售繼承土地交納所得稅時(shí)，還可按照標(biāo)準(zhǔn)市價(jià)而非接受遺產(chǎn)或贈(zèng)與時(shí)計(jì)算遺產(chǎn)稅的農(nóng)業(yè)用途價(jià)格計(jì)算成本。

一般國家對(duì)農(nóng)業(yè)與其他行業(yè)征納稅對(duì)象一樣，征收同樣的稅，只是在稅率與減免方面與其他納稅有一定區(qū)別。在經(jīng)濟(jì)全球化大趨勢下，國內(nèi)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與國際經(jīng)濟(jì)聯(lián)系越來越密切，對(duì)各國稅制建設(shè)均產(chǎn)生不同程度的趨同性影響。我國農(nóng)業(yè)稅制的設(shè)計(jì)要全方位地適應(yīng)開放經(jīng)濟(jì)環(huán)境的要求，與國際接軌。另一方面，從我國國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展總趨勢看，全國統(tǒng)一大市場的建立，舊經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的打破與調(diào)整，不同行業(yè)之間的相互滲透，越來越要求在全國范圍內(nèi)面向整個(gè)國民經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，建立一個(gè)統(tǒng)一的、公平的稅制體系。農(nóng)業(yè)稅制長期游離于整個(gè)稅制體系之外是不符合公平稅負(fù)的稅制建設(shè)要求的。統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制不僅為各級(jí)政府與農(nóng)民之間形成規(guī)范的分配關(guān)系奠定了制度基礎(chǔ)，也為徹底解決農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重問題提供了制度保障。

統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制的具體設(shè)想是:(1)普遍征收土地資源稅，取消現(xiàn)行的耕地占用稅和城鄉(xiāng)土地使用稅及農(nóng)業(yè)稅。對(duì)于土地資源占有和使用者，根據(jù)不同用途采取差別稅率。對(duì)農(nóng)用土地征土地資源稅是市場經(jīng)濟(jì)條件下理順土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系、調(diào)節(jié)土地級(jí)差收入、緩解土地資源分配矛盾、實(shí)行土地資源的合理流動(dòng)和優(yōu)化配置的最佳形式，它不僅合法而且是國際上多數(shù)國家的通行做法。(2)擴(kuò)大增值稅征收范圍。對(duì)在市場上出售農(nóng)產(chǎn)品普遍在銷售環(huán)節(jié)征收增值稅，稅率可從低確定，而且比較城市個(gè)體工商戶交納增值稅的做法，規(guī)定起征點(diǎn)。這樣一般收入低的農(nóng)戶都達(dá)不到起征點(diǎn)，無須繳納增值稅。(3)適當(dāng)調(diào)整高收入農(nóng)戶的個(gè)人所得稅。這些設(shè)想將使我國農(nóng)業(yè)稅制完全與國際接軌，同時(shí)又達(dá)到公平稅負(fù)，、減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)、促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展的目的。

3、完善征管措施，規(guī)范征管行為。現(xiàn)行農(nóng)村稅費(fèi)體制需要的是一次根本的革新。但就目前現(xiàn)實(shí)而言，統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制、均等化賦稅的設(shè)想在短期內(nèi)難以實(shí)現(xiàn)。當(dāng)前應(yīng)著重從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)征管，鞏固稅費(fèi)改革成果，建立稅改向遠(yuǎn)期目標(biāo)過渡的機(jī)制。一是對(duì)稅改中所造成的計(jì)稅土地不實(shí)、計(jì)稅常年過高、計(jì)稅價(jià)格過高等問題積極加以糾正。二是建立規(guī)范的征管制度，實(shí)行納稅通知制度、納稅登記制度、納稅公示制度、納稅期限制度、完稅憑證制度等，對(duì)違反制度的人和事應(yīng)建立懲罰機(jī)制。三是應(yīng)規(guī)范征管行為，建立社會(huì)監(jiān)督機(jī)制，對(duì)所征稅費(fèi)應(yīng)實(shí)行歸口管理，杜絕一切變相侵害農(nóng)民利益的行為。

第二，實(shí)行地方政府的職能轉(zhuǎn)換

目前中國的五級(jí)政府在財(cái)政職能分配上有一個(gè)明顯異于發(fā)達(dá)國家的特性，即越低級(jí)的政府所承擔(dān)的社會(huì)公共服務(wù)職能越沉重。分稅制改革以來，隨著財(cái)權(quán)的不斷上移和事權(quán)的不斷下移，縣鄉(xiāng)財(cái)政面臨越來越大的收支平衡壓力，并成為農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)短缺、地方公共產(chǎn)品供給能力弱化和農(nóng)民負(fù)擔(dān)累年加重的重要制度原因。目前稅費(fèi)改革的最大矛盾是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的同時(shí)也減少了政府的財(cái)政收入，使得地方政府機(jī)構(gòu)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)面臨嚴(yán)重困難。從表面上看，地方基層政府正常運(yùn)轉(zhuǎn)的困難是忽視農(nóng)村稅費(fèi)改革直接造成，但從深層次上看到，恰恰反映了基層政府機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事的不合理狀況。到縣鄉(xiāng)政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和人員安排上的弊端是導(dǎo)致其運(yùn)轉(zhuǎn)困難的根本原因，也是農(nóng)民負(fù)擔(dān)不斷加強(qiáng)的重要因素。解決這一問題的根本措施是將農(nóng)村稅費(fèi)改革與政府機(jī)構(gòu)改革與行政體制改革結(jié)合起來，在積極推進(jìn)稅費(fèi)改革的同時(shí)，大力推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)改革，轉(zhuǎn)換政府職能。因此，應(yīng)結(jié)合農(nóng)村稅費(fèi)改革試點(diǎn)精簡政府級(jí)次，進(jìn)一步轉(zhuǎn)換政府職能，按照社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求，科學(xué)界定鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能范圍，加快鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)改革，合理設(shè)置機(jī)構(gòu)，歸并過多過散的事業(yè)單位，壓減鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政和事業(yè)單位人員編制，堅(jiān)決清理編外和臨時(shí)招聘人員。甚至可以考慮將鄉(xiāng)級(jí)政府轉(zhuǎn)為縣級(jí)政府的派出機(jī)構(gòu)，以求大量精簡非必要的機(jī)構(gòu)和人員。同時(shí)大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，開辟鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源。應(yīng)積極調(diào)整農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，積極發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)，增加農(nóng)民收入；大力調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，培植優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、區(qū)域支柱產(chǎn)業(yè)和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營龍頭企業(yè)，提高農(nóng)產(chǎn)品質(zhì)量和效益，推動(dòng)農(nóng)業(yè)向規(guī)模化、產(chǎn)業(yè)化、現(xiàn)代化發(fā)展，增加鄉(xiāng)鎮(zhèn)可用財(cái)力。

第三、建立和完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度

當(dāng)前地方基層政府的收入問題已成為農(nóng)村稅費(fèi)改革的最大障礙。稅費(fèi)改革通過利益關(guān)系的重新調(diào)整，在使農(nóng)民較大幅度減輕負(fù)擔(dān)的同時(shí)，必然會(huì)導(dǎo)致其他利益主體受損。一方面，縣鄉(xiāng)財(cái)政增長無望，平衡困難。另一方面，縣鄉(xiāng)財(cái)政支出卻呈現(xiàn)剛性增長的態(tài)勢。近幾年，國家關(guān)于財(cái)政支付人員的工資增長和福利改善的政策不斷出臺(tái)，客觀上加大了財(cái)政平衡的難度，這一矛盾如果不能得到及時(shí)有效的解決，農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈的可能性就會(huì)存在，減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)就成為一句空話。

我國農(nóng)村稅費(fèi)改革面臨的財(cái)政缺口，客觀上需要通過建立和完善政府間轉(zhuǎn)移支付制度來解決。要求轉(zhuǎn)移支付最重要理由是外部性的存在。地方政府提供的某些公共產(chǎn)品具有很大的正外部性，如果沒有相應(yīng)的補(bǔ)償，這些產(chǎn)品的供給就會(huì)陷入不足的境地。例如義務(wù)教育的外溢性極強(qiáng)，很多在農(nóng)村接受教育的孩子目的就是為了擺脫農(nóng)村貧困落后的環(huán)境背景，進(jìn)入發(fā)達(dá)省市就業(yè)生活，使得地方政府承擔(dān)的義務(wù)教育的成本卻無法獲取相應(yīng)的教育收益。而農(nóng)村稅費(fèi)改革后由于取消了教育費(fèi)附加和教育集資，切斷了縣鄉(xiāng)政府教育經(jīng)費(fèi)的籌資渠道，財(cái)政壓力劇增，使得本已脆弱的義務(wù)教育更是難以為繼。因此中央和省級(jí)政府對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育負(fù)有極大的責(zé)任，加強(qiáng)中央和省級(jí)政府對(duì)義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是解決農(nóng)村教育經(jīng)費(fèi)短缺問題的根本途徑。同時(shí)，轉(zhuǎn)移支付還可以調(diào)節(jié)地區(qū)間發(fā)展的不平衡，實(shí)現(xiàn)地區(qū)間的均等化。

第四，切實(shí)執(zhí)行中央減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)政策，建立健全有效的農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理機(jī)制。減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的長期性、艱巨性，決定了要鞏固農(nóng)村稅費(fèi)改革取得的成果，必須進(jìn)一步建立健全農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)農(nóng)民負(fù)擔(dān)的監(jiān)督管理工作，防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈：一是要嚴(yán)格規(guī)范農(nóng)村稅費(fèi)征管行為；二是強(qiáng)化專項(xiàng)治理，如規(guī)范農(nóng)村中小學(xué)收費(fèi)、農(nóng)民建房收費(fèi)、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水用電收費(fèi)，禁止報(bào)刊攤派等；三是規(guī)范農(nóng)村“一事一議”的程序，明確村內(nèi)議事程序、管理方式、監(jiān)督措施，嚴(yán)格控制籌資籌勞的上限，嚴(yán)防村內(nèi)“一事一議”成為新的亂收費(fèi)口子；四是建立責(zé)任追究機(jī)制，制定并嚴(yán)格執(zhí)行對(duì)農(nóng)民亂收費(fèi)、亂罰款、亂集資和各種攤派及搭車收費(fèi)等加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)行為的處分規(guī)定；五是建立健全農(nóng)民負(fù)擔(dān)的情況監(jiān)測、信訪舉報(bào)、檢查監(jiān)督、案件查處等工作制度，明確各方面的責(zé)任和工作程序；六是建立健全農(nóng)民負(fù)擔(dān)監(jiān)督管理工作機(jī)構(gòu)和隊(duì)伍，從組織上保證執(zhí)法有力，防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)的反彈。

第五，加強(qiáng)農(nóng)村財(cái)務(wù)管理，妥善解決鄉(xiāng)村不良債務(wù)。解決鄉(xiāng)村不良債務(wù)問題應(yīng)從以下四點(diǎn)出發(fā): 一是要核實(shí)情況，全面清理核實(shí)債權(quán)、債務(wù)，搞清債權(quán)、債務(wù)的數(shù)額及形成原因；二是要界定責(zé)任，分清債務(wù)責(zé)任界限，將債務(wù)具體落實(shí)到債務(wù)人；三是劃分類型，根據(jù)債務(wù)形成的不同性質(zhì)，明確劃分出哪些是由鄉(xiāng)鎮(zhèn)形成的債務(wù)，哪些是由村和農(nóng)民形成的債務(wù)；四是分類處置，對(duì)不同性質(zhì)的債務(wù)要用不同的方式解決。對(duì)由鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)擔(dān)的債務(wù)，可根據(jù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)力狀況，分年逐步還清；對(duì)該由村負(fù)擔(dān)的債務(wù)，可由村集體經(jīng)濟(jì)收入分期、分批償還。如果是因?yàn)楣媸聵I(yè)建設(shè)所形成的、又確實(shí)沒有償還的債務(wù)，建議由國家和資金投放單位承擔(dān)，以減輕村級(jí)壓力；對(duì)于該由農(nóng)戶承擔(dān)的債務(wù)，應(yīng)根據(jù)農(nóng)戶的不同經(jīng)濟(jì)狀況采取不同的處理方式，對(duì)有能力償還的，應(yīng)加大催收力度，對(duì)償還確實(shí)有困難，可視情況分年收取；對(duì)確實(shí)無法收回的呆帳、壞帳、應(yīng)按規(guī)定核銷。今后要嚴(yán)格控制新增債務(wù)，鄉(xiāng)村興辦公益事業(yè)，必須考慮鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和承受能力，防止新的債務(wù)產(chǎn)生。

［1］ 國務(wù)院農(nóng)村稅費(fèi)改革工作小組辦公室。鞏固稅費(fèi)改革成果，防止農(nóng)民負(fù)擔(dān)反彈。人民日?qǐng)?bào)，2003-05-11 ［2］ 王昭耀。農(nóng)村稅費(fèi)改革是減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)的治本之策略。求是，2001(2)［3］ 陳斐況學(xué)文。深化我國農(nóng)村稅費(fèi)改革的探討。南昌大學(xué)學(xué)報(bào)。2004(3)［4］ 《了望》新聞周刊2005年第十一期 ［5］ 劉書明。統(tǒng)一城鄉(xiāng)稅制與調(diào)整分配政策:減輕農(nóng)民負(fù)擔(dān)新論。經(jīng)濟(jì)研究，2001(2)［6］ 農(nóng)業(yè)投入課題組。保護(hù)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)狀、依據(jù)和政策建議。中國社會(huì)科學(xué)，1996(1)［7］ 蘇明劉家凱。農(nóng)村稅費(fèi)改革難點(diǎn)問題研究。經(jīng)濟(jì)科學(xué)出版社，2003 ［8］ 魏遙。農(nóng)村稅費(fèi)改革的理性思考。阜陽師范學(xué)院學(xué)報(bào)。2002(6)