第一篇：淺談當前中國戶籍制度改革

淺談當前中國戶籍制度改革

自改革開放以來，中國的經濟體制改革不斷取得突破，建立了社會主義市場經濟體制，經濟發展成果顯著。但是，與經濟體制改革相比，中國的社會體制改革和政治體制改革卻相對落后。其中，戶籍制度改革的問題尤為突出。

戶籍制度，是一個國家最根本的社會管理制度之一。從最原始的意義上講，它起著兩方面的作用，一是人口登記，為政府的統一管理、調查服務；二是人口管制，促進人口合理遷移，緩解城市的壓力。然而，由于長期的計劃經濟體制的影響，我國的戶籍制度被附帶了很多利益性的東西，例如社會保險、社會福利、社會救助等都以戶口為標準，就業、醫療、教育、住房分配等與人們生活息息相關的事項都和戶籍制度直接掛鉤，多項法律條文也依據戶籍制度而制定。我國自1994年以來按居住地和職業將公民分為農業人口和非農業人口。在這種城鄉戶口二元管理的制度下，城市居民與農村居民在很多方面被區別對待。例如，2006年在重慶發生的一起車禍中，三名少女不幸喪生。事后，兩城市女孩各獲得二十多萬的賠償，另一名農村女孩所獲賠償金卻不及其一半。這種“同命不同價”的現象明顯不合理，但卻合法：據人身損害賠償司法解釋，死亡賠償金的計算依據是年人均可支配收入，城市居民年人均可支配收入遠高于農村居民，故賠償金額有此差別。從這個例子可以看出，在城鄉居民之間存在一道高大的壁壘，這道壁壘表面上看是戶籍制度，本質上則是由戶籍所帶來的經濟、政治、法律各個方面的權利的差別。因此，我認為，戶籍制度的改革，根本上在于不斷減少戶籍的附加值，縮小乃至消除城鄉差別，將戶籍制度由二元分割制度向居民一體化管理方式轉變。

現在，國內很多地區如福建、廣東等已取消農業戶口，統一登記居民戶口。但在我看來，如果僅僅取消“非農業戶口“標記而實行“居民戶口”標記，卻不改變戶籍背后的利益差別，不打破戶籍制度所聯系的利益鏈，那么，改革只是一紙空談，并不能真正解決戶口歧視問題。由戶籍引發的糾紛牽涉到醫療衛生、高考、就業、入學等各個領域，這不僅有制度上的原因，更是觀念上的問題。長期的二元戶籍制度在潛移默化中使得普通群眾和決策者都認為農民與城市居民存在現實區別是天經地義理所當然的。比如，我的父母來自江蘇農村，是在上世紀八十年代初考入大學的。而在當時的農村，考上大學，就能轉入城市戶口，這被公認為是跳出農門，飛上枝頭當鳳凰了，是極其令人羨慕的。由此可見，戶籍的城鄉區別深入人心，它所帶來的歧視與不平等現象十分普遍。

因此，我認為，要改革戶籍制度，應該從兩方面著手，即觀念與制度。在觀念上，政府應擔負主要責任，例如通過主流媒體的宣傳呼吁大眾關注、尊重和幫助“農民工”“留守兒童”“空巢老人”等特殊群體，盡力消除對農村人口的歧視，消除地方保護思想，促進城鄉文化交流。在制度上，需要中央與地方的共同努力和配合，不斷減少戶籍的附加值，使戶籍制度回到最原始的意義，使其與福利保障逐漸分離。由于我國正處于城市化的進程中，地區的經濟發展差別很大，比如東部沿海地區改革開放早，經濟發展快，以人口遷入為主；中西部相對落后，以人口遷出為主。因此，現階段應由各地方依據當地的實情各自先行探索戶籍制度改革，等時機成熟，積累一定經驗后，再從國家層面推行統一的戶籍改革制度，并制定相關法律法規，使其法制化、規范化。

就現階段的地方戶籍改革而言，許多小城鎮的戶口已較大限度地放開，如浙江湖州，已實行根據居住地、就業和收入，依據農民自主意愿遷移到城鎮的政策。而大城市如上海，也出臺了居住證轉戶籍的制度，但對時間、職位、技能等要求很嚴格。這一制度雖然目前看來受惠面不廣，但這體現了上海推動戶籍管理向居住地服務管理轉變的嘗試，也符合上海這個國際大都市的實情。在我看來，任何政策的推行都是不可能一帆風順的。當前我國城市化正在加速發展，大量農民涌入城市，而城市的承載力還有待加強，因此，不可能也不應該立刻放開戶籍政策，而應逐步地過渡。

我認為，在地方的戶籍改革中，首先要做好綜合配套改革，使城市的公共設施和公共服務跟上來。正如前文所述，戶籍制度被附帶了許多利益性的東西，與教育、醫療保險、就業、社會福利等各個方面息息相關，牽一發而動全身。因此，在戶籍改革之前，地方政府就應預計城市的承載力，規劃好允許的最大遷入量，考慮地方財政和公共服務的情況，才能合理控制遷入人數，從容應對各種情況。反之，則會出現嚴峻的后果。例如，巴西的里約熱內盧是個美麗繁榮的城市，高樓林立，卻同時擁有無數的平民窟，飽受城市暴力的侵襲。這正是因為它在過去三十年中加速城市化，允許大批農民進城的過程中，沒有解決好社會保障的問題。分立的社會保障制度導致城市居民的兩極分化，于是出現了大片的貧民窟，而貧富差距又引起了犯罪率的升高和城市暴力的增加。這個例子對我們無疑是前車之鑒，警示我們加強戶籍制度之外的制度保障，預估經濟、社會、資源、環境的承載力的重要性。

再者，如何控制遷入人數呢？我認為應對遷移人口建立一個行之有效的評估體系，設置合理的配額，使遷入人群之間形成競爭。在這方面可以參考香港的“優才計劃”。這一制度設計了一套評估制度，分為綜合計分和成就計分兩種，前者針對普通人，按照申請人的年齡、經濟情況、良好品格、語文能力、基本學歷5項條件打分，后者針對“具備超凡才能或技術并擁有杰出成就的個別人士”，以申請人的成就為評核基準。盡管香港的此項計劃只是面向少部分高端人才，但這種思路卻值得我們借鑒。如果對遷移人口實行一定的評估，就可以保證遷移人群的基本素質，更好地為城市建設服務，同時能一定程度上控制遷移者的數量，實現人口的計劃性流動，防止城市不堪重負，還能通過競爭促進農民工自發地學習，提高文化素質，實在是一舉三得。

第三，從根源上說，改善生活是遷移的主要動力。正是由于城鄉的巨大差距，才出現了龐大的民工潮。因此，在推進城市發展的同時，國家應對農村提供大力支持，包括資金、政策和技術等。例如，從財政中撥專款改善農民生活水平，出臺保護農民利益的政策，派農業技術人員到地方上傳授新的農業技術，提高農業生產效率和產值，同時，還可以鼓勵農民工回鄉發展農副產業，幫助農民致富。通過這些途徑，逐漸縮小城鄉差距，從根源上控制遷移人數，解決戶籍糾紛。

當前，中國的戶籍制度改革還處在地方各自的探索階段，未來還有漫長的路要走。但我認為只要我們明確了方向，即不斷減少戶籍所附加的利益，縮小乃至消除城鄉差別，并做好綜合配套改革的充分準備，那么，中國一定能最終實現城鄉一體的戶籍制度，實現人口的自由遷移，真正消除戶籍歧視與不平等的現象。

曹今

09城環1班

第二篇：淺談當前中國戶籍制度改革

淺談當前中國戶籍制度改革

自改革開放以來，中國的經濟體制改革不斷取得突破，建立了社會主義市場經濟體制，經濟發展成果顯著。但是，與經濟體制改革相比，中國的社會體制改革和政治體制改革卻相

對落后。其中，戶籍制度改革的問題尤為突出。

戶籍制度，是一個國家最根本的社會管理制度之一。從最原始的意義上講，它起著兩方

面的作用，一是人口登記，為政府的統一管理、調查服務；二是人口管制，促進人口合理遷

移，緩解城市的壓力。然而，由于長期的計劃經濟體制的影響，我國的戶籍制度被附帶了很多利益性的東西，例如社會保險、社會福利、社會救助等都以戶口為標準，就業、醫療、教育、住房分配等與

人們生活息息相關的事項都和戶籍制度直接掛鉤，多項法律條文也依據戶籍制度而制定。我國自1994年以來按居住地和職業將公民分為農業人口和非農業人口。在這種城鄉戶口二元

管理的制度下，城市居民與農村居民在很多方面被區別對待。例如，2006年在重慶發生的一起車禍中，三名少女不幸喪生。事后，兩城市女孩各獲得二十多萬的賠償，另一名農村女

孩所獲賠償金卻不及其一半。這種“同命不同價”的現象明顯不合理，但卻合法：據人身損

害賠償司法解釋，死亡賠償金的計算依據是年人均可支配收入，城市居民年人均可支配收入

遠高于農村居民，故賠償金額有此差別。從這個例子可以看出，在城鄉居民之間存在一道高

大的壁壘，這道壁壘表面上看是戶籍制度，本質上則是由戶籍所帶來的經濟、政治、法律各

個方面的權利的差別。因此，我認為，戶籍制度的改革，根本上在于不斷減少戶籍的附加值，縮小乃至消除城鄉差別，將戶籍制度由二元分割制度向居民一體化管理方式轉變。

現在，國內很多地區如福建、廣東等已取消農業戶口，統一登記居民戶口。但在我看來，如果僅僅取消“非農業戶口“標記而實行“居民戶口”標記，卻不改變戶籍背后的利益差別，不打破戶籍制度所聯系的利益鏈，那么，改革只是一紙空談，并不能真正解決戶口歧視問題。

由戶籍引發的糾紛牽涉到醫療衛生、高考、就業、入學等各個領域，這不僅有制度上的原因，更是觀念上的問題。長期的二元戶籍制度在潛移默化中使得普通群眾和決策者都認為

農民與城市居民存在現實區別是天經地義理所當然的。比如，我的父母來自江蘇農村，是在上世紀八十年代初考入大學的。而在當時的農村，考上大學，就能轉入城市戶口，這被公認

為是跳出農門，飛上枝頭當鳳凰了，是極其令人羨慕的。由此可見，戶籍的城鄉區別深入人

心，它所帶來的歧視與不平等現象十分普遍。

因此，我認為，要改革戶籍制度，應該從兩方面著手，即觀念與制度。在觀念上，政府

應擔負主要責任，例如通過主流媒體的宣傳呼吁大眾關注、尊重和幫助“農民工”“留守兒

童”“空巢老人”等特殊群體，盡力消除對農村人口的歧視，消除地方保護思想，促進城鄉

文化交流。在制度上，需要中央與地方的共同努力和配合，不斷減少戶籍的附加值，使戶籍

制度回到最原始的意義，使其與福利保障逐漸分離。由于我國正處于城市化的進程中，地區的經濟發展差別很大，比如東部沿海地區改革開放早，經濟發展快，以人口遷入為主；中西

部相對落后，以人口遷出為主。因此，現階段應由各地方依據當地的實情各自先行探索戶籍

制度改革，等時機成熟，積累一定經驗后，再從國家層面推行統一的戶籍改革制度，并制定

相關法律法規，使其法制化、規范化。

就現階段的地方戶籍改革而言，許多小城鎮的戶口已較大限度地放開，如浙江湖州，已

實行根據居住地、就業和收入，依據農民自主意愿遷移到城鎮的政策。而大城市如上海，也

出臺了居住證轉戶籍的制度，但對時間、職位、技能等要求很嚴格。這一制度雖然目前看來

受惠面不廣，但這體現了上海推動戶籍管理向居住地服務管理轉變的嘗試，也符合上海這個

國際大都市的實情。在我看來，任何政策的推行都是不可能一帆風順的。當前我國城市化正

在加速發展，大量農民涌入城市，而城市的承載力還有待加強，因此，不可能也不應該立刻

放開戶籍政策，而應逐步地過渡。

我認為，在地方的戶籍改革中，首先要做好綜合配套改革，使城市的公共設施和公共服務跟上來。正如前文所述，戶籍制度被附帶了許多利益性的東西，與教育、醫療保險、就業、社會福利等各個方面息息相關，牽一發而動全身。因此，在戶籍改革之前，地方政府就應預計城市的承載力，規劃好允許的最大遷入量，考慮地方財政和公共服務的情況，才能合理控制遷入人數，從容應對各種情況。反之，則會出現嚴峻的后果。例如，巴西的里約熱內盧是個美麗繁榮的城市，高樓林立，卻同時擁有無數的平民窟，飽受城市暴力的侵襲。這正是因為它在過去三十年中加速城市化，允許大批農民進城的過程中，沒有解決好社會保障的問題。分立的社會保障制度導致城市居民的兩極分化，于是出現了大片的貧民窟，而貧富差距又引起了犯罪率的升高和城市暴力的增加。這個例子對我們無疑是前車之鑒，警示我們加強戶籍制度之外的制度保障，預估經濟、社會、資源、環境的承載力的重要性。

再者，如何控制遷入人數呢？我認為應對遷移人口建立一個行之有效的評估體系，設置合理的配額，使遷入人群之間形成競爭。在這方面可以參考香港的“優才計劃”。這一制度設計了一套評估制度，分為綜合計分和成就計分兩種，前者針對普通人，按照申請人的年齡、經濟情況、良好品格、語文能力、基本學歷5項條件打分，后者針對“具備超凡才能或技術并擁有杰出成就的個別人士”，以申請人的成就為評核基準。盡管香港的此項計劃只是面向少部分高端人才，但這種思路卻值得我們借鑒。如果對遷移人口實行一定的評估，就可以保證遷移人群的基本素質，更好地為城市建設服務，同時能一定程度上控制遷移者的數量，實現人口的計劃性流動，防止城市不堪重負，還能通過競爭促進農民工自發地學習，提高文化素質，實在是一舉三得。

第三，從根源上說，改善生活是遷移的主要動力。正是由于城鄉的巨大差距，才出現了龐大的民工潮。因此，在推進城市發展的同時，國家應對農村提供大力支持，包括資金、政策和技術等。例如，從財政中撥專款改善農民生活水平，出臺保護農民利益的政策，派農業技術人員到地方上傳授新的農業技術，提高農業生產效率和產值，同時，還可以鼓勵農民工回鄉發展農副產業，幫助農民致富。通過這些途徑，逐漸縮小城鄉差距，從根源上控制遷移人數，解決戶籍糾紛。

當前，中國的戶籍制度改革還處在地方各自的探索階段，未來還有漫長的路要走。但我認為只要我們明確了方向，即不斷減少戶籍所附加的利益，縮小乃至消除城鄉差別，并做好綜合配套改革的充分準備，那么，中國一定能最終實現城鄉一體的戶籍制度，實現人口的自由遷移，真正消除戶籍歧視與不平等的現象。

曹今

09城環1班

第三篇：中國戶籍制度改革

中國戶籍制度改革

一、戶籍制度

1、戶籍

戶籍是指“登記居民住戶的冊籍”《辭海》（1989年版），所謂冊籍，通俗的叫法就是“戶口登記簿”，或者“戶口本”。從古到今，我國的戶籍都是由政府部門設計制訂的，因此，戶籍也是個法定名稱。2戶籍制度

戶籍制度是隨著國家的產生而形成的一種社會制度，是指通過各級國家機關對其所轄范圍內的戶口進行調查、登記、申報，并按一定的原則進行立戶、分類、劃等和編制。它是統治者征調賦役、落實行政管理、執行法律的主要依據，也是國家對農民實行道德教化、經濟剝削、人身控制的重要途徑，所以，歷代王朝都沿襲著這一制度。

二、戶籍制度的形成與發展

1、封建王朝時期，從秦至漢唐，戶籍管理逐步制度化。

2、唐代戶籍制度已開始完善。

3、明代建立起極完備的戶籍制度。

4、民國時期《戶籍法》已經推行。

5、中國現行戶籍制度

三、歷史上戶籍制度的特征

深受傳統社會經濟制度和文化影響的我國歷史上的戶籍制度，表

現出以下特征：

1、地域性。

2、等級性。

3、世襲性。

4、社會治安職能。

四、戶籍的作用，第一，準確地及時地掌握全國人口的分布、增減和變動情況，為我國有計劃地進行社會主義建設，編制國民經濟計劃，以及節制生育等等重要政策措施，提供人口資料。

第二，證明公民的身份，以保護人民群眾在政治生活和社會生活中的合法權利和利益。例如：保護人民行使選舉權和被選舉權，保護人民正當的居住和遷徙自由，為人民的勞動就業和受教育等出具證明等等。

第三，堵塞治安管理中的某些空隙，限制反革命分子和其他壞分子的破壞活動，保衛國家建設和人民生活的安全。

五、我國現行的戶籍制度

1、中華人民共和國戶籍制度是中華人民共和國對其公民實施的以戶為單位的戶籍人口管理政策。戶籍表明了自然人在本地生活的合法性。長期以來，中華人民共和國人口管理方針的制定與實施均建基

于此項制度。

2、建國以來，中國戶籍管理制度的變化大致可劃分為3個階段：

第一階段，1958年以前，屬自由遷徙期；第二階段，1958年～1978年，為嚴格控制期；第三階段，1978年以后，半開放期。

3、中國戶籍制度的特點：根據地域和家庭成員關系將戶籍屬性劃分為農業戶口和非農業戶口。

六、現行戶籍制度的弊端

1、中國現行的戶籍制度不利于現代國家公民權利的實現。主要是城市和農村戶口的二元化管理導致的，遷徙自由是現代國家公民權利的重要內容。

2、中國現行的戶籍制度造成了人民在事實上的不平等。

3、中國現行的戶籍制度不能適應現實社會生活的發展。

4、中國現行的戶籍制度阻礙了城市化進程，制約了農業和農村的發展。

5、中國現行的戶籍制度也產生了一些腐敗現象。

七、戶籍制度改革的內容

由傳統的城鄉分割的二元戶籍制度，過渡和改革為城鄉統一的一元戶籍制度，打破“農業人口”和“非農業人口”的戶口界限，使公民獲得統一的身份，充分體現公民有居住和遷移的自由權利，剝離、剔除粘附在戶籍關系上的種種社會經濟差別功能，真正做到城鄉居民

在發展機會面前地位平等。

八、改革的措施

1．《憲法》上恢復公民遷徙自由的條文，確認不論城鄉居民都具有自由遷徙、擇業和居住的權利。

2．政府應宣布實行全國統一的戶籍制度，實行城鄉戶口登記管理一體化，取消“農業人口”與“非農業人口”的城鄉二元戶籍制度。以具有合法固定的住所、穩定的職業和生活來源為基本落戶條件。同時在過渡時期可實行暫住戶口與常駐戶口，并制定相應的標準。

3．改革戶籍制度不是取消“戶口”，而是剝離戶口的附加功能，應取消粘附在戶口上的各項利益差別，體現社會身份與“國民待遇”的平等性。

4．改革戶籍制度后，戶籍管理還是必要的。通過公民身份登記，可以證明其身份并確立其民事權利和行為能力；可以為政府制訂國民經濟和社會發展的規劃、勞動力合理配置等提供基礎數據和資料。戶籍管理還是治安管理的基礎，在維護治安、打擊犯罪方面起著重大作用。

九、戶籍制度改革的意義

有利于促進城市建設與小城鎮健康發展，促進農業現代化，提高農村人口城市化比例，加快城鎮化進程；

有利于打破傳統城鄉“二元經濟模式”，暢通流動人口經商、創業及從業渠道，形成統一勞動力市場，促進各類人才自由流動，增加投

資、興業與置業，適應市場經濟發展需要，壯大消費市場；

有利于掌握人口信息，實現人口科學有效管理，提高社會管理質量與效率，促進經濟和各項社會事業發展，維護社會安全與穩定。

第四篇：當前戶籍制度改革的現狀

當前戶籍制度改革的現狀、難題與對策分析

2005-12-27 16:03:0

4新華社信息濟南１２月２３日電（記者趙仁偉 聶建江 鄒大鵬）隨著我國經

濟社會的快速發展，長期以來我國實行的城鄉戶口二元分割的戶籍管理模式的弊端

逐漸顯現，社會各界對于戶籍管理制度改革的呼聲日益高漲。近年來，一些省份先

行探索，推出了一系列實質性的改革舉措，為戶籍管理制度改革積累了經驗，但改

革過程中也遇到了許多現實困難和問題。

——各地改革紛紛推進 戶籍藩籬逐步降低

近幾年來，全國已有十多個省份就戶籍管理制度進行了程度不同的改革，改革的內容主要體現在以下幾個方面：

一是打破二元分割，建立城鄉統一的戶口登記管理制度，實現公民法律身份的平等。遼寧、湖北、四川、山東等多個省份決定取消農業、非農業戶口性質劃分，按照常住居住地登記戶口的原則，統一登記為居民戶口。

二是取消進城人口計劃指標管理，實行戶口遷移條件準入制度。遼寧、江蘇等

地取消“農轉非”制度，以有合法固定住所或穩定職業（生活來源）為戶口準入的基本條件，縣級城鎮全面降低準入門檻，特大城市、大城市的具體準入條件由各市

人民政府研究確定。

三是戶口管理以人為本，親屬投靠落戶等群眾反映強烈的問題逐步得到解決。

如江蘇、山東、河北等省份取消了“三投靠”落戶遷移條件限制，規定凡屬夫妻投

靠的，不受年齡、婚齡的限制；屬父母投靠子女的，不受身邊有無子女的限制；屬

子女投靠父母的，未婚子女不受年齡限制，均可辦理戶口遷移手續。這些政策出臺

后，在群眾中引起強烈反響。據不完全統計，江蘇省通過戶改，僅解決城市“三

靠”人員落戶就達５３．８萬人，占進入城市落戶人員總數的５１．４％。四是降低居民遷徙門檻，實行有利于吸引人才和資金的城市戶口遷移政策。各

地進一步降低投資、納稅、購房入戶門檻，既給群眾工作生活帶來了便利，同時有

力增強了城鄉經濟發展。

五是放開縣域內戶口遷移政策，加快小城鎮發展，提高城市化水平。山東、重

慶等許多省市全面放開縣域內戶口遷移政策，規定公民在縣級城區有合法固定住所，本人及其直系親屬就可落戶。

六是改革大、中專院校學生戶口遷移辦法。許多省規定，凡考取省內大、中專

院校的本省籍學生，入學時根據本人自愿，可以不辦理戶口遷移手續，待畢業后直

接將戶口遷至其工作單位所在地或實際居住地；學生本人要求遷移戶口的，準予辦

理遷移手續。

——配套改革不到位阻礙戶籍改革進程

目前，各地戶籍制度改革在積極推進的過程中也遇到了一些現實問題，其中最

集中的表現是其配套改革進展不快，也就是解決附著在戶口上的其他各種待遇問題

進展不明顯。由于許多部門在制定政策時，仍以原戶籍管理規定為依據，從而出現

了戶籍改革已先行、而其他相對應的與戶籍密切相關的政策滯后的現象。因此，在城鄉政策差別徹底消除前，存在一個戶籍管理改革前后各相關部門政策的銜接和延

續問題。具體表現在五個方面：

一是最低生活保障問題。國家最低生活保障制度實行城鄉有別的“二元化”政

策，低保對象管理都是以戶口性質來劃分，非農業戶口和非農業執行標準不一，享

受差額較大。湖北省一些地方反映，取消戶口性質后，部分農村村民要求享受低保，但這與政府財政困難相矛盾。

二是兵役管理問題。國家每年下達征兵命令有城市兵和農村兵之分，城鄉兵員

要求不同，入伍服役期間的義務兵家屬優待金不同，退伍后的安置政策也不一樣，二者差距很大。

三是交通事故賠償標準問題。按照有關規定，交通事故的賠償標準，特別

通死亡事故，以戶口性質決定賠償標準，農業戶口與非農業戶口的賠償標準相差較

大。

四是計劃生育政策問題。目前全國各地實行的是城鄉不同的生育政策，城市居

民一般只能生育一個小孩，農村根據不同的情況可以申請再次生育，同時對違反計

生政策規定生育孩子的人員，社會撫養費的征收標準也不同。

五是農村村民的確定和村民的利益分配等問題。長期以來農民都是以戶口性質

來確定，隨著一些地方取消戶口性質后，迫切需要用新的辦法界定農民的范圍。許

多地方的村民待遇與戶口是否在本村直接掛鉤，如土地的使用、集體利益的分配、宅基地的享受等。另外，多數地方征地補償和安置政策適用的對象是以戶口性質來

界定，取消戶口性質以后，征地補償政策亟需作出相應調整。

四川省公安廳戶政處負責人表示，在市場經濟條件下，逐步打破城鄉二元經濟

格局非常必要，但這不是通過戶籍管理制度改革能夠解決的問題，更不是戶籍登記

管理的技術問題，而是一個涉及社會各方面的經濟和社會管理體制問題。此外，農

村、城市的差別本身不是戶籍登記造成的，因而想通過戶籍登記制度的一元化來解

決社會經濟及社會管理體制的二元問題不現實，而是需要各相關部門長期的努力。

山東省公安廳戶政處負責人說，城鄉政策差別短期內雖然無法立即消除，但戶籍管

理制度的改革可以刺激其他政府部門重新考慮一些政策的適當性，從而向著城鄉平

等、城鄉統籌的方向發展。在這個過程中，戶籍管理制度改革需要根據當地資源的實際承受能力，充分考慮其他部門政策的銜接和過渡，避免個別地方出現的“休克

式改革”，即戶改后引發城市管理混亂和相關政策癱瘓，最終導致戶籍制度改革失

敗。

——當前需進一步解決的三大問題

一、盡快出臺全國統一的戶籍管理制度改革工作方案。

戶籍制度是國家社會行政管理的基礎制度之一，應具有很強的統一性。但目前

從全國情況來看，缺乏明確的指導方針，局部改革與全局性改革步伐不一，給

制戶籍制度的落實增加了難度。一些省份雖已實現了一元化管理，但由于全國范圍

內還沒有實行此項制度的改革，在實際工作中遇到不少問題。比如，在跨省遷移中，公民遷往的省市如果還未實行一元化管理，一般都要求保留原戶口性質；一些跨省

工作的公民需要出具戶籍證明時，也遇到類似問題。因此，國家有關部門應從構建

和諧社會、推動經濟發展的要求出發，盡快制定戶籍管理改革工作方案，指導全國

各地統一進行改革。

二、加快戶籍立法進程。

基層戶政部門呼吁，應盡快將戶籍法、姓名法納入立法工作的議程。目前我國

實施的戶口登記條例出臺于１９５８年，其中許多內容已不適應經濟社會發展的需

要，戶籍登記工作權威性下降，出現了許多人不把戶口當回事、隨意更改姓名、戶

口糾紛增多等問題。面對這一情況，各地在實踐中往往根據各自的理解來制定相應的政策規定，致使各地的戶籍政策不一致，群眾意見較大。因而，需要通過戶籍管

理立法，以法律形式對戶籍管理的定位，從基本制度、管理辦法等方面進行規范。

三、加快調整戶籍管理制度改革后的配套政策。

戶籍管理制度改革是一項龐大的系統工程，涉及計劃、教育、計劃生育、民政、勞動保障、城建、土地等多個部門，政策性強，社會關注程度高。由于以往戶口與

許多部門政策捆綁在一起，因此有的部門受舊的思想觀念影響，認為取消農業、非

農業戶口性質劃分后，本部門的政策將失去實施依據，會給本部門政策實施帶來壓

力，因此對戶籍制度改革持觀望、等待態度。目前看來，我國的城鄉政策差別短期

內很難徹底消除，許多行政管理工作依據的法規政策實行二元管理結構的狀況還將

會持續很長時間。因此，各地公安機關要在地方黨委政府統一協調下，積極會同有

關部門制定相應的配套措施，使戶籍管理制度改革工作穩妥推進，不留遺患。既要

對原有戶籍管理制度進行突破性改革，同時要周全考慮確保各項配套政策實現軟著

陸，保持原有政策的延續性，防止引發一系列社會問題。

——戶籍管理制度改革應堅持積極穩妥的原則

公安部副部長劉金國最近公開表示，公安部正在抓緊研究進一步深化戶籍制度

改革的意見，擬取消農業、非農業戶口的界限，探索建立城鄉統一的戶口登記管理

制度，同時，以具有合法固定住所作為落戶的基本條件，逐步放寬大中城市戶口遷

移限制。

有關戶政專家認為，我國戶籍管理制度改革的目標應該是通過深化戶籍管理制

度改革，全面建立城鄉統一的，以公民按經常居住地登記常住戶口為基本形式，以

具有合法固定住所為戶口遷移基本條件，與社會主義市場經濟體制相適應的新型戶

籍管理制度，更好地發揮戶籍管理工作在推動經濟社會發展、保護公民合法權益和

維護社會穩定方面的作用，促進社會主義和諧社會建設。為此，戶籍管理制度改革

應當堅持以下原則：

一是積極穩妥，因地制宜。戶籍管理制度改革要適應我國經濟社會發展、城鎮

化發展的新趨勢，有利于引導農村人口平穩有序轉移，加快我國城鎮化進程，促進

城鄉統籌發展，推進社會主義精神文明和政治文明建設。同時，也要從各地實際情

況出發，防止不顧實際盲目冒進。各地要結合當地經濟和社會發展的實際，研究制

定具體的實施辦法。既要促進人口向城鎮有序轉移，也要帶動農村經濟發展，實現

城鄉經濟社會共同進步。

二要以人為本，尊重人權。戶籍管理制度改革要從維護人民群眾的根本利益出

發，有利于促進人的全面發展。要有利于尊重和保障人

三要總體把握，政策配套。戶籍管理制度改革要符合國家行政管理體制改革的總體要求，要有利于經濟社會統籌發展，做到戶籍管理制度改革與城市基礎設施建

設、勞動就業、社會保障以及各項公益事業的發展相互協調、相互促進。要有利于

實現戶籍管理的法制化、規范化和科學化。

第五篇：中國戶籍制度改革研究報告

中國戶籍制度改革研究報告

財政學09-2班

小組成員：雷磊20095894曾宇帆20095857沈騫20095869李偉20095877邵立志20095863孫翔20095882

李文鑫200958徐徵200958

一、中國戶籍制度的現狀分析

中國的戶籍制度，有狹義、廣義之分。狹義的戶籍制度是指以1958年頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》為核心的限制農村人口流入城市的規定以及配套的具體措施。廣義的戶籍制度還要加上定量商品糧油供給制度、勞動就業制度、醫療保健制度等輔助性措施，以及在接受教育、轉業安置、通婚子女落戶等方面又衍生出的許多具體規定。它們構成了一個利益上向城市人口傾斜、包含社會生活多個領域、措施配套、組織嚴密的體系。

（一）我國戶籍制度的變遷

中國戶籍管理制度的變化大致可劃分為3個階段：第一階段，1958年以前，屬于自由遷徙期；第二階段，1958年至1978年，為嚴格控制期；第三階段，1978 年以后，半開放期。

1951年7月16日，公安部頒布了《城市戶口管理暫行條例》，是新中國全

國城市統一戶口管理制度開始形成的標志。1953年4月3日，政務院決定進行全國人口普查，并發布了《為準備普選進行全國人口調查登記的指示》和《全國人口調查登記辦法》，在全國城鄉分別實行了兩種目的不盡相同的戶籍管理制度，城市戶籍制度偏重于維護社會治安，農村戶籍制度主要在于掌握人口數量狀況。1955年6月9日，國務院發出《關于建立經常戶口登記制度的指示》，明確提出全國戶口登記由內務部和縣級以上人民委員會的民政部門主管。1956年2月，國務院發出指示，要求把內務部和各級民政部門管理的農村戶口登記、統計工作移交給各級公安機關，至此，全國城鄉戶籍管理機構得到了統一。1958年1月9日，《中華人民共和國戶口登記條例》頒布。該條例是全國城鄉統一戶籍制度正式形成的重要標志，也是當代中國戶籍制度發展史上重要的里程碑。1977年11月8日，國務院批轉《公安部關于處理戶口遷移的規定》，提出對從農村遷往市鎮(含礦區、林區等)，由農業人口轉為非農業人口，從其他市遷往北京、上海、天津三市的，要嚴加控制。1984年10月，國務院發出《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，規定凡在集鎮務工、經商、辦服務業的農民和家屬，在集鎮有固定住所，有經營能力，或在鄉鎮企事業單位長期務工，準落常住戶口，統計為非農業人口，口糧自理。1985年7月13日，公安部頒布了《關于城鎮暫住人口管理的暫行規定》，決定對流動人口實行《暫住證》、《寄住證》和旅客住宿登記證相結合的登記管理辦法。1985年9月6日，全國人大常委會頒布實施《中華人民共和國居民身份證條例》。居民身份制度的實施，加強了對流動人口的管理，嚴密了戶口登記管理制度，也為人口管理的現代化打下了良好的基礎。1992年8月，公安部發出通知，決定實行當地有效城鎮戶口制度。實行當地有效城鎮戶口制度的范圍是小城鎮、經濟特區、經濟開發區、高新技術產業開發區；對象是外商親屬、投資辦廠人員、被征地的農民；辦法是實行“藍印戶口”。1995年7月1同，經國務院批準的《小城鎮戶籍管理制度改革試點方案》正式出臺。1997年6月10日，國務院批轉公安部小城鎮戶籍管理制度改革試點方案。據此方案，已經在小城鎮就業、居住并符合一定條件的農村人口，可以在小城鎮辦理城鎮常住戶口。1998年8月底，國務院下發文件，批轉了公安部《關于解決當前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》，作出了四項改革：施行嬰兒落戶隨父隨母自愿的政策；放寬夫妻分居問題的戶口政策；男性超過60周歲身邊無子女的公民，可以在其子女所在的城市落戶；在城市投資、舉辦實業、購買商品房的公民及其共同居住的直系親屬，凡在城市有合法固定的住所、合法穩定的職業或者生活來源，己居住一定年限并符合當地政府有關規定的，可準予在該城市落戶。同時，允許因“農嫁城”而辦理市區戶口，條件是：結婚滿15周年以上；配偶年齡滿40周歲以上；配偶系市區內久居(連續20年以上)居民；隨配偶在市區實際生活10年以上；在市區有居住條件。2001年3月30日，國務院在批轉公安部關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見中，明確指出全面推進小城鎮戶籍管理制度改革。根據意見的要求，2001年10月，全國開始推進小城鎮戶籍制度改革工作，廣大

農民在小城鎮基本實現了遷徙自由，但農民進入大中城市的遷移門檻仍然很高。從2006年10月1 R起，小城鎮戶籍管理制度改革從試點走向全面實施。

（二）我國戶籍制度的弊端

中國現行的戶籍制度，以舊時的計劃經濟為背景，以人為劃分人們之間的等級差異，強化個人差別待遇為特點，與現代構建和諧社會的要求已經不相適應。12我們今天在社會生活里于戶籍方面遭遇到的諸多困擾，意味著這個現行制度已經暴露出越來越多的問題。具體來說，體現在幾個方面：

1、配置失衡——對我國市場經濟發展中城鄉勞動力的分割導致了人力資源的配置失衡。

流動是市場經濟的本質特點，市場經濟要根據供求變動，利潤趨向來對生產資源作最優配置，在法制允許的范圍內以市場供求關系變化為軸心去追求利益的最大化。這種經濟運行的內在機理勢必要求資金、物料、勞動力的自由合理流動，要與完善的勞動力市場相匹配。一方面，由于中國區域經濟發展不均衡，大城市的拓展及東南沿海地區的經濟發展需要大量的勞動力來補充，而我國現行戶籍制度本質上卻與這種市場經濟運行的基本要求相矛盾，將流動人口排斥在他們所工作和生活的城市之外，使城市勞動力市場被人為地分割為正式市場和非正式市場，導致了對于流動人員普遍的就業限制，直接惡化了流動人員立足城市的制度環境，使大量外來勞動力的就業活動轉入“地下”，成為打“黑工“，建立的勞動關系不具合法性，同時政府無法通過加強管理來規范勞動力市場。另一方面，農民向城市流動并非一種盲目流動，而是理性人的自然選擇，是“人往高處走I水往低處流”這一自然規律的體現。在資源配置的空間和地域等級體系中，個人變動或遷移自己的戶籍所在地是改變自己獲益狀況的重要手段，同時也是獲得上升流動機會的重要途徑。市場經濟的發展，必然會引起區域間、行業間利益(收入水平)的差異，基于對收益和成本的合理計算，在比較利益的驅動之下，人口的流動可以說是勢不可擋的，人們必然要流向收益大條件好的地方和部門，而且差異越大其流動性也越大。根據第五次人口普查數據顯示，全國現住地與戶口登”記地不一致的有14439人，扣除市區內人戶分離的2332萬人，全國流動人口12107萬人，接近全總國人口的十分之一。是什么力量驅使人們如此大規模遷移呢?關于這一點，目前流行一種“推一拉理論”，該理論認為，遷移者選擇遷移的過程，是原住地的推力和遷入地的拉力共同作用的結果。遷出地的消極因素起著推力作用，把遷移者推出原住地，這些消極因素主要包括：l、自然資源的枯竭；

2、農業生產成本的增加；

3、農村勞動力過剩；

4、收入水平降低，等等。

遷入地的積極因素對遷移者起拉力作用，其中主要包括：

1、較多的就業機會；

2、較高的收入水平；

3、較好的文化和公共設施；

4、較好的受教育條件，等等。在人口遷移中，鄉一城遷移一般較為普遍。關于這種遷移的原因，劉易斯(w．A．Lewis)提出了一種二元發展理論，認為在發展中國家存在著傳統的農業部門和現代工業部門并存的現象，由于傳統部門的生產所依賴的資源是非再生性的，經濟效益增長緩慢，隨著人口的增長，將出現零值勞動；相反，現代部門的規模在不斷擴大，對勞動力的需求將增長，從而為傳統部門的勞動力轉換提供了重要渠道。在市場經濟背景下，農村人口向城市的流動和城市之問的人口流動，其實質是追求收入回報最大化的人力資本投資過程，是市場資源的一種配置方式。因此，從市場經濟的基本要求出發，戶籍管理制度必須根據市場主導的城鎮化的要求，即必須以實現人力資源的市場化配置為目標，進行戶籍制度的改革和創新。

2、制度性障礙——阻礙、延緩了我國城鎮化與農村人口重心轉移。

實現建設社會主義新農村這一宏偉目標，關鍵在廣大農村地區，而要全面繁榮農村經濟，實現農村全面小康，就必須加快農村城鎮化進程。所謂“城鎮化”，就是鄉村人口向城鎮人口轉化，以及人們的生活方式由鄉村型轉向城市型的一種現象，是隨著工業化而發生的經濟

和人口分布重心向城鎮轉移，城鎮數量和城鎮人口迅速增加，及其在國家經濟和社會生活中的作用逐漸強化的歷史過程。推進城鎮化主要是為了解決農村人口和勞動力數量過剩的問題。一國的城鎮化，在根本上受制于兩個因素，即工業化和制度安排：工業化通過非農產業就業人口的聚集促進城鎮化，而制度安排則通過對各種經濟社會運行規則的制定和執行來影響城鎮化。農村人口的轉化需要從兩個層次上實現：一是將農業剩余勞動力由農村就業轉移到城鎮就j業，二是將農村富余人口由農村居住轉移到城鎮居住。也就是通過非農產業的集聚和發展，帶動農村多余的勞動力和人口轉移到城鎮，相應減輕農村自然資源的負載率，并使轉移的農村人口和勞動力逐步與農業脫離關系。在相當長的一段時間內，城鄉二元戶籍制度的存在，加深了城鄉二元經濟的對立。我國過去幾十年的做法是，將農業提供的工業原料從農村集中到城市，而將農村勞動力阻擋在城鎮之外。結果工業發展確實比較快，但是城鎮化進程卻嚴重滯后。即使目前非農產業增加值在國內生產總值中所占比重己達85％左右，世界上也沒有承認我國已經實現了工業化，我們自己也不認為我國已經實現了工業化。究其 原因，就在于我國非農產業遠遠沒有吸納和消化過剩農業勞動力，表明我國非農產業的發展還很不充分。2001年，我國城鎮人口占總人口的比重僅為37．7％，農村人口比重仍然高達62．3％。一方面，一批農村集鎮和一些中小城市周圍鄉鎮企業迅速發展，農村剩余勞動力大量向城鎮集聚，但戶籍制度的限制，使他們始終以農民身份從事非農產業，并不能成為完全意義上的城市產業工人而實現向非農產業的真正轉移。另一方面，城市國營經濟和集體經濟也得到迅速發展，但不允許向農村招收工人，而只能優先安排城鎮待業青年。這樣，使這兩部分人及其隨從人口不能及時轉為城鎮人口，嚴重地阻礙了城鎮化的發展。沒有城鎮化，不可能從根本上解決農村人口過剩的問題。世界城市化發展經驗已經表明，城市建設和發展的根本環節在于改革和管理，在于把城市空間和城市功能載體作為資源和商品，面向市場，用市場經濟手段對城市中的各種形態的資源進行集聚、重組和營運，而不是簡單的采取限制人口進城的方法。第五次全國人口普查資料顯示，全國至少有10％的人口戶籍身份與他們所從事的非農職業、居住地的實際情況不一致。這些久離戶口所在地、普查登記時居住在城鎮的人口，不少已經是名副其實的城鎮常住人口。從法律上講，他們雖然作為農村剩余勞動力已完全或不完全轉移到二、三產業，但作為農村剩余人口卻并沒有由農民轉換為市民，就因為在制度安排下他們仍然是農業戶口。

3、角色錯位——現實生活中職業與身份的分離產生社會實體性農民與制度設置性農民的角色錯位。

身份是與社會位置相一致的權力、責任和社會預期等一系列因素的集合。“身份認同的困惑”，就是指這幾個方面的模糊，結果必然是導致無所適從。當前我國的農民群體在城市社區的身份則是處于這樣一種“困惑”之中。農民首先是一種社會實體性存在。作為社會實體性的農民是指一種農業生產經營性職業以及與此相適應的一種鄉村社會生活方式的統一。從“職業”的角度看，農民主要以勞動力分布的產業差別為標準的，廣義的農民包括在第一產業從事種植、養殖(農、林、牧、漁業)以及副業等生產經營活動的人，狹義的農民僅指種植業農民。農民同時也是一種制度設置性存在。農民與非農民作為一種制度設置，是與特定 社會規范對人們的社會關系及其權利義務的規定相聯系的，在制度設置下對農民與非農民界定的標準就是作為社會規范的戶籍制度等身份性制度規定：農民就是有農業戶口或其他農民固定身份的人。一方面許多農民離開土地從事工商業，大量農民長年在城市打工或在鄉鎮企業從事工商業生產，他們已經不是農民了，或者至少在他們打工期間暫時已經不是農民了，但是我們仍然要把他們稱為農民，因為他們有農業戶口，這些有農業戶口的人，被稱為“農民工’’與“農民企業·家”等等；另一方面，在農村生產與生活的國有農場職工、軍墾場職工，他們從事的是農業生產經營活動，但是我們并不把他們稱為農民。此類對農民界定的分歧反映了作為社會“社會實體”意義上的農民與作為“制度設置”意義上的農民相分離的事實。制度安排的慣性使改變了生活場所和職業的農民仍然游離于城市體制之外，他們雖常年外出，但又“移而不遷”；雖進入了城市，加入了產業工人的隊伍之中，但又不被城市社會所認同，仍然保留著制度限定的農民身份，造成了城市外來人口的生活地緣邊界、工作職業邊界與社會網絡邊界的背離，使得大量的農村人口在城市里處于非城非鄉、進退失據的尷尬狀態。因為在我國現行的戶籍管理體制背景下，農民流動群體實際上屬于非制度化的遷移者，即他們的遷移行為并未得到權威制度的認可。盡管他們已經在城市居住、生活、工作或 經營，似乎身份對正常的生活和工作并沒有過多影響，但是，他們擺脫不了自己身份合法化的困擾，不能融入城市社會，無法通過與城市居民的社會交往、人際沒有他們所在城市的社區意識，對所生活的城市社區沒有歸屬感和認同感，正是這種不確定性，讓他們更難以確定自己在城鎮的生活預期。因而不能夠有效的激發個人的積極性、創造性和開拓進取的精神。如何根據中國社會發展的實際需求，及時調整制度設置，實現社會實體性農民與制度設置性農民在更高層次上的統一，使社會實體性農民真正成為農業生產經營者，使從事工商業生產經營的制度設置性農民真正轉變成為市民，是我國今后統籌城鄉經濟社會發展的基本目標和 要求，同時也是戶籍制度改革的動因之一。

4、管理缺位——戶籍管理缺位帶來預期目標與實際效果的偏離。

戶口登記與管理是掌握人口信息、了解人口事件變動情況的重要途徑和手段。從國家的制度條文來看，戶口的登記管理主要是為了證明公民身份、維護社會治安、保障公民合法權益，以及提供準確的人口信息。但從該制度的實際執行情況來看，可能更偏重于管，而輕視社會性的、法律性的和公益性的服務功能。隨著市場經濟的發展對人員流動的需求量增大，傳統的二元戶籍管理結構，已不能對現有人口進行有效管理。它不僅人為制造了公民初始機會的不均等，也不能真實反映我國人口的地區分布、勞動力的產業構成狀況及城市化水平，造成人口信息統計失真、登記不全，人戶分離問題突出，流動人口管理難度加大等許多問 題。至今全國仍有相當數量的“空掛戶”“雙重戶口”和“口袋戶口”等等。還有不少是城鄉問的“三無游民”，無固定住所、無穩定職業、無合法收入，這些游離于城鄉間的游民同時也給社會帶來了極多的不安定因素。包括居民使用的身份證也有不少問題，丟失、損壞、冒用、涂改、偽造都很普遍。16周歲以下的人口無證可用，這些都給戶籍管理帶來很大困難。我們以基層建制鎮的行政社區來加以分析就可以看到，基層戶籍管理的體制是派出所——社區居委會兩級管理、公安系統——基層鎮政府兩塊管理的模式。從整體上看，鎮派出所似乎是統一管理全鎮的戶口，掌握全鎮人口事項的變動情況；然而在具體的工作實際中，派出所的功能卻更傾向于維護社會治安狀況，戶口的管理僅僅只是一種可以提供數據幫助的手段而已。社區人口具體的統計與管理其實主要是通過半行政性的基層組織——社區居委會的協助完成的。派出所則對這些工作進行核實與認可，因為他們代表的是法律權威的認定。而居委會的工作本身更傾向于城鎮社會性的、公益性的民政事務，行政性的任務主要是與國家計劃生育政策相關聯。派出所不是居委會的上級機關，不能直接領導和監督戶口登記和管理方面的工作，居委會也無須對派出所下達的任務精益求精。體制與機構的不統一，意味著各自追求的目標和執行的方式存在著一定的差異，同時由此導致對戶籍管理所提供的人口信息是否具有可靠性的懷疑也就不足為怪了。在全國第五次人口普查中發現，瞞報、拒報、漏報現象嚴重，光湖南省應該登記的人口就少了近千萬，北京市全市有291萬人居住地與戶籍所在地分離，浙江奉化市人戶分離者達到200多萬，重慶市死亡人口未被注銷者統計有13萬，中西部地區農村相當一部分人有籍無戶，“空殼’’現象十分突出。可見，通過基層戶口登記渠道獲得的人口信息，與實際人口相差太遠，準確性不能確定。從另一個角度來看，制度安排本身就沒有解決好實現這個公益性社會功能的條件。或者說，制度沒有從被管理者的實際情況

和行為選擇的趨向去考慮，而更多的從管理者的本位立場來考慮問題，這樣就難免會出現制度的目標預測與實際效果之間存在較大的偏離。互動培養起城市文明所需要的現代思維和意識，這樣就會使他們只有鄉土意識而