第一篇：PPP項目擔保模式全梳理及PPP常見的四種融資方式

PPP項目擔保模式全梳理及PPP常見的四種融資方式

社會資本參與PPP項目的最大顧慮是什么？不是收益，而是風險，現實中解除這個顧慮的唯一方式是擔保。PPP項目大多具有融資規模大、合作期限長等特性，合作過程中存在多種不確定性因素，大多數社會資本希望通過設置相應的擔保機制，防范并規避PPP項目全生命流程中存在的風險。本文將系統梳理PPP項目常用的擔保方式。

一、政府方擔保

政府作為PPP項目重要的參與主體，對項目成敗有著決定性的作用。現有PPP項目普遍面臨著融資難的困境，主要原因是初始期的PPP項目的融資方式較為單一，多以債權融資為主，股權融資相對不足。傳統的商業貸款是債權融資的主要模式，但商業銀行對PPP項目的放貸流程、評審標準和擔保要求與傳統放貸無異，較為嚴格，對増信要求較高，但由于PPP項目存量資產短缺，難以滿足商業銀行的抵押要求，需要政府給予對應的擔保，彌補PPP項目増信不足的缺口。同時政府擔保顯示出政府合作的誠意，并在一定程度上消除社會資本的參與顧慮，激發社會資本的參與熱情。現有的政府擔保方式主要有承諾函、設定保底量、通過人大決議納入預算、回購安排四類。

（一）承諾函

在PPP模式下，承諾函是把合同付款責任納入預算的確認函，其內容主要是根據人大決議，承諾將項目融資本息（回購資金）納入相應年度（或中長期）財政預算予以安排，可以看出，從嚴格意義上看，承諾的內容是“本息還款安排”的行為承諾，且是融資還款的現金流，并不是擔保法上的保證，但具有融資増信作用。這種“承諾”對于金融機構來說不是擔保，只是種“強增信”。由于金融機構對政府信用的信任，即主體信仰，從而導致承諾函受到金融機構的大力認可。但隨著貴州安順、正定、安順等地撤函事件的持續發酵，金融機構對承諾函的法律效應可能需要重新論證和審視。（分段，運用舉例）

（二）設定保底量

PPP項目的回報機制有政府付費、可行性缺口補助和使用者付費三種，政府付費和可行性缺口補助中均涉及財政支出責任，政府通常會依據項目的可用性、使用量和績效中的一個或多個要素的組合向項目公司付費。為了保障社會資本參與時獲得合理的最低收益，政府會設立保底量，在項目合同中承諾，在項目運營過程中，當公共產品或服務的需求低于一定的標準時，政府會給予社會資本或項目公司相應的補貼。

如財政部第二批示范項目興延高速公路采用可行性缺口補助的回報機制，通過特許經營協議，政府對通行費用給予合理補貼，且對車流量有“保底不兜底”承諾，充分體現了PPP模式風險共擔的原則。（分段，運用舉例）

（三）通過人大決議納入預算

不同于傳統模式，PPP項目中涉及政府財政支出的部分需通過人大決議納入預算，資金償付更有保障。財政部印發的《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金[2014]113號）規定“項目合同中涉及的政府支付義務，財政部門應結合中長期財政規劃統籌考慮，納入同級政府預算，按照預算管理相關規定執行。”財政部出臺的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金[2015]21號）要求“通過論證的項目，各級財政部門應當在編制年度預算和中期財政規劃時，將項目財政支出責任納入預算統籌安排。”但值得一提的是，為有效防范和控制財政風險，實現PPP可持續發展，通過人大決議納入預算的項目財政支出責任是有上限的，每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。

（四）回購安排

在本輪PPP模式興起之前，大量的政府工程項目是借助BT模式實施的，政府承諾回購，項目建設完成后移交給政府。因此，在PPP項目的談判過程中，關于回購安排的討論不可避免。回購安排包括資產回購和股權回購兩大類，其中資產回購在PPP項目中是明令禁止的，因為《財政部第三批PPP示范項目評審標準》中明確提到“采用固定回報、回購安排、明股實債等方式進行變相融資的”不可列為備選項目。而股權回購仍有一定的適用空間，這是考慮到PPP項目的合作期較長，存在著一定的不確定性，當雙方不太適合繼續合作或者難以為繼時，政府可對社會資本持有的股權進行回購。

二、社會資本或項目公司擔保

為了確保PPP項目能夠按照合同約定履約，政府通常會要求社會資本或項目公司提供一定的擔保。常見的擔保方式包括保證金、保函、收益權質押、第三方擔保等。

（一）保證金

保證金是招標方在招標文件或項目合同中約定的應標方或中標方應繳納的一定金額的責任擔保。目前在PPP項目中較為常見的有投標保證金、履約保證金、工程質量保證金三種。1.投標保證金

投標保證金是為了保護招標人因投標人的無正當理由拒絕訂立合同而遭受損失，要求投標人隨投標文件一同遞交給招標人的一定形式、一定金額的投標責任擔保，保證投標人在遞交投標文件后不得撤銷投標文件，中標后不得無正當理由不與招標人訂立合同。投標保證金通常作為投標書的一部分，數額不得超過投標總價的百分之二。當招標人因投標人的行為受到損害時可根據規定沒收投標人的投標保證金。2.履約保證金

為保障招標方（通常是政府指定的實施機構）權益，敦促中標人（社會資本）完全按時履約，保證項目工期和質量符合合同約定，招標方會在招標文件中要求中標人提交履約保證金，金額不得超過中標合同金額的10%，一般為總合同價的5%-10%左右，可用保兌支票、銀行匯票或現金支票支付。當中標人順利履行完應承擔的義務，項目竣工驗收合格后，招標方將履約保證金全額返還給中標方。若中標方出現違約，將喪失收回履約保證金的權利。3.工程質量保證金

工程質量保證金又稱建筑工程信譽保證金，是指作為施工單位根據建設單位的要求，在建設工程承包合同簽訂之前，預先交付給建設單位，用以保證施工質量的資金。對于有政府參與PPP項目，一般按工程價款結算總額5%左右的比例預留保證金，待建設工程竣工結算質量達標后，建設單位應按照合同約定及時向施工單位支付工程結算價款和預留保證金。

（二）履約保函

履約保函是在PPP實踐中最為常見且行之有效的履約擔保方式，金融機構(通常是銀行)應申請人的請求，向第三方(即受益人)開立的一種書面信用擔保憑證，用以保證在申請人未能按雙方協議履行其責任或義務時，由金融機構代其履行一定金額、一定期限范圍內的某種支付責任或經濟賠償責任。為了保障PPP項目順利實施，政府會要求社會資本或項目公司提供一個或多個保函，具體包括投標保函、建設期履約保函、維護保函、移交維修保函等。1.投標保函

投標保函是金融機構(通常是銀行)應投標人的申請，向投標人出具的、保證在招標有效期內不撤標、不改標、中標后在規定的時間內簽訂合同或提高履約保函的書面承諾。2.建設期履約保函

建設期履約保函較為常見，用于擔保項目公司在建設期能夠按照合同約定的標準進行建設，并且能夠按時完工。3.運營維護期的履約保函/維護保函

運營維護期的履約保函，也稱維護保函，主要用以擔保項目公司在運營維護期內按照項目合同的約定履行運營維護義務。4.移交維修保函

移交維修保函是項目公司做出的在保修期或維修期內履行合同約定的質量標準的書面承諾。

（三）特許經營權收益權質押

如前所述，大部分PPP項目需要通過銀行等金融機構進行債權融資，在這樣的情形下，質押擔保等尤為必要。在存量資產匱乏的前提下，PPP項目中基于特許經營而形成的某種收費權（如高速公路收費權、景區門票收費權等）便成為重要的突破口。

從PPP政策層面上看，PPP的小基本法——《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（第25號令）明確提出要“探索利用特許經營項目預期收益質押貸款，支持利用相關收益作為還款來源”，同時另外，中華人民共和國最高人民法院指導案例53號的判決結果明確顯示特許經營權的收益權可作為應收賬款予以質押，表明PPP項目中特許經營權收益權質押擔保的可行性。

因此，在實際操作過程中，越來越多的金融機構認可并要求將PPP項目中的特許經營權收益權進行質押擔保。

（四）第三方擔保

除了社會資本提供的保證金、金融機構出具的保函、PPP項目的特許經營權收益權質押外，政府方還會要求社會資本或項目公司提供其他形式的擔保，如母公司（股東）擔保和專業擔保公司保函等。1.母公司（股東）擔保

母公司（股東）擔保，是指由社會資本方或項目公司的母公司（股東）為社會資本方或項目公司履行PPP項目合同向政府方提供擔保。

在政府與社會資本或項目公司簽訂的PPP項目協議中，政府為了強化社會資本方的擔保責任，會要求項目公司的母公司（即社會資本方）為項目公司履行PPP項目協議向政府方提供擔保。如青島特銳德電氣股份有限公司（簡稱“特銳德”）聯合合肥國軒特來電新能源有限公司、安徽雄峰礦山裝備有限公司共同中標安慶市新能源電動汽車充電基礎設施PPP項目，聯合體與安慶市同安實業有限公司（安慶政府指定機構）合資組建了安慶同安雄峰特來電新能源有限公司，其中特銳德持股比例為65%。根據安慶PPP項目公司的發展需要，需向安慶市同安實業有限公司申請21270萬元的借款，用于安慶市新能源電動汽車充電基礎設施PPP項目建設、運營，借款期限13年，特銳德經董事會審議通過為項目公司提供連帶責任擔保，擔保期限自協議生效之日起13年。

但實際上，許多社會資本方提供母公司（股東）擔保的意愿并不強烈，這是因為項目公司的特點是有限追索，實現風險隔離。2.專業擔保公司保函

在母公司（股東）不愿提供擔保的情形下，社會資本方或項目公司可尋求專業擔保公司出具相應保函。

不同于銀行類保函，專業擔保公司保函有以下兩個特點：1.出具保函時的審查更加專業和全面，通常是以申請人的信用狀況為依據，綜合考量其資質條件、以往從事工程建設的業績、技術水平以及管理能力。2.風險發生后索賠條件更為嚴苛，專業擔保公司出具的是有條件的保函，受益人提出索賠需提供被保證人確實違約的證據以及相關的證明、鑒定材料等，且擔保公司不是按保函金額一次性足額賠償，而是按照補償實際損失的原則進行理賠。由此可見，專業擔保公司保函在實際過程中更加公平，能更好地促進效率提高。

如安徽省信用擔保集團有限公司作為專業擔保公司，和安徽省路網交通建設集團聯合推出“擔保+PPP”模式，致力于PPP模式的創新發展，首筆PPP模式融資擔保項目已順利放款，貸款金額20億元，首期投資10億元，重點用于太和縣基礎設施建設。

PPP項目的常見的四種融資方式

PPP項目投資大、期限長，若能夠通過適當方式進一步拓開融資渠道，不僅可以減輕政府和社會資本資金壓力，分散風險，保障項目持續運營，還可以創造社會資金投資機會，實現項目多元化融資。

首先，從財政部印發的《PPP項目合同指南(試行)》中所列的PPP項目基本合同體系來看，融資是PPP項目體系中很重要的一部分。

貸款可以算是最主要、最基本的一種融資方式，除了貸款之外，還有債券、股權基金、資產證券化等常見融資方式。項目貸款

項目貸款是指用于借款人固定資產投資的本外幣貸款，適用PPP項目建設階段融資需求。有著貸款期限較長、貸款金額較大、融資成本較低和流程相對簡便的特點和優勢。

PPP項目的貸款方通常有商業銀行、出口信貸機構、多邊金融機構(如世界銀行、亞洲開發銀行等)以及非銀行金融機構(如信托公司)等。根據項目規模和融資需求的不同，融資方可以是一兩家金融機構，也可以是由多家銀行或機構組成的銀團。PPP項目融資資金額較大，融資期限較長，適合于采用銀團的方式進行項目融資。

根據中國銀行業協會要求，單一客戶或單一項目融資超過10億元，原則上通過銀團方式提供融資;若融資金額超過30億元，則必須通過銀團方式提供融資。債券

根據現行債券規則，滿足發行條件的PPP項目公司可以在銀行間交易市場發行永(可)續票據、中期票據、短期融資債券等債券融資，可以在交易商協會注冊后發行項目收益票據，也可以經國家發改委核準發行企業債和項目收益債，還可以在證券交易所公開或非公開發行公司債。債券發行基本交易結構如下圖所示:

本文以中期票據、項目收益票據、項目收益債券為例進行介紹。1.中期票據

公司發行中期票據通過公開市場進行融資，募集資金用途可用于置換銀行貸款、補充經營資金缺口及項目建設。中期票據的注冊額度計算方式與短期融資券一致。中期票據發債期限一年以上。

針對PPP項目公司發行中期票據，其基本要求有：主體信用評級一般AA-以上，是存續超過3年的非金融企業;社會資本方申請發債須資質良好。2.項目收益票據

項目收益票據是指非金融企業(以下簡稱企業)在銀行間債券市場發行的，募集資金用于項目建設且以項目產生的經營性現金流為主要償債來源的債務融資工具。鼓勵以項目公司鼓勵以項目公司作為發行主體，也能通過集團公司發行。項目收益票據的期限涵蓋項目全生命周期，期限與項目現金流匹配，發行期限靈活。募集資金可以項目建設和用于償還前期形成的項目貸款。

針對PPP項目的項目收益票據，要提醒注意的是如以項目公司注冊發行，一般須設置項目現金流不足以覆蓋債券本息的應對措施，包括第三方差額補足條款等;如以集團公司注冊發行，募集資金需投入項目建設使用，需建立有效的資金使用監管機制。另外，在項目準備階段應就項目運作方式、項目回報機制等進行設計，確保項目的現金流能覆蓋項目收益票據的本息。3.項目收益債券

是由項目實施主體或其實際控制人發行的，與特定項目相聯系的，債券募集資金用于特定項目的投資與建設，債券的本息償還資金完全或主要來源于項目建成后運營收益的企業債券。通常為收益穩定且有保障的電力、水務、垃圾處理、高速公路、鐵路、機場、港口、隧道橋梁等大型基建項目。可以公開發行和非公開發行。非公開發行每次發行認購的機構投資者不得超過200人，單筆認購不少于500萬人民幣，且債項評級應達到AA級以上。(關注債項評級，而不是企業主體評級)

項目主體：國內注冊具有法人資格的企業或僅承擔發債項目投資、建設、運營的特殊目的載體。(允許無經營歷史的SPV，但必須有項目支撐，項目必須具有盈利能力，不能單純依賴財政補貼建設和運營)

項目收入：包括但不限于直接收費收入、產品銷售收入、財政補貼等。其中。債券存續期內合法合規的財政補貼占項目收入的比例合計不得超過50%。

項目效益評價：在項目運營期內的每個計息年度，項目收入應該能夠完全覆蓋債券當年還本付息的規模。項目投資內部收益率原則上應大于8%。(對于財政補貼占比超30%的項目，或運營期超過20 年的項目，內部收益率可放寬至6%。)

增信和擔保措施：項目收益債券應設置差額補償機制。在此基礎上，可同時增加外部擔保。(不存在地方政府擔保)

資產抵質押：發行人應于募投項目竣工驗收并辦理權利憑證后10 個工作日內，足額向債權代理人辦理抵質押手續。基金

1.政府成立引導基金

該種情形是指省級政府層面出資成立引導基金，再以此吸引金融機構資金，合作成立產業基金母基金，母基金再根據審核后的項目設立子基金，由地方財政做劣后級，母基金做優先級，地方政府做劣后，承擔主要風險。某城市發展基金結構圖：

2.社會資本發起投資基金

該種情形是指有建設運營能力的社會資本發起成立股權投資基金，社會資本一般都具有建設運營的資質和能力，在與政府達成框架協議后，通過聯合銀行等金融機構成立有限合伙基金，對接項目。社會資本與金融機構合資成立基金管理公司擔任GP，金融機構作為優先級LP，社會資本作為劣后級LP，成立有限合伙形式的投資基金，以股權的形式投資項目公司。資產證券化

首先，須特別指出，按照《資產證券化業務基礎資產負面清單指引》，以地方政府為直接或間接債務人的基礎資產本不可作為資產證券化的基礎資產，但該指引又做出特別規定即：地方政府按照事先公開的收益約定規則，在政府與社會資本合作模式(PPP)下應當支付或承擔的財政補貼，可以作為企業資產證券化基礎資產。

在PPP項目中，典型基礎資產、企業如下表所示：

滿足條件的PPP項目公司的應收款、收益權等均可以通過企業資產證券化融資。具體由PPP項目公司作為發起人(原始權益人)，將PPP項目項下未來可預測的能夠產生穩定現金流的基礎資產進行組合，形成基礎資產包，向構建的特殊目的機構(SPV)進場真實出售，以基礎資產產生的現金流在證券市場向投資者發行資產支持證券，將認購資金用于項目公司建設運營。

交易后，一方面，項目公司通過出售基礎資產獲得現金流、提前實現投資回報變現;另一方面，認購證券的投資人，將通過PPP項目基礎資產產生的現金流逐期獲得投資收益。

第二篇：PPP項目擔保模式全梳理

PPP項目擔保模式全梳理

政府方擔保

政府作為PPP項目重要的參與主體，對項目成敗有著決定性的作用。現有PPP項目普遍面臨著融資難的困境，主要原因是初始期的PPP項目的融資方式較為單一，多以債權融資為主，股權融資相對不足。傳統的商業貸款是債權融資的主要模式，但商業銀行對PPP項目的放貸流程、評審標準和擔保要求與傳統放貸無異，較為嚴格，對増信要求較高，但由于PPP項目存量資產短缺，難以滿足商業銀行的抵押要求，需要政府給予對應的擔保，彌補PPP項目増信不足的缺口。同時政府擔保顯示出政府合作的誠意，并在一定程度上消除社會資本的參與顧慮，激發社會資本的參與熱情。現有的政府擔保方式主要有承諾函、設定保底量、通過人大決議納入預算、回購安排四類。

（一）承諾函

在PPP模式下，承諾函是把合同付款責任納入預算的確認函，其內容主要是根據人大決議，承諾將項目融資本息（回購資金）納入相應（或中長期）財政預算予以安排，可以看出，從嚴格意義上看，承諾的內容是“本息還款安排”的行為承諾，且是融資還款的現金流，并不是擔保法上的保證，但具有融資増信作用。這種“承諾”對于金融機構來說不是擔保，只是種“強增信”。由于金融機構對政府信用的信任，即主體信仰，從而導致承諾函受到金融機構的大力認可。但隨著貴州安順、正定、安順等地撤函事件的持續發酵，金融機構對承諾函的法律效應可能需要重新論證和審視。

（二）設定保底量

PPP項目的回報機制有政府付費、可行性缺口補助和使用者付費三種，政府付費和可行性缺口補助中均涉及財政支出責任，政府通常會依據項目的可用性、使用量和績效中的一個或多個要素的組合向項目公司付費。為了保障社會資本參與時獲得合理的最低收益，政府會設立保底量，在項目合同中承諾，在項目運營過程中，當公共產品或服務的需求低于一定的標準時，政府會給予社會資本或項目公司相應的補貼。

如財政部第二批示范項目興延高速公路采用可行性缺口補助的回報機制，通過特許經營協議，政府對通行費用給予合理補貼，且對車流量有“保底不兜底”承諾，充分體現了PPP模式風險共擔的原則。

（三）通過人大決議納入預算

不同于傳統模式，PPP項目中涉及政府財政支出的部分需通過人大決議納入預算，資金償付更有保障。財政部印發的《關于印發政府和社會資本合作模式操作指南（試行）的通知》（財金[2014]113號）規定“項目合同中涉及的政府支付義務，財政部門應結合中長期財政規劃統籌考慮，納入同級政府預算，按照預算管理相關規定執行。”財政部出臺的《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》（財金[2015]21號）要求“通過論證的項目，各級財政部門應當在編制預算和中期財政規劃時，將項目財政支出責任納入預算統籌安排。”但值得一提的是，為有效防范和控制財政風險，實現PPP可持續發展，通過人大決議納入預算的項目財政支出責任是有上限的，每一全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%。

（四）回購安排

在本輪PPP模式興起之前，大量的政府工程項目是借助BT模式實施的，政府承諾回購，項目建設完成后移交給政府。因此，在PPP項目的談判過程中，關于回購安排的討論不可避免。回購安排包括資產回購和股權回購兩大類，其中資產回購在PPP項目中是明令禁止的，因為《財政部第三批PPP示范項目評審標準》中明確提到“采用固定回報、回購安排、明股實債等方式進行變相融資的”不可列為備選項目。而股權回購仍有一定的適用空間，這是考慮到PPP項目的合作期較長，存在著一定的不確定性，當雙方不太適合繼續合作或者難以為繼時，政府可對社會資本持有的股權進行回購。

社會資本或項目公司擔保

為了確保PPP項目能夠按照合同約定履約，政府通常會要求社會資本或項目公司提供一定的擔保。常見的擔保方式包括保證金、保函、收益權質押、第三方擔保等。

（一）保證金

保證金是招標方在招標文件或項目合同中約定的應標方或中標方應繳納的一定金額的責任擔保。目前在PPP項目中較為常見的有投標保證金、履約保證金、工程質量保證金三種。1.投標保證金

投標保證金是為了保護招標人因投標人的無正當理由拒絕訂立合同而遭受損失，要求投標人隨投標文件一同遞交給招標人的一定形式、一定金額的投標責任擔保，保證投標人在遞交投標文件后不得撤銷投標文件，中標后不得無正當理由不與招標人訂立合同。投標保證金通常作為投標書的一部分，數額不得超過投標總價的百分之二。當招標人因投標人的行為受到損害時可根據規定沒收投標人的投標保證金。2.履約保證金

為保障招標方（通常是政府指定的實施機構）權益，敦促中標人（社會資本）完全按時履約，保證項目工期和質量符合合同約定，招標方會在招標文件中要求中標人提交履約保證金，金額不得超過中標合同金額的10%，一般為總合同價的5%-10%左右，可用保兌支票、銀行匯票或現金支票支付。當中標人順利履行完應承擔的義務，項目竣工驗收合格后，招標方將履約保證金全額返還給中標方。若中標方出現違約，將喪失收回履約保證金的權利。3.工程質量保證金

工程質量保證金又稱建筑工程信譽保證金，是指作為施工單位根據建設單位的要求，在建設工程承包合同簽訂之前，預先交付給建設單位，用以保證施工質量的資金。對于有政府參與PPP項目，一般按工程價款結算總額5%左右的比例預留保證金，待建設工程竣工結算質量達標后，建設單位應按照合同約定及時向施工單位支付工程結算價款和預留保證金。

（二）履約保函

履約保函是在PPP實踐中最為常見且行之有效的履約擔保方式，金融機構(通常是銀行)應申請人的請求，向第三方(即受益人)開立的一種書面信用擔保憑證，用以保證在申請人未能按雙方協議履行其責任或義務時，由金融機構代其履行一定金額、一定期限范圍內的某種支付責任或經濟賠償責任。為了保障PPP項目順利實施，政府會要求社會資本或項目公司提供一個或多個保函，具體包括投標保函、建設期履約保函、維護保函、移交維修保函等。1.投標保函

投標保函是金融機構(通常是銀行)應投標人的申請，向投標人出具的、保證在招標有效期內不撤標、不改標、中標后在規定的時間內簽訂合同或提高履約保函的書面承諾。2.建設期履約保函

建設期履約保函較為常見，用于擔保項目公司在建設期能夠按照合同約定的標準進行建設，并且能夠按時完工。

3.運營維護期的履約保函/維護保函

運營維護期的履約保函，也稱維護保函，主要用以擔保項目公司在運營維護期內按照項目合同的約定履行運營維護義務。4.移交維修保函

移交維修保函是項目公司做出的在保修期或維修期內履行合同約定的質量標準的書面承諾。

（三）特許經營權收益權質押

如前所述，大部分PPP項目需要通過銀行等金融機構進行債權融資，在這樣的情形下，質押擔保等尤為必要。在存量資產匱乏的前提下，PPP項目中基于特許經營而形成的某種收費權（如高速公路收費權、景區門票收費權等）便成為重要的突破口。

從PPP政策層面上看，PPP的小基本法——《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》（第25號令）明確提出要“探索利用特許經營項目預期收益質押貸款，支持利用相關收益作為還款來源”，同時另外，中華人民共和國最高人民法院指導案例53號的判決結果明確顯示特許經營權的收益權可作為應收賬款予以質押，表明PPP項目中特許經營權收益權質押擔保的可行性。

因此，在實際操作過程中，越來越多的金融機構認可并要求將PPP項目中的特許經營權收益權進行質押擔保。

（四）第三方擔保 除了社會資本提供的保證金、金融機構出具的保函、PPP項目的特許經營權收益權質押外，政府方還會要求社會資本或項目公司提供其他形式的擔保，如母公司（股東）擔保和專業擔保公司保函等。1.母公司（股東）擔保

母公司（股東）擔保，是指由社會資本方或項目公司的母公司（股東）為社會資本方或項目公司履行PPP項目合同向政府方提供擔保。

在政府與社會資本或項目公司簽訂的PPP項目協議中，政府為了強化社會資本方的擔保責任，會要求項目公司的母公司（即社會資本方）為項目公司履行PPP項目協議向政府方提供擔保。如青島特銳德電氣股份有限公司（簡稱“特銳德”）聯合合肥國軒特來電新能源有限公司、安徽雄峰礦山裝備有限公司共同中標安慶市新能源電動汽車充電基礎設施PPP項目，聯合體與安慶市同安實業有限公司（安慶政府指定機構）合資組建了安慶同安雄峰特來電新能源有限公司，其中特銳德持股比例為65%。根據安慶PPP項目公司的發展需要，需向安慶市同安實業有限公司申請21270萬元的借款，用于安慶市新能源電動汽車充電基礎設施PPP項目建設、運營，借款期限13年，特銳德經董事會審議通過為項目公司提供連帶責任擔保，擔保期限自協議生效之日起13年。

但實際上，許多社會資本方提供母公司（股東）擔保的意愿并不強烈，這是因為項目公司的特點是有限追索，實現風險隔離。2.專業擔保公司保函

在母公司（股東）不愿提供擔保的情形下，社會資本方或項目公司可尋求專業擔保公司出具相應保函。

不同于銀行類保函，專業擔保公司保函有以下兩個特點：1.出具保函時的審查更加專業和全面，通常是以申請人的信用狀況為依據，綜合考量其資質條件、以往從事工程建設的業績、技術水平以及管理能力。2.風險發生后索賠條件更為嚴苛，專業擔保公司出具的是有條件的保函，受益人提出索賠需提供被保證人確實違約的證據以及相關的證明、鑒定材料等，且擔保公司不是按保函金額一次性足額賠償，而是按照補償實際損失的原則進行理賠。由此可見，專業擔保公司保函在實際過程中更加公平，能更好地促進效率提高。

如安徽省信用擔保集團有限公司作為專業擔保公司，和安徽省路網交通建設集團聯合推出“擔保+PPP”模式，致力于PPP模式的創新發展，首筆PPP模式融資擔保項目已順利放款，貸款金額20億元，首期投資10億元，重點用于太和縣基礎設施建設。

延伸閱讀：PPP主要關注問題

1、主要投資、建設和收益模式 廣義的PPP包括政府長期向社會購買服務，比如由企業向政府提供公用事業的一些特殊服務項目，比如：公路收費、抄表、垃圾收運等服務項目。狹義的PPP是基于基礎設施、公用事業或者社會事業項目。(一)投資模式

從項目投資主體而言，可以分為(1)政府投資、(2)企業(項目公司)投資和(3)混合投資(部分資產政府投資和部分資產企業投資)三大類型。

對政府投資項目而言，由政府或者政府控制的企業擁有項目資產并承擔項目風險，社會資本可以通過租賃資產或者委托運營(OM)模式參與項目運作，為社會提供公共產品(服務)。此類項目暫不屬于我國政府力推的PPP項目范疇。

企業投資項目是指社會資本獨自或者與政府共同成立項目公司，由該項目公司擁有項目資產并承擔項目風險。此種模式下，社會資本可以在項目建設初期通過設立項目公司模式參與項目合作，也可以在后續通過股權受讓或增資擴股模式擁有項目公司股權而參與項目合作。對一些大型項目，單純靠項目收益無法彌補項目投資運營成本的，為降低項目公司投資成本，滿足項目經濟可行性要求，則采用部分項目資產由政府投資建設，其余項目資產由項目公司投資建設，最后整體項目資產移交項目公司運營的模式來開展項目合作。比如，北京地鐵4號線就是典型的混合投資項目。微信公眾號PPP項目爭端解決持續關注PPP項目熱點問題。就社會資本投資介入項目運作的不同時期而言，項目投資模式還可以分為：參與項目初始投資建造(比如BOT、BOO)、項目建成后受讓運營(比如TOT)、對項目升級改造進行投資后運營(ROT)等不同類型。(二)建設管理模式

項目建設管理模式按照業主介入的深入以及項目任務包的劃分一般有：業主自行管理、委托進行項目管理(PM)、EPC總承包、DB(設計-施工總包)、工程總承包項目等類型。項目建設所涉的工程、設備和服務的采購應按照《招標投標法》的規定履行招標程序。(三)收益(付費)模式

PPP項目可以分為經營性項目和非經營性項目,前者是項目的使用者付費,后者是政府付費。還有一種是介于兩者之間,可稱為準經營性項目,使用者付費不足以覆蓋項目公司的投資運營成本,政府還要給予一定的補貼。

另外，亞行專家表示，PPP項目也可以通過價值捕獲(Value Capture)等方式獲得收益，例如香港的地鐵項目和美國的軌道站點。

2、哪些項目適合PPP模式

適宜采用PPP模式的項目，一般具有價格調整機制相對靈活、市場化程度相對較高、投資規模相對較大、需求長期穩定等特點。從國內外實踐來看，PPP模式主要運用于基礎設施項目(道路、橋梁、鐵路、地鐵、隧道、港口、河道疏浚等)、公用事業項目(供電、供水、供氣、供熱以及污水處理、垃圾處理等環境治理項目)和社會事業項目(學校、醫療、養老院、監獄等)等領域。

3、國內PPP項目注意要點

PPP項目應注意的要點很多，本文僅對筆者認為非常重要，但一般文獻中較少提及的幾個問題做簡要闡述。(一)重視公共利益的保障

在政府采購服務的過程中，由于政府不是最終用戶，政府天然地有降低采購成本的沖動，而企業天然趨利，極有可能出現的情況是：在政府缺乏監管或價格定價不合理的前提下，企業通過降低服務質量或者減少必須的公共利益投入(比如污染控制、員工安全健康保障)來增加收益。這也是國際上早期的PPP項目要求政府在項目公司中占有股份的原因。

為了保障公共利益，我們建議政府：(1)設立合理的風險承擔機制，政府和企業共擔風險，企業主要承擔投融資、建設、運營和技術風險，政府主要承擔國家政策、標準調整變化的宏觀風險，雙方共同承擔不可抗力風險;(2)理順合作關系，實現利益共享，避免暴利和虧損，保障項目高效、穩定運營;(3)加強對項目的控制和監管，建議在項目公司設立由政府委派的董事和監事(社會資本單獨投資的可以設立外部董事)，項目公司完善項目定期監管制度;(4)建立項目信息公開制度，利用社會力量加強對項目的監督。(二)理清項目前期工作界面

在新建項目中應清晰梳理項目前期工作的界面，政府應承擔項目前期工作的主要風險。為保項目建設不存在實質性障礙，政府應特別重視如下幾點：(1)項目選址是否與城市規劃相符;(2)項目是否滿足環保要求;(3)項目用地取得是否存在障礙;(4)項目建設是否存在潛在社會風險。(三)項目收益保障

政府要想吸引社會資本參與PPP項目投資，必須對項目收益予以一定保障。主要應考慮以下方面：(1)項目收益來源的可靠性，對使用者付費而言，應合理測算產品(服務)的使用量、確立合理的定價/調價和政府補償機制;(2)采用政府付費模式或者政府補貼的，應確保用于支付項目收益的財政資金已按照《預算法》納入政府預算;(3)合理設立項目規模，防止因項目投資建設規模超過合理需求而導致的公共產品(服務)定過高、企業虧損或者政府補貼過重等情形。

第三篇：PPP項目材料梳理

PPP項目一般流程1

PPP項目操作流程可分為項目識別、項目準備、項目采購、項目執行和項目移交等5個階段，每個階段又可分為若干步驟。

一、項目識別

（一）項目選擇

1、適用領域：以基礎設施及公共服務類項目為主，包括：能源、交通運輸、水利、環境保護、農業、林業、科技、保障性安居工程、醫療、衛生、養老、教育、文化等。

2、長期合作，必須帶運營 財金[2015]57號及《評審標準》規定：采用建設-移交(BT)方式實施的，或者合作期限(含建設期在內)低于10年的，不作為備選項目。

3、融資：不得采用固定回報、保底承諾、回購安排。

（二）承接主體資格

? 未按要求剝離政府性債務、并承諾不再承擔融資平臺職能的本地融資平臺公司不得作為社會資本方。

? 信用與信譽良好。

? 具有建設營造、經營管理、運營維護同類工程的業績、資質或經驗。? 資金充足，具有較強的財務與融資能力。? 專業知識與技術力量雄厚。? 設備配置等要素實力良好。? 質量安全管理體系完。

（三）項目發起 ? ? 政府發起（主）： 1）財政部門向行業主管部門征集；2）行業主管部門遴選。社會資本發起（輔）：向財政部門推薦。

（四）需求分析、項目初篩 ? ? 適合本地區經濟和社會發展的實際需要，符合城市總體規劃和各類專項規劃。財政部門會同行業主管部門對項目進行初篩，財政部門根據篩選結果制定項目和中期開發計劃。

（五）資料準備 ? 對于列入開發計劃的項目，項目發起方按財政部門的要求提交相關資料。

（六）物有所值評價

財政部門會同行業主管部門，從定性和定量兩方面開展物有所值評價工作，對PPP模式和傳統模式進行對比。1 根據財政部《政府和社會資本合作模式操作指南》整理

（七）財政承受能力論證 ? ? ? ? 責任識別：1.股權投資 2.運營補貼 3.風險承擔 4.配套投入

支出測算：1.股權投資支出2.運營補貼支出 3.風險承擔支出 4.配套投入支出 能力評估：包括財政支出能力評估以及行業和領域平衡性評估

信息披露：包括項目使用量、成本費用、考核指標等信息，定期對外發布。

（八）項目識別結果處理

財政部門對項目實施方案進行物有所值和財政承受能力驗證，通過驗證的，由項目實施機構報政府審核。通過物有所值評價和財政承受能力論證的項目，可進行項目準備。未通過驗證的，可在實施方案調整后重新驗證；經重新驗證仍不能通過的，不再采用PPP模式。

二、項目準備

（一）成立管理機構

1、建立協調機制 ：由縣級（含）以上地方人民政府成立PPP項目工作小組，形成PPP項目的專門協調機制，主要負責項目評審、組織協調和檢查督導等工作

2、項目實施機構 ：政府或其指定的有關職能部門或事業單位可作為項目實施機構，負責項目準備、采購、監管和移交等工作。

（二）實施方案編制

項目概況：基本情況、經濟技術指標和項目公司股權情況等。

風險分擔與收益共享 ：(1)項目設計、建造、財務和運營維護等商業風險由社會資本承擔，法律、政策和最低需求等風險由政府承擔；(2)對于社會資本而言，在國內基礎設施特許經營的項目中，社會資本對項目的預期內部收益率一般在8%～12%之間。政府一般希望把收益率控制在10%以內。

項目運作方式：外包類 特許經營類 私有化

交易結構：1.投融資結構；2.回報機制：用戶付費、政府付費、可行性缺口補貼 合同體系：項目合同（核心）、其他合同 監管架構：授權關系 監管方式

采購方式選擇：采購方式包括公開招標、競爭性談判、邀請招標、競爭性磋商和單一來源采購。

（三）實施方案審核

審核的重點是物有所值評價（VFM）以及財政承受能力驗證兩方面內容。財政部門應對項目實施方案進行物有所值和財政承受能力驗證，通過驗證的，由項目實施機構報政府審核；未通過驗證的，可在實施方案調整后重新驗證；經重新驗證仍不能通過的，不再采用PPP模式。通過驗證的實施方案經項目實施機構報地方政府進行方案審核，經過審批后才能組織實施。

三、項目采購

（一）項目前期技術交流

在正式招投標或競爭性談判或競爭性磋商之前，應該進行前期技術交流，邀請有關潛在社會資本提交初步項目建議書。

（二）編制資格預審文件

PPP項目要求強制資格預審。預審文件內容包括：項目授權主體、項目實施機構和項目名稱、采購需求、對社會資本的資格要求、是否允許聯合體參與、擬確定參與競爭的合格社會資本的家數和確定方法，以及社會資本提交資格預審申請文件的時間和地點等。

（三）發布資格預審公告

由實施機構對社會進行發布，邀請社會資本和與其合作的金融機構參與資格預審。社會資本方要按照公告上的內容在資格預審申請文件截止期之前提交資格預審文件，提交資格預審申請文件的時間自公告發布之日起不得少于15個工作日。

（四）采購方式調整

資格預審不足3家需對實施方案進行調整，重新組織資格預審;項目經重新資格預審合格社會資本仍不夠3家的，可依法調整實施方案選擇的采購方式。

（五）資格預審結果

由項目實施機構成立評審小組，對資格預審申請文件進行評審。項目實施機構應當向資格預審合格的潛在投標人發出資格預審合格通知書，告知獲取招標文件的時間、地點和方法，并同時向資格預審不合格的潛在投標人告知資格預審結果。

（六）項目采購文件的編制

內容包括：采購邀請、競爭者須知、競爭者應提供的資格、資信及業績證明文件、采購方式、政府對項目實施機構的授權、實施方案的批復和項目相關審批文件、采購程序、響應文件編制要求、提交響應文件截止時間、開啟時間及地點、強制擔保的保證金交納數額和形式、評審方法、評審標準、政府采購政策要求、項目合同草案及其他法律文本等。

（七）社會資本準備投標文件

通過資格預審的社會資本和與其合作的金融機構，應按照項目采購文件要求，準備投標文件。

（八）繳納保證金

繳納保證金是對社會資本參與采購活動和履約保證的強制擔保要求。參加采購活動的保證金的數額不得超過項目預算金額的2%。履約保證金的數額不得超過政府和社會資本合作項目初始投資總額或資產評估值的10%。無固定資產投資或投資額不大的服務型合作項目，履約保證金的數額不得超過平均6個月的服務收入額。

（九）現場考察和標前會

項目實施機構應組織社會資本進行現場考察或召開采購前答疑會，但不得單獨或分別織組只有一個社會資本參加的現場考察和答疑會。

（十）項目評審

通過資格預審的社會資本和與其合作的金融機構，按照項目采購文件要求，準備響應文件，由評審小組對響應文件進行評審。

（十一）項目合同談判

項目實施機構應成立專門的采購結果確認談判工作組，負責采購結果確認前的談判和最終的采購結果確認工作。采購結果確認談判工作組應當按照候選社會資本的排名，依次與候選社會資本及與其合作的金融機構就合同中可變的細節問題進行合同簽署前的確認談判，率先達成一致的即為中選者。

（十二）簽署談判備忘錄和公示

確認談判完成后，項目實施機構應與中選社會資本簽署確認談判備忘錄，并將采購結果和根據采購文件、響應文件、補遺文件和確認談判備忘錄擬定的合同文本進行公示，公示期不得少于5個工作日。

四、項目執行

（一）成立項目公司

社會資本可依法設立項目公司，政府可指定相關機構依法參股項目公司。

（二）項目融資

社會資本或項目公司負責項目融資，包括融資方案設計、機構接洽、合同簽訂和融資交割等工作；財政部門和項目實施機構負責監督管理工作。國家開發銀行在監管政策允許范圍內，將給予PPP項目差異化信貸政策。約定時間內未完成融資，可給予一定寬限期；寬限期結束后仍未能完成融資的，項目合同可終止。遇系統性金融風險或不可抗力的，各方協商解決。

（三）項目建設

工程協調管理：政府負責宏觀把控，投資人與政府是風險承擔主體，銀行或金融公司為債務人，項目公司為執行主體。項目公司全面負責所承擔的PPP工程的協調和管理工作。

工程招標與分包 ：1)分包非主體非關鍵工程 ；2）按照《中華人民共和國招投標法》以及工程所屬主管單位的要求完成； 3）項目公司擬定招標方案報工程所屬主管單位后實施招標；4)采取勞務分包形式；5分包商的行為或違約責任由項目公司承擔。

進度管理：主要內容包括：施工進度計劃的編制和審核、按計劃期編制工程綜合計劃、對進度計劃進行檢查和調整、提交進度報告、進度控制總結。

質量管理： PPP項目中的質量控制缺陷表現在項目融資建設成本影響質量、違規分包影響工程質量、管理和監督不力影響工程質量三個方面。

其他管理 ：措施 主要包括：安全措施、項目文件管理、職工與勞動管理。

（四）項目試運營

設定項目試運營時間 ：中小型項目試運營1-3年；大型項目試運營3-5年。項目運行情況監測： 監測項目各項功能性設施運作情況進行，掌握設施運行安全性、合規性是否符合標準。

項目效益情況觀察： 及時掌握項目試運營期間效益狀況，分析收益合理性，并且對未來預計收益做出評估，是否符合項目初始設定。

項目問題及完善措施 ：及時發現項目中存在的問題、政策漏洞等，做出進一步的完善，完善規章制度及組織架構。

（五）績效監測與支付

財政部《政府和社會資本合作模式操作指南(試行)》中規定了PPP項目的3種回報機制，分別為用戶付費、政府付費、用戶付費加可行性缺口補貼。

（六）合同履約管理

合同修訂、違約與爭議解決： 重點關注合同修訂、違約責任和爭議解決等工作

債權人直接介入 ：當項目出現重大經營問題或財務風險，威脅或侵害債權人利益時，債權人可依據與政府、社會資本或項目公司簽訂合同中有關直接介入的協議或條款，要求社會資本或項目公司改善經營、完善管理。在直接介入協議或條款約定期限內，重大風險解除的，債權人應停止介入。

（七）應急管理

社會資本或項目公司違反項目合同約定，威脅公共產品和服務持續穩定安全供給，或危及國家安全和重大公共利益的，政府有權臨時接管項目，直至啟動項目提前終止程序。臨時接管項目所產生的一切費用，將根據項目合同約定，由違約方單獨承擔或由各責任方分擔。社會資本或項目公司應承擔的臨時接管費用，可以從其應獲終止補償中扣減。政府可以指定合格的第三方機構實施臨時接管。

（八）中期評估

對于中期評估的內容，其確定依據主要來源于兩方面：一是相關的政府規定；二是雙方簽訂的特許經營協議中的約定。《市政公用事業特許經營管理辦法》的規定是“對獲得特許經營權的企業經營情況進行中期評估”。從該規定看，中期評估主要應是對特許經營企業的經營情況進行相關調研評估。

五、項目移交

（一）移交準備 ? 移交內容 ：1.項目設施；2.項目土地使用權及項目用地相關的其他權利；3.與項目設施相關的設備、機器、裝臵、零部件、備品備件以及其他動產；4.項目實施相關人員；5.運營維護項目設施所要求的技術和技術信息；6.與項目設施有關的手冊、圖紙、文件和資料（書面文件和電子文檔）；7.移交項目所需的其他文件。? 移交的條件和標準 ： 1.權利方面 ：資產不存在權利瑕疵 ；2.技術方面：項目設施應符合雙方約定的技術、安全和環保標準，并處于良好的運營狀況。

（二）項目資產評估

組建與評聘PPP項目公司所移交項目的價值評估機構，確定PPP項目公司移交項目價值評估的組織工作。

（三）資產交割

項目相關合同的轉讓：包括項目的工程承包合同、運營服務合同、原料供應合同、產品或服務購買合同、融資租賃合同、保險合同以及租賃合同等。

技術轉讓：將項目運營和維護所需要的所有技術，全部移交給政府或政府指定的其他機構。

PPP項目案例分析2

案例1 江蘇鎮江市海綿城市建設項目

一、項目基本信息

二、實施方案

（一）成立項目公司

鎮江市政府與社會資本方中國光大水務有限公司共同出資，成立光大海綿城市發展（鎮江）有限公司作為該PPP項目的項目公司，其中鎮江市政府出資13860萬元，持股比例為30%，光大水務出資32340萬元，持股比例為70%。

（二）合作范圍

2項目案例來源于財政部政府和社會資本合作中心網站：http:// 在合作期內，項目公司按照項目合同負責海綿型道路、海綿型小區、濕地生態系統、污水處理廠、雨水泵站等項目的建設，并負責對污水處理廠、雨水泵站、海綿城市達標工程項目進行運營維護，獲得相應運營費用。在合作期結束時，項目公司將項目設施完好無償移交給鎮江市政府指定機構。

（三）回報機制

項目公司通過污水處理費收入和政府付費來收回成本，實現投資回報。

（四）風險分配機制

依據“風險由最有能力控制的一方承擔、各方承擔的風險有上限、風險與收益相匹配”。

（五）交易結構

鎮江市政府授權鎮江市住建局授予項目公司特許經營權，由項目公司負責項目的投融資、建設和運營管理。因項目是住建部確定的首批海綿城市試點項目，獲國家財政12億元的補助資金，為保證財政補助資金專款專用，形成的資產權屬全部歸屬國有，在項目交易結構設計時，采用A/B交易結構。根據項目建設資金來源不同，將項目拆分為A、B兩個部分。A部分采用中央補貼海綿城市投資的專項資金12億元建設，以海綿城市源頭項目為主，項目業主為鎮江水業公司（鎮江市政府授權代表）。B部分以海綿城市過程和末端項目為主，總投資約13.85億元，B部分的項目業主為項目公司，以建設-運營-移交（BOT）方式實施，由項目公司負責融資、建設和運營管理。為便于建設管理工作的統一協調，A、B兩部分的建設工作由項目公司統一負責，即A部分采用代建模式建設實施。

（六）融資

項目公司總投資13.85億元，其中資本金4.62億元，占總投資的33%，其余投資所需資金由項目公司向銀行融資解決。

（七）提前退出 項目設置八年鎖定期，鎖定期內光大水務（社會資本方）不得轉讓項目公司全部或部分股份；鎖定期滿后，光大水務經商務主管部門批準后，可以向滿足約定的技術能力、財務信用、運營經驗等基本條件的第三方轉讓其全部或部分股份。

（八）項目監管

1、行政監督：鎮江市財政局、住建局、環保局、審計局、物價局等各部門依據只能分工對項目公司行政監管。

2、履約監管

鎮江市住建局以合同當事人的身份監督社會資本及項目公司履約。

三、小結

本案創新性的采用了A/B結構的合作模式，既實現了財政資金和社會資金的有效結合，同時又確保了財政資金的專款專用。在項目實施的過程中，為便于建設管理工作的統一協調，A、B兩部分的建設工作由項目公司統一負責，提高了工作效率。

在本案中，政府方作為PPP項目的發起方，在項目識別、前期論證、選擇社會資本方、制定實施方案、項目監督等方面發揮重要作用。在項目建設過程中，政府方參股項目公司，為項目提供部分資本金，并參與項目公司治理，同時，政府方與社會資本方按風險種類不同分擔項目建設過程中出現的風險因素。在項目融資的過程中，政府方積極為項目公司爭取優惠的貸款條件，協助社會資本方完成項目融資。項目建成后，政府方實時對項目的運營情況進行監督，制定績效考核體系，根據績效評價結果，按照PPP項目合同約定對政府付費進行調整。社會資本方作為PPP項目的主要出資方和建設運營方，負責項目的融資、建設和運營，按照PPP項目合同，接受政府方及公共監督。

案例2 湖南長沙市地下綜合管廊PPP項目

一、項目基本信息

二、實施方案

（一）成立項目公司

長沙市政府指定政府股東與中國建筑股份有限公司等社會資本方共同出資，成立長沙中建城投管廊建設投資有限公司作為該PPP項目的項目公司，項目公司注冊資本10000萬元，其中政府方出資3400萬元，持股比例為34%，社會資本方出資6600萬元，持股比例為66%。

（二）合作范圍

本項目整體地下綜合管廊建設包括高鐵新城以及湘府西路管廊工程、梅溪湖國際新城管廊，建設里程約62.2公里，總投資約54.97億元，該項目分兩批實施，本PPP項目為該整體項目的第一批，建設里程42.69公里，建設投資39.95億元。

（三）回報機制

本項目的回報機制屬于“使用者付費+可行性缺口補助”方式。

（四）風險分配

1、融資、建設、運營和維護風險 由項目公司主要承擔項目的融資、施工圖設計、建設、運營和維護風險，以及建設成本超支、工期延期、運營成本超支等一般風險。

2、收益風險

政府方通過設置可行性缺口補助機制保障社會資本方的投資本金及合理收益；同時，當經營收益高于預期時，設置利益分享機制。

3、不可抗力風險 雙方共同承擔。

4、政策和法律風險

政府方可控的政策和法律變更，由政府方承擔；政府方不可控的政策和法律變化由雙方共同承擔。

（五）交易結構

項目總里程42.69公里，總投資39.95億元，其中先建17.38公里，建設投資約17.04億元，由市政府指定機構建設，建設完成后采用 “轉讓-運營-移交”的方式有償轉讓給 PPP項目公司進行運營管理；后建管廊建設里程約25.31公里，建設投資約22.91億元，采用“建設-運營-移交”形式，由PPP項目公司負責全部的投融資、施工圖設計、建設運營及移交工作。

（六）融資

項目總投資39.95億元，項目資本金約11.99億元，約占總投資的30%，由政府方股東及社會資本方參照股權比例分別出資，其余資金通過銀行貸款等債務融資方式籌集。

三、小結

本PPP項目由政府發起，社會資本方參與，采用TOT(“轉讓-運營-移交”)和BOT(“建設-運營-移交”)結合的方式完成項目的建設和運營，政府、社會資本方職責與上一案例中基本相同。

PPP項目中政府方和社會資本方責任劃分

PPP項目一般以政府發起為主，由政府下設主管部門作為項目的實施機構，由設施機構負責項目的總體實施和控制。

一、政府方的主要職責

選擇社會資本方：（1）實施機構通過聽取社會資本對項目實施方案初稿的意見進行市場測試，對根據市場反饋對實施方案進行優化。（2）制定社會資本評審條件，進行資格預審。（3）通過競爭性磋商的方式確定社會資本方，簽署項目合同。

績效監測與支付：根據具體項目制定績效考核標準，對項目運營情況進行績效評價，并根據合同約定，結合評價結果調整政府付費。

建立調價機制：建立科學合理的調價機制，兼顧公眾、政府、社會資本方三方利益，保障社會資本方合理收益，同時不損害公眾利益。

共擔項目風險：按照風險的種類不同，與社會資本方共同承擔項目建設和運營過程中產生的風險因素，政府方主要承擔項目層面以外的風險。

設立項目公司：政府方指定政府股東與社會資本方共同出資設立項目公司，并參與項目公司治理。

項目監管：項目實施及運營的過程中，政府部門按部門職責對項目進行監督管理。配套支持：協助社會資本方處理相關問題，如：協調相關單位的關系，通過政府公信力增加項目信譽等。

二、社會資本方主要職責

出資：社會資本方作為PPP項目的主要出資方，通過與政府方簽署PPP合作協議，承擔PPP項目的建設資金，獲取政府方授權經營，通過有償使用、政府付費等等方式取得投資回報。

成立項目公司：社會資本方與政府方共同出資成立項目公司，由項目公司負責項目的具體建設、運營事項。

融資：資本金不足部分由項目公司向銀行機構貸款籌集。

運營：通過政府授權，由項目公司按照合作協議約定的方式進行運營，并收取相關費用，接受政府和公眾監督。

項目移交：PPP項目資產權屬歸政府方所有，經營使用權歸項目公司所有，合作期滿后，項目公司按合同約定的條件將項目轉移給政府方。

附：項目風險承擔方劃分示例：

第四篇：旅游PPP項目融資模式分析

旅游PPP項目融資模式分析

導讀：日前兩部委發布《關于在旅游領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見》（文旅旅發﹝2018﹞3號）（下文簡稱3號文件）提出鼓勵在旅游領域開展PPP模式。此前該系列文章已經詳細介紹文件中涉及到關于PPP旅游的宏觀背景、資產運作方面的內容，本文作為該系列的最后一篇，詳細闡述文件中提到的關于金融支持渠道方面的運作內容，分別介紹股權基金、PPP項目擔保基金、債券融資和資產證券化四種PPP項目融資方式。

一、股權基金

在3號文件中提到，“要充分發揮中國政企合作支持基金和中國旅游產業基金的股權投資引導作用”。那么股權基金是如何介入PPP項目中的呢？一般來說，股權基金主要有兩種形式，一種是政府成立引導基金，另外一種是社會資本發起投資基金。

（一）政府成立引導基金

該種情形是指省級政府層面出資成立引導基金，再以此吸引金融機構資金，合作成立產業基金母基金，母基金再根據審核后的項目設立子基金，由地方財政做劣后級，母基金做優先級，地方政府做劣后，承擔主要風險。

（二）社會資本發起投資基金

這種情形是指有建設運營能力的社會資本發起股權投資基金，社會資本一般都具有建設運營的資質和能力，在于政府達成框架協議后，通過聯合銀行等金融機構成立有限合伙基金，對接項目。社會資本與金融機構合資成立基金管理公司擔任GP，金融機構作為優先級LP，社會資本作為劣后級LP，成立有限合伙形式的投資基金，以股權的形式投資項目公司。

二、PPP項目擔保基金

在3號文件中提到，“鼓勵各地設立PPP項目擔保基金，帶動更多金融機構加大對旅游PPP項目的投融資支持”。那么何為PPP項目擔保基金呢？一般來說，擔保基金是由政府牽頭，聯合擔保公司、銀行，設立擔保基金，通過融資授信的特色功能，為中小型企業解決融資困難問題。針對PPP項目擔保基金，顧名思義就是為PPP項目提供融資授信的基金。

由于旅游項目一般資金投入規模大、建設周期長、資金流動慢的問題，因此設立這種基

金的目的主要是為了鼓勵社會資本介入PPP項目，為其提供授信保障，降低投資信用風險。

擔保基金一般具有以下特征：

第一，抵押資產足額的授信；

第二，提供信用敞口，擴大授信規模；

第三，突破傳統信貸的固有限制；

第四，融資成本合理；

第五，申請渠道暢通，業務辦理高效便捷。

不過根據筆者的調查了解，雖然在文件中有提及鼓勵PPP擔保基金，但是目前市場上真正用于PPP市場的擔保基金資料很少，大多數擔保基金主要用于專項建設或者創業類型小微

企業的融資便利。因此，專項基金究竟如何在PPP市場上發揮作用，還需要再加以觀察。

三、債券融資和資產證券化

在3號文件中提到，“鼓勵能夠產生可預期現金流的旅游PPP項目通過發行債券和資產證券化等市場化方式進行融資”。債券和資產證券化作為PPP模式融資的兩種常見途徑，被市場廣泛運用。

（一）債券融資

根據現行債券規則，滿足發行條件的PPP項目公司可以在銀行間交易市場發行永續票據、中期票據、短期融資債券等債券融資，可以在交易商協會注冊后發行項目收益票據，也可以經國家發改委核準發行企業債和項目收益債，還可以在證券交易所公開或非公開發行公司債，主要的債券類型有以下幾類：

1.中期票據：針對PPP項目公司發行的中期票據，其基本要求有：主體信用評級一般AA-以上，是存續超過3年的非金融企業，社會資本方申請發債需要資質良好。

2.項目收益票據：項目收益票據是指非金融企業在銀行間債券市場發行的，募集資金用于項目建設且以項目產生的經營性現金流為主要償債來源的債務融資工具。鼓勵以項目公司作為發行主體，也能通過集團公司發行。項目收益票據的期限涵蓋項目生命全周期，期限與項目現金流匹配，發行期限靈活。募集資金可以用于項目建設和用于償還前期形成的項目貸款。

3.項目收益債券：是指由項目實施主體或其實際控制人發行的，與特定項目相聯系的，債券募集資金用于特定項目的投資于建設，債券的本息償還資金完全或主要源于項目建成后運營收益的企業債券。

（二）資產證券化

按照《資產證券化業務基礎資產負面清單指引》，以地方政府為直接或間接債務人的基礎資產本不可作為資產證券化的基礎資產，但該指引又做出特別規定即：地方政府按照事前

公開的收益約定規則，在PPP下應當支付或承擔的財政補貼，可以作為企業資產證券化基礎資產。在PPP項目中，典型基礎資產如下所示：

滿足條件的PPP項目公司的應收款、收益權等均可以通過企業資產證券化融資。具體由PPP項目公司作為發起人（原始權益人），將PPP項目項下未來可預測的能夠產生穩定現金流的基礎資產進行組合，形成基礎資產包，向SPV進行真實出售，以基礎資產產生的現金流在證券市場向投資者發行資產支持證券，將認購資金用于項目公司建設運營。

四、做好旅游PPP項目融資的關鍵點

從融資的角度分析，一般從這幾個方面看，安全性、流動性、收益性，核心是現金流。

對于PPP項目而言，一般也是從建設期、運營期、移交期全周期生命來看。通常PPP項目的盈利收入是從運營期才開始產生的，建設期只是作為資金原始投入，因此對于投資人來說，如果是以信托、私募等形式介入的模式，資金流動性就會產生比較大的問題。

首先對于建設期而言，從安全性的角度來說安全性相對較低，因此要增加增信手段。對于投資方而言，要提前把流動性解決方案設計好，以防止期限錯配的情況發生。另外，由于建設期沒有現金回流，沒有收益回款，因此投資方可以尋求收益訴求比較低的錢，或者進行結構化安排，把一部分收益轉移給收益訴求比較高的股東，以吸引大股東介入。此外，由于建設期現金流是凈流出的，因此比較不穩定，我們可以采用項目融資的方式來平衡現金流。

其次就是要選擇好投融資方式。比如投資比例，投多好還是投少好，若僅僅是為了獲取施工總包權、設計權、運營權或者供應物料權，是為了投標的話，當然投的錢越少越好，說白了因為投資方不是為了掙投資收益的。還有投資性質，具體是做什么性質的投資？再有就是財務工具的運用。是否采用財務杠桿？如果是為了獲取投資收益的話，為了避險，可能就要用財務杠桿，還要用結構化的安排，做結構融資。

最后是PPP模式的選擇。基本上從收入來源方面有三種，一個是使用者付費，就是一些收益比較好的，靠自己的收入可以覆蓋投資成本和合理收益的；第二類是完全沒有收益的，比如一些不收費的道路，一些不收費的文化場館，這種建設全部由政府付費，由進行政府采購。還有一個就是本身有一部分收入，但是這個收入不足以平衡全部投資，不足以讓社會資本獲得合理回報的，需要由政府的財政進行補差的，這種方式叫可行性缺口項目。

文章來源：元立方金服 查瑞祺

第五篇：ppp模式 (一種融資和項目管理模式)

ppp模式

PPP（Public—Private—Partnership）模式，是指政府與私人組織之間，為了提供某種公共物品和服務，以特許權協議為基礎，彼此之間形成一種伙伴式的合作關系，并通過簽署合同來明確雙方的權利和義務，以確保合作的順利完成，最終使合作各方達到比預期單獨行動更為有利的結果。

公私合營模式（PPP），以其政府參與全過程經營的特點受到國內外廣泛關注。PPP模式將部分政府責任以特許經營權方式轉移給社會主體（企業），政府與社會主體建立起“利益共享、風險共擔、全程合作”的共同體關系，政府的財政負擔減輕，社會主體的投資風險減小。PPP模式比較適用于公益性較強的廢棄物處理或其中的某一環節，如有害廢棄物處理和生活垃圾的焚燒處理與填埋處臵環節。這種模式需要合理選擇合作項目和考慮政府參與的形式、程序、渠道、范圍與程度，這是值得探討且令人困擾的問題。

截止到2015年11月底，國家發展改革委公開推介的第一批1043個PPP項目中，已簽約項目達到329個，占推介項目數量的比例為31.5%。

一、定義

PPP模式，也稱PPP融資，或者PPP。

隨著項目融資的發展，有一個詞PPP(Public-Private Partnership，公私合伙或合營，又稱公私協力)開始出現并越來越流行，特別是在歐洲。該詞最早由英國政府于1982年提出，是指政府與私營商簽訂長期協議，授權私營商代替政府建設、運營或管理公共基礎設施并向公眾提供公共服務。本文擬對PPP的各種定義作一個綜述，并論述它的理論基礎。

狹義定義

從各國和國際組織對PPP的理解來看，PPP有廣義和狹義之分。

廣義的PPP泛指公共部門與私人部門為提供公共產品或服務而建立的各種合作關系，廣義的PPP可以理解為一系列項目融資模式的總稱，包含BOT、TOT、DBFO等多種模式。狹義的PPP更加強調合作過程中的風險分擔機制和項目的衡工量值(ValueForMoney)原則。

廣義定義

PPP是英文“Public-Private Partnership”的簡寫，中文直譯為“公私合伙制”，簡言之指公共部門通過與私人部門建立伙伴關系提供公共產品或服務的一種方式。雖然私人部門參與提供公共產品或服務已有很長歷史，但PPP術語的出現不過是近十年的事情，在此之前人們廣為使用的術語是Concession、BOT、PFI等。PPP本身是一個意義非常寬泛的概念，加之意識形態的不同，要想使世界各國對PPP的確切內涵達成共識是非常困難的。德國學者NorbertPortz甚至認為試圖去總結PPP是什么或者應該是什么幾乎沒有任何意義，它沒有固定的定義，并且也很難去考證這個含義模糊的英文單詞的起源，PPP的確切含義要根據不同的案例來確定。

二、分類方法

由于世界各國意識形態不同，且處于PPP發展的不同階段，導致各國使用的術語不盡相同，或者對于同一個術語的理解不盡一致，這就給PPP的分類帶來很大麻煩。從筆者查閱的資料來看，各國或國際組織對PPP的分類有十幾種之多。

PPP的各種模式及其含義

廣義PPP可以分為外包、特許經營和私有化三大類，其中： 外包類

PPP項目一般是由政府投資，私人部門承包整個項目中的一項或幾項職能，例如只負責工程建設，或者受政府之托代為管理維護設施或提供部分公共服務，并通過政府付費實現收益。在外包類PPP項目中，私人部門承擔的風險相對較小。

特許經營類

項目需要私人參與部分或全部投資，并通過一定的合作機制與公共部門分擔項目風險、共享項目收益。根據項目的實際收益情況，公共部門可能會向特許經營公司收取一定的特許經營費或給予一定的補償，這就需要公共部門協調好私人部門的利潤和項目的公益性兩者之間的平衡關系，因而特許經營類項目能否成功在很大程度上取決于政府相關部門的管理水平。通過建立有效的監管機制，特許經營類項目能充分發揮雙方各自的優勢，節約整個項目的建設和經營成本，同時還能提高公共服務的質量。項目的資產最終歸公共部門保留，因此一般存在使用權和所有權的移交過程，即合同結束后要求私人部門將項目的使用權或所有權移交給公共部門。

私有化類

PPP項目則需要私人部門負責項目的全部投資，在政府的監管下，通過向用戶收費收回投資實現利潤。由于私有化類PPP項目的所有權永久歸私人擁有，并且不具備有限追索的特性，因此私人部門在這類PPP項目中承擔的風險最大。

三、運營方式

在發達國家，PPP的應用范圍很廣泛，既可以用于基礎設施的投資建設(如水廠、電廠)，也可以用于很多非盈利設施的建設(如監獄、學校等)。北京正在準備通過法人招標方式建設六個奧運場館，我們認為PPP是一種極好的方式。奧運場館很難靠自身平衡資金，需要政府以適當的方式進行投入，以使項目可以商業運作。同樣，北京正準備大規模建設城市鐵路，PPP同樣是最有效的方式。

四、主要優點

在于將市場機制引進了基礎設施的投融資。不是所有城市基礎設施項目都是可以商業化的，應該說大多數基礎設施是不能商業化的。政府不能認為，通過市場機制運作基礎設施項目等于政府全部退出投資領域。在基礎設施市場化過程中，政府將不得不繼續向基礎設施投入一定的資金。對政府來說，在PPP項目中的投入要小于傳統方式的投入，兩者之間的差值是政府采用PPP方式的收益。

（1）消除費用的超支。公共部門和私人企業在初始階段私人企業與政府共同參與項目的識別、可行性研究、設施和融資等項目建設過程，保證了項目在技術和經濟上的可行性，縮短前期工作周期，使項目費用降低。PPP模式只有當項目已經完成并得到政府批準使用后，私營部門才能開始獲得收益，因此PPP模式有利于提高效率和降低工程造價，能夠消除項目完工風險和資金風險。研究表明，與傳統的融資模式相比，PPP項目平均為政府部門節約17%的費用，并且建設工期都能按時完成。

（2）有利于轉換政府職能，減輕財政負擔。政府可以從繁重的事務中脫身出來，從過去的基礎設施公共服務的提供者變成一個監管的角色，從而保證質量，也可以在財政預算方面減輕政府壓力。

（3）促進了投資主體的多元化。利用私營部門來提供資產和服務能為政府部門提供更多的資金和技能，促進了投融資體制改革。同時，私營部門參與項目還能推動在項目設計、施工、設施管理過程等方面的革新，提高辦事效率，傳播最佳管理理念和經驗。

（4）政府部門和民間部門可以取長補短，發揮政府公共機構和民營機構各自的優勢，彌補對方身上的不足。雙方可以形成互利的長期目標，可以以最有效的成本為公眾提供高質量的服務。

（5）使項目參與各方整合組成戰略聯盟，對協調各方不同的利益目標起關鍵作用。

（6）風險分配合理。與BOT等模式不同,PPP在項目初期就可以實現風險分配，同時由于政府分擔一部分風險，使風險分配更合理，減少了承建商與投資商風險，從而降低了融資難度，提高了項目融資成功的可能性。政府在分擔風險的同時也擁有一定的控制權。

（7）應用范圍廣泛，該模式突破了引入私人企業參與公共基礎設施項目組織機構的多種限制，可適用于城市供熱等各類市政公用事業及道路、鐵路、機場、醫院、學校等。

五、意義

管理學家PeterF.Drucker曾經指出：“政府必須面對一個事實：政府的確不能做、也不擅長社會或社區工作。”進入知識經濟時代，資源的汲取與分配應該以高效率的方式進行。政府負責政策制定與規劃，而將政策執行落實于民間社區或私營部門，這樣不僅可以減輕政府長久以來的財政負擔，又可將社區及民眾力量引入公共服務的進程當中，以強化公民意識與社會認同感，同時提高了資源使用效能和建設、運營效率。因此，在現代化社會的發展進程中，PPP的研究具有現實積極的意義。

六、必要條件 政府支持

政府部門的有力支持。在PPP模式中公共民營合作雙方的角色和責任會隨項目的不同而有所差異，但政府的總體角色和責任--為大眾提供最優質的公共設施和服務--卻是始終不變的。PPP模式是提供公共設施或服務的一種比較有效的方式，但并不是對政府有效治理和決策的替代。在任何情況下，政府均應從保護和促進公共利益的立場出發，負責項目的總體策劃，組織招標，理順各參與機構之間的權限和關系，降低項目總體風險等。

2015年10月20日，國家發展改革委和全國工商聯在北京舉行政府和社會資本合作(PPP)項目推介電視電話會議,江蘇、安徽、福建、江西、山東、湖北、貴州等七個省份在會上推出總投資約9400億元的287個項目,涉及市政、公路、軌道交通、機場、水利、能源等多個領域。

國家發展改革委副主任張勇在會上說,推廣實施PPP模式對于深化投融資體制改革、激發民間投資活力、提高公共產品和服務供給效率、擴大有效投資等具有重要意義。當前,從中央到地方,從政府到企業,推廣實施PPP模式的熱情很高,取得了積極進展。

但與此同時,民間資本的參與度仍然不足。專家分析,民間資本仍然存在信心不足、意愿不強等問題,同時由于對政策不了解,還存在分散和投資無序等問題。將具有較好盈利預期的項目對民間資本開放,有助于調動民間資本積極性。[2] 健全法律

健全的法律法規制度。PPP項目的運作需要在法律層面上，對政府部門與企業部門在項目中需要承擔的責任、義務和風險進行明確界定，保護雙方利益。在PPP模式下，項目設計、融資、運營、管理和維護等各個階段都可以采納公共民營合作，通過完善的法律法規對參與雙方進行有效約束，是最大限度發揮優勢和彌補不足的有力保證。

2015年6月1日，我國《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》正式施行。該辦法明確了在能源、交通、水利、環保、市政等基礎設施和公用事業領域開展特許經營，境內外法人或其他組織均可通過公開競爭，在一定期限和范圍內參與投資、建設和運營基礎設施和公用事業并獲得收益。《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》確立了社會資本可參與特許經營權的制度性創新，業界均默認其為“PPP基本法”。

專業人才

專業化機構和人才的支持。PPP模式的運作廣泛采用項目特許經營權的方式，進行結構融資，這需要比較復雜的法律、金融和財務等方面的知識。

一方面要求政策制定參與方制定規范化、標準化的PPP交易流程，對項目的運作提供技術指導和相關政策支持；

另一方面需要專業化的中介機構提供具體專業化的服務。

七、發展方式

PPP模式的典型結構為：政府部門或地方政府通過政府采購形式與中標單位組成的特殊目的公司簽定特許合同(特殊目的公司一般由中標的建筑公司、服務經營公司或對項目進行投資的第三方組成的股份有限公司)由特殊目的公司負責籌資、建設及經營。政府通常與提供貸款的金融機構達成一個直接協議，這個協議不是對項目進行擔保的協議，而是一個向借貸機構承諾將按與特殊目的公司簽定的合同支付有關費用的協定，這個協議使特殊目的公司能比較順利地獲得金融機構的貸款。采用這種融資形式的實質是：政府通過給予私營公司長期的特許經營權和收益權來換取基礎設施加快建設及有效運營。

八、現實應用

PPP模式在各種工程廣泛應用PPP模式已經得到了普遍的應用。1992年英國最早應用PPP模式。英國75%的政府管理者認為PPP模式下的工程達到和超過價格與質量關系的要求，可節省17%的資金。80%的工程項目按規定工期完成，常規招標項目按期完成的只有30%；20%未按期完成的、拖延時間最長沒有超過4個月。同時，80%的工程耗資均在預算之內，一般傳統招標方式只能達到25%；20%超過預算的是因為政府提出調整工程方案。按照英國的經驗，適于PPP模式的工程包括：交通（公路、鐵路、機場、港口）、衛生（醫院）、公共安全（監獄）、國防、教育（學校）、公共不動產管理。智利是國家為平衡基礎設施投資和公用事業急需改善的背景下于1994年引進PPP模式的。結果是提高了基礎設施現代化程度，并獲得充足資金投資到社會發展計劃。已完成36個項目，投資額60億美元。其中，24個交通領域工程、9個機場、2個監獄、1個水庫。年投資規模由模式實施以前的3億美元增加到17億美元。葡萄牙自1997年啟動PPP模式，首先應用在公路網的建設上。至2006年的10年期間，公路里程比原來增加一倍。除公路以外，正在實施的工程還包括醫院的建設和運營、修建鐵路和城市地鐵。巴西于2004年12月通過“公私合營（PPP）模式”法案，該法對國家管理部門執行PPP模式下的工程招投標和簽訂工程合同做出具體的規定。據巴西計劃部稱，已經列入2004年－2007年四年發展規劃中的23項公路、鐵路、港口和灌溉工程將作為PPP模式的首批招標項目，總投資130.67億雷亞爾。

促進中國基礎設施建設項目的民營化。在中國基礎設施建設領域引入PPP模式，具有極其重要的現實價值。中國政府也開始認識到這些重要價值，并為PPP模式在中國的發展提供了一定的國家政策層面的支持和法律法規層面的支持。

九、主要內涵

第一.PPP是一種新型的項目融資模式。項目PPP融資是以項目為主體的融資活動，是項目融資的一種實現形式，主要根據項目的預期收益、資產以及政府扶持措施的力度而不是項目投資人或發起人的資信來安排融資。項目經營的直接收益和通過政府扶持所轉化的效益是償還貸款的資金來源，項目公司的資產和政府給予的有限承諾是貸款的安全保障。

第二.PPP融資模式可以使民營資本更多地參與到項目中，以提高效率，降低風險。這也正是現行項目融資模式所欠缺的。政府的公共部門與民營企業以特許權協議為基礎進行全程的合作，雙方共同對項目運行的整個周期負責。PPP方式的操作規則使民營企業參與到城市軌道交通項目的確認、設計和可行性研究等前期工作中來，這不僅降低了民營企業的投資風險，而且能將民營企業在投資建設中更有效率的管理方法與技術引入項目中來，還能有效地實現對項目建設與運行的控制，從而有利于降低項目建設投資的風險，較好地保障國家與民營企業各方的利益。這對縮短項目建設周期，降低項目運作成本甚至資產負債率都有值得肯定的現實意義。

第三.PPP模式可以在一定程度上保證民營資本“有利可圖”。私營部門的投資目標是尋求既能夠還貸又有投資回報的項目，無利可圖的基礎設施項目是吸引不到民營資本的投入的。而采取PPP模式，政府可以給予私人投資者相應的政策扶持作為補償，從而很好地解決了這個問題，如稅收優惠、貸款擔保、給予民營企業沿線土地優先開發權等。通過實施這些政策可提高民營資本投資城市軌道交通項目的積極性。

第四.PPP模式在減輕政府初期建設投資負擔和風險的前提下，提高城市軌道交通服務質量。在PPP模式下，公共部門和民營企業共同參與城市軌道交通的建設和運營，由民營企業負責項目融資，有可能增加項目的資本金數量，進而降低較高的資產負債率，而且不但能節省政府的投資，還可以將項目的一部分風險轉移給民營企業，從而減輕政府的風險。同時雙方可以形成互利的長期目標，更好地為社會和公眾提供服務。