第一篇：運用風險管理理論 完善組織協調機制

運用風險理論 完善體制機制 加快推進國有企業懲防體系建設

重慶市國資委紀委

重慶市國資委成立于2003年9月，按照《公司法》的要求和重慶市政府授權，依法履行出資人職責，承擔監管市屬國有企業資產職責，負責指導中央和外地在渝大型國有企業黨的建設。近年來，重慶國資系統在重慶市委市政府領導下，大力推動國有經濟布局和結構調整，強化國資戰略功能，優化資源配臵，堅持體制創新，實施綜合改革，實現了國有資產保值增值。截止2010年末，市屬國有企業資產總額由成立之初的1800億元增加至12500億元，增長6.9倍；規模由全國第19位躍升為第4位、西部第1位；凈資產由376億元增加至3365億元，增長8.9倍；利潤總額由5.7億元增加至368億元，增長64.6倍；資產負債率由97%下降至60%；凈資產收益率達10.7%。國有資產布局形成40%在基礎設施行業、30%在金融行業、30%在工商產業的“四三三”格局。重慶國有企業持續健康發展，有力地推動了地方經濟快速發展，成為打造西部重要工業增長極和長江上游經濟中心的中堅力量，其超常規發展模式，受到國務院國資委贊譽，并號召全國國有企業“發展學重慶”。在經濟快速發展的同時，重慶國資系統運用風險管理理論，探索將懲防體系各項要素植入企業內部控制和風險管理制度之中，融入企業經營管理體系，從重點領域和關鍵環節入手，排查腐敗風險，健全內控機制，構筑制度防線，在統籌推進各項工作的基礎上，注重突出重點，突破難點，推進改革，懲防體系建設取得新成效，較好地履行了為重慶國有企業改革發展保駕護航職責。

一、著力完善體制機制，推動體系建設發展

重慶市國資委黨委高度重視懲防體系建設，堅持將懲防體系建設作為反腐倡廉建設的工作重點，將其內容納入年度黨風廉政建設之中，做到與國資監管業務同研究、同部署、同落實，切實履行好反腐倡廉建設主體責任。

一是加強組織領導。按照反腐倡廉建設的總體要求和工作部署，著力建立黨委統一領導、黨政齊抓共管、紀委組織協調、部門各負其責，依靠群眾支持和參與的反腐敗領導體制和工作機制。及時制定《貫徹落實<實施辦法>牽頭任務的工作方案》，分解重慶市委交辦的9項牽頭任務，逐項落實責任領導、責任處室和19項工作措施。堅持主要領導帶頭講黨風廉政，帶頭謀劃懲防體系建設和反腐倡廉重要工作，市委市政府領導先后八次為國有企業領導人員講黨課，提出“用科學發展觀統領國企黨建工作，不斷調校黨風廉政建設和反腐敗工作的思路、措施和目標”、“國企反腐敗永遠不能掉以輕心”、“國企黨建工作要把切實加強黨風廉政建設作為重點，使黨組織、企業領導班子成為廉政表率，使職工隊伍與黨組織、企業領導更加心心相印”、“反腐敗要做到在制度安排下不能貪、在較高待遇下不想貪、在嚴厲懲罰下不敢 貪”、“要從典型案例中舉一反

三、多加警醒，從經驗教訓中加強總結、完善機制”等工作要求。2008－2010年，重慶市國資委黨委主要領導與上百名企業領導人員和機關處級干部進行廉政談話、批閱重要信訪舉報52件、審定反腐倡廉重要制度10多件，懲防體系建設和反腐倡廉建設領導體制和工作機制進一步完善。

二是加強工作部署。堅持將懲防體系建設納入重慶國資系統總體發展目標、工作規劃和黨風廉政建設責任制，制定年度工作計劃，明確責任主體、細化工作責任、分解目標任務，狠抓工作落實。在國資系統黨風建設和反腐倡廉工作會上，重慶市國資委黨委與39戶市屬國有重點企業、35戶中央和外地在渝大型企業黨委（黨組）書記簽訂《黨風廉政建設責任書》。強化領導干部“一崗又責”，督促企業分解責任目標、將黨風廉政建設責任制和懲防體系建設任務落實到班子成員、職能部門和基層單位。同時，提出了紀檢監察“如何準確定位”、“如何增強實效”、“如何有力保障”三個重大命題。在全市國資工作會上提出“堅定不移抓好黨風廉政建設，立足加快構建懲防并重、突出預防的國企懲防體系建設，深化企業廉潔文化建設、效能監察、國有公益性企業行業作風建設等工作，建立完善拒腐防變教育長效機制、反腐倡廉制度體系、權力運行監控機制和發揮查辦案件治本功能機制，充分發揮紀檢監察工作的保駕護航功能”的工作部署，確保國資系統黨風廉政建設和懲防體系建設主體明確、分工 3 明確、責任明確、同步推進。

三是加強工作落實。堅持懲防體系建設集體領導與個人分工負責相結合，依托“一級抓一級、層層抓落實”的反腐倡廉工作格局，將重慶國資系統黨風廉政建設和懲防體系建設的總體要求落實到黨委和紀委的年度工作之中。通過制定年度計劃和保障措施，加強監督檢查和考核評價，強化黨風廉政建設和懲防體系建設的總體要求與年度各項具體工作任務的呼應銜接，做到有計劃、有安排、有檢查、有考核，實現重慶國資系統黨風廉政建設和懲防體系建設的無縫對接，做到黨風廉政建設責任、工作、指導、監督、追究“五個到位”。充分發揮黨風廉政建設責任制事前防范、事中監控、事后懲處的懲治和預防功能，確保懲防體系建設階段性工作任務穩步推進。重慶市國資委積極協助重慶市總工會、重慶市發改委、重慶市金融辦等牽頭部門制定工作方案，提供涉及國資監管和國企工作的有關情況、建議意見，按照重慶市懲防辦的要求定期報送《牽頭任務進度表》，目前，牽頭工作運行良好。2010年3月，中央檢查組對重慶市國有企業推進懲防體系建設進行了全面檢查，給予充分肯定。

二、著力完善教育機制，筑牢拒腐防變防線 大力推進以領導人員、中層管理人員和關鍵崗位人員為重點的反腐倡廉教育，以廉潔談話為基礎，堅持以示范教育和警示教育為主線，以廉潔文化建設為載體，形成反腐倡廉 “大宣教”格局。

一是加強教育長效機制建設。突出管人、管事、管資產與管教育的相互銜接，始終圍繞貫徹落實《工作規劃》和《實施辦法》，堅持以領導人員、中層管理人員和關鍵崗位人員為重點，綜合運用示范教育與警示教育、任前談話與廉潔談話，述職述廉與民主評議等多種教育方式，增強各級領導人員和廣大黨員干部的廉潔自律意識。堅持把黨風廉政建設和廉潔從業的新要求融入企業反腐倡廉建設和經濟工作之中，在抓教育創新添活力、抓典型事例造聲勢、抓難點問題求突破、抓特色推廣求實效方面不斷探索，總結出“四個強化四個結合”的反腐倡廉教育新模式。重慶國資系統在抓廉政教育，促經濟發展思想高度統一，主要領導逢會必講黨風廉政，“風清氣正、干凈干事”的廉潔理念正在悄然形成。2009年，重慶市國資委紀委榮獲重慶市反腐倡廉宣傳教育專項工作獎榮譽稱號。2010年，榮獲重慶市“黨性黨風黨紀教育月”活動組織獎。2010年4月，重慶市國資委在全市紀檢監察宣教工作會上作交流發言，受到與會代表的一致好評。

二是加強領導人員廉潔從業教育。大力推進以貫徹落實《國有企業領導人員廉潔從業若干規定》（以下簡稱《若干規定》）為主要內容的反腐倡廉教育，通過開展形式多樣、生動活潑、喜聞樂見的宣傳教育活動，在國有企業營造“以廉為榮、以貪為恥”的良好氛圍，夯實了反腐倡廉宣傳教育群眾基礎，筑牢了黨員干部拒腐防變思想道德防線。據不完全統計，2008－2010年，重慶國資系統共舉辦反腐倡廉宣傳教育活動9196次，發放資料10.5萬份，參與群眾64.5萬 5 人次；各級紀委與黨員干部談話17454人次，6552名黨員干部報告個人有關事項，8625名黨員干部述職述廉，663名黨員干部上繳禮品禮金，折合人民幣近2000萬元。

三是加強廉潔文化建設。堅持在推進企業發展戰略和企業文化建設中推進廉潔文化建設，注重將企業廉潔文化理念與企業精神、企業宗旨、企業核心價值觀相互統一，依托廉政教育基地、愛國主義教育基地、紅色旅游景區等資源，組織企業領導人員和職工參觀紅巖聯線、聶榮臻紀念館、重慶市廉政教育教育基地，開展愛國主義、廉政建設和紅色教育，豐富廉潔文化內涵。在國資系統大力開展“唱紅歌、讀經典、講故事、傳箴言”活動，大力推廣“讀書思廉”、“家庭助廉”、“廉潔承諾”等“三廉”活動，進一步增強廉潔文化的滲透力、說服力和影響力。以“四進四上”活動（進企業、進崗位、進社區、進家庭和上報紙、上電視、上網絡、上墻頭）為載體，不斷強化黨員干部的理想信念、黨紀國法、職業道德和廉潔從業教育，打造“干凈做事，清白做人”的企業廉潔文化，扎實推進廉潔文化建設。

三、著力完善制度機制，規范約束從業行為

堅持將內控制度建設與企業經營管理相結合，把懲防體系建設計并嵌入風險管理工作流程，把反腐倡廉的要求植入經營管理全過程，用完善的制度規范權力運行。

一是健全反腐倡廉制度。重慶市國資系統緊緊圍繞“五大結構調整”和整體上市工作，加強反腐倡廉教育制度、監督制度、預防制度和懲處制度建設。重慶市國資委先后出臺《重慶市〈國有企業領導人員廉潔從業若干規定〉實施辦 法》、《重慶市屬國有企業貫徹落實“三重一大”決策制度的實施意見》、《重慶市屬國有企業資產損失責任追究制度》、《重慶市屬國有重點企業經濟責任審計管理暫行辦法》、《重慶市屬國有重點企業監事會工作指引》等14個制度。國資系統各級企業圍繞“三重一大”決策，建立完善反腐倡廉制度2701個，增強制度的剛性約束力。進一步健全企業領導人員廉潔從業績效考核制度并與其收入掛鉤，考核分配制度更加合理科學。

二是健全國有企業資產管理制度。制定并完善《重慶市經營性國有產權轉讓暫行辦法》、《關于加強市屬國有重點企業監事會工作的意見》、《關于進一步規范國有出資人派出的股東代表、董事、監事履職行為的通知》、《關于進一步規范國有企業土地使用權管理有關問題的通知》、《關于試行企業年金制度有關問題的通知》、《關于進一步規范企業經濟適用住房分配工作意見》、《關于加強企業領導人員工作用車管理的規定》、《關于規范市管干部辭去公職或者退（離）休后擔任上市公司、基金管理公司獨立董事、獨立監事的通知》等一大批制度，領導人員用權行為進一步規范。國資系統國有企業加強對業務管理制度流程的全面梳理排查，使決策管理、財務管理、營銷管理、人事管理、工程管理、物資管理、招投標管理等經營管理制度更趨完善，制度體系更加完備。三是健全國有資產監督制度。建立健全《重慶市企業國有資產評估管理暫行辦法》、《重慶市屬國有企業投資監督管理暫行辦法》、《關于實行國有企業領導廉潔從業保證金制度》、《重慶市屬國有企業內部審計管理暫行辦法》、《重慶市屬國有重點企業財務預算管理暫行辦法》、《重慶市屬國有重點企業總會計師工作職責管理暫行辦法》、《重慶市屬國有重點企業對外捐贈、贊助管理辦法》，預防國有企業經營風險和國有資產流失制度體系進一步健全，用制度規范、按制度辦事、靠制度管人的監管機制進一步完善,國有資產監管質量進一步提高。

四、著力完善監督機制，提高體系建設水平

按照權力授予有制，行使有規、監督有效的原則，強化監督檢查，確保權力正確行使。

一是認真開展效能監察。突出效能監察在促進企業管理、提高經濟效益的重要作用，充分發揮效能監察對管理的再管理、監督的再監督功能，緊貼國資監管主線，指導國資系統企業圍繞“三重一大”、重大投資項目、企業改革改制、產權交易、招標投標、安全生產、節能減排等重點工作扎實開展效能監察，推動企業強化管理、提升效率、提高效益。近5年來，重慶國資系統效能監察立項11986個，提出建設15987條，建章立制11853個，避免和挽回經濟損失22.68億元。效能監察為企業應對金融危機、全面完成生產經營目標，實現跨越式發展提供了堅強支撐。圍繞專項工作，先后開展公款出國（境）旅游專項治理、主城危舊房改造專項監督、國有企業安全工作作風建設檢查、工程建設領域突出問 題專項治理、“小金庫”專項治理、重大資產損失專項調查。排查5000萬元以上規模工程建設項目522個，涉及金額3275億元，整改突出問題73個。發現“小金庫”賬戶169個，撤銷166個，追回支出資金近50萬元。

二是認真開展對口監督。順應市場發展要求,加快推進國有企業產業升級，按照企業規模和發展業態，進一步減幅縮鏈，對四類企業進行分類重組，增強監督的實效。五年來，對34戶市屬國有重點企業實施了15次戰略重組。將國資系統重點骨干企業劃分為投融資、金融、工業、商貿物流四大板塊，通過設臵相應的監管部門，實施對口監管，監管力度、監管效率、監管水平進一步提高。其中，投融資板塊的“八大投”，已成為全國獨創的地方基礎設施投融資模式。地方金融板塊中的原五個瀕臨倒閉的企業，全部成為西部乃至全國同行業第一。以國資為主體創建的近20家總部在重慶的非銀行金融機構、保險公司、交易所，成為重慶建設金融中心的主力軍。工商產業板塊重組整合為16戶大集團，一半進入中國500強。經過一系列重組和國資監控，國有資產保值增值效應更加明顯，通過國有資本經營預算運作，成為地方“第三財政”，有力地保障了地方一批重大項目建設。

三是認真開展巡視監督。2009－2010年，重慶市委巡視組對重慶慶鈴集團、重慶鋼鐵集團等8戶市屬國有重點企業開展集中巡視。巡視組圍繞企業領導班子建設、黨風廉政建設、生產經營管理開展卓有成效的監督，提出了許多好的意見和建議，有力地推動了國有企業科學發展，實現了國有資產保值增值，促進了國有企業改革發展。巡視工作還推進了黨的建設，加強了黨內監督，改進了黨的作風，受到職工群眾廣泛歡迎。強化監事會和審計監督，積極探索企業監事會 “外派內駐”新模式，由監事會過去監督幾個企業變為現在只監督一個企業，實現了貼身監督，監事會監督的客觀性和獨立性明顯增強。健全審計工作制度，改進審計監督方法，擴大領導人員經濟責任審計范圍，推行出資人選聘中介機構制度，加強企業內審機構建設，規范工作流程，加強對重點領域、重點部門、重點資金、重點項目的審計，加強對審計結論的綜合運用和落實整改情況的監督檢查。

五、著力完善改革舉措，夯實懲防體系基礎

按照“國有資產投資到哪里，紀檢監察工作要跟蹤到哪里”的要求，加強國資系統重大改革發展腐敗風險的收集、識別、評估、問題解決和監督改進等工作。

一是加大對“五五三三”措施的監督。圍繞將“八大投”發展壯大成為“五個重慶”建設的骨干工作，加強腐敗風險防控。加大對國債、規費、土地、存量、稅收等“五個注入”的全面風險管理，確保零散、靜態資產集中變為資本金合法合規。加大對銀行、債券、股市、信托、海外等“五個市場”融資的監督檢查，確保放大國有資本工作公開透明。加大對債務平衡、現金流平衡、投入產出平衡等“三平衡”的監督管理，推動其健康運行。加大對“八大投”互不擔保、財政不擔保、專項資金不挪用等“三不”的監督檢查，有效控制金融風險。

二是加大對“三大重組”措施的監督。圍繞盤活地方金融企業，將其建設成為金融中心的中堅力量工作，開展全面 風險管理。加大對運用市場化手段剝離債務，實施“債務重組”的監督檢查，有效降低不良資產率。加大對“資本重組”的監督檢查，通過國企入股恢復國有控股地位，帶動民間資本進入，進而優化股東結構，增強資本實力。加大對“班子重組”的監督管理，支持重組中選派得力干部進入企業經營管理層，優化完善治理結構，推動經營管理規范運作。

三是加大對實施“走出去”戰略的監督。圍繞“走出去”，實施并購戰略資源、高端技術，充當開放高地建設的引領戰略目標，加強對企業海外收購、引進戰略投資者以及對國（境）外國有資產的監督管理，支持國有企業以資源和技術并購為重點，“抱團出?！标J天下，推動“走出去、引進來”戰略目標實施。加大對重鋼集團收購澳礦，機電集團收購英國機床技術，四聯集團收購加拿大藍寶石廠和法國湯姆遜半導體研發團隊等工作的監督管理，提升技術水平和資源保障能力。加大對糧食集團海外分批購地建設優質大豆基地、民用直升機、汽車密封條等一批海外并購項目的監督管理，在國內繼續充當“走出去”項目最多城市。

六、著力完善懲處機制，發揮查處治本功能 借助重慶市國資委紀檢信訪舉報系統每年接受上千件信訪舉報材料平臺，仔細甄別信訪線索，加大查辦案件力度。

一是加大信訪初核力度。按照中央紀委、重慶市委和 重慶市紀委要求，結合國資系統實際，突出辦案特點，進一步加大信訪初核力度，提升查辦案件的綜合效果。近5年來，國資系統紀檢監察部門共受理群眾信訪舉報5000多件，通過信訪研判、信訪核查、信訪監督，為400余名反映不實的干部澄清了事實，保護了領導人員的干事創業積極性。加強對辦信辦案規律性、普遍性、典型性、方向性問題的研究，綜合運用組織處理、經濟處罰、紀律處分、法律制裁等手段，為企業避免或挽回重大經濟損失。

二是嚴肅查辦腐敗案件。在初核調查的基礎上，重點查處違反《若干規定》的案件，特別是以權謀私、利用職權為特定關系人謀利、濫用職權等方面的案件；重點查辦違反決策程序和失職瀆職，造成國有資產重大損失的案件；重點查辦工程建設領域的違法違紀案件；重點查辦違反財經紀律，私設“小金庫”，違規披露上市公司信息等侵害企業和群眾利益的案件。近5年來，重慶國資系統立案查處違紀違法案件233件，結案224件。其中，重點查辦了重慶江北嘴開發有限公司原董事長梁曉琦、重慶地產集團原董事長王斌等領導人員腐敗案件。364受到黨紀政紀處分，查辦案件為企業挽回損失6596.2萬元。

三是建立“一案雙報告”制度。在查辦案件的基礎上，撰寫案件調查報告和剖析報告，及時提出整改建議，加強督促檢查。認真開展案件通報，以腐敗案件為反面教育，在干部職工中開展“以案說法”等警示教育。認真剖析重點領域、關鍵部位發案的深層次原因、特點、規律，提出建章建制、12 源頭治腐建議。充分發揮查辦案件的治本功能，督促有關部門完善規章制度，加強預警預測，堵塞監管漏洞，落實預防措施，逐步形成以查促糾、以查促建的長效機制。

盡管重慶國資系統在懲防體系建設方面作了大量工作，取得了一定成績，有力地推動了企業改革發展，但是，仍然存在一些問題。一是懲防體系建設發展不平衡，有的企業缺乏整體推進和統攬六項要素的思路，工作仍然停留在過去紀檢監察工作層面上，懲防體系建設有時流于形式。二是對于懲防體系與黨風廉政建設責任制，與風險管理理論，與內部控制、與六項要素關系缺少深入研究，懲防體系建設針對性不強，實用性不大。三是懲防體系建設體制機制不完善，整體協調不夠，工作合力不足。四是懲防體系融入經營管理體系尚處于起步階段，促進作用有待加強。

針對存在的問題，重慶國資系統將進一步加大工作力度，將懲防體系建設納入黨風廉政建設責任制之中，將其要求融入經營管理體系，強化風險防控和內部控制，全面排查腐敗風險，健全教育、制度、監督、改革、糾風和懲處等各項制度，創新思路、探尋規律、改進方式，不斷提高懲防體系建設科學化水平。

第二篇：組織協調管理

二、組織協調的職能和管理

（一）組織協調的內容

項目監理的組織協調工作，主要是指在工程項目建設當中，針對施工活動中各有關要素間的協調，以及各要素在時間、空間上的協調。一個建設項目績效的好壞,一方面取決于參與項目各方各自的項目管理的水平,另一方面還取決于各方之間的有機協調和配合。從某種意義上說,各方配合的好壞甚至決定項目的成敗。現實中由于項目實施過程中沒有協調好各方的關系,致使各參與單位之間不配合、不協調,而導致項目陷于困境的例子并不少見。工程項目組織協調大致可以分成以下三個部分：第一是監理組織系統內部的協調；第二是監理組織系統與業主、承包單位、設計單位等其他系統間的協調；第三是業主、設計單位、上級主管部門（質監站）等有關系統間的協調。監理組織內部的協調工作，主要是協調項目監理部內部人際關系，明確劃分各自的工作職責，設計比較完備的監理工作流程，明確規定監理部正式溝通的方式、渠道和時間，使大家按程序、規則辦事，提高工作效率。在此不做過多論述。

1、與業主的協調

業主是工程項目的所有者，對項目具有特殊的權利。而監理為業主提供項目管理服務，必須服從業主的決策、指令和對工程項目的干預，監理最重要的職責是保證業主滿意。只有取得業主的支持，才能更好的開展監理工作，保證項目目標的實現。因此在與業主的協調過程中，應遵循以下幾點要求：

1監理工程師要理解建設工程的總目標、理解業主的意圖。○2做好監理宣傳工作，增進業主對監理工作的理解?！?尊重業主，讓業主一起投入到建設工程的全過程?！?/p>

2、與設計單位的協調

監理單位與設計單位之間只是業務聯系關系。雙方在技術上、業務上存在著密切的配合關系，因此兩單位之間要相互尊重、相互理解和緊密配合。監理要主動向設計單位介紹工程進展情況，充分理解業主與設計單位的設計意圖，尊重設計單位的意見，及時向設計單位提出施工中出現的問題，以免造成大的損失，監理還應注意信息傳遞的及時性和程序性。如果監理人員認為設計中存在某些不足之處，應通過總監理工程師積極提建設性意見供業主、設計單位參考，同時還應配合設計單位做好設計變更及工程洽商工作。

3、監理與施工單位之間的協調

監理與施工單位之間是監理與被監理的關系。監理單位依據有關法令、法規及監理合同、施工合同中規定的權利，監督施工單位認真履行施工承包合同中規定的責任和義務，促使施工合同規定目標的實現。監理方應堅持原則、實事求是，嚴格按規范、流程辦事。協調不僅是方法、技術問題，更多是語言藝術、感情交流和用權適度。在涉及施工單位權益時，監理單位應站在公正的立場上，維護施工單位的正當權益。監理單位人員在與施工單位專業技術人員之間，應相互聯系，互通信息，互相支持，保持正常的工作關系。

4、與質監站、政府部門等上級主管部門的協調

監理單位與政府建設工程質量監督部門之間，在工程質量控制方面是監督與被監督的關系。工程質量監督部門做為政府機構，對工程質量進行宏觀控制，并對監理單位質量行為進行監督檢查和指導。監理單位則應做好與政府部門工程質量監督站的交流與協調工作。如果發生重大質量事故，及時敦促承包商及時向政府有關部門報告，接受檢查和處理，工程合同應公證，并報政府建設管理部門備案，做好施工現場的文明施工等；為了處理好監理單位和質量監督站的關系，最根本的一條就是根據國家政府有關部門頒布的關于建設工程監理的法規、規定和辦法，按照監理合同約定的內容切實履行監理職責、義務，落實崗位人員職責，做好監理工作，以優良的工程質量，優質的監理服務向建設單位，向政府和人民交一份滿意的答卷。

（二）組織協調的措施

1、加強與建設單位的溝通

1）項目總監理工程師首先要充分了解工程項目的總目標、了解建設單位對本項目的最終意圖、反復閱讀項目合同條款或項目任務文件。監理工程師做出決策安排時要考慮建設單位的期望和價值觀念。尊重建設單位，對于項目上的進展情況及遇到的問題隨時向建設單位匯報，在建設單位做出決策時，項目總監理工程師能及時向建設單位提供充分的信息資料，讓他了解項目的全貌、項目實施狀況、方案的利弊得失及對實施此決策的影響。

2）讓建設單位能夠積極參與到工程建設中來，使其了解項目建設情況。在項目的實施過程，減少業主的非法程序干預和越級指揮，避免對項目的實施過程由于建設單位的原因出現的錯誤。

2、加強與設計單位的溝通

1）項目工程施工圖正式進場使用前，必須由相關施工單位的技術人員通過對施工圖預審，提出初步的審核意見，匯總成書面形式報送項目監理機構和建設單位審核，認可后報送相關設計單位進行核實，然后由設計單位在施工圖技術交底和會審時做出書面答復或說明，經與會各方商議一致，形成施工圖會審紀要后，由參與各方簽字蓋章，分發有關各方做為正式工程建設施工的依據。

2）項目工程在施工過程中，如果建設單位對工程提出變更，應由建設單位通知相關設計單位，告知需要變更的部位及內容，再由設計方發經過嚴密的計算給出相應設計變更通知單，經業主、監理方簽認后，發至相關施工單位進行工程施工。

3）施工過程中，如果施工單位對施工圖紙有異議或施工難度大需要提出工程洽商變更時，施工單位應事先將該變更部位、變更內容等相關事項以書面形式通知監理方，監理方同意并征得業主同意后，再由業主單位與設計單位聯系，經設計確認后生效。如果該項目有分包單位時，關分包單位提出施工洽商變更，需先報經總承包單位同意后，在按上述程序辦理。

3、充分發揮合同的作用

1）在建設單位的工程施工招標文件中應明確工程的施工范圍，即明確由總承包單位直接自行組織完成的工程內容范圍及建設單位另行發包的工程內容范圍；如果項目實行總承包管理制度，建設單位另行發包的工程內容承擔者，除與建設單位簽定相應的工程施工合同外，必須同時與本工程總承包單位簽定總包管理合同，將建設單位另行發包的工程都納入工程施工總承包管理范圍，由總承包單位對其施工質量、進度、安全文明施工等負責。

2）將建設單位與工程總承包單位簽定的施工總合同的有關條款要求，分別納入相對應的分包合同中。使分包合同對其工程質量、進度、安全文明施工等處于總承包方控制之中，確保工程的質量和工期。

3）各分包單位應按與總承包單位簽定的分包合同中的條款要求，編制出分包項目的分部、分項工程詳細的施工組織設計、專項施工方案、分項工程的施工進度計劃等報請總包方審批同意后才能進行施工。

4）各分包單位應按建設工程總工期的要求以及項目總承包方的施工節點控制計劃為依據，編制出相應分包工程的詳細施工進度計劃，報請總包審批同意后才能進行施工。

5）項目總承包單位應對各分包單位做好施工質量技術交底工作，對分包單位所施工的工程進行質量監控。按照本工程的要求實施有關質量檢驗的規定，并做好質量檢驗記錄；對工序間的技術接口實行交接手續；做好不合格品處理的記錄及糾正和預防措施工作；認真做好各分包工程的驗收交付工作。

6）項目總承包單位對各分包單位的相應分包工程施工進度計劃進行檢查控制。項目總承包每周定期與分包單位召開一次協調會，加強對分包單位人員的協調管理，每道工序施工前做好技術交底、安全交底等，解決生產過程中發生的問題和存在的困難。按照項目總承包的周計劃檢查分包單位的工作完成情況及布置下周施工生產任務。

7）各分包單位與項目總承包單位業務交往過程，以業務聯系單、備忘錄等書面形式進行聯系，需要由項目總包方解決的事項應立即處理。以免耽誤工程進展。

8）各分包單位的工程進度款的收取，應由分包單位以書面形式報送項目總包單位審核簽證。

9）各分包單位應與總承包單位簽定相應分包工程安全協議書，遵守各種安全生產規程與規定，特種作業必須持證上崗，各分包單位應接受總承包單位的安全監控，并參與工地的安全檢查工作，落實整改事宜。

10）現場場地管理工作。總承包單位應在考慮各分包單位施工時對場地面積、部位的使用要求對現場場地進行統一的安排、集中的管理。各分包單位應按總包方的要求使用場地并做好場容場貌管理工作，做到建筑材料設備劃區域整齊堆放，保持工地衛生、文明努力做好宿舍衛生工作。

11）分包與分包之間按照總承包單位的工程施工總進度計劃要求開展平行或交叉施工時，應主動加強橫向協調和聯系工作，合理解決施工中的先后順序；工序間的技術接口實行交接手續；保護好對方的成品、半成品材料、構件，實行誰損壞誰賠償的制度。

4、充分調動總承包單位的積極性，發揮總承包單位的作用

1）監督施工總承包單位落實《施工總承包合同》規定的總承包管理責任。要求施工總承包單位增強總包管理力度——加強管理班子建設，增強總承包單位管理權威。

2）加強項目總承包管理班子對本項目的管理能力，使其即能勝任本單位施工的工程管理職能，又能對各分包單位施工的工程行使總包管理職能，并且在項目工程主體結構施工結束后，仍能不間斷地實施強有力的總包管理責任。

3）增強項目總承包管理權威。要采取各種措施（包括合同、組織、技術、經濟措施等），增強項目總承包管理權威。支持總包單位對分包單位（包括安裝、高級裝飾、特種工程等）的施工活動，管的住，有成效。使分包單位的進度目標和質量目標同總承包單位的施工進度目標和質量目標相一致，最終確保預定的工期目標和質量目標的實現。

4）在項目總承包單位選擇分包單位（包括業主另行發包，納入總承包管理的指定分包單位）時，必須按要求嚴格審查分包單位的資質、業績（已施工的工程情況）、施工技術力量和質量管理能力、對承包施工本工程計劃投入的設備和人員、對進度和質量目標的承諾、對納入總包管理的意見和要求等能否滿足本工程的需要。在審查合格、可行的基礎上，予以確認。

5、主動與質監站等上級主管部門聯系

1）認真執行項目工程質量監督部門及政府部門發布的關于各項工程質量管理規定，并督促施工單位及相關單位嚴格按照相關規定進行落實。

2）經常主動向質量監督站聯絡，及時如實地匯報工程質量情況，包括工程實體和軟件、履行監理職責情況、監理人員職責落實情況，以及監理單位質量體系執行情況。

3）尊重質量監督站的權力，并密切配合質量監督部門的工作，使其在工程項目上的權利行使順暢，形成工程建設各主體單位對質量監督工作的積極支持、全力配合的局面。

4）按工程進度情況，定期邀請質量監督站來工地巡視、檢查并指導工作；督促相關單位配合好，使現場檢查順利；對質檢站提出的問題積極組織施工方及時整改，并按時向質量監督部門匯報整改落實情況。

5）如實向質監站反映整個工程質量狀況。在工程各階段驗收中，協助質量監督站審查相關工程質量資料。接受并配合質量監督站的工作，并對存在的問題認真整改，確保整個工程資料及時、準確、完整。

（三）項目實施過程組織協調的重點

1、協助業主做好施工合同的簽訂工作，施工合同是各方行為的法律依據，因此在合同中應明確各方的責任、權利、義務。對于施工過程中可能出現的問題（如材料價格變更、工程量增減引起造價變更時如何處理）在合同中明確，避免不必要的合同糾紛。

2、組織召開第一次工地會議，業主方根據監理合同宣布對總監理工程師的授權，明確監理的權限范圍、責任范圍，使監理的工作有理有據。

3、總監理工程師應熟悉合同及監理工作方法程序，并向業主及施工單位做好宣傳工作，使他們理解監理的工作，能夠積極配合和支持監理工作。

4、定期召開現場協調會議，各方匯報工程情況及工作情況，檢查制定措施落實情況，及施工中存在的問題，制定今后的工作安排，及問題處理方法。

5、對于工程的情況定期編制監理月報上報業主，使業主隨時掌握工程的進展情況，對于工程施工中的工程變更、價格變更、工程量變更及時與業主溝通，征求業主意見，合理處理工程的變更問題。

6、在監理工作中，對承包商的質量、安全、進度、投資、進行監督和管理，但應尊重承包商，充分發揮承包商的積極主動精神，協助承包商圓滿完成施工任務。

7、在施工過程中，及時收集各類原始資料，應與工程的施工進度同步，為各類糾紛得處理做好準備工作。

8、與承包商的協調工作，要堅持原則，嚴格按規范規程辦事，講究科學的工作態度。同時常與項目經理溝通，做好進度、質量的控制和協調工作，對承包商違約行為的處理，合同的爭議進行協商溝通，及時恰當的處理。

（四）針對本工程土建與安裝工程的協調配合的監理方法

組織協調是監理工作的一項的重要內容。土建施工與安裝施工是本工程項目建設中的兩大組成部分，促進土建與安裝的協作配合是監理單位重要的工作內容，也是保證本工程質量、投資、進度三大控制目標順利實現的重要手段。因此要特別注重對土建與安裝兩大專業之間的配合進行監督、控制與管理。根據我公司對以往類似工程的監理經驗，應著重做好以下幾方面的工作：

1、加強設計單位與施工單位之間的協調。項目設計只要通過施工活動才能形成現實的產品，由于不可抗的自然因素、施工技術力量、施工工藝的制約、業主對于使用工程的需要等種種原因，設計變更往往是不可避免的。因此監理單位必須加強對設計和施工單位關于工程質量問題的溝通。在工程施工過程中需要相互協調的內容很多，但土建與安裝施工之間若協調不好，極易造成不良后果。由于土建與安裝之間的事前、事中協商少，往往造成事后扯皮多，對工程的進展速度，工程的質量產生不良影響。土建施工如果未能考慮或正確處理安裝要求的問題，致使事后開槽打洞的情況嚴重，影響工程質量。為此，必須加強土建結構設計人員與設備安裝施工方案設計人員之間的溝通與交流，加強設計交底的力度，做好事前控制。盡量避免對工程主體結構的破壞。

2、加強各施工單位之間的協調。在工程建設中，土建工程為安裝工程創造施工條件，安裝工程是土建工程的延續。本工程安裝工作種類繁多，技術復雜，各工種交叉作業頻繁。監理單位在協調土建施工單位與安裝施工單位聯系方面，應做好以下工作：

（1）協調施工方案，合理安排施工進度?，F場監理工程師在施工前必須審核施工進度計劃與施工方案的協調性與合理性，分析土建與安裝施工方案與施工進度計劃有無沖突，若有矛盾和沖突，應及時調整。安排正確的施工順序也是作好土建與安裝配合工作的重要措施。在總體上要堅持先土建施工后設備安裝，先下后上，先室外后室內的施工順序。審核承包單位提成的施工組織設計，檢查有無土建與安裝施工配合的特殊要求，特別是關鍵部位和重要工序，是否制定了切實可行的措施，保證配合工作的順利開展。（2）加強現場施工的統一管理。在項目建設開工前，要召集設計單位、建設單位、承建單位進行圖紙會審工作。監理方不僅要參加總體工程的會審，還要參與單位工程和重點關鍵部位的會審，徹底解決預埋件、預留洞、預留孔、設備搬運進室與施工位置相互重疊，相互影響問題；要使土建與安裝人員對建設項目的性質特點、質量工期要求有一個全面的了解，從全局上、總體上重視土建與安裝的配合問題；務必使每個參建單位都明確在土建工程與安裝工程中的重點工序，以及雙方施工的配合點，用什么機械工具和運輸設備，各自的技術力量與裝備水平能否適應施工中配合協作的需要等。

（3）組織現場協調會議。監理方應主持召開現場定期與不定期的協調會議，研究討論下一步施工中土建與安裝施工中可能遇到的交叉作業或需要相互協調的部位，同時也要研究解決土建與安裝施工過程中發現的極有可能出現的始料不及的問題，共同探討，在不影響工程進度及工程質量的前提下，提出妥善的解決辦法。

（4）合理安排施工現場?，F場監理工作人員必須隨時根據現場施工動態，對現場整體的平面布置圖作出調整，對場地的占用進行精心的研究規劃，實行動態管理。當大量管道、電器設備在安裝前陸續進入現場，需要一定場地堆放組裝時，監理方必須事前對施工平面圖存在的問題進行核查，事中對出現的用地矛盾加以協調解決。否則由于土建與安裝的同時施工交叉作業，在空間利用上極易發生矛盾，稍有不當甚至會產生嚴重的工程質量安全事故和人員傷亡。

（5）做好土建與安裝工序配合的檢查驗收工作。主要內容包括：現場監理人員負責工程的質量檢查、工程量的計量和工程的驗收工作。在土建和安裝工程中，有些配合工序十分關鍵，如隱蔽工程、基礎驗收、預留孔洞、預留鐵件等。它們在隱蔽或安裝前，一定要檢查和驗收，如果經監理工程師檢查驗收合格的，才可以進入下道工序的施工；檢查基礎或墻體中的預埋件、預留孔洞位置是否正確，數量上是否遺漏，否則會影響設備的安裝就位，從而影響整個工程的使用。

3、進行綜合調度與控制。土建工程施工與安裝工程施工都是變化的動態過程，各自都有不同的關系，有些工序可以同時進行，而不會造成互相影響；有的由于在施工工藝上、質量上、安全上的種種要求與限制，彼此各工序之間的先后程序、相隔時間，都應按照圖紙設計要求、規范要求以及相關的規定嚴格控制，使土建與安裝施工都能夠達到連續均衡協調進行。

第三篇：完善社會穩定風險評估機制

完善社會穩定風險評估機制

2011年04月22日 09:20

建立和完善社會穩定風險評估機制，對于進一步提高各級黨委和政府依法決策、科學決策、民主決策水平，正確處理人民內部矛盾，從源頭上預防和減少不穩定因素，把各種矛盾糾紛化解在基層、解決在萌芽狀態，具有極其重要的作用?！笆濉币巹澗V要提出，“建立重大工程項目建設和重大政策制定的社會穩定風險評估機制”。這是加強和創新社會管理的一項重要制度措施。當前，建立和完善社會穩定風險評估機制需要把握好以下幾個問題。堅持正確指導思想。推進社會穩定風險評估工作，必須堅持以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，深入貫徹落實科學發展觀，按照構建社會主義和諧社會的總體要求，以正確把握和妥善解決人民群眾最關心、最直接、最現實的利益問題為重點，注重從決策、政策、項目、改革等方面加強利益協調、訴求表達和權益保障等機制建設，力爭做到凡是得不到絕大多數群眾理解和支持的舉措堅決不施行，為經濟社會發展提供穩定和諧的社會環境。明確責任分工。嚴格落實社會穩定風險評估的工作責任，由各級黨委和政府負責領導、組織、實施本轄區內的社會穩定風險評估工作。按照屬地管理、分級負責和誰主管、誰負責的原則，將事關社會穩定風險評估工作的任務和責任落實到具體部門和單位，落實到主管領導、分管領導和具體責任人。各級各部門要堅持把是否進行社會穩定風險評估作為重大項目、重大決策事項能否出臺或實施的前置條件，做到未經社會穩定風險評估的不審批，未經批準或雖經批準但涉穩重大隱患尚未消除的不實施。各級黨委維護穩定工作領導小組應加強對各職能部門和下級黨委和政府開展社會穩定風險評估工作的指導，并把其工作開展情況納入平安建設目標考評體系。

充分把握參考依據。一是重大事項制定實施的合法性。主要看重大事項的制定實施是否符合黨和國家的大政方針，是否有充足的政策、法律依據；所涉及政策調整、利益調節的對象和范圍是否界定準確，調整、調節的依據是否合法，是否符合規定的議事決策程序。二是重大事項制定實施的合理性。主要看重大事項的制定實施是否堅持以人為本，是否代表最大多數人民群眾的利益，是否兼顧了人民群眾的現實利益和長遠利益；是否按照程序經過嚴格的審查審批，是否考慮到時間空間、人力物力財力等制約因素，是否有具體、詳實的方案和完善的配套措施，是否會給其他地方、其他行業、其他群眾帶來負面影響，是否會引發較大的影響社會治安和社會穩定的事件；對可能出現的影響社會治安和社會穩定問題有無相應的應急處置預案。三是重大事項制定實施的科學性。主要看在重大事項制定實施的過程中，出臺政策或進行決策是否有科學依據，是否遵循科學方法，是否違背科學規律等。

認真遵守工作程序。各級黨委和政府根據具體情況制定社會穩定風險評估工作的相關程序。一般說來，大體可分為六個程序。一是責任部門先期自行評估。決策作出部門、政策提出部門、項目報審部門(單位)、改革牽頭部門、工作實施部門是社會穩定風險評估工作的直接責任部門，應在提出決策和開展工作之前對決策事項的合法性、合理性、科學性以及安全性、適時性等先期自行組織評估。二是主管部門進行審查。責任部門自行評估后形成《自評報告》，送主管部門審定。主管部門可邀請維穩、法制等有關部門以及重大事項直接責任部門參與評估。三是主管部門確定實施意見。主管部門根據評估情況，將重大事項涉及的相關情況形成《綜合評估報告》。該報告應對評估事項提出實施、部分實施、調整實施、暫緩實施、不實施等意見。四是維穩部門進行備案。主管部門綜合評估完成后，在將評估意見反饋責任部門之前應把評估報告送同級黨委維護穩定工作領導小組備案。五是責任部門落實措施。在重大事項出臺實施后，責任主體根據分析評估情況，嚴格落實化解不穩定因素、維護穩定的具體措施，有針對性地做好相關工作。六是維穩部門和主管部門進行跟蹤督導。重大事項實施過程中，主管部門應指定監管部門全程跟蹤了解，及時掌握動態信息，確保各項工作措施落實到位。

第四篇：稅收風險管理理論

對稅收風險管理理論及實踐應用的初步探討

近年來，風險管理開始進入中國稅務管理領域，衍生出“稅收風險管理”的概念，它是指以最小的稅收成本代價降低稅收流失的一系列程序，是一種積極、主動的管理，能創造出穩定有序的征管環境，有利于建立和諧的征納關系，有效提升稅源管理的質量和效率。本文從理論到實踐，從國際和國內全新視角，進一步開拓視野，廣泛借鑒國際上稅收風險管理的先進理念和經驗，結合我國稅收風險管理的實踐經驗，探索構建烏魯木齊市稅收風險管理的理論和方法體系，對于有效推進和實施烏市稅收風險管理，提高征管質效，降低稅收流失風險，提高納稅人滿意度和遵從度具有重大的理論意義和現實意義。

稅收風險管理包括稅收流失的風險管理和稅收執法風險管理，本文重點闡述稅收流失的風險管理。

一、稅收風險管理研究背景

隨著我國經濟體制改革的不斷深入，市場經濟的不斷發展，稅源分布領域越來越廣泛，流動性和隱蔽性越來越強。經濟決定稅源，稅源決定稅收，這是一個簡單的稅收經濟學原理。但在實際稅源管理過程中，由于受諸多客觀不確定因素的影響，稅源并不一定完全形成稅收，從而導致客觀稅源決定的納稅能力與實際稅收之間存在事實上的差異，這種差異表明稅源管理過程中事實上存在稅收流失的風險。

根據《中國稅務稽查年鑒》公布的，全國稅務稽查數據顯示的全國稅收流失率，與同期稅務機關征收的稅收總額，可以推算出同期全國稅收流失額。從數量上看，我國稅收流失的總量逐年增加，近五年每年在3000-4000億元左右，數額驚人。稅收流失影響了我國的財政收入，弱化了稅收宏觀調控功能和資源的有效配置，加劇了收入分配的不公。如何有效地減少稅收流失，是理論界和各地稅務機關多年來一直不斷探索的課題。健全法制、完善稅制，規范稅式支出、加大稅法宣傳力度、提高納稅意識等等，其中最直接有效可控的措施，是建立現代稅收征管體系。自2009年以來，國家稅務總局多次提出深化稅收征管改革，構建適應現代經濟社會發展的稅收征管體系的要求，即“構建以明晰征納雙方權利和義務為前提，以風險管理為導向，以專業化管理為基礎，以重點稅源管理為著力點，以信息化為支撐的現代化稅收征管體系?！薄靶畔⒐芏悺薄ⅰ岸愒磳I化管理”、“風險管理”的提出，為實施全面的稅收風險管理做了技術、業務和理論的準備。可見，稅收風險管理是我國稅收征管改革的方向和目標。

稅收風險管理也是國際稅收管理的發展趨勢，是學習借鑒國際稅收管理的先進理念和經驗與我國稅收管理實際相結合的產物。各地稅務部門積極探索和實踐，已取得初步成效。但由于我國稅收風險管理理論和實踐的探索處于起步階段，在諸多方面尚存在許多瓶頸需要破解，很多難題需要探索和研究解決。

二、稅收風險管理的基本理論

（一）稅收風險概述

1.稅收風險及稅收風險特征。稅收風險是實現稅收征管目標的障礙，是指國家在稅收征管過程中，在系列不確定性因素導致納稅人未全面遵從稅法的情況下，形成的稅收流失的可能性，使實際稅收的征收結果與稅收預期之間客觀上發生偏差。

稅收風險從狹義上講，主要是指管理性稅收風險，表現為兩個方面：一是納稅遵從風險，二是稅收執法風險。本文研究的是納稅遵從風險，即由于納稅人對政策認識不足、工作疏漏等情況造成非故意性不遵從，納稅人利用自身信息優勢等不正當方式故意或惡意不遵從，形成的稅收流失的可能性和不確定性。

稅收風險除了具有一般風險的共同特征外，還具有其獨有的特征屬性：隱蔽性和潛伏性，稅收風險形成機制復雜多變，使得稅收風險不容易被及時發現和察覺并加以管理。納稅人利用技術手段將稅收顯性風險人為處理為隱形風險，促使風險累積，導致風險壓力，形成真正的稅收流失；難于化解性，稅收風險與國家的政治制度、經濟運行、稅收制度、稅收管理體制、管理能力及納稅遵從度等方面密切相關，使得稅收風險的防范、控制、化解的管理難度較大；傳導性，稅收風險會在上級或下級稅收之間傳導和擴散，導致整個稅收系統風險共擔。稅收系統又與社會經濟緊密相關，相互影響、相互轉化。所以，稅收風險仍然是最為嚴重的社會性風險。

2.稅收風險的分類及表現形式。稅收風險的分類：按照風險來源，可分為稅務部門稅收風險和企業稅收風險；按照風險的可測程度，可分為指標性稅收風險和非指標性稅收風險；按照風險等級評定，可分為一般稅收風險和重大稅收風險；按風險承擔主體不同，分為納稅人風險，扣繳義務人風險，稅務代理人風險，納稅擔保人風險，其他稅務行政相對人風險；按稅收征管過程的具體環節，分為稅務登記風險，財務核算風險，稅源監控風險，納稅申報風險，信息報送風險，稅務檢查風險。

稅收風險的表現形式：在納稅人方面表現為少繳稅（可能是無意造成的，也可

第五篇：完善我國農村金融機構風險補償機制

完善我國農村金融機構風險補償機制

安起雷

近年來，我國農村金融改革快速推進，金融支持農村經濟發展力度逐漸加大，農村金融服務水平也有所提高，但農村金融發展中一些深層次的問題與矛盾也逐漸暴露出來，其中，農村金融風險大、風險分散和補償機制缺乏越來越成為影響農村金融資源聚集和農村金融發展的明顯障礙。

一、當前我國農村金融組織發展面臨的主要問題

近年來，我國農村金融改革不斷深化，增量改革和存量改革同時推進，發展新型農村金融組織已經成為構建普惠制農村金融體系的重要突破口。目前我國的新型農村金融組織主要有三類模式：一類是主要依靠民間力量自發組織起來的金融組織，一類是按照相關法規政策組建的金融機構，一類是介于前兩者之間、在地方政府支持下由民間資本投資發展起來的金融組織，主要包括農村資金互助組織、村鎮銀行、小額貸款公司。新型農村金融組織的發展，在改進“三農”和弱勢群體金融服務、提高農村金融市場競爭度方面起到了積極的促進作用。1999年以來，在人民銀行支農再貸款的大力支持下，隨著農村信用社改革的逐步深化，以農村信用社為主力軍的涉農金融機構支農力度不斷加大，在促進農業經濟結構調整、增加農民收入方面發揮了重要作用。全國大部分經濟欠發達地區的農村金融服務一直處于供求失衡狀況。隨著農村經濟轉型和新農村建設的深入推進，農村金融需求規模發展迅速，不僅農戶的資金需求不斷增加，一些專業性的種植業和養殖業大戶、農民專業經濟合作社和農村中小企業貸款需求也很旺盛，農村信用社“一社難支三農”的問題日趨突出。在繼續深化農村金融存量改革的基礎上，以組建新型農村金融組織為主要內容的農村金融增量改革發展迅速。在本輪改革過程中，相對于相關部門而言，地方政府的推動作用更為突出。但從構建農村金融體系的角度分析新型農村金融組織發展現狀，“三難”和“三缺”即“進入難、發展難、退出難”、“缺政策”、“缺資金”、“缺管理”，仍然制約著新型農村金融組織完善農村金融體系作用的有效發揮。

1.農村金融機構機制不活。在市場經濟條件下，資本是逐利的，作為市場經濟的主體，商業性金融機構在經營決策過程中必然要進行收益與成本的核算與權衡。而農村經濟天然的弱質性造成了農村信貸市場成本與收益之間的嚴重失衡，農村金融風險的高企使得金融機構不得不采取信貸配給的手段來應對信貸資金盈利性要求與農業貸款高風險低收益之間的矛盾。

2.農村信貸資源投入數量減少。一是由于金融機構將信貸資源配置到風險收益高的地區和領域，導致農村地區資金流出多、流入少，金融產品和服務單一，難以滿足農村經濟發展的實際需要。二是農村地區資金大量流出。農村地區的大量存款資金通過郵政儲蓄、農業銀行甚至農村信用社等金融機構大量流向城市和非農領域，從而造成信貸資金來源本已相對稀缺的縣農村地區難以得到金融的有力支持。三是信貸產品期限短。許多農村地區的金融機構仍然局限于傳統的農業信貸“春放秋收冬不貸”的經營觀念，信貸投放以一年以內短期貸款為主，一年以上的中長期貸款很少。四是信貸產品金額小。目前各地農村金融機構發放的農戶貸款一般不超過5萬元，農業產業化企業從當地單家法人農村合作金融機構獲取的貸款也很少能超過500萬元，很難滿足農村經濟日益產業化、規模化的發展需要。五是金融服務品種單一?？h域和農村地區金融網點少，金融產品少，金融服務的范圍受到限制，大多僅能提供開戶、結算、小額貸款等服務，難以滿足農村地區農戶和企業，尤其是有一定規模的農業產業化企業對金融服務的要求。

3.農村金融市場獲取金融服務的代價高。為實現有效的信貸配給，金融機構通常的做法是引入抵押擔保條款。抵押擔保條款的引入一方面使得借款人違約成本上升，違約的可能性也隨著抵押擔保價值的上升而下降；另一方面也使得金融機構不用支付高昂的信息收集和風險評估成本，而得以低成本地識別出低風險的借款人。這種做法對農村金融市場造成的影響：一是金融服務價格高企；二是獲取貸款難度加大。除小額信用貸款外，農村金融機構在發放貸款時，普遍要求提供擔?；蛸Y產抵押，對農戶和農業企業來說要獲得金融機構的貸款，門檻很高、難度很大。

4.相關金融政策依然缺失。這是農村金融機構普遍面臨的問題，也反映出我國農村金融體系建設還缺少政策和制度保障。村鎮銀行盡管是由銀行監管部門批準成立的正規金融機構，但是由于準入批準進程緩慢，極其有限的小型銀行業金融機構很難體現豐富農村金融體系的作用，而村鎮銀行目前反映最多的問題是吸收存款難。另外，由于農村互助資金組織的法律地位尚不明確，缺乏相關配套的法規政策和制度安排，大部分都只在當地民政部門登記。小額貸款公司也無法拿到銀行監管部門頒發的金融許可證，只能在工商管理部門注冊。由于主管部門不同，人民銀行和銀行監管部門難以有效依法開展相應的監管和業務指導。

5.農村金融資金來源不足。這是農村金融組織普遍面臨的問題。農村資金互助組織自有資金規模小，業務量有限，與農民及農戶的實際需求間存在較大差距。而各地村鎮銀行成立時間短，信譽積累薄弱，客戶認同度低，吸收存款難度大，存款的穩定性也較差。而小額貸款公司資金來源主要依賴于注冊資本金，一旦投放完畢，后續資金不足的問題十分突出。盡管各地也有一些大的小額貸款公司從銀行機構融入資金，但畢竟是極少數，相當一部分小額貸款公司面臨無錢可貸局面，可持續發展受到制約。

6.農村金融組織內部管理有待提高。目前各地農村金融組織人員的業務水平和金融“正規軍”相比差異較大，因此急需提高相應的金融政策水平和業務操作技能。村鎮銀行屬于農村社區小型商業銀行，規模小，應對市場風險、壞賬風險及操作風險的能力相對薄弱。

7.涉農金融機構市場退出機制還不完善。從我國農村合作基金會和農村信用社的發展歷程看，缺乏機構退出機制是主要教訓。由于退出機制缺位，一些長期經營不善、嚴重資不抵債、扭虧增盈無望的高風險農村信用社不能實現正常市場退出，制約著國家“花錢買機制”作用的有效發揮。和農村信用社一樣，農村合作基金會在其存在的10多年里，一直沒有建立退出機制。

二、構建我國農村金融風險分散和補償機制的幾點建議

從宏觀上講，要從農村金融風險的根源出發，根據不同風險的性質和特點，制定和完善相應的風險分散和補償機制，以實現有效提高農業投入產出穩定性的目標，使農業金融領域成為金融機構眼中風險可控，經營可持續的業務領域。

1.加大中央和地方財政資金支持，加快農業保險體系建設，分散和補償自然風險。農業生產和發展直接影響到國家的社會穩定、經濟發展、生態保護乃至國際政治經濟博弈，是具有較強的準公共產品性質和戰略意義的產業，因此客觀上需要政府給予農村和農業領域有力的財政支持，以克服由于自然風險帶來的天然弱質性。一是加大對農業公共設施體系建設的財政投入，提高農業抵御自然災害的能力。財政資金要大力支持大型農業基礎設施建設項目、重大或重要農業科技項目、水利和環境保護、重要農業防災、減災及相關公共服務體系建設。二是鼓勵和資助農戶和農業企業進行農業基礎設施建設和固定資產投資，改善農業生產條件。對農戶個人、企業或聯合投資建設中小型灌溉設施給予資助，對小規模的農業基礎設施建設提供補助金；對小型農田改造項目和農用機具及農用設備采購給予財政補貼或優惠貸款支持。三是通過財政資金支持和保障，建立完善的農業保險體系。農業保險被許多國家作為扶持和保護農業發展的強有力的政策性工具之一，但由于農業保險具有交易成本高、風險高的特點，很難完全由市場提供，必須將其作為重要的準公共產品，由政府加以支持、引導和推動。第一，確立農業保險強制性與自愿性相結合的原則。對一些關系國計民生的大宗農產品，如水稻、小麥、大豆、玉米和棉花等糧食作物采取強制保險政策，同時鼓勵農戶和農業企業提高自愿性保險參保率。第二，建立政策性農業保險制度，通過提供保費補貼、費用補貼和其他方面的支持，引導商業性保險機構進入農業保險市場或設立單獨的政策性農業保險機構提供政策性農業保險服務。第三，政府出資設立一個全國性的巨災農業風險保障基金或農業再保險機構，對遭遇巨災損失的農民提供一定程度的補償，分擔農業保險公司的風險。

2.大力推進農業中介服務體系建設。要不斷增強農產品價格保護和市場調控能力，分散和補償市場風險。一是搭建農產品供求信息平臺，引導農產品生產，避免市場過度波動。二是制定農產品價格保護和儲備制度，增強政府平抑農產品市場價格波動的能力。三是增強和完善農產品期貨市場功能，通過套期保值的方法分擔市場風險。

3.建立健全涉農貸款擔保和保險制度，分散和補償信用風險。一是要加快推進農村信用工程建設，優化農村金融環境。建立健全農戶和農業中小企業信用檔案，加快農村信貸征信系統建設，使農村金融市場上，守信者步步為“贏”，失信者寸步難行，營造出良好的農村金融生態環境。二是以信用征信系統為基礎，完善農村信用擔保體系建設。由政府牽頭，設立由中央、地方財政按比例出資，吸收農戶和農業企業參與的涉農貸款擔?；鸷蛽C構，以信用征信系統提供的信用報告為依據，為守信者提供優惠費率擔保服務，對失信者給予懲罰性高額擔保費率或不予擔保。三是設立貸款風險補償基金，引導建立涉農貸款保險機制。由中央財政出資建立覆蓋全國的涉農貸款風險補償基金，并以此為基礎引導地方政府、商業銀行和保險公司共同參與，按照風險共擔、合作共贏的原則建立農業貸款保險機制。一旦發生信貸風險，將根據風險類型不同由中央風險補償基金、地方財政、銀行和保險公司承擔不同比例損失。

4.加大國家的政策扶持力度。要制定我國農村金融體系發展的整體規劃，完善相關法制和制度環境，確立新型農村金融組織的法律地位，并在資金和稅收等方面做出適當的制度安排，以便于其發展。一是降低準入門檻，在農村金融服務欠缺的中西部地區農村加快設立村鎮銀行。二是在稅收方面予以優惠，所得稅和營業稅的征收標準應低于其他金融機構。農民資金互助社作為非營利性組織，應采取更優惠的財稅政策。三是建立新型農村金融組織風險擔保與損失的財政補償機制，充分發揮財政政策對新型農村金融組織信貸投放的杠桿作用。

5.多措并舉，拓寬資金來源渠道。大力拓寬目前村鎮銀行主要業務內容、范圍和領域，提高社會認知程度，增強農村金融自身的吸儲能力。根據村鎮銀行發展實際和農村信貸需求實際，人民銀行進一步加大對村鎮銀行支農再貸款的支持力度。鑒于當前村級互助資金組織受到農民歡迎，并在試點過程中已經積累了一定的經驗，因此建議國家進一步擴大試點范圍，增加試點縣和試點村，由貧困村擴大到普通村。同時建議國家適當增加財政扶貧資金補助。對小額貸款公司應在規范管理的基礎上，放寬一些經營情況良好、內部控制水平高的小額貸款公司從銀行業金融機構融入資金的比例，并能根據資金頭寸開展市場拆借，以增強其放貸能力。

6.強化內控管理，提高服務水平。進一步完善操作規程、資金管理制度、財務制度與賬務等內部管理制度。加大力度引人金融專業人才，切實提高農村金融組織的“軟實力”。充分利用規模小、審批環節少的優勢，不斷創新，推出特色化、差異化的金融產品和服務。為分散貸款風險，村鎮銀行和小額貸款公司還可探索與銀行同業、保險公司機構合作開展貸款業務。

7.建立市場化的退出機制。農村資金互助組織、村鎮銀行、小額貸款公司作為新型的農村金融組織，發展中存在著制度設計和自身機理上的缺陷，只有建立起市場化的退出機制，在出現問題時，才有利于國家采取區別對待的分類處置方法，在不斷完善中促其持續健康發展。

（作者：中國人民銀行總行副局長、高級會計師）

來源：《中國黨政干部論壇》