第一篇：論我國執行救助制度的構建

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論我國執行救助制度的構建

執行救助是在民事執行過程中，確因客觀原因，申請執行人的債權尚未實現，且其生活又特別困難時，由法院提供一定物質幫助的救濟行為。它受到中央和最高人民法院的熱切關注。但是，國家層面的統一制度尚未形成。目前的執行救助主要是各地各級地方法院試點，實踐的產物，可謂五彩繽紛，神態各異。為了切實保障申請執行人生存權，實現社會和諧，長治久安，亟需構建統一、明確的執行救助國家制度。近年以來的司法實踐，為該項制度的構建，廓清了理論基礎和價值目標。在此基點上，分析目前執行救助存在的問題，歸納共通的救助范圍、對象、程序和具體措施，乃是構建我國統一執行救助制度的理想途徑。

一、執行救助的基本內涵與特征

執行救助，是指在民事案件執行過程中，因客觀原因，申請執行人債權尚未實現，且生活又確有困難時，由人民法院給予適當物質幫助的救濟行為。由此概念可見，執行救助具有如下表征:第一，性質上，執行救助是臨時性、應急性、一次性的司法救助。是故，申請執行人在同一個案件中只能申請一次;第二，目的上，執行救助并非人民法院替代被執行人履行債務，而是為執行過程中“特別困難”的申請執行人提供的臨時性幫助;第三，原因上，執行救助主要是針對因遭受侵害而不能維持當地最低生活標準，或因部分或全部喪失勞動能力、缺乏必要的生活及醫療費用、生活難以維持，或因受害致死給家庭生活造成巨大困難的，且申請執行人的債權因客觀原因未能實現的情形;第四，主體上，執行救助是由人民法院實施的救助行為;第五，對象上執行，救助的對象是已進入執行程序，債權尚未實現，且生活嚴重困難而急需救助的申請執行人。

對全國集中清理執行積案活動檢查驗收的結果表明，全國各省、自治區、直轄市以及絕大部分地市及縣、區均有效開展了執行救助活動，并就建立執行救助發布了專門文件。但是，全國性，統一、明確的執行救助制度尚未建立。近幾年關于執行救助的討論和實踐探索，為執行救助的國家制度化，逐步廓清了理論基礎，明確了價值目標。

二、執行救助制度的理論基礎與價值目標

執行救助是立足于社會福利觀、利益均衡、風險分擔及回應型法等理論基礎上的制度化追求。它體現了現代文明國家視域下的社會福利觀念，是對公民生存權進行優先保障的利益平衡機制;是對社會風險進行分擔與均衡的非常規形態;是對和諧社會大背景下公民需求的合理回應與理性滿足;是“司法人本思想”的具體表現，體現了司法的人本關懷。

(一)理論基礎

1.社會福利觀

社會福利，是一個需要從不同層次，不同維度進行理解的復雜概念，在不同時代、不同國家、不同學者中，這一概念也有差別。在此，筆者對之持廣義理解，將它視為公共政策或社會政策視角中的概念。即認為，凡與國家運用財政所支付的“公共”或“社會”計劃有關的都屬于社會福利，包括各種社會救助、津貼補助、社會保險、公共衛生、社會關懷服務等。它是社會中所有成員的福利總和，但又非簡單相加，而是結構和價值的整合。羅爾斯指出，社會福利的質量是由社會中處境最差的人決定的。只有在最差的人之處境得以改善，社會福利才會整體性增加。帕累托則為社會福利制定了這樣一個標準：當群體中一名或更多成員的處境被改善，而無一名成員的處境被惡化時，社會福利就增進了。申言之，為了增加社會福利，就需要制定公共政策，保障公民個人，尤其是那些身處危困之中的弱者福利的最大化實現。因此，由國家對特殊困難的申請執行人提供一定的幫助，以實現社會福利的基本均衡和

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福利總量的持續增加就十分必要。

社會福利觀是同私人福利觀相對立的觀念，它發源于理性神話的破滅，以法律最終確立了對“弱而愚的人”關切而形成;它要求尊重當事人的地位，給予“弱而愚的人”特殊關切和保障。執行救助，恰是通過對難以借助法院執行實現其生效債權，且生活特別危困的弱者進行救助的策略。它與現代社會福利觀的基本要求和核心理念形成一致，為社會發展增加了和諧因子。正是因此，重視貧困群體的權利訴求，增進他們的利益需要，并隨著社會財富的積累而不斷建構和完善對弱勢階層及其貧困群體的反哺機制，已經被證明是人類社會和諧穩定發展的不二法門。

2.利益平衡理論

利益平衡理論興起于歐洲大陸利益法學理論運動。在利益法學者的觀念中，利益平衡是解決各種利益沖突的原則和原理。它意味著，在相互沖突的社會群體中的一方利益應當優于另一方的利益，或者沖突的雙方應當服從第三方利益或整個社會的利益”;為了進行利益衡量，法官應當認識所涉及的利益、評價這些利益各自的份量、在正義的天平上對它們進行比較，以便根據某種社會標準去確保其中最為重要的利益的優先地位，最終達到最為可欲的平衡。

利益均衡理論在執行救助制度中體現在兩個層面。第一個層面，是利益主體之間的競爭和平衡。這涉及執行申請人和被申請人之間，以及執行申請人與其他社會成員之間的競爭與均衡問題。對于每個社會成員而言，利用國家或社會資源的可能性和現實性應該是同等的，但是基于不同的情形，相異的原因，每個成員實際獲取和利用資源應該有所不同。對于執行程序中的當事人是否應予平等保護問題，可謂見仁見智。盡管有學者主張法律面前人人平等，提倡“執行當事人平等主義”，但是，不能否認，保護債權是執行程序之目的，在保障被執行人基本生活的前提下，債權人應受優先保護。所以，“執行當事人實際不平等”。對于被申請執行人而言，執行救助不予適用，除了慮及民事訴訟法對被執行人已“極盡關照” 外，主要是為防止個人規避責任或轉移風險，防范新的社會矛盾。所以，執行救濟的對象需要限定為申請執行人。這正是，對申請執行人與被執行人進行利益衡量的結果。同時，救助對象限定為申請執行人，自然也就意味著，對申請人與其他社會成員之間的利益衡量。因為國家財政資源來自公民個體，每位個體也享有平等獲取和使用的機會。正常情況下，這是理所當然。但是，當特定個體在受到生存威脅而憑借自身的力量難以擺脫危急時，國家資源(社會福利)就有必要向其傾斜，給予其適當幫助，以平衡該個體與其他社會成員之間的利益。

第二個層面是，利益(權益)之間的競爭與平衡。這涉及申請執行人的生存權、債權與被執行人的生存權之間的沖突與平衡。在現代執行理論中，學者們比較關注申請執行人的債權與被執行人的生存權，并普遍認為“生存權高于債權”。但是我國現行民事訴訟法第 219和220條之規定卻僅僅體現對被執行人的“特殊照顧”。該二規定對被執行人的勞動收入和財產進行了限制。即指，即便被執行人的義務尚未履行或者尚未履行完畢，法院仍應為其自身及其家屬保留生活必需費用和必需物品。這體現了被執行人生存權 高于申請人債權的理念。但是，反觀申請執行人，卻沒有體現其生存權高于債權理念的規定。法律在保護被執行人和申請執行人生存權上失去了平衡，給人以厚此薄彼之感。此故，很有必要建立合理的執行救助制度，切實保障申請執行人的基本生存。

3.回應型法理論

諾內特和塞爾茲尼克將法律現象劃分為三種類型：壓制型法、自治型法、回應型法，分別指，作為壓制型權力的工具的法律、作為能夠控制壓制并維護自己的完整性的一種特別制度的法律、作為回應各種社會需要之愿望的便利工具的法律?；貞头▽嶋H上調和了自然法與實證法的矛盾，以兼顧秩序統治與公平正義?；貞头ǜ鼮樽⒅毓材康闹畬崿F，是對

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現實問題的回應，并且是“能夠超出形式上的規則性和程序上的公平而邁向實質正義的法律體系”，能夠緩解法律“權威被侵蝕，其正統性受到普遍懷疑;缺少合意削弱了眾所公認的道德的有效性”等危機?；貞头ɡ碚摰闹匾饬x在于，對整個法律體系而言，它意味著法律體系的自我修復，這種自覺修正的動力不在于別的東西，而源于公眾的需求。由于現有法律體系不健全，導致申請執行人的生存權無以保障。執行救助，是公共政策對申請執行人生存權與債權，持續、深入關注的結果，它不僅強化了公眾對法律的尊重與認同，也更新著整個法律體系，使其臻于至善。

4.風險分擔理論

風險分擔，又稱風險均沾，其主要包括風險分攤說和社會保險說。按照該理論，公民賴以共同生活的社會環境所伴生的風險是一定的，每位公民遭遇并承擔風險的幾率不是與財富、聲名等直接相關，它取決于公民參與社會活動的廣度和深度。訴訟乃是每位公民可能遭遇的社會風險，執行風險亦是社會風險在執行階段的延伸。當某個公民遭受這種風險時，一定意義上也是在替其他社會成員承擔，正是如此其他社會成員才可以幸免于難。這與霍金，“凡一個人主張一個權利，實在就是為一切享有此項權利的他人——在同一法律系統下的現在和將來的任何人——主張他們的權利”的言論，原理相通?，F代社會為了避免這種風險過于集中而使特定群體陷于危困，普遍通過社會保險的方式對之進行轉嫁和均攤。其主要方式就是通過政府的公用稅收，埋付保險。沿此思路，執行救助，就是政府借助救濟特別困難的執行申請人，進行風險分擔與均衡的正當政策。

(二)價值目標

執行救助主要有兩個方面的價值。一方面是：扶貧濟困，趨近實質公平正義，消融社會矛盾。第一，執行救助不僅使確有困難的申請人得以維續基本生活，而且緩解了申請人與法院之間的緊張關系，安撫了申請人對執行機構，甚至是對社會的不滿情緒。第二，執行救助在不損害他人利益的前提下，使社會弱勢群體的基本生存權、生命權、健康權得到保障，是一種特殊的司法保護手段，也是一種利益平衡機制，它使社會更趨于實質公平，更接近實質正義。這在一定程度上消融了社會矛盾。

另一方面是：為弱勢申請人救急，彰顯司法的人本關懷，防止產生新的社會矛盾。執行申請人一般均屬弱勢群體，他們不僅在經濟上處于弱勢地位，更為突出的是，在政治與法律上，常被“邊緣化”。因此，他們往往采取非理性的方需要幫助的人，其他人只能暫緩?！钡牵皼]有立法，給誰不給誰，沒有一個統一標準，只能誰的哭聲大，就給誰多一點，在事實上造成了新的不公平。”此外，適用的案件范圍和類型不明確，也會引發申請執行人心理預期的混亂乃至非理性提升。

(三)執行救助基金的發放標準不一，程序混亂

實踐中各個法院發放救助金的標準普遍不高，且各有不同。多數法院救助金額在5000元以下，并且設置了標的額比例與金額上限兩道標準。這體現了執行救助“臨時性救急措施”的特征。依我國經濟社會發展現狀，5000元一般可以幫助申請執行人在一定時期內維持正常生活。但各地的經濟社會發展不均衡，只以執行救助金的絕對數額為標準，“一刀切”的做法絕不可取。目前，法院系統對執行救助額度和發放標準尚未形成統一意見，這也成為阻礙執行救助工作廣泛深入開展的一大難題。

(四)資金來源單一，管理混亂

資金不足是執行救助基金制度發展的又一障礙，也是理論與實踐特別關注的一個問題。資金不足的重要原因是，來源單一，且數量有限。從全國目前總體情況來看，救助基金主要來源于政府的專項撥款。受制于地方財政的不均衡等因素，法院推進執行救助嚴重缺乏動力。所以，積極拓展救助基金的獲取渠道至關重要。當下，部分法院努力爭取社會捐助的

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做法，實為明智之舉。但是，由于統一的制度尚未確立，各地各級法院的做法可謂五花八門，有悖國家行為的嚴肅性，也有損制度的莊重性。同時，執行救助基金的管理也是大問題。目前，基金管理既不講策略，也無程序規制，混亂不堪。這可能滋生腐敗，引發新的社會矛盾，損害社會公平與正義。

(五)惡意騙取救助的懲戒機制缺失

“放棄或忽視懲罰性公正，這種做法本身就是不公正，而且等于一種分配上的不公正，因為如果不以公正的暴力去對抗不正義的暴力，不去懲罰各種為惡，就意味著縱容不正義的暴力和幫助做惡，也就等于允許惡人謀取不成比例的利益和傷害好人”。為防止惡意騙取執行救助，就必須設定相應的懲戒機制。試點中，各地普遍存在“依照有關法律規定予以處罰”的粗糙規定。但是，到底該依據何法律規定，則因指向不明而流于形式。另外，為防止執行申請人過分依賴法院，提升整體執行效率，還需要建立相應的追償機制。

四、統一執行救助制度的構建

(一)執行救助的決定與實施主體 結合實踐，筆者以為采取執行救助決定權和執行救助金發放權相分離的二元分立模式最為合理。即指，法院負責審查執行救助申請并作出決定;民政部門或非政府社會組織負責發放救助金。理由是：首先，法院最為熟悉案情和當事人基本情況，具有審查和決定救助申請的便利條件。其次，相較于專職司法，略顯呆板，缺乏生氣的法院而言，這些部門或組織，功能多元，活動范圍廣泛，活動方式更為生動，更具活力。因此，他們更富有參與社會管理活動的熱情;他們的參與不僅有利于相關政策與制度的傳播、推廣，更有利于通過富有熱情和親和性的活動營造社會和諧。最后，權利的分離與分立有利于監督與制約。權力的分離保證資金的安全, 也可使機構之間相互監督;同時，讓民眾清楚資金的性質、來源以及法院的職能定位。

(二)適用執行救助的案件范圍

縱觀試點的總體情況，執行救助的案件范圍，大體可歸納為如下幾類：一是刑事附帶民事案件。此類案件進行救助的前提是，被告人缺乏賠償能力且被害人亟需救助;二是事故類案件。如道路交通、工傷、醫療事故或其他人身損害賠償案件;三是追索特殊債權的案件。如追索贍養費、扶養費、撫育費或撫恤金、養老金、社會保險金案件;四是其他案件。

(三)執行救助基金的發放標準與程序

對于執行救助金的發放標準，筆者贊同設置執行標的額比例與金額上限兩道標準。具體講，“在執行標的金額的5%-20%之間，最低為當地1個月的最低生活保障費，最高不超過24個月”。

在發放救助基金的程序上。首先，申請執行人提交書面申請并提交生效法律文書、身份證明、戶口本、當地政府的派出機構或辦事處、村委會出具的證明其生活特困的證明。其次，由本案執行負責人對申請人的條件進行初步審查后交由人民法院分管執行工作的副院長審核并提交專門的機構集體討論決定。最后，符合條件的，由法院內設的執行救助辦公室核定救助金額并書面通知民政部門或選定的非政府組織從救助基金專用賬戶中支付救助金。

(四)執行救助資金來源與管理

結合當前各地法院的試點工作情況，筆者主張執行救助基金可以由以下幾方面組成:一是地方財政預算。二是訴訟費。筆者以為，可以從訴訟費和執行費中提取一定比例來補充執行救助資金。比如浙江蕭山法院〈司法救助專項資金使用管理辦法〉(試行)的實施意見》中規定司法救助基金為100 萬元，資金來源主要是區財政安排以及在財政中的法院訴訟費。三是執行罰金。依據現行民事訴訟法的規定，人民法院對單位和個人可處罰金。可以考慮，將收取的罰金全部或部分充入救助基金。目前，已有地方法院采取這一做法，如永康市

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人民法院從每年追繳的罰金中以20%的比例提取用于補充執行救助基金。銀川市兩級法院每年從法院罰沒款中提取10%—15%納入救助專項基金，專戶存放，?？顚Ｓ?。四是社會與慈善捐款。實踐中，法院救助基金中很大一部分來自于社會捐款。社會團體、組織、企事業單位和個人的捐款是救助資金的一個重要來源。五是其他來源。比如，陜西省西安市長安區法院、檢察院、公安局、民政局共同簽署了文件，在交通肇事案件中，民政部門可以作為附帶民事訴訟原告人為維護“無名氏”權益提起訴訟?！盁o名氏”死者的賠償金由民政局單設會計科目保管，并建立財務賬冊。賠償金保存5年后無人認領的，可轉入社會救濟基金賬戶。

關于執行救助基金的管理，目前各地法院的做法不一。如《云南省高級人民法院民事執行案件司法救助實施辦法(試行)》中規定，救助基金由法院管理。石門人民政府在《特困對象案件執行救助基金管理暫行辦法》規定，由縣政府成立特困對象案件執行救助基金領導小組，由常務副縣長任組長?！队腊彩刑乩后w實行執行救助實施辦法》規定，執行救助基金由民政部門管理。筆者以為，執行救助基金由民政部門或非政府組織來管理更為合適。理由是：首先，其精力和能力可以充分保證基金管理。其次，這也權利分離與分立的需要。最后，有利于監督，有利于保障執行救助的合理有序進行。

(五)惡意騙取救助的懲戒機制

實踐中，一定會有一些投機者，極盡所能，惡意騙取執行救助。所以，設置相應的懲戒機制尤為必要。筆者以為，對于惡意騙取執行救助金者，可設置民事和刑事制裁制度。民事制裁方面，可將惡意騙取行為納入妨害民事訴訟行為體系，對其處以罰款和拘留。刑事方面，對于情節、手法、影響較為嚴重、惡劣者，可以依照詐騙罪來處理。

另外，可以設立執行救助基金追償制度。如若日后，申請人的債權得以實現，就應該從其債權中劃分等于其所獲執行救助金的款項，返歸和補充執行救助基金。這樣，既可以保障救助基金源源不斷，又可以防止申請執行人產生依賴，提高執行效率。

在當前形勢下，執行救助制度的建立將是一個篩選，整理和論證的艱難過程，但無論如何，通過修訂民事訴訟法或者單獨制定司法解釋，構建國家層面的統一執行救助制度乃是大勢所趨，它必將為我國和諧社會的構建增色添彩。

第二篇：執行救助制度相關問題研究

執行救助制度相關問題研究

關鍵詞：執行救助 機制 問題 探索

內容摘要：目前，我國的執行救助制度尚無法律明確規定而處于探索、無序狀態，但各級人民法院在總結多年執行經驗的基礎上，各自形成了一套獨特的執行救助機制，如平昌縣人民法院將執行救助基金設立于該縣政法委，運作模式即申請人提交當地村委會、居委會出具的特困證明，法院研究審核，政法委統一發放。但隨著社會矛盾層出不窮，勢必催生解決各類矛盾的新機制。至此，本文欲通過對執行救助性質、發放條件及我國執行救助制度的現狀分析，從而建立起一套行之有效的執行救助機制，讓執行救助基金發揮最大的作用。

（正文）

執行救助制度指的是在人民法院受理的執行案件中，因被執行人確無或暫無履行法定義務能力而由有關機構按照法定程序對確有困難的當事人給予可能的一種救急?！?】這里有必要與執行救濟區分下，前者是在當前我國經濟社會處于轉型時期所作的一種嘗試，后者是執行案件的當事人或第三人的合法權利因執行機關的執行行為而受到侵害時依法請求保護和救濟。前者將權利實現寄托在案外，并且只賦予自然人，法人除外，后者的權利實現只能在案內，即通過執行異議、執行回轉予以救濟。

一、執行救助制度的內涵

1、執行救助發生在法院執行環節，即必須是申請人向法院申請執行后，執行標的沒有履行完畢之前。若當事人不申請執行，法院是無權主動過問其經濟狀況的。

2、執行救助的前提是申請人“急需”和被執行人確無或暫無履行能力，既包括絕對履行不能也包括相對履行不能。

3、執行救助的對象僅限于特別困難的自然人，法人不屬于救助對象范疇。

4、執行救助的目的不是解決“執行難”，二是解決申請 人債權的提前實現問題。

5、執行救助不是執行墊付，不是物質幫助，它僅僅是救急，只有生活確實困難的申請人才能獲得，且申請人獲得救助后，與救助金額等額債權即行轉移。

6、執行救助既不是法院出資進行救助，也不是法院的執行機構出資救助，而是法院執行機構參與、協助的救助，要通過多個機構協調配合，共同完成。

二、執行救助制度的性質

當前，在執行救助制度的性質上，有的認為屬于司法救濟制度范疇，有的認為屬于社會救助制度范疇，但從與社會救助制度特征上分析，我認為執行救助制度應屬于社會救助制度范疇，是社會保障機制的組成部分。

第一，執行救助與社會救助在權利義務上都具有非直接對應性。社會救助不強調權利與義務的統一，它強調的是國家和社會對其成員的責任、義務，故社會救助資金來源于國家財政撥款和社會籌集，如08年的5.12汶川地震及13年的4.20蘆山地震捐款。同樣，因“執行不能”、“執行無法到位”而導致申請人生活困難的原因也是多方面的，故執行救助資金也主要靠國家、地方的財政撥款。

第二，執行救助與社會救助在救助對象上均有限制性。社會救助的對象只有在符合法定條件且真正陷入生活困境時才有資格享受救助，同樣，執行救助的對象也僅限制在，因被執行人確無或暫無履行能力，案件不能完全執結的情況下，對無經濟來源、生活極度困難的申請人實施的救助。

第三，執行救助和社會救助在救助保障上均具有低層次性。執行救助與社會救助的目標都是為克服困難，向救助對象提供最低生活需求的資金，而非改善和提高福利，處于社會保障體系的最低或最基本層次。

第四，法院的工作性質決定執行救助只應屬于社會救助范疇。人民法院作為居中裁判者，其主要經費也來源于地方財政，它在訴訟中實施的司法救助，僅僅是對當事人訴訟費的減、免、緩。然而執行救助基金需穩定的資金來源，故政府、社會在此就要扮演重要角色。

三、我國執行救助機制現狀

執行救助機制的建立，確實讓困難當事人獲得了司法救濟，體現了人民法院司法為民的工作理念，為構建和諧社會起到了推動作用。然而，執行救助機制在實際操作中還存在一些亟待解決的問題，表現在：

（一）法律地位不明確，缺乏剛性的執行保障。2005年12月26日，中央政法委《關于切實解決人民法院執行難問題的通知》提出“探索建立特困群體案件執行的救助辦法”。2007年1月15日，最高人民法院《關于為構建和諧社會提供司法保障的若干意見》提出“建立特困群眾執行救助基金，為他們實現債權提供便利和幫助”，這是我國目前有關執行救助最權威、最有效力的文件。但不可否認，這兩個文件只是一種政策上的指導文件，其效力尚未上升至法律層面。因此，要是執行救助工作走上法制化，必須明確執行救助的法律地位。

（二）救助資金來源有限，難以滿足現實需要。執行救助機制的確解決了一些困擾執行工作、影響社會穩定的案件,有利于法院解決“執行難”，但救助制度的建立也存在一些問題，如資金來源問題。沒有可靠的經費保障，執行救助工作無從談起。雖然平昌縣每年的救助資金納入了縣財政預算，但經費數額少，對實際需要救助的特困當事人來說，無法滿足現實需要，執行救助經費存在很大缺口。

（三）具體的程序操作上，存在法律空白。通常情況下，申請人在領取執行救助金時，已承諾放棄向被執行人進一步追償，執行救助金發放后，法院應根據被執行人的財產狀況，繼續加大執行力度，并將已發放的救助金在執行款中予以收回，補充救助專項資金。但法院繼續執行應采取何種方式,執行依據是什么?法院擔任何種角色?誰取得追償權?這都是法律上的空白。法院墊付案件款后，法院如果依職權執行,誰是案件的權利人,如果是法院,法院既是執行案件的主體又是案件的權利人,造成裁判員與運動員混同,會不會影響法律的嚴肅性？法院應如何執行，是繼續執行,還是重新立案執行,據以執行的法律依據是什么,是原先的法律文書,是 否應當重新制作裁定書？另外,追償的范圍值得商討,除了法律文書確定的義務外,是否應包括遲延履行利息,法律上亦無規定。

（四）執行救助產生的負面效應不容低估。從救助基金實際使用的情況看,執行救助基金的設立給某些當事人造成了錯覺。認為只要到法院申請執行了，就能實現債權,即使債務人無履行能力,法院可用執行救助基金墊付。有的當事人在債權暫時無法實現時,便采取種種方式要求法院從基金中給付,一旦要求無法得到滿足，便到處上訪,法院迫于無奈只得拿錢買平安,導致了救助基金發放條件放寬,違背了設立執行救助基金的初衷,所以必須建立一套嚴格的救助基金發放制度。

(五)已獲救助的執行案件結案尚需進一步明確。法律明確了執行案件的結案方式:（1）生效法律文書確定的內容執行完畢;（2）裁定終結執行；（3）裁定不予執行；（4）當事人之間達成執行和解協議并已履行完畢。四川省高級人民法院在德陽會議中關于已獲執行救助的案件，可按強制方式結案，很明顯，這跟實際的執行結案方式有悖。

四、建立執行救助機制的必要性

“財富和權力的不平等，只有在他們最終能對每個人的利益，尤其是對地位最不利的社會成員的利益進行補償的情況下才是正義的?！薄?】要有效緩解因“執行難”導致的社會不和諧問題，必須盡快建立起一種制度化、規范化的途徑，確保申請人及其家人能夠獲得一定的救助。

一是創新工作機制，維護法律權威的需要。在當前經濟轉型時期，必然存在一定程度上的“執行難”?！皥绦须y”、“執行亂”是一個社會問題，形成的原因是多方面的，并非法院單方面“執行不力”，所以需要全社會的參與、配合。建立執行救助機制，就是依靠社會、借助非強制手段推動執行的有效嘗試。通過實行執行救助，對那些特困申請人通過法院一時無法或暫時無法得到保障的案件作出特殊處理，在一定程度上幫助了申請人渡過難關，同時也暫時減輕了人民法院的壓力。二是減少涉執上訪，維護社會穩定的需要。法院作為各種社會矛盾解決的最后一道關口，而執行工作又是法院工作的最后一道關口，社會所凸顯的各類矛盾、問題最終必然集中反映到執行工作中來。而執行工作往往又因部分被執行人確無履行能力或暫無履行能力引發“執行難”；部分申請人因被執行人的違法、犯罪行為或各種事故造成家庭生活極度困難，其合法權益雖通過訴訟得到了支持，但權利的最終實現成為了“空中樓閣”?；诖?，有的當事人便將權利不能實現的風險遷怒于法院、遷怒于執行機構和執行人乃至社會，長期上訪、纏訪。

三是救助弱勢群體，彰顯人文關懷的需要?，F階段，我國的救濟范圍、方式比較單一，社會保障渠道少，從而導致人們抵御風險的能力較低。特別是在人民法院執行領域如何對因被執行人無履行能力而申請人又無經濟來源，無法維持基本生活水平給予救助，我國法律和相關規定目前尚無明文規定。采取設立救助基金的方式，擴大了社會救助的范圍和功能，是一條完善社會救助機制的新路子。

四是構建和諧社會，維護公平公正的需要。申請人因自身的合法權益受到侵害，生產、生活陷入困境，這與構建和諧社會的根本要求相背離。構建和諧社會要求全社會成員共同發展，和諧相處。因為案件的不能執行，蘊含的不和諧因素不言而喻，這勢必會加大社會的不安定因素。所以，建立執行救助制度有利于司法領域的和諧，從而促進全社會的和諧。

五、完善執行救助機制的相關措施

執行救助機制是特殊時期、特定環境下的產物，它作為解決社會矛盾，構建和諧社會的一種方式值得倡導，但設立執行救助機制應理順關系，形成政府管理、法院參與的格局。

（一）以立法手段解決執行救助機制的法律地位、資金問題。對被害人的救助不能靠法院自己創收來解決，而是要靠地方政府和中央政府的“皇糧”來保證?！?】建議立法 5 應明確執行救助機制的法律地位，真正使執行救助有法可依，同時以法律的形式將基金設立納入各級財政預算,根據各級政府的財政狀況和人民法院執行不能的情況決定基金的數量,以達到緩解社會矛盾,穩定社會的目的,避免因政府和領導之間的推諉，讓法院為設立基金而陷入兩難境地。經費保障是執行救助工作正常開展的最根本條件之一，沒有可靠的經費保障，執行救助工作往往就無從談起。在一些司法救助制度較為健全的國家，司法救助經費都依法被納入財政預算，由菜場予以支付，并根據司法救助金的使用情況，及時從財政資金方面予以追加?！?】

（二）明確執行救助的范圍、對象、發放標準?，F實中，對執行救助基金的使用沒有原則，沒有重點，只要是難以執行的案件都使用救助基金，而且救助金額往往等于執行標的，這樣的救助實際上已失去了救助的意義。因此，在救助條件的把握上，必須以申請執行人生活嚴重困難不能維持當地最低生活水平，且執行款項一時難以執行到位為標準，具體包括以下幾種情形：

1、沒有固定生活來源的老、弱、病、殘等；

2、正在享受城市最低生活保障、農村特困戶救濟或者領取失業救濟金，無其他收入的；

3、因自然災害或者其它不可抗力造成生活困難，正在接受國家救濟的；

4、其它生活嚴重困難的情形。

（三）嚴格執行救助的審批管理。作為一項長效機制必須有嚴格的管理制度才能確保其效用正確體現。從我縣法院執行救助基金的管理使用來看，在基金帳戶管理和審批程序上，執行“黨委領導、大人監督、政府支持、法院主辦”的模式比較科學，將基金帳戶設在縣委政法委，由縣委政法委和本院主要領導組成審定委員會，對于執行人員按照程序提出的符合條件的救助申請，經全局執行人員評議后報執行局長、主管院長層層審核，最后交審定委員會統一審批，對于所審批的救助基金由縣委政法委發放，從而有利于防止部分執行人員為達到結案目的，肆意謊報執行救助的情況發生。

（五）加大執行救助的宣傳力度。執行救助直接面對廣大人民群眾，特別是特困申請人，解決他們手持生效文書卻無法執行兌現的困境。所以在實際操作中，我們必須讓廣大社會群體明白執行救助僅僅是對特困申請人的給付，只是臨時性、應急性、一次性的生活補助，而且申請人在得到執行救助后，法院將對案件繼續加大執行力度。在被執行人恢復履行能力，案件得到執結后，法院可以從執行款中將支付的執行救助金予以扣除，從而保證執行救助金的循環利用。

（六）建立執行救助追償的法制化。申請執行人在領取救助基金前，應填寫救助基金申請表，與案件承辦人簽訂放棄向被執行人進一步行使追償權的承諾書，法院發現被執行人有履行能力時繼續執行，將所執行到的款項補充到執行基 金中。筆者以為, 不能以原先的法律文書為執行依據,應在原執行依據的基礎上重新制作裁定書,在裁定書中明確被執行人義務,包括遲延履行利息都是追償的標的,并重新立案。對于依法追償到的資金及時匯入執行救助基金專戶,以便解決更多困難權利人。至于立案后未能有效執結,可依照執行相關法律規定辦理。

（七）嚴格執行救助金使用的監督。為有效防止基金運作中可能出現的問題和漏洞，強化對基金的監督管理，建立較為完善的基金管理體系不可少。一是要完善外部監督，及時向黨委、政府和財政部門匯報、通報基金的使用和回收情況，上報基金運行的臺賬資料，主動接受監督檢查和審計。二是完善內部監督，可由法院監察室等內設機構定期對司法救助基金的發放情況進行內部審核，核對當事人情況是否與規定的申請條件相符，核查基金發放數額是否超過規定限額。三是完善群眾監督，法院向社會公布舉報電話，公開接受群眾監督。

結語

司法的本意，除了“抑惡”，更要“揚善”。建設社會主義和諧社會，必須有效緩解“執行難”所引發的矛盾，最大限度地消除法律白條，減少社會對抗。執行救助是落實司法為民的一項重要舉措，是人民法院為解決執行難進行的制度創新，它借助于人民法院的實踐活動，給予弱勢群體以極大的精神鼓舞和人文關懷，彰顯了尊重和保障人權的憲法原則，在維護社會穩定，實現社會公平正義方面發揮著重要作用。注釋：

【1】 田雨：《人民法院將研究建立特困群眾執行救助基金》，中國法院網，2007年1月30日。

【2】 錢再見：《中國社會弱勢群體及社會支持政策》，載于《江海學刊》，2002年第3期。

【3】陳德祥：析社會弱勢群體之司法救助，宜昌法院網，2004年4月11日。

【4】宮曉冰，楊勇著：《外國法律援助制度簡介》，北京：中國檢察出版社，2003年版。

第三篇：論我國醫事仲裁制度的構建

【關鍵詞】醫事仲裁；醫療糾紛；非訴訟解決機制

【中圖分類號】13915．7；r 0

5【文獻標識碼】b

【文章編號1 1007—9297(2004)02一ol18—0

2當前醫療糾紛逐漸成為社會公眾廣泛關注的熱點和焦點話

題。妥善處理醫患糾紛，切實保護醫患雙方的合法權益，防止矛

盾激化已成為醫療

糾紛解決的重中之重。目前醫療糾紛的解決

主要包括行政解決和法院訴訟兩種形式。從各國的醫療糾紛的解決來看，還包括替代性糾紛解決方式(alternative dispute reso—

lution，簡稱“adr”)，仲裁作為“adr”的一種形式，以其具有解決

糾紛的快速、保密性強和糾紛解決過程中當事人自主等特點，使

其已被世界各國廣泛適用。筆者認為，采用“洋為中用”的原則，合理借鑒外國有關醫事仲裁制度的規定，推陳出新，依據仲裁制

度的特點，結合我國實際國情，在我國建立醫事仲裁制度。

一、國外醫事仲裁制度發展的歷史概況

仲裁是根據爭議雙方當事人之問對解決爭議的機構事前或

事后達成協議，按照有關法律規定，由該機構以第三方的身份，對爭議的事實進行判斷，對爭議的權利、義務關系做出裁決的一

項法律制度。仲裁作為解決民商事爭議的一種法律制度，是隨

著商品生產和經濟貿易的發展而逐步發展和完善起來的。最早的仲裁，產生于古羅馬商業發展時期。第二次世界大戰后，隨著

科學技術的發展，仲裁被作為解決特定糾紛的手段，除了傳統的對貿易糾紛的仲裁之外，又建立了許多法定或強制性仲裁，例如

勞動爭議仲裁、法院附設仲裁以及處理交通事故、消費者糾紛和

產品責任糾紛的仲裁等。而醫療事故糾紛的仲裁制度也是在這

個時期應運而生，并在解決糾紛的過程中起到重要作用。如在美國發生醫療事故，病人可以向“庭外私了”機構進行投訴，也可

以向法院進行訴訟。這些機構包括監察員組織、病人代表組織

和仲裁組織，他們都是由具有醫學、法學、公共衛生管理知識的人員組成。通過專業組織采用“庭外私了”的方式解決醫療糾紛

可以節省高昂的訴訟費，節省久拖不決的訴訟時間和醫療開支。

二、我國醫療糾紛處理機制的發展、現狀和弊端

我國對醫療糾紛的處理機制的發展主要包括3個階段。第一階段(1950—1959)這一時期對醫療糾紛的處理主要側重于司

法部門的裁決。不少醫療事故都由人民法院直接處理，特別是

責任事故，法院可以隨時傳喚醫務人員，直至判處刑罰。第二階

段(1959-1977)對醫療事故糾紛主要由衛生行政主管部門定性

處理。即使醫院和患方向人民法院起訴一般不予受理，這樣導

致醫患雙方的合法權益不能充分得到保護。第三階段(1978年

后)對醫療糾紛的處理采用醫法結合。

我國現行醫療糾紛處理機制是以《醫療事故處理條例》為根

據。醫療事故的處理程序包括醫患雙方自行協商、衛生行政機

關處理和調解以及向人民法院提起訴訟。但仍然有一些不足，特別是在醫療糾紛的解決方面。一是對醫療糾紛不管是行政裁

決或是法院訴訟都是以醫學會的醫療事故鑒定結論為依據。二

是作為國家機關的衛生行政主管部門，部門保護主義嚴重。三

是形成訴訟后，由于醫學科學專業性強，法官懂法不懂醫，勢必

會導致判決的不公平，而且還具有訴訟時間長，訴訟成本高等弊

病，不利于對醫療糾紛的解決。

三、建立我國醫事仲裁制度的必要性

以往通過行政、訴訟等手段解決醫療糾紛的方法還存在一

些弊端，不利于規范醫療單位的治療行為和保護廣大患者的合法權益。參照各國的經驗，建立醫事仲裁制度不失為一種可供

選擇的方案。而作為解決醫療糾紛的醫事仲裁制度同傳統的行

政、訴訟解決醫療糾紛相比具有以下優越性：

(一)醫事仲裁具有簡便、效率的特點

法律與醫學雜志2004年第l1卷(第2期)

為了保障仲裁的快捷和經濟，醫事仲裁可以根據案件的難

易程度，既可以開庭審理也可以進行書面審理。這樣大大加快

了案件的審理速度，提高了案件審理的效率，同時為當事人節約

了大量訴訟成本。

(二)醫事仲裁制度具有專業性

醫事仲裁委員會的主任、副主任以及仲裁員都是由醫學家、法學家、法醫學家等具有醫學、法學專業知識的人士擔任，還邀

請患者代表參加，切實維護醫患雙方的合法權益。

(三)醫事仲裁制度具有保密性

為了保障仲裁的簡便、高效，仲裁采取不公開審理的原則。

開庭時沒有旁聽，審理中仲裁庭和仲裁機構的秘書處不

接受任

何人采訪。

(四)醫事仲裁機構具有獨立和公正性

醫事仲裁機構具有獨立性、民間性和中立性等特點。仲裁

委員會獨立于行政機關，跟行政機關沒有隸屬關系，同一個仲裁

庭的每一個仲裁員彼此也是獨立的。他們憑借自己的學識和經

驗做出分析和判斷，不受任何人的影響。

四、國建立醫事仲裁制度的模式

合理借鑒國外關于醫事仲裁制度的先進經驗，結合我國的實際國情，構建我國醫事仲裁制度的模式。

(一)仲裁法對醫事仲裁做出強制性規定

通過立法或修改法律，在《仲裁法》及有關法律中明確，當發

生醫療糾紛時醫事仲裁成為解決醫患糾紛的必經程序，沒有經

過仲裁程序，到人民法院進行訴訟的，人民法院不予受理。

(二)調解是仲裁的必經程序

發生醫療糾紛后，衛生行政主管部門要及時對雙方當事人的爭議進行調解，并將調解作為仲裁的前提和必經程序，未經衛

生行政主管部門的調解不能進入仲裁程序。

(三)醫事仲裁委員會的設置

仲裁委員會的主任、副主任和委員由法律、醫學、法醫學的專家組成，必要時聘請患者代表參加。仲裁委員會是獨立于行

政機關的機構，仲裁委員會沒有隸屬關系仲裁員從醫學、法學等

領域的專家、學者和專門技術人員中聘請，這樣保證了仲裁的公

正和獨立。

(四)仲裁不是終局性的為加強對醫事仲裁制度的監督，醫患雙方經仲裁機構解決

糾紛，經仲裁機關審理做出裁決后，雙方當事人如果對仲裁機構

作出的裁決不服，在法定期限內可以向法院起訴。

(收稿：2004—02—02；修回：2004—04—23)

第四篇：淺析執行救助制度的現狀和完善

淺析執行救助制度的現狀和完善

發布機構:市法院 發布時間:2009-5-15 16:58:44

一、執行救助制度成因及意義的思考

（一）執行救助制度的成因

當前我國司法實踐中普遍存在的“執行難”問題，已經造成了一些不良的社會后果，引起了社會各界高度關注。“執行難”問題使相當數量生效法律文書得不到如期執行，申請執行人的權益得不到落實。申請執行人中有一部分屬于社會弱勢群體，他們的生活本身就很貧困，特別是在遭受非法侵害后，部分或全部喪失勞動能力、缺乏必要的生活及醫療費用，且面臨著生存、子女求學和贍養年邁老人等方面的困難。如果這些困難得不到解決，就很容易導致申請執行人對司法的公正、法律的權威產生懷疑，潛伏了社會不安定因素。特別是執行刑事附帶民事賠償、交通肇事賠償、人身損害賠償類型案件中，被執行人償付能力有限，大量的申請執行人手捧生效的法律文書卻生活無著，原本是雙方當事人之間的矛盾卻逐漸轉化為申請執行人與法院乃至于與社會的對立。當前，“執行難”已經成為人民法院遭受社會詬病的主要原因之一，直接影響了司法權威的樹立。據最高法院的統計數字顯示，這類案件在全國法院所受理的執行案件數中大約占到30%，換言之，有30%的案件從進入執行程序后就是無法執行的死案。1

盡管全國法院都在采取各種“懲賴”措施，加大執行力度，破解“執行難”，但在一些執行案件中，由于被執行人沒有執行能力、沒有可供執行的財產，這些非法院執行不力而造成的“執行難”問題在困擾法院的同時，更為嚴重的后果是困頓的申請執行人在權益受到傷害、經濟陷入困境時，又遇上被執行人沒有財產可供執行，極易導致心理失衡，并產生了對法院的不信任感及社會的不公平感，加劇了申請執行人與法院之間的矛盾，這對樹立司法權威和構建和諧社會造成很多不利影響。

毋庸諱言，“執行難”現象與構建和諧社會的目標是格格不入。因此，當前法院在努力解決“執行難”問題的同時，迫切需要尋求一種能夠直接緩和生活困難的申請執行人的生活窘況以及對立情緒的辦法。

（二）建立執行救助制度的現實意義

要有效緩解因“執行難”導致的社會不和諧問題，顯然必須盡快建立起一種制度化的途徑，確保申請執行人及其家屬能夠獲得一定的救助。筆者認為，建立和完善執行救助制度具有現實的重大意義：

執行救助制度能夠體現司法人文關懷精神。司法的人文關懷精神首先要求把人的生存和發展作為最高的價值目標。對申請執行人來說，正義不僅應當體現在訴訟權利上，更應當在實現實質權益上體現出來?！柏敻缓蜋嗔Φ牟黄降?，只有在他們最終能對每一個人的利益，尤其是對地位最不利的社會成員的利益進行補償的情況下才是正義的。”2作為生活困難的申請執行人如何通過一定的執行救助制度實現真實的正義，維持基本生存狀況，是司法人文關懷的題中之義。

建立執行救助制度，有利于促進社會主義和諧社會建設。申請執行人因為自身的合法權益遭受侵害，生產和生活陷入困境，這與我們構建的和諧社會的根本要求相背離。構建社會主義和諧社會要求全體社會成員共同發展，和諧相處。因為案件的不能執行，申請執行人面臨著基本的生存危機，其不和諧因素不言自明，勢必加大社會的不安定因素。所以，建立執行救助制度有利于司法領域內的和諧，從而促進全社會的和諧。

二、當前司法實踐中關于執行救助制度的基本做法

當前，人民法院對特困群眾“打官司難”的問題采取了有效的的司法救助活動，取得了良好的社會效果，但在“執行難”的問題上如何實施司法救助，我國法律目前尚無明文規定。許多情況下，只依靠法院本身并無力解決申請執行人的經濟賠償難題。有許多被執行人根本就沒有個人的財產，法院無論如何加大執行力度也無奈其何。

面對這種困局，國家和社會不能坐視不管。通過國家撥付專門資金和社會募集資金對身陷此類困境中的申請執行人施以援手，是一些專家學者和特困群眾對國家和社會的期待。中央政法委在相關文件中明確提出：可積極探索建立特困群體案件執行的救助基金。最高人民法院出臺的《關于為構建社會主義和諧社會提供司法保障的若干意見》中也提出，完善執行工作機制，加強和改進執行工作，建立特困群眾執行救助基金，為他們實現債權提供便利和幫助。

根據目前的一般理解，執行司法救助基金是指在執行案件中因被執行人確無或暫時確無履行法定義務能力而向無經濟來源，生活又極度困難的且需要進行救助的申請執行人（自然人）發放的救急資助專用基金。3以下是廈門市法院制定的執行救助制度的一些具體做法，包括了執行救助金的發放條件、程序及執行救助金的來源、管理。

（一）執行救助金的發放條件

1.追索贍養費、撫養費、撫育費案件的申請執行人不能維持正常生活的；

2.刑事附帶民事賠償、交通肇事或其他人身傷害賠償案件的申請執行人不能維持正常生活的。

3.追索勞動報酬或經濟補償案件的被執行人無履行能力，且申請執行人不能維持正常生活的。

4.申請執行人屬其他特困群體，且不能維持當地最低生活標準的。

執行救助金的發放對象僅限于特困群體，如果申請執行人參與打架、斗毆、擾亂社會秩序和社會治安或參與黃、賭、毒和其他犯罪活動的，不屬于救助對象。

（二）執行救助金的發放程序

對于個別當事人的執行救助。首先由特困申請人提交救助申請表和相關的證明，執行實施承辦人進行初查，認為符合救助條件的，提交法院的合議庭，對該案的綜合情況進行合議后，報送執行救助金管理領導小組辦公室主任審核，并報救助金管理領導小組組長審批，最后通過財務從執行救助金中撥付給救助申請人。

對于涉及人數眾多的群體性執行救助，例如拖欠工人工資的情況。有關法院采取的做法是：及時向區委、區政法委報告案件情況，并建議啟動執行救助程序，從執行救助金中先行撥付工資款，如執行救助金不足的話，還同時建議區財政臨時增撥款項。在區委、區政法委批準后，再組織人員進行發放。

（三）執行救助金的來源與管理

廈門市兩級法院積極爭取市、區黨委支持，爭取財政撥款建立執行救助金制度。執行救助金由市財政局撥款設立，納入法院每年預算。執行救助金按專款專用、專項核算、量入為出的原則進行管理，執行救助金發放總量不得超出當年核定總額。當年未使用的余額可結轉下一使用。從設立執行救助金以來，全市兩級法院收到財政劃撥的執行救助金共計200多萬元，已向41個執行案件中的73個申請執行人發放了36.1萬元救助金。

為了加強執行救助基金的管理工作，保障救助金的合理使用，法院成立了執行救助金管理領導小組，負責領導執行救助金的管理工作，協調解決執行救助金管理及使用中的重大問題。執行救助金管理領導小組成員由法院執行局和行政裝備處的領導組成，分管執行工作的院長是該小組組長，領導小組下設了辦公室，負責執行救助金的日常管理工作，成員由法院執行局和行政裝備處的人員組成，辦公室主任由執行局局長擔任。執行救助金管理領導小組不定期召開會議，對執行救助金發放工作中的重大和特殊事項進行研究。

三、現行執行救助制度存在的主要問題

廈門市法院在實施執行救助制度過程中，產生了如下一些困惑：

（一）特困標準難以界定

執行救助金的發放對象為特困群體，但是實際操作中發現救助對象來自全國各地的，但各地的經濟條件差別比較大，該如何界定申請執行人是否屬于特困群體呢？應該是以“生活困難”、“家庭經濟困難”還是“無法正常生活”為條件，以上這些條件雖然都表達了適用執行救助金的申請執行人須為特困群體的意思，但這些概念都比較模糊，沒有一個量化標準，缺乏可操作性，造成各院在認定特困條件上差異較大，產生另一種不公平。

（二）特困材料取證的做法不一

救助金是用在雙方當事人都為特困群體的案件，執行承辦人在受理了申請執行人的救助申請后，要進行初審，那么用來證明雙方當事人確為特困群體的相關材料如何取得？實踐中一部分是由申請執行人提供的救助申請材料，一部分是由執行承辦人到當地調查取得的材料。

（三）救助性質被誤解

從救助金實際使用的情況來看，執行救助金的設立給某些當事人造成了錯覺。有的當事人認為只要到法院申請執行了，就能實現債權,即使債務人無履行能力,法院可以給予執行救助金；有的當事人在債權暫時無法實現時,便采取救助申請要求法院給予救助金；有的當事人以為只要生活困難，就可以申請救助金。這樣嚴重違背了設立執行救助基金的初衷，目前，我市的執行救助金主要是“救急不救窮”，是法院在對案件情況、被告人償還能力、受害人現實生活條件、社會影響等綜合考慮權衡之后采用。

（四）執行救助資金來源無保障、數額不平衡

這一問題在廈門地區如此，在全國各地也如此。目前我們國家尚未統一將執行救助經費納入國家財政預算，國家財政支出的執行救助經費少得可憐，遠遠不能滿足執行救助工作的實際需要。如資金來源沒有保證，各地法院所得到的執行救助基金數額很不均衡，多的達到幾十萬上百萬元，少的只有幾萬元，有的法院甚至因籌措不到資金而暫時還不能建立執行救助金制度。資金保障問題沒解決、資金數額不平衡的問題沒解決，必然影響“執行救助金”制度作用的發揮。

在執行救助金的資金來源上，有以下幾種方式：地方財政撥款、地方民政福利基金、慈善捐助、社會各界的捐助、執行暫存款的利息、罰金、上級法院資助、其他合法資助等。如有些地方的執行救助金是由企業捐助的，這樣就造成了一個問題，假如這個企業涉及到某個案件中，法院是否會有“手軟”的問題?，F在全國法院基本上有三種辦法籌集執行救助金資金，一是財政撥付、二是法院籌集、三是社會捐贈，初步形成了以財政撥付為主，以社會捐贈、法院籌集為輔的執行救助金來源機制。因此，不同的資金來源就有不同的發放方式，如廈門法院執行救助金是由財政撥付的，就由法院審核后直接由法院財務以發放款的形式進行救助；而某些地區法院的執行救助金是通過法院提出建議、民政局審核后以福利費發放的形式進行救助；還有的是由法院將申請執行人的申請進行審核后提交民政部門，由民政部門納入社會低保戶的形式進行救助，等等。

（五）執行救助金發放方式、標準不統一

對執行救助金的發放金額，目前主要有兩種方式：一種是采取最高限額方式，規定每次發放金額不超過規定的最高限額，原則上每案只發放一次，如廈門法院執行救助金一般按每個救助申請人1000元至2000元的標準發放，最高不得超過5000元；另一種是采取按比例加最高限額方式，每次發放金額按申請執行標的額的比例發放，但每次發放不超過規定的最高限額。對于贍養、撫養案件，有些地區的法院是參照當地城市最低生活保障額度確定，期限以申請要求的期限計算。

這樣不同的發放標準極易導致不同地區申請執行人對法院發放執行救助金“不公平”的怨恨，同時產生對社會的不滿，激發其他的社會矛盾，影響了和諧社會的進程。由于申請執行人所在的法院地區不同、尤其是執行救助的方式不同，造成了執行救助機會和執行救助金額的不均等，從而致使實際享有權利上的差異。消除這種事實上的差異，實現對申請執行人權利的平等保護，就要進一步完善執行救助制度，這是構建和諧社會的必由之路。

四、完善執行救助制度的幾點對策

中國現在建立這一制度需要研究解決的問題還有很多。除了資金問題，執行救助是對申請執行人全方位的救助還是僅限于滿足他們基本生活需要？要用哪些監督以保證其公正？執行救助制度的出臺，會不會使某些司法機構變得懶惰，不再去努力執行那些已經做出的判決？那些老賴們會不會因此更加有恃無恐？??也許，不能說這種擔心不必要。建立適應中國國情的申請執行人的執行救助制度，不僅是法院的事，還需要社會和國家的共同努力，需要相關制度的配套跟進，國家救助制度的建立依然任重道遠。為了能保證執行救助制度真正落到實處，發揮其作用，筆者建議，目前我國法院在實施執行救助制度過程中應著力解決以下幾個問題。

1、加大執行救助制度的宣傳力度

執行救助直接面對廣大人民群眾，特別是面對特困申請執行人，解決他們手捧生效的法律文書卻無法執行兌現的困境，對那些窮盡了一切執行手段仍不能及時有效地保護其合法權益的申請執行人提供的一種執行救助。該項制度在設立以后，首先，應對適用執行救助金的條件、范圍和程序作必要的宣傳，執行人員對符合執行救助金適用條件的申請執行人應履行告之義務，讓社會群眾特別是申請執行人了解執行救助金制度，才能充分發揮執行救助金制度的救助功能，實現設立執行救助金制度的目的。其次，明確執行救助金制度應是一種“執行墊付款制度”，并不是對無生活來源群眾的給付，而是一種人道主義的墊付。執行救助金是臨時性、應急性、一次性的生活補助，申請執行人在一個案件中只能申請救助一次。所以，不是“普降甘霖”，而是“雪中送炭”的保命錢或救命錢。申請執行人在得到執行救助金的救助后，法院將對案件繼續加大執行力度。在被執行人恢復履行能力，案件得到執結后，法院可以從執行款中將支付的執行救助金予以扣除，補充到執行救助金中來，以保證執行救助金的循環利用。這樣才能讓真正需要救助的特困申請執行人在案件的最后一道關口及時得到幫助，從而感受到社會正義，感受到司法人文關懷，這樣方能調動他們的積極性，加速構建和諧社會的進程，促進社會的發展。

2、建立執行救助金來源保障制度

經費保障是執行救助工作正常開展的最根本條件之一，沒有可靠的經費保障，執行救助工作往往就無從談起。在一些司法救助制度較為健全的國家，司法救助經費都依法被納入國家財政預算，由國家財政予以支付，并根據司法救助金的使用情況，及時從財政資金、民政部門福利基金、慈善捐助資金、社會各界的捐助資金等方面予以追加。4筆者建議，執行救助金作為國家司法救助制度的主要內容之一，應將執行救助金納入國家財政預算和社會募集資金中。

一是國家財政預算。對被害人的救助決不能靠法院自己創收來解決，而是要靠地方政府和中央政府的“皇糧”來保證。5從理論上講，在現代法治國家，當事人依法獲得司法保護是一項憲法性權利，而保證經濟確有困難者也能平等地利用司法程序在本質上是一種國家責任。6我國《法律援助條例》在第三條規定：“法律援助是政府的責任，縣級以上人民政府應當采取積極措施推動法律援助工作，為法律援助提供財政支持，保障法律援助事業與經濟、社會協調發展?！闭度氲亩嗌贂苯幼笥覉绦芯戎鷮嵤┓秶拇笮?，并對全社會多渠道的投入起著重要的引導作用。因此，執行救助費用應當由政府財政支出，政府應當成立執行救助專項基金，而不應由實施執行救助的法院來承擔，這種做法是現代各國的通例?？梢姡Ｕ蠄绦芯戎ぷ鞯挠行ч_展，必須通過立法的形式，把執行救助經費納入國家財政預算，從根本上解決執行救助經費短缺的問題。

二是社會募集。從長遠計，還要寄望于國家社會保障、保險體系的日臻完善，或者社會福利、公益慈善救濟。比如美國的做法，成立法律服務公司或者各類基金會，還可考慮為一定的弱勢群體或殘疾人等設立特定的資助項目7。構建和諧社會提出以后，社會福利的陽光會更廣泛地照耀到特困人群身上。

3、完善和健全執行救助監督機制

建立執行救助公示制度，定期將決定執行救助的案件予以公示，法院向社會公開舉報電話，接受社會各界監督。對執行救助的案件審結后，主動向黨委和政府匯報，接受審計，并定期評查，同時對執行救助金的發放條件、發放對象審批嚴格把關。

五、結語

執行救助制度是在構建社會主義和諧社會的大背景下，建立更符合我國依法治國方略，更具有人文色彩的司法救助的新機制。開展執行救助，是維護申請執行人得到生效法律判決的應有權益的重要措施，對于保障公民的基本人權、彰顯司法人文關懷發揮了重要作用。筆者認為，執行救助制度的完備與否，在一定意義上體現著一個法治國家文明程度的高低。我國應當在適應我國國情的基礎上逐步完善現有的執行救助制度，并配合其他社會制度共同作用，以提高我國的司法文明水平。

參考文獻：

1【美】約翰·羅爾斯著，何懷宏，何包鋼，廖申白譯：《正義論》，北京：中國社會出版社，1999年版.2錢再見：《中國社會弱勢群體及其社會支持政策》，載于《江海學刊》，2002年第3期。

3周成泓《:建設社會主義和諧社會視野下的民事司法救助制度》,載于《西南政法大學》，2006年。

4宮曉冰，楊勇著：《外國法律援助制度簡介》，北京：中國檢察出版社，2003年版。陳德祥：析社會弱勢群體之司法救助，宜昌法院網，2004年04月11日。

6嚴軍興：《法律援助制度理論與實務》，北京：法律出版社，1999年版。

1段曌紅，《特困申請執行人可獲救助 500萬救助資金已到位》，都市時報，2007年3月9日。

2參見【美】約翰·羅爾斯著，何懷宏，何包鋼，廖申白譯：《正義論》，中國社會出版社，1999年版，第14頁。

3田雨：《人民法院將研究建立特困群眾執行救助基金》，中國法院網，2007年1月30日。

4陳德祥：析社會弱勢群體之司法救助，宜昌法院網，2004年04月11日。

5申愛山：《最高法院新舉措救助刑事被害人》，上海法制網，2007年1月14日。

6周成泓《:建設社會主義和諧社會視野下的民事司法救助制度》,載于《西南政法大學》，2006年10期.7【美】丹尼爾·馬寧，《美國法律援助制度簡介》，宮曉冰，楊勇著：《外國法律援助制度簡介》，中國檢察出版社，2003年版，第132－133頁。

廈門中級法院執行局

黃漢青

第五篇：論我國民事司法救助制度的完善

論我國民事司法救助制度的完善

一、司法救助存在的問題

主要表現在：

1、司法救助范圍過于狹窄

現行法律對司法救助限于民事、行政訴訟中相關的訴訟費用緩、減、免交，而對被害人補償和執行案件當事人的救助沒有規定，司法救助制度缺乏全面規范和設計。

2、司法救助的行為單一

探索中的司法救助行為限于司法機關給予一定的金錢補償，沒有將司法救助納入社會保障范圍。

3、被救助主體不明確

主要是指執行案件的當事人、刑事案件被害人可否申請司法救助無規定。

4、存在當救助無救助、不當救助而救助問題，違背了司法救助的基本意義

如出于緩解信訪壓力，而對被告人實施了救助。

5、救助主體較亂

有的為人民法院，有的為黨委政法委，有的為民政部門，存在救助范圍、尺度不統一問題。

二、對構建司法救助制度的思考

在借鑒外國、外地法院經驗的基礎上，結合基層一般農民人口比例較大、城鄉二元結構矛盾突出等實際問題，建議在基層建立起黨委領導、政府執行、司法協助的司法救助制度。

（一）設立的必要性

1、設立刑事被害人救助基金的必要性

2008年以來，魯山縣法院受理刑事附帶民事訴訟執行案件37件，執行標的金額202萬元，僅有少數案件能執行到數千元，絕大多數案件無財產可供執行。很多刑事案件的被告人和被害人生活都十分困難，其中一些被害人更是人財兩空，瀕臨絕境，從而導致二次犯罪、上訪等不穩定問題，嚴重損害了黨和政府的形象。

2、設立特困群體執行救助基金的必要性。司法實踐中，有相當一部分追索勞動報酬、人身損害賠償、工傷、醫療事故等執行案件，由于被執行人沒有能力履行義務，導致申請執行人的權利得不到實現，因此陷入生活、生產困境。部分申請執行人為實現自己的權利，經常到法院及相關部門上訪，甚至采取過激行為，對法院的正常工作秩序、甚至社會秩序造成重大干擾，也影響司法的權威。

司法救助是一頭牽著百姓疾苦，一頭系著政府關愛的民心工程，是黨和政府密切聯系群眾的紐帶和橋梁。通過司法救助解決那些處于社會最底層的困難群體打贏官司后兌現的問題，幫助他們實現自己的合法權益，使受到損害的社會關系得以修復，能夠使社會矛盾得以化解，最大限度地增加和諧因素、減少不和諧因素，促進社會和諧。

（二）司法救助基金制度的架構

1、基本原則

（1）救濟輔助原則。如果申請人已經得到了賠償或通過其他途徑得到了補償，不再給予司法救助。國家承擔的是輔助性的責任，只有當窮盡了各種方法申請仍不能得到補償，國家才給予司法救助。

（2）選擇救濟原則。司法救助不是公共福利，不是對所有執行不能的案件當事人均進行救濟，而是在區分救助對象、是否達到救助標準的情況下進行救濟。

（3）及時救濟原則。司法救助應具有及時性，符合條件的申請人往往生活十分困難，需要及時進行司法救助。

（4）救助上限原則。司法救助金額應設定上限。法院判決、裁定、調解書已經確認了賠償數額的，以該數額的60%為上限。

2、救助對象

鑒于魯山的實際情況，應有所區別。

（1）救助對象應為因犯罪致死、重傷和強奸案的被害人、被害人家屬。

（2）追索贍養費、撫養費、撫育費、勞動報酬案件和交通事故、醫療事故或其他人身損害賠償案件以及工傷賠償等案件的執行申請人。

（3）救助對象為自然人。但社會福利院、孤兒院、敬老院、精神病院、學校等組織為申請執行人的例外。

3、申請條件

（1）申請人為自然人的，須符合生活確有困難。標準是其收入不能達到相應最低生活保障標準。并應以民政部門出具相關手續來證明其收入狀況。

（2）因犯罪致死、重傷和強奸案中的被害人不得有明顯過錯，且在偵查、起訴、審判階段配合司法機關，履行了法律義務。

（3）申請人通過其他途徑獲得賠償或兌付的金額未超過司法救助金的上限。

4、救助機構

根據當地實際情況，政府民政部門作為司法救助機關較為恰當。民政部門作為司法救助的機構與司法機關相比有其優勢。表現在：

（1）民政部門隸屬于政府，其與財政部門同屬政府領導，在政府協調財政預算、撥款方面優勢明顯。而法院作為審判機關，其專業職能適宜就司法救助的法律事實作出相應的審核裁定。二者在司法救助工作中是分工合作而又相互制約關系。

（2）民政部門的職能之一是社會募捐，有利于救助資金的籌集。民政部門較之法院方便接受社會層面的捐獻，可以直接補充司法救助基金。

（3）民政部門的社會保障功能可以使其選擇對救助對象的救助方式是一次性現金救助還是一定期限的社會低保救助。

5、救助程序

關于救助程序，可作如下建構：

（1）申請。申請人認為自己的合法權益未得到相應的保護且符合申請條件的，在合理的期限內向民政部門申請司法救助，期限不宜太長，可設定為執行終結后3個月以內。申請人主張的時效中止事由成立的，最長不超過2年。若申請人無相應行為能力的，可由其法定代理人申請；刑事被害人死亡的，由其近親屬及其生前撫養的人申請。

（2）調查。在申請人提出救助申請后，民政部門應進行調查或委托法院調查。調查內容包括：a、申請人的年齡、性別、有無職業及職業種類等基本情況。b、申請人提供的證明材料是否符合前述申請條件，是否屬實。

（3）決定。民政部門應在自申請人提出司法救助申請之日起3個月內，根據調查情況作出決定，是否對其進行救助。申請人對決定不服，可在60日內申請復議。對申請人進行司法救助后其執行案件又恢復執行的，民政部門在補償金額范圍內享有代位追償權。

法院調查后認為應予救助的，向民政部門發出司法建議，對于司法建議，民政部門應當答復和執行。

6、救助資金來源

救助資金的來源是設立司法救助基金的關鍵。魯山縣經濟尚不發達，地方財力相對比較困難。資金由政府撥款，每年列入財政預算，民政部門根據上救助金額報告；社會捐助和法院執行罰金的一部分也可以作為救助基金的組成部分。

司法救助基金應?？顚Ｓ?，單獨核算，由民政部門統一管理。

7、救助方式

司法救助為國家救濟，具有公益性而不是賠償性，因此司法救助的金額不等同于裁判文書確認的金額。救助方式以一次性救助為主，享受低保待遇為輔為宜。

總之，充分實現弱勢群體在社會生活中應當享有的權利是實現依法治國目標的題中之義，尊重和保護弱勢群體的合法權益也是社會主義和諧社會的根本要求。