第一篇：【精品】專業論文文獻 -臨沂市推進城鄉一體化問題研究
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臨沂市推進城鄉一體化問題研究
臨沂市推進城鄉一體化問題研究
摘要：加快推進城鄉一體化是“十二五”時期臨沂市經濟社會發展的必然選擇，不但是必要的，而且是緊迫的。當前，臨沂市已經進入了城市文明向農村滲透和傳播的加速期，破除城鄉二元結構、形成城鄉一體化發展新格局面臨著重要的發展機遇，但是也存在著巨大的挑戰，需要積極地分析應對。
關鍵詞：城鄉一體化；問題；對策
中圖分類號：A715 文獻標識碼：A
黨的十八大報告明確指出，“解決好農業農村農民問題是全黨工作重中之重，城鄉發展一體化是解決‘三農’問題的根本途徑。”隨著城鎮化進程的加快，當前臨沂已進入城市文明向農村滲透和傳播的加速期，破除城鄉二元結構、形成城鄉一體化發展新格局面臨著重要的發展機遇，但是也存在著巨大的挑戰，需要積極地分析應對。
一、新形勢下臨沂市加快推進城鄉一體化的必要性
加快推進城鄉一體化對于“十二五”時期的臨沂市而言，不但是必要的，而且是緊迫的。
1.加快推進城鄉一體化，是促進臨沂市農村發展的根本途徑。臨沂是傳統的農業大市，全市1080多萬人，農村人口占526萬。這一基本市情決定了沒有農村的發展和農民的富裕，就不會有臨沂的和諧發展與持久活力。但是，目前臨沂市城鄉差距、地區差距擴大的趨勢尚未得到根本扭轉，農業增效難、農民就業難、農民增收難、農民維權難的問題尚未根本解決，農業是弱質產業、農村是落后社區、農民是弱勢群體的格局尚未根本改變。產生這些問題的深層次原因在于城鄉二元結構沒有完全突破，城鄉分割的政策、制度還沒有得到根本性糾正，城鄉經濟社會發展尚缺乏內在的有機聯系。因此，要實現臨沂市經濟社會的全面和諧發展，就必須用統籌城鄉的發展新思路，加快推進城鄉一體化。
2．加快推進城鄉一體化，是臨沂市順應城市化發展規律的必然
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選擇。總結世界各國城市化發展的軌跡，大都經歷了城鄉分化、城鄉分離、城鄉融合、城鄉一體四個階段。在城鄉分離階段，城鎮化率一般在30%～50%；在城鄉融合階段，城鎮化率一般在50%～70%。2012年，臨沂的城鎮化率已經達到了51.3%，已經進入了城鄉融合階段。同時，近年來臨沂市的城鎮化率持續以年均2-3個百分點的速度增長，預計未來10年將達到城鄉一體化階段的臨界點。由此可見，未來5～10年將是實現城鄉融合向城鄉一體化發展跨越的重要時期。因此，順應發展規律，臨沂市應將推進城鄉一體化作為促進區域經濟社會發展的重要戰略選擇。3.目前臨沂市已經具備了工業反哺農業、以城帶鄉、統籌發展的基本能力。經過改革開放30多年的發展，2012年，臨沂市人均國內生產總值達到4434美元，非農產業產值比重達到90.3%且在國民經濟中已占絕對主導地位，這說明臨沂市總體上已經進入了以工促農、以城帶鄉的發展階段。為此，應當把加快推進城鄉一體化作為新時期經濟社會發展的突破口，加快推進城鄉一體化改革，形成城市與農村相互促進、農業與工業聯動、經濟與社會協調發展的新格局。
二、近年來臨沂市推進城鄉一體化實踐總結
（一）做法及成績
近年來，臨沂在加快推進城鄉一體化中進行了大量的嘗試，取得了顯著的成效，集中體現為：
1.堅持高點定位、科學規劃，逐步構建城鄉一體發展新格局。早在2003年，臨沂市委市政府就邀請了國內規劃界泰斗、兩院院士吳良鏞和周干峙兩位專家對臨沂市的城鄉規劃進行了科學的調研規劃，從而確定了臨沂城“以河為軸、北擴東進、一河六片、組團發展”的空間發展布局，形成了“南工、中商、北文”的城市功能定位，打開了臨沂加快城鎮化發展、強化中心城市輻射帶動功能的新局面。到2012年，臨沂市城鎮化率已經達到51.3%，城鎮人口首次超過農村人口，已進入了城鎮化高速發展的關鍵階段。在這個關鍵節點，市委市政府又把加快推進城鄉一體化作為事關經濟社會發展全局的大事要事來抓，成立了由市長任組長的臨沂市現代城鎮體系規劃編制工作領導小組，制定了《臨沂市現代城鎮體系規劃編制工作實施方案》，對
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全市1.72萬平方公里城鄉空間進行綜合布局，按照中心城區“核心圈層”、周邊縣城“緊密圈層”、小城鎮“擴展圈層”和新型農村社區“輻射圈層”的格局定位，大力推進城市管網、園林綠化、交通體系、公共停車場等規劃。經過科學的規劃和建設，目前已經形成了中心城市引領發展、縣城支撐發展、駐地鎮綜合發展、重點鎮優先發展、一般鄉鎮特色發展、新型農村社區聚集發展的城鄉一體化新格局。
2.加大中心城區與周邊對接力度，著力構建“泛城市圈”。近年來，臨沂市把新型城鎮化作為經濟增長的巨大引擎，加大中心城區、縣城、小城鎮、農村社區“四點對接”力度，構建半小時、一小時“泛城市圈”，各縣城與中心城區同城發展，重點實施做強鎮域支持縣域的發展戰略，取得了顯著的成效。目前，以中心城市為核心，以道路為紐帶，以產業為支撐，郯城縣、費縣、沂南縣、臨沭縣已經與中心城區形成了“半小時生活圈”，沂水縣、莒南縣、蒼山縣、平邑縣、蒙陰縣與中心城區形成了“一小時生活圈”。
3.堅持公共服務政策和投入向農村傾斜，全方位提升農村社會保障水平。近年來，臨沂市持續加大農村公共服務投入力度，大幅度提升了農村社會保障水平。在平安臨沂建設中，市財政將建設資金的一半以上投到了農村，并在農村探索總結了“治安保險”和“平安互助網”等經驗。在養老服務方面，全市建設鄉鎮敬老院達到180個，集中供養1.9萬人，集中供養率達到70%以上。同時，所有縣區全部納入國家城鎮居民養老保險試點，比國家規定時間提前一年半實現了城鄉居民養老保險全覆蓋，社會養老保險工作受到了國務院表彰。在特殊人群服務方面，政府為進城務工人員投資建設了集職業介紹、技能培訓、餐飲住宿、維權服務等功能于一體的零工市場，其“一元公寓”運作模式在全國推廣；在農村醫療方面，基本藥物制度實現了政府辦基層醫療衛生機構全覆蓋，新農合參合率和籌資規模均居全省前列；在基層社保服務方面，全市所有鄉鎮都建成了便民服務中心，基層人社所全部達到國家二類所以上標準。
4．實行五線聯動，全面推進農村社區建設。所謂“五線聯動”，即由組織部、農房辦、整治辦、社區辦、文明辦一部四辦“五線聯動”，形成完整的工作鏈條，全面推動新型農村社區建設。其中，農房辦負
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責農村住房建設與危房改造；社區辦負責社區的公共服務設施配套和基層政權建設；整治辦負責 “三上”工程（氣上樓、水治污、環衛保潔市場化）為重點的基礎設施建設和環境綜合整治；組織部負責社區基層黨建；文明辦按照生態文明社區創建的標準，抓考核、評比、達標。近年來，全市共實施集中建設農村住房項目1343個，涉及1537個村莊，建設農村住房36.4萬戶，改造危房7.5萬戶，直接投資443.8億元。
（二）問題及不足
在取得顯著成績的同時，臨沂市推進城鄉一體化發展工作也面臨著一些困難和問題，主要是：
1.城鄉一體化發展缺乏有力的政策法律支持
一是缺乏必要的土地權益保護制度。由于目前我國農村的土地所有權、承包經營權和使用權的界定不明確，相關的法律法規過于籠統，導致了臨沂市近年來農村土地流轉中產權糾紛和摩擦較多，城鄉一體化的發展空間和進程因此受到了限制。二是缺乏對城鄉一體化改革的法制規范。目前，我國現行法律法規的有些規定已經與新的發展形勢不相適應，有的已明顯滯后于時代發展。臨沂市在推進城鄉一體化方面的改革探索也存在著許多法規條文的約束和限制，有些具體做法甚至與物權法、公司法、土地承包法、土地管理法等法律法規存在著不同程度的沖突，急需國家層面進行支持和確認。
2.鄉鎮政府事權的不對等影響了小城鎮發展
目前，隨著城鎮化水平的提高，臨沂市鎮域經濟得到了迅速的發展，小城鎮的外來人口也大幅度增加。推進城鄉一體化客觀上要求政府提供更多的社會管理和公共服務，但鄉鎮政府管理權限小，財政分成比例低，加之上級出臺的許多政策都需要鄉鎮來“埋單”，這種 “小馬拉大車”式的鄉鎮政府工作體制和龐大的公共支出負擔已經越來越不利于小城鎮的良性發展。
3.農村金融服務支持滯后
目前，臨沂市農村經濟發展中普遍面臨著發展資金短缺，金融支持力度不夠的困難。由于目前國有商業銀行在臨沂市農村的經營網點有所減少，部分縣域國有商業銀行貸款審批權限上收、授信額度減小，最新【精品】范文 參考文獻
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甚至對少數農村金融機構實行了只存不貸的經營模式，導致了鄉村金融服務能力在不斷削弱，農村“貸款難、貸款煩、貸款貴”現象比較突出，從而影響了城鄉一體化發展的進程。
三、推進臨沂市城鄉發展一體化的對策建議：
（一）強化一體化發展理念，做到城鄉發展規劃一盤棋
統籌城鄉發展、加快推進城鄉一體化，規劃是前提。因此，推進臨沂市城鄉一體化發展，必須強化城鄉發展規劃一盤棋意識，堅持做到規劃先行，著眼于全局、著眼于長遠，高起點、高水平地制定實施規劃，不斷提高規劃的科學性、前瞻性、系統性。同時，還要進一步強化城鄉一體化的發展理念，確立以工促農、以城帶鄉、相互促進、協調發展的全局意識，提高政府統一領導、統一規劃的決策水平。
（二）加快城鎮化步伐，大力發展縣域經濟
實踐證明，小城鎮是實現城鄉一體化的有效載體。加快推進城鄉一體化，必須加快發展農村小城鎮。目前，臨沂市縣域經濟相對薄弱，九縣的財政收入總和僅與三區的財政收入基本持平，很多縣城及重點鄉鎮對周邊地區的輻射帶動作用明顯不足。因此，推進臨沂市城鄉一體化發展，一要加快城鎮化步伐，逐步構建起中心城區引領發展、縣城支撐發展、駐地鎮綜合發展、重點（中心）鎮優先發展、一般鄉鎮特色發展、新型農村社區聚集發展的城鎮新體系。二要加快發展縣域經濟，重點提升產業支撐力和城鎮承載力，形成以工促農、以城帶鄉、相互促進、共同繁榮的新局面。
（三）建立城鄉聯動機制，強化現代農業基礎支撐，推進新農村建設
城鄉一體化既不是全部鄉村變城市，也不是城市鄉村化，更不是城鄉一樣化。它強調的是充分發揮城市與農村各自的優勢和作用，二者在加快發展中互促共進。但是，由于長期存在的城鄉二元結構，使得城市工業和農村各種產業在不同的軌道中運行，缺乏優勢互補和互動，導致農業和工業無法對接，產業鏈條無法擴展，進而導致了城市發展缺乏腹地、農村發展沒有支撐的困境。因此，在推進臨沂市城鄉一體化進程中，要正確處理好城市建設與加快農村發展的關系，特別是要通過發展現代農業、推進新農村建設尋求城鄉一體化的持續發展
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動力。為此，一要加速推進農業現代化，充分利用城市的市場、信息和相關產業加速傳統農業向現代農業轉型的進程，切實提高農民收入，縮小城鄉收入差距；二要加快推進新農村建設，通過建設農村社區等方式讓農民更好地接受城市文明，促進城鄉經濟社會和人的全面進步，逐步實現城鄉一體化發展。
（四）統籌城鄉社會保障，加快實現城鄉基本公共服務均等化
目前，城鄉公共服務的差距既是城鄉發展不均衡的產物，又是城鄉二元分割的影響因素。因此，在推進臨沂市城鄉一體化進程中，必須完善公平有效的公共服務體系，有步驟地推動城鄉基本服務均等化。一是完善農村土地流轉制度，提供基本的政策服務，推動城市資本進村，打通農村產業發展與城市龍頭產業的產業鏈，增強農村自我發展能力；二是為農民和進城農民工提供有效的社會保障，賦予其在子女教育、醫療衛生、勞動就業、社會流動等方面與城市居民相同的待遇；三是加大對農村基礎教育、公共醫療、公共服務基礎設施的投入力度，通過公共服務體系的完善，達到限制城鄉發展差距的目的。
【參考文獻】
【1】王加軍;蘇州市城鄉一體化發展研究[D];蘇州大學;2012年
【2】馬晨;;國外城鄉統籌發展對我國城鄉一體化的啟示[J];國際金融;2010年08期
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第二篇：關于城鄉一體化問題研究綜述
關于城鄉一體化問題研究綜述
城鄉一體化是人類從農業文明轉向工業文明、從傳統社會轉向現代社會的必經之路。世界經濟發展的歷史表明,城鄉一體化是協調第一、第二、第三產業發展,促進城鄉融合、提升現代化整體水平的有效途徑。城鄉一體化發展作為今后我國經濟社會發展的新課題和新趨勢,有必要在理論上、制度的創新上、政策的制定上加強研究,以保證我國城鄉一體化建設健康穩定地推進。現將理論界有關城鄉一體化問題的研究綜述如下。
一、城鄉一體化的概念、目標及其內涵要求
1、城鄉一體化的概念
城鄉一體化是指在尊重發展差異的基礎上,將城鄉作為一個整體統籌規劃、綜合布局,促進城鄉生產發展有機互補、生活水平大體相當、現代文明廣泛擴展,使城鄉居民共享現代文明生活方式,促進城鄉經濟社會共同發展的過程。①
2、城鄉一體化的目標
城鄉一體化的近期目標就是通過增加農業投入,發展現代農業,推進新農村建設,改革農村體制機制,增加農民收入,促進農村工業化和城鎮化,縮小城鄉經濟社會發展差距,加快城鄉經濟融合和一體化步伐。長期目標是按照以工補農、以城帶鄉的方略,統籌土地利用和城鄉規劃,統籌城鄉產業發展,加大對農村基礎設施和農村社會事業等農村基本公共服務的投入力度,多予少取,努力使城鄉居民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居,建立城鄉協調發展的和諧社會。②
3、城鄉一體化的內涵要求
(1)從內涵上看,城鄉經濟社會發展一體化的實現應該包括四個方面:一是城鄉資源高效地綜合利用;二是生產要素在城鄉之間的自由流動;三是公共資源在城鄉之間的均衡配置;四是城鄉經濟發展與社會發展的融合。
(2)在內容上,城鄉經濟社會發展一體化包括城鄉經濟發展一體化和城鄉社會發展一體化兩個方面的核心目標。其中,城鄉經濟發展一體化的內涵是城市(鎮)與鄉村在產出效益上趨一致,重點是促進城鄉經濟要素(包括組織、資源、市場、勞動力、技術、信息等)的多維傳播和融合。實現途徑包括: 加快城鄉經濟發展、完善城鄉經濟結構、增加城鄉經濟聯系和優化城鄉經濟布局四個方面。城鄉社會發展一體化的內涵則是城市(鎮)與鄉村居民生活質量趨于一致,重點是城鄉居民具有同等的生活待遇和發展機會。實現途徑主要包括:加快城鄉社會建設、促進城鄉公平發展、均衡配置城鄉公共資源、統籌協調經濟發展與社會發展等 幾個方面。③
二、城鄉一體化的典型模式
1、城陽的新城市主義模式(1)城鄉建設一體化。山東省青島市城陽區從打破城鄉界限入手,全面統籌全區城鄉規劃體系,以舊村改造為重點推進農村城市化進程,將全區230個社區村莊整合為46個居住團組,城市化率達到66%。
(2)城鄉社會事業一體化。城陽區積極推進最低生活保障自然增長機制、農村勞動力轉移培訓工程和千戶扶貧工程等涉及民生方面的56項工程,使全區居民共享經濟社會發展成果。
(3)城鄉經濟一體化。城陽區構筑起層次分明、布局合理、相互銜接、城鄉一體的產業發展體系,特別是發展社區集體經濟的“一村一策”策略,加快了社區集體增收的步伐,實現了集體經濟持續健康發展。
2、城鄉統籌的成都實驗
(1)推進工業集中發展,提升新型工業化水平。目前工業集中度達65%。
(2)引導農民向城鎮轉移和集中居住,促進農民生產生活和居住方式轉變。全市城鎮化率提高到63%。(3)穩步推進土地適度集中規模經營,加快現代農業發展。
3、涉縣的大城區模式
(1)河北省涉縣把原來分立的“四鎮兩廠”建設整合為城鄉統籌的大城區,將主城區面積由原來的48169平方公里擴大到81142平方公里,并加強城市基礎設施建設,拓展城區功能。
(2)加強產業集聚和就業吸納能力。涉縣圍繞大城區建設總體規劃,在大力發揮原有工業優勢的基礎上,高度重視服務業對經濟發展和就業的帶動作用,建成了太行商貿城大型綜合批發市場、溫州步行街和建材、干果、農機等14個大型專業市場,吸引了大量涉縣本地農村勞動力。
4、諸城的農村社區化服務模式
(1)優化空間布局,將農民納入了“2公里服務圈”。按照地域相近、規模適度、社區服務中心所在村莊有發展潛力的原則,合理確定社區中心村和社區服務范圍。服務半徑一般掌握在2公里,涵蓋5個村, 1500個農戶左右。
(2)開展“一攬子”服務,近距離服務農民。社區服務中心一般設醫療衛生、社區警務、社會保障、社區環衛、文化體育等幾個服務站和1個辦事服務廳。同時,按照互利雙贏的原則,組織引導供銷、農技、郵政、電訊等部門和有實力的商業企業到社區服務中心設立便民超市、便民食堂、農資超市等,為農民群眾提供更加全面的服務。諸城市通過打造“2公里服務圈”推行農村社區化服務,開創了中國農村社區建設的一種模式,提高了農村公共服務效益,在更大的范圍內優化了生產要素配置,促進了城鄉基本公共服務均等化,初步形成了城鄉經濟社會一體化發展的新格局。④
三、城鄉一體化中的突出問題
第一種觀點認為,城鄉一體化過程中存在以下突出問題：
1、固化城鄉二元結構的制度因素還沒有從根本上消除。中國在實行了數十年的計劃經濟體制以后,在政治、經濟、社會、文化等方面都有了加深和固化城鄉二元分割的各種條例、政策、法規甚至是法律,形成了中國特有的城鄉二元經濟社會結構的格局。由戶籍管理制度、社會保障制度、就業制度、財政稅收制度、教育制度、醫療衛生制度、投資制度等所構成的二元經濟社會體制,造成了城市偏向的城鄉交易制度,城鄉之間的要素流動、資源分配以及政治權利的安排等一系列關系都被扭曲了。特別是戶籍制度強化了幾十年的城鄉隔離。
2、縮小城鄉差距的任務十分艱巨。城鄉差距不僅表現在收入方面,在基礎設施、公共產品和服務等方面城鄉差距也十分顯著。長期以來,中國基礎設施投資和公共服務明顯向城市居民傾斜,城市的交通、通訊、教育、文化、衛生等基礎設施和公共服務幾乎完全是由國家財政投入;而對于農村的教育和基礎設施,國家的投入相當有限,主要由農民或地方政府負擔。
3、城鄉之間要素流動不協調、不平衡的現象十分突出。首先,幾乎所有生產要素都想進入城市而不愿進入農村,形成了城鄉生產要素的單向流動,造成城市的資金、人才和技術越來越多,而農村的資金、人才和技術越來越匱乏。其次,與農村勞動力和農村人口向城市的流轉相比,農村資金、土地等物質要素向城鎮流轉得更多,城鄉之間物質要素的流動與人的流動不相協調。
4、農業和農村發展面臨諸多困難。中國農地分配平均化、流轉難和農業兼業化的特征阻礙了土地適度規模經營的發展,從而延緩了農業機械化、科技推廣和產業化進程;而小規模、細碎化的農地經營方式又成為農業標準化、專業化生產的重大障礙,致使農產品質量安全問題日益突出。在農民組織化程度還比較低的情況下,農業生產經營處于嚴重的分散、獨立狀態,農民的市場主體地位難以確立,制約了農產品市場競爭力的提升。工業化、城鎮化的快速發展加劇了土地供給和耕地保護之間的矛盾。而伴隨著農村勞動力的轉移,農村留守人口多為婦女、兒童和老人,留守勞動力的平均受教育年限比外出務工人員的平均水平更低。建立在農村留守人口這種年齡結構和素質結構之上的農村經濟社會,容易
5、出現農業漸趨衰落、老年人口保障差、留守兒童教育難等問題。⑤
第二種觀點認為,城鄉一體化過程中存在的主要問題是城鄉市場分割與城鄉制度分割
1、城鄉市場分割主要表現在以下三個方面:(1)城鄉金融市場分割。城市經濟體系不僅有發達的貨幣市場,而且有發達的資本市場,為城市各類經濟主體提供長期資金融資渠道。而農村經濟僅有少數的國有銀行和資金實力有限的農村信用社。相當部分的農村經濟發展的資金需求依賴于非正規的民間金融渠道,加大了農村經濟發展的籌資成本。
(2)城鄉土地市場分割。城市化的步伐加快,土地資源的稀缺性越來越突出,導致城鄉發展的經濟矛盾也越來越嚴重,而被人為割裂的城鄉土地市場,使得農民無法享受到土地資本化的好處。
(3)城鄉勞動力市場分割。現行城鄉分割的勞動力市場,農民難以與城市居民平等的身份進入城市勞動力市場尋找就業崗位,只能進入所謂的農民工市場。
2、城鄉制度分割主要表現在以下三個方面:
(1)城鄉分割的戶籍制度。現在的戶籍制度是“三農”問題的禍根,使農民階層不能享受同等的公民待遇,處于最低的社會地位。使得城市可以無限度地榨取農村的財富和掠奪農村的人力資源,而無須負責農民工的醫療、工傷、養老、子女教育等問題。
(2)城鄉分割的社會保障制度。從總體上看,現行社會保障制度的設計帶有明顯的城鄉二元分治色彩。一是養老保險標準不同。現行城鄉養老保險有三種,即機關事業單位職工養老保險、企業職工基本養老保險和農村社會養老保險,上述三種養老保險繳費比例不同,且同類保險中又進行分類。二是醫療保險種類較多。目前,城鄉醫療保險有六種,即城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民醫療保險、大病統籌的新型農村合作醫療、城鎮居民低保醫療救助、農村居民低保醫療救助及離休人員、老干部、傷殘軍人醫療保險。從以上六種醫療保險看,城鎮居民和農村居民界定清晰。三是城鄉居民受益不均。由于各階層繳費比例不同、各級財政補助額度不同,造成各種養老保險、醫療保險受益不均。四是缺乏統一管理機制。目前,城鄉社會保險體系多家分管、條塊分割,缺乏統一、長效的管理機制。
(3)城鄉分割的公共產品供給制度。現行的城鄉分割的公共產品供給制度,公共資源配置厚城薄鄉,主要向城市傾斜。在城市實行的以政府為主導的公共產品供給制度,城市公共產品供給無論從數量上還是質量上都大大優于對農村公共產品供給。⑥
第三種觀點認為,城鄉一體化財稅政策存在的主要問題是:
1、城鄉分割的財稅政策,拉大了城鄉經濟社會發展的差距。對城鎮的基礎設施建設是國家全額投資,不需城鎮居民承擔任何費用或勞務;而對農村的基礎設施建設仍屬定額補助或補貼,還需農民通過“一事一議”,籌資籌勞。由于國家對農村的投入不足,加上農民自身承擔投資投勞的能力極其有限,致使農村的基礎設施條件嚴重滯后,加劇了城鄉間社會經濟發展的差距。
2、財政公共支出重城輕鄉的傾向,加大了城鄉之間公共產品與服務的差距。農村公共服務建設還處于起步階段,加上長期對農村社會事業發展的忽視,對農村積壓的歷史欠賬較多,致使農村的社會事業發展還很難在短時間內達到城鎮的水平。
3、財政支農支出偏重支持農業產業,對農村公共產品支出的比重較低,制約了城鎮化的步伐。為解決農產品特別是糧食短缺問題,在過去相當長的時期內,財政對“三農”的投入,基本上以扶持農業生產和農田水利建設為主,大多投向與農村生產有關的經營項目。近幾年來,雖然逐步增加了對農村道路、人畜飲水、義務教育、醫療衛生、計劃生育等公益基礎設施與公益事業等方面的投入,但在整個農村投入中所占的比重還相 當低,制約了城鎮化的步伐。
4、支持“三農”的財稅政策缺乏系統性,降低了財政支農的效果。財政支農資金除由各級財政部門撥付外,縣以上各級農、林、水等主管部門也層層下撥資金到縣級對口部門,形成資金來源渠道多、管理部門多、投入分散、要求不統一、交叉重復等現象,難以形成規模效應,加大了資金管理成本,資金“漏出”現象時有發生,致使資金使用效果大打折扣。
5、財政支持“三農”投入缺乏追蹤問效和問責機制,造成了政策走樣和資金的流失。由于資金來源分散,管理制度和要求不統一,支付方式、渠道和對象分散,加上追蹤問效和問責制缺失,使得一部分資金在支付過程中游離于監管之外,難以保證資金按照規定的使用方向合理、規范地運行。少數地方政府對財政投入和農業建設項目的成效很少過問,進而造成了專款沒有完全專用,甚至存在著明顯的資金流失現象。⑦
四、推進城鄉一體化建設的建議和對策
思路一：城鄉一體化的政策選擇
第一,改革城鄉二元體制。牢固樹立城鄉統籌發展的思想,破除城鄉分治的體制障礙,把城鄉作為一個有機整體,統一規劃,共同發展;消除重城輕鄉的思想,發揮政府在城鄉公共服務均等化和城鄉協調發展方面的積極作用,將農村公共產品和公共服務的供給納入各級財政負擔的范圍,逐步縮小城鄉差距;改革戶籍制度等人為造成城鄉分割的體制,為城鄉居民創造平等的發展環境;建設城鄉統一的要素市場,打破城鄉之間要素流動不平衡、不協調的狀態,促進城鄉資源優化配置。
第二,提高城鎮化發展水平。在城鎮化進程中,為農村勞動力轉移提供更多的工作崗位;要科學規劃大中小城市布局,發展小城鎮;要大力發展城鄉關聯度高的產業,加快城鄉產業融合;要扶持勞動密集型產業,增強城鎮吸納勞動力的能力;要鼓勵和扶持農民工返鄉創業,拓寬農民的就業空間;要推動符合條件的農村轉移人口在城鎮落戶,加快人口城鎮化進程。
第三,發展壯大縣域經濟。發展縣域經濟能夠直接帶動農民就業和增收,推動農村經濟發展。發展縣域經濟,要把農業產業化、農村工業化和城鎮化結合起來,以工業化支撐城鎮化、城鎮化提升工業化,推動縣城和中心鎮的發展;要促進城鎮的產業集聚、人口集聚和農民職業分化,增強城鎮對縣域經濟發展的支撐作用;要建立一個包括產業發展、財政金融、行政管理等多方面的縣域經濟綜合支持體系,提升縣域經濟實力。
第四,大力發展現代農業。在城鄉一體化進程中,要加大對“三農”的財政投入,改變農村基礎設施和科教文衛等各項社會事業落后的局面;提高農民的組織化程度,扶持、壯大農民專業合作經濟組織;加強農村職業教育和農民培訓,提高農村人口素質,促進農村勞動力轉移;建立健全農村土地流轉制度,探索建立土地承包經營權流轉市場;拓展農業功能,滿足城鄉居民生活水平提高對農業提出的新要求,推動城鄉產業之間的互動、融合;發揮城市科技資源對現代農業的支撐作用。⑧
思路二：實現城鄉經濟一體化的路徑:市場融合與制度融合
1、建立城鄉融合的勞動力市場。按照勞動者自主擇業、市場引導就業和政府促進就業的原則,建立健全覆蓋城鄉的就業服務體系,打造功能完善、平等競爭、城鄉統一的人力資源市場,形成城鄉勞動者平等就業制度,穩定和增加就業機會。
2、建立統籌城鄉的土地市場。穩定和完善農村基本經營制度,賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權,現有土地承包經營關系要長久不變。合理安排和調控城鄉用地布局,實行最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度,嚴格執行耕地占補平衡制度。按照依法自愿有償原則,允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權。逐步建立城鄉統一的建設用地市場,堅決制止濫征濫用農地。
3、建立現代農村金融市場。規范發展多種形式的新型農村金融機構和以服務農村為主的地區性中小銀行,支持開展商業性小額貸款公司試點,大力推進農村金融產品和服務創新,建立農村信貸擔保機制,探索建立農業貸款貼息制度。提高農村地區支付結算業務的便利程度,加快農村信用體系建設。積極推進“三農”保險,擴大政策性農業保險覆蓋面。總結一些地方將宅基地及其上面住宅抵押給信用社或其他農村金融機構進行融資的做法,大力發展住宅抵押試點,實現宅基地及其上面建造住宅的可轉讓性。
4、調整農村產業結構,加快農業產業化進程,實現城鄉產業的統籌發展。城鄉產業的統籌發展的切入口在于推進農業產業化進程,農業產業化經營就是要建立公司制農業。這種以農業公司為主導,以廣大農民為主體,以市場需求為導向,以資本營運為紐帶,集產供銷、貿工農、農科教一體化的生產組織形式,可以有效地推動農業產業結構調整。可以促進勞動力、資本、技術等生產要素的優化配置,實現區域化布局、專業化生產、規模化經營。加速產品向城鎮銷售、產業向城鎮集中、農民向城鎮轉移,這必然會推動城鄉一體化的進程。
5、建立城鄉融合的戶籍制度。國家應加快戶籍制度改革的推進步伐,盡快修訂《戶口登記管理條例》。取消農業、非農業二元戶口性質,統一城鄉戶口登記制度,實行居住地戶口登記制度,不斷放寬準入和遷移條件,實現城鄉“同是居民、同等待遇”。
6、建立城鄉融合的社會保障制度。我國的社會保障制度應從城鄉結合的立場出發,根據我國社會轉型的實際并借鑒國際成熟經驗,以社會保險為核心,循序漸進地擴大現代社會保障制度的覆蓋面,最終實現“國民皆保險”或社會保障體系的城鄉整合,使城鄉居民能夠平等地分享國家經濟與社會發展的成果。要樹立非歧視性、城鄉統籌的觀念,將農民納入城鎮社會保險、社會福利、社會救濟“三位一體”的保障體系中。
7、建立城鄉融合的公共產品制度。建設好新農村,推進城鄉統籌發展,就必須加大農村財政投入力度,將農村公共產品的供給納入公共財政體系,使農民享有同城市市民一樣的公共產品服務。要積極調整農村財政的投入結構,要重新配置教育、衛生、文化、鄉村合作組織等方面的現有財政資源,增加農村教育、文化、衛生等方面的財政投入。要加強對農村公共財政資金使用的管理,建立和健全有效的監督機制。⑨
思路三：制度設計與創新
1、改革現行戶籍制度,打破束縛城鄉居民和人才自由遷徙的戶籍枷鎖。應盡快改革戶籍管理制度,按照“自由進城,自由遷徙”的要求,最大限度地取消對農民進城的不合理限制,建立以居住地登記戶口為基本形式,以合法固定住所或穩定職業為準遷條件的新型戶籍管理制度,從而基本打通城市與農村在戶籍方面的障礙。
2、深化農村土地改革,打破束縛農業規模化經營、產業化發展的土地枷鎖。
(1)開展土地整理和重劃。依據有關政策逐步將城市規劃區和鄉鎮規劃區內的農村集體土地依法變更為國有土地,有條件的地區可直接取消農村土地集體所有制形式,統一為國家所有,實行土地統一管理、統一開發,確保發揮最大效益。
(2)實行土地經營權權證管理,鄉鎮成立農村土地經營權管理中心,推行共同經營、合作經營、委托經營等方式,促進土地向規模經營集中。
(3)農業銀行、農村合作信用社要拓展服務范圍,國家提供優惠貸款政策,以有志于農的自耕農為核心,貸給他們資金,從附近愿意棄農的小農戶處購買土地經營權,以擴大生產規模,提升專業化、機械化水平。
(4)對符合城市規劃已集中改建的農民住房用地被依法征用或市和區縣政府依法確認為國有土地后,農民住宅納入城市房屋管理,可以直接發放房屋產權證和國有土地使用證,允許在房產市場上流通,農民自愿退出原農村宅基地進入城鎮購買公寓房的,可享受相鄰區位經濟適用房的優惠政策。
3、轉變政府職能,改革行政管理體制,為城鄉一體化建設提供組織保障。一是深化和完善鄉鎮機構改革,加強鄉鎮政府的社會管理、公共服務職能,不斷提高為“三農”服務的水平和能力。二是積極支持農村社區建設,探索實行城市化的社區管理體制。三是采取多種形式積極扶持農村商品生產經營。四是引導和鼓勵支持農戶根據自愿原則建立新型合作經濟組織。五是積極推進黨組織領導下的村民自治制度建設,實行“村財鄉理”,切實維護農民利益。
4、加快財政制度創新,建立健全公共財政體制,為城鄉一體化建設提供物質保障。一是加大農村基礎設施建設投入,對基礎設施建設的投入重點由城市向農村轉移。二是建立完善的農村教育投入機制,全面實現九年制免費義務教育,同時,設立農民技術培訓專項資金,大規模開展農村勞動力技能培訓,推進農業人口非農化進程。三是整合“三農”資金投入渠道,將目前分散的多渠道的政府支農資金,按使用性質和方向進行整合。四是大力支持農業科研體制改革,增加農業科技及科研成果推廣的投入。五是逐步完善糧食生產補償機制,推進農業結構戰略性調整,提高農業綜合效益和競爭力。六是逐步加大公共財政對農村社會保障建設的投入。要積極支持新型農村合作醫療制度和農村最低生活保障制度的建立,加大農村公共衛生投入,切實改善農民的生產生活條件。
5、建立有效的農村融資渠道,為城鄉一體化建設提供基本的金融保障。一是加快改革農村信用社體制,提高信用社對農戶貸款的覆蓋面。二是農業發展銀行應重新定位,使其從單純的“糧食銀行”轉變為支持農業綜合開發、農村基礎設施建設、產業結構調整、農產品進出口的綜合型政策性銀行。三是建立郵政儲蓄資金的回流機制。四是完善農村信貸政策。五是鼓勵、支持農村小額信貸機構發展,培育農村民間金融機構。六是探索建立政策性農業保險制度,降低農民生產經營風險。⑩
6、改革財政體制,加大對基層政府的轉移支付力度,提高縣級政府調控農村經濟社會的能力。
(1)建立縣級基本財力保障機制。按照“明確責任、獎補結合、分步實施”的基本原則,逐步建立起縣級基本財力保障機制,增強基層政府提供公共服務能力。省級財政要強化保障責任,加大轉移支付力度。中央財政通過實施獎補政策,加大對建立縣級基本財力保障機制支持力度。
(2)相對明確中央與地方的事權和支出責任。中央主要負責國防、外交、國家安全、中央國家機關運行、應對特大自然災害以及國家重點基礎設施建設等事務。地方主要負責轄區內行政機關運行、公共安全,以及義務教育、社會保障、社區衛生服務、農林水等事務。
(3)加快形成規范的財政轉移支付制度。健全一般性轉移支付制度,提高一般性轉移支付規模和比例,改進一般性轉移支付測算辦法。規范現有專項轉移支付,嚴格控制設立新的專項轉移支付項目,區分不同情況取消、壓縮、整合現有專項轉移支付項目。完善轉移支付辦法,科學合理地分配資金。
(4)建立健全省以下財政體制。適當統一省以下主要事權和支出責任劃分,將部分適合更高一級政府承擔的事權和支出責任上移。完善省以下財政轉移支付制度。積極推進“省直管縣”和“鄉財縣管”等財政管理體制改革。
(5)加大村級的財政支持力度,逐步提高村干部待遇,保證村級活動的正常運轉。
思路四：建立和發展農民利益集團
要真正形成城鄉經濟社會發展一體化新格局,就必須改變長期以來由城市單方面制定有利于自身利益的規劃和政策制度的格局。城市偏向決策機制形成的背后是我國農民權利的弱化,是農民利益集團的缺失。我國現實的經濟社會生活中,農民利益集團的缺失,使得在我國國家公共政策、經濟社會制度及法律法規的制定過程中缺少農村、農民利益代表的制衡,城市居民則在其制定過程中處于十分有利的地位,使得城市偏向的政策法規制度形成甚至不斷強化。因此,只有建立起農民利益集團,增強農民在國家政治體系中的投票參政權,使農民在國家規劃、政策和制度制定過程中擁有更多的知情權、話語權、參與權和決定權,形成統籌兼顧城鄉利益的均衡決策機制,才能真正制定出有利于形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的規劃、政策和制度。建立和發展農民利益集團,首先,減少農民數量,提高農民素質;其次,要提高農民組織化程度,發展農民利益組織;最后,中央政府要承擔更多的責任。政府應為農民利益集團的成長、發展創造良好的制度環境,促使其在法律允許的范圍內有良性發展。
參考文獻
①吳曉林:《城鄉一體化建設的兩個誤區及其政策建議》,載于《調研世界》2009年第9期。②⑦《城鄉一體化與財稅政策研究》課題組:《城鄉一體化建設及其財稅政策研究》,載于《農村財政與財務》2010年第2期。③趙群毅《:城鄉關系的戰略轉型與新時期城鄉一體化規劃探討》,載于《區域與城市經濟》2010年第4期。
④⑤⑧王新志:《加快縣域經濟發展 推動城鄉一體化進程》,載于《中國農村經濟》2010年第1期。
⑥⑨劉根榮:《轉型時期城鄉經濟一體化的路徑探索》,載于《中國經濟問題》2009年第6期。⑩周穎杰:《城鄉一體化均衡發展模型及制度創新研究》,載于《調研世界》2009年第6期。方輝振:《城鄉經濟社會發展一體化新格局的形成機理研究》,載于《經濟體制改革》2010年第1期。
第三篇：太原市城鄉一體化問題研究
太原市城鄉一體化問題研究
城鄉一體化是指城鄉之間通過資源和生產要素的自由流動，相互協作，優勢互補，以城帶鄉，以鄉促城，實現城鄉經濟、社會、文化持續協調發展的過程。它是針對城鄉在社會經濟發展過程中存在的二元分隔狀況提出來的。城鄉一體化不是變相的“劫富濟貧”，不能以減緩城市發展速度、降低城市發展層次為代價。城鄉一體化的關鍵在于改善城鄉關系，這無論對于城市，還是對于鄉村，都是十分重要的，其目的在于實現共同繁榮和發展。在改善城鄉關系的過程中，增強城市綜合實力始終應當是核心、動力和基礎。城鄉一體化的基本內涵包括：發展戰略一體化、經濟發展一體化、商品市場一體化、經濟活動網絡化、利益分配合理化等。有學者將城鄉一體化研究的范圍擴大到戶籍管理、住房、食品供應、就業、教育、醫療等更大的領域。認為，城鄉一體化就是消滅城鄉差別，實現城鄉融合的過程。也有學者將這種城鄉融合擴展到政治、經濟、生態、文化、空間等各個方面，將城鄉一體化看成是我國經濟社會發展的必然結果，認為城鄉一體化是生產力發展到一定水平和階段時，社會發展的必然趨勢。最終，城市和鄉村將成為一個相互依托、相互促進的統一體。城鄉一體化不論作為一種手段，一種過程，還是一種結果，都是經濟社會發展到一定階段之后的必然趨向、必然選擇。
城鄉一體化早在19世紀中期就成為西方國家社會經濟發展的主流。改革開放后，我國歷史上城鄉隔離發展所造成的各種經濟社會矛盾日益表面化，城鄉一體化逐步受到重視。珠江三角洲、長江三角洲、北京等經濟發達地區，已于90年代中前期開展了城鄉一體化問題研究，系統地提出了城鄉一體化的策略與方案，對領導決策和管理實踐發揮了重要的指導作用。在內地，寶雞等城市也進行了城鄉一體化戰略研究，取得了較好的效果。
太原市是山西省省會，全省政治、經濟、文化和交通中心。建國五十多年的投資建設，特別是20世紀80年代以來能源重化工基地的建設，加快了太原工業化的進程，形成了較為雄厚的重工業基礎。在工業化的強大帶動作用下，城市化發展步伐逐漸加快，城市化水平接近70%，已形成大都市雛形。
近年來，隨著城市化的推進、城市基礎設施的改善，太原市已開始呈現出人口、產業向外擴張的離心城市化特征，這表明城市的區域中心地位在加強，城市發展進入極化與擴散并重的發展階段。在這一過程中，城鄉關系日益密切，原有的城鄉分離、甚至對立的狀況將逐步得到轉變，建立呈現資源共享、協調發展、利益共享的共榮互動關系成為城市發展的新任務。1998年，太原市進行了行政區劃調整，將原來的3個城區和2個郊區調整為現在的6個“城鄉一體化新區”，各轄區中既有城區又有郊區。其目的是從行政上加強城市與郊區的經濟聯系，充分發揮城區在區域經濟發展中的中心作用。去年，太原市政府又提出“推進工業化和城市化，實現率先發展”的新戰略，未來太原市中心區的經濟地位將進一步提升，城市的擴散作用越來越明顯。這些，為突破和改進城鄉二元結構，協調城鄉經濟關系，推進城鄉一體化帶來了良好的發展機遇。
本課題在國內外有關理論研究和實踐經驗基礎上，重點對太原市城鄉一體化問題進行專題探討。對太原市城鄉一體化問題的研究，將有助于我們了解太原市城鄉關系現狀和未來發展趨勢，更好地提升太原市作為省域中心城市的地位，通過城鄉關系的改善和密切，更好地發揮對區域發展的帶動作用，最終實現城鄉協調發展和共同繁榮。
一、城鄉關系現狀
城鄉一體化是針對城市與鄉村之間的二元結構問題提出的。簡單講，城鄉關系就是城市與鄉村的關系，但在研究中考慮到城鄉之間的聯系，必須對二者做出界定。在完全市場經濟條件下，城鄉關系取決于城鄉之間的經濟聯系狀況，如城鄉之間經濟要素的流動性、通達性等。在我國，長期以來受計劃經濟體制的影響，行政體制因素對城鄉關系的影響相當深刻，同一行政區劃單元內由于行政上存在隸屬關系聯系，經濟聯系較為密切。不同行政單元之間，經濟聯系則相對較為松散。
城鄉關系研究范圍的確定既要考慮經濟聯系的強弱，又要考慮行政地區范圍的影響。在本項課題研究中，城市是指太原市市區，即建成區部分。鄉村包括兩個層面：一個指太原市行政轄區范圍內的鄉村部分，即近郊（現6個城市轄區的郊區部分）和遠郊（市轄縣、市）；考慮到太原市大都市區發展已形成雛形，另一個層面系指城市腹地，即北面忻州、南面晉中等受中心市區影響明顯和經濟聯系日益密切的部分地區，即太原市都市圈。
2000年，太原市市區（6個轄區）年末常住人口達到233.2萬人，占全市的75.6%，而各項經濟指標（第一產業增加值除外，見上表）在全市所占比重均超過了80%，其中，財政總收入（含地方和中央）、各項存貸款余額、郵電業務總量等均占到90%以上，表明市區經濟的核心地位十分突出（見表1），同時也是全省半數以上的科研機構。太原市是華北鐵路交通樞紐之一，通過石太、太焦、同蒲、京原等鐵路與省內外保持便捷聯系，太古嵐地方鐵路加強了市區與古交的聯系。公路以市區為中心，通過八條主干線輻射全省，同時也是山西省“大字型”高速公路主骨架的節點。太原武宿機場是全省唯一的4D級干線機場，現已開通72條航線及至香港的定期包機航線，通航城市達到50個。近年來，太原市城市道路交通設施建設取得了明顯進展，東山過境高速公路、“一橋兩路”、長風大街、機場路、城市出口、城市客運站及城市次干路、支路的建設和改造，大大改善城市交通網絡條件，使城市路網結構和布局逐步走向合理化。太原電網是聯系山西省北部、南部、東南部電網的樞紐，也是省網的負荷中心。全市居民人均用電量204.8千瓦小時，居全國各城市第五位。城市煤氣、熱力生產與供應設施發展較快，城市氣化普及率已達86%，城市集中供熱也正在積極擴展。由此可見，太原市在市域乃至省域范圍內的核心地位十分明顯，并且通過基礎設施的逐步完善，建成區與近郊、遠郊以至省內其它地區的社會經濟聯系將更加便捷。
(一)城鄉關系發展階段的劃分
太原市城鄉關系的演變與我國建國后實行的宏觀發展政策密切相關。80年代以前的重工業優先發展政策、改革開放后的城市與鄉村二元工業化發展政策、90年代后的市場化發展戰略等，都對太原市的城鄉關系產生了深刻的影響。與國內其他地區相比，太原市因其自然資源賦存條件的特殊性以及國家勞動地域分工任務的約束性，城鄉關系特征顯得更具典型性和階段性。
太原市城鄉關系的發展大體上經歷了以下三個階段：
第一階段，20世紀80年代以前，城鄉隔離發展階段。與全國一樣，超前發展重工業的工業化發展模式以及十分嚴格的城鄉戶籍政策，基本上阻塞了應有的城鄉聯系通道和方式，總體上隔絕了正常的城鄉發展關系。這一時期城市發展的目標是建設“工礦基地”和“生產性城市”，而鄉村以農補工，不但要承擔對工業化的投入，還要負責供應城市人口的糧食、蔬菜和副食品。城市建設、工業發展難以顧及農村和農業的需求，甚至還有城市剝奪農村和工業剝奪農業的現象，城鄉關系完全處于分離甚至對立狀態。
第二階段，80年代至90年代初，城鄉自主發展階段。改革開放以來，首先是農村實行家庭聯產承包責任制，而后興辦了大量的以資源采掘業、原材料工業及其初加工為主的鄉鎮企業，極大地刺激了鄉村經濟的發展，深刻地改變了太原市郊區及轄縣的經濟面貌。可以說，這一時期農村的發展是依靠其自身的力量發展起來的，極少獲得來自城市的支持。此間，太原市作為能源基地的中心城市，得到國家大量的資金投入，能源、重化工工業發展較快，經濟實力明顯增強，也形成了超重型和資源型經濟體系。其他經濟功能，特別是作為區域中心城市的經濟組織和管理職能未能得到相應的發育和發展，對地方經濟的帶動作用和輻射作用局限性很強。因此，這一階段太原市城鄉之間形成了自主發展、相對獨立的關系，不僅城鄉之間產業關聯性薄弱，而且還存在對資源、土地、環境、市場和其他經濟要素的不良競爭。這種城鄉二元發展的狀態，既不利于資源的整合和高效使用，更不利于市域整體經濟實力的提高和產業發展層次的提升，妨礙了中心市區和郊區鄉村的共同、協調發展。
第三階段，90年代以來，城鄉關系調整發展階段。進入90年代以來，經濟發展的市場化步伐加快，城鄉發展的制度障礙趨于弱化，我國逐步告別短缺經濟，能源、原材料供應緊張的時代基本結束。以增加供給為主導目標的傳統開發模式被以區域經濟利益為導向的經濟發展模式所代替，城市發展空間不足、城市發展層次不夠、城市化滯后于工業化、城市化質量不高等問題嚴重地影響著城市的可持續發展，鄉村發展則面臨著技術層次低、規模不經濟、環境惡化、增長乏力等一系列問題，城鄉二元結構已越來越明顯地制約著區域經濟的發展。因此，重新認識和調整城鄉關系，使兩者由對立、分離逐步走向協調、融合成為這一階段的首要任務。經過十多年的發展，太原的城鄉關系得到一定的改善，經濟聯系逐步加強，城市發展開始呈現出擴散的特征，城市化地域擴展明顯，以太原市建成區為核心的都市圈雛形已基本形成，標志著城鄉關系正由隔離向融合逐步過渡和轉變。
(二)城鄉現狀的關系特征
1.呈現明顯的二元結構
太原市城鄉之間的二元結構特征表現在經濟、社會、生態等諸多方面。太原及周邊地區礦產資源豐富，在“有水快流”原則指導下，以采掘和初加工為主的鄉鎮工業得到迅速發展，建立起具有顯著資源型經濟特征的農村工業體系。資源型產業是一種依賴大規模動用資源的基礎性產業，產業帶動作用較弱且在區際貿易體系中處于依附地位。城鄉工業化的二元投資格局不僅造成了城鄉之間在資源利用、占有市場等方面對立，而且產業上相互之間缺乏分工協作，使得城鄉優勢難以得到正常發揮，無法形成分工協作、取長補短、共同發展的局面。也就是說，目前太原市城鄉二元結構首先表現在經濟的二元結構上，并支配著城鄉其他關系的二元性特征。
工業化是經濟增長的動力來源，也是城市化的主要動力，城鄉工業化的二元性必然導致城市化的二元結構。太原市區，城市化主要地表現為外延式地域擴展，城市的職能、發展層次和極化效益未能得到合理的拓展。太原的郊區和鄰近的鄉村地區，鄉鎮企業規模偏小、空間布局分散，農村工業化對鄉村城鎮化的推動作用不足，加之長期以來戶籍管理的限制以及我國特有的“自下而上型”城市化道路的導向，小城鎮發育進程不快，集聚功能較弱。上述兩個方面，都影響和限制了太原城市化的一體化發展，使城市化呈現出異質性、二元性的特點。
長期以來，郊區在產業選擇、布局以及環境保護設施、法規等方面，均沒有納入城鄉一體化統一管理的軌道。郊區自身也存在很多生態問題，諸如鄉鎮企業污染、居民生活污染、土地不合理利用、村落布局混亂等。特別是位于城市外圍的城鄉結合部，人流、物流、信息流、能量流高度密集，生態環境治理上又屬于城區和郊區均不便管理的地段，具有城市和郊區“雙重”的生態環境問題，城鄉之間污染擴散與生態凈化脫節。鄉村地區由于采煤、煉焦、煉鐵、造紙等污染型鄉鎮企業“遍地開花”式發展，同樣也面臨著嚴重的生態環境問題，破壞了鄉村作為自然生態系統的基本特性。近十幾年，隨著太原市城市規模的不斷擴大，產業、人口以及城市設施繼續集中，城市的生產與消費功能日益增強，導致城市用水、用電量增大，廢氣、廢水排放量增多，城市綠地和規劃綠地不斷被蠶食，城市生態功能日益衰退，生態問題十分嚴重（近一兩年這一情況有所遏制和好轉，但尚未形成根本好轉的機制和態勢）。在城市產業結構和空間結構調整過程中，實施“退二進三”戰略，通過搬遷污染企業，在一定程度上改善了城市工業環境，但由于環境管理和技術改造方面的原因，出現了污染轉移的問題，郊區和鄰近的鄉村地區生產、生活廢物排放量增多，郊區作為中心城市的“綠肺”及生態系統的“還原器”的功能持續退化。可見，城市、鄉村以及城郊地區之間的生態關系模糊，生態分工不明，生態結構亟待進行重新整合和重大調整。
此外，由于缺乏統一規劃和建設，城鄉在基礎設施方面也存在二元化現象，對城鄉一體化建設極為不利。城市交通體系建設缺乏廣域交通體系的觀念，受行政區劃分割，大型區域性交通基礎建設的協調性與一體化程度仍較低；大型動力供應設施，如輸變電設施、煤氣、燃氣的生產與輸配設施和熱力生產供應設施建設中區域聯合、共建共享以及城鄉一體化考慮不夠，導致郊區城鎮、鄉村地區規劃建設中追求自成系統的傾向嚴重。城鄉各自建設污水處理設施，造成相互影響和越界污染；分散建設水源和供水設施，不利于水資源的優化利用，加劇了水資源供需矛盾；城市給排水管網建設自成體系，小城鎮、農村及“城中村”給排水設施與管網建設滯后，城鄉之間反差極大。
2.中心城市發展層次不高
城市是區域經濟發展的核心。在城鄉關系中，城市與鄉村具有相互依存的特點，鄉村是城市的腹地，對城市經濟的發展起著支撐和基礎作用，城市則在城鄉經濟發展過程中始終處于中心地位。這種中心地位不僅體現在城市經濟規模大、技術層次高，更重要的是城市的經濟功能完善且對城鄉關系的影響作用大，如城市具有帶動作用強大的主導產業，具有較強的技術創新能力，集中有大量的金融、保險、生產服務等經濟核心部門。目前，太原市中心市區傳統服務業比重仍然很大，新興服務業規模偏小，空間集聚也很不足，經濟樞紐功能亟待加強。同時，資源型經濟特征以及城鄉工業同構現象造成城鄉經濟分工不明確、產業聯系偏少，城市無法通過密切的橫向、縱向及旁側產業聯系，對城鄉經濟發展發揮強有力的帶動作用。
3.城鄉聯系的渠道不暢通
城鄉一體化就是要通過各類經濟要素在城鄉之間的合理流動，實現資源的合理與高效配置，達到城鄉共同發展的目的。經濟要素流動的通達與順暢，有賴于城鄉統一市場的建立以及城鎮體系的完善。
就太原而言，二元工業化和城市化造成了城鄉之間的自主發展格局。資源型經濟的固有特點，造成城鄉之間依靠各自的“體外循環”完成從投資、生產、企業管理、技術開發到市場拓展、銷售的整個經濟運行過程，再加上產業結構的趨同與剛性，使得經濟要素在產業間的有序流動和優化組合難于實現。
從道理上講，各級城鎮的正常發育以及在空間上的合理布局，有助于城鎮發揮中心作用、帶動城鄉經濟的發展。目前，太原城鎮體系建設中存在的最大問題是“大城市、小轄區”。太原市由于城市轄區較小，造成城市腹地狹小，這樣既限制了城市產業拓展的空間，妨礙了高耗能重型產業（同時也是污染型產業）的轉移，影響了城鄉居民的生活以及資本的內聚和產業的發展，不利于城鄉之間經濟聯系的加強。太原城鎮體系的另一大問題就是“大城區、小郊區”。城區特別是原有三城區人口和經濟活動高度密集，造成諸如住房困難、交通擁擠、環境惡化、基礎設施超負荷運行；而郊縣衛星城鎮和各類城鎮發展緩慢，沒有形成明顯的集聚效應和經濟規模。
4.各類功能的空間布局不合理
這一問題突出地表現在大量“城中村”的存在和中心城區生態功能空間的缺失兩個方面。“城中村”的最形象說法就是“城市中的農村”，它雖然與城市社區或廣大農村社區有同一之處，但差別與特點是相當明顯的。“城中村”在土地、戶籍、人口、行政管理體制等方面的農村屬性和在地域空間和經濟功能上的城市屬性，形成了自身發展的二元、兩難性和矛盾性，難以真正納入城市社區的統一規劃、統一建設和統一管理之中，與城市社區“貌合而神離”，與城市化、現代化進程不協調、不和諧。在太原市建成區范圍內存在的75個“城中村”，與城市街道犬牙交錯，致使市區用地邊界不清，管理混亂，城市總體布局調整的難度較大，嚴重地妨礙了城市總體規劃的全面實施。
城市的生態空間是城市土地利用結構中的重要部分，它對城市生態環境級的維護和改善、生產和生活廢物的排泄等都有著重大意義。然而在太原市的城市建設和擴展過程中，過于關注生產功能的加強，忽視城市生態功能的保護和強化，表現在空間上就是城市的綠色空間布局不斷被蠶食，難以形成綠地系統和生態功能體系。在城市發展過程中，太原市人口規模不斷擴大，尤其市中心區人口更加密集。城市建設用地一再突破控制指標，尤其是大量綠地和規劃綠地被侵占，修建各種建筑、修建住宅。其惡果是現代化的城市沒有與之相適應的綠色空間，導致生態環境功能的嚴重失調。
二、城鄉一體化的思路
(一)總體思路
針對太原市城鄉關系現狀，打破城鄉二元結構是現階段的首要任務，最終實現城鄉關系的融合和整體協調發展則是長期的奮斗目標。太原市城鄉一體化的基本思路可以概括為：以城鄉發展統一規劃為指導，努力改善城鄉經濟分工，積極調整城鄉經濟布局，著力協調城鄉經濟關系，統籌建設城鄉綜合生態系統、城鄉統一市場、基礎設施網絡化和一體化發展的制度體系，逐步實現城鄉關系的轉型和整合發展。
目前，太原市城鄉之間的聯系有越來越密切的趨勢，主要表現為城鄉基礎設施建設、城鄉市場聯系深化和中心市區污染企業以及其他工業企業的外遷。企業外遷實質上是城市化過程中城市地域空間擴展和城市規模擴大的體現，也是城市空間分布格局和土地利用形式變動的結果，是在城市化過程中出現的必然現象。城市化必將推動城鄉一體化，但是僅僅依靠這一過程是遠不足以解決城鄉二元結構的，城鄉一體化的實現還需要直接切入城鄉分離的要害，從城市、鄉村以及中間環節三方面著手。因此，解決太原市城鄉相關問題首先要進行城鄉發展統一規劃，將整合城鄉關系作為區域發展的重要任務；其次，針對城鄉工業發展中分工不夠明確的問題，整合城鄉各類資源，重新確立城鄉經濟發展方向，調整產業結構、轉變經濟增長方式，實現城鄉經濟的轉型發展，并在這一過程中逐步增強城鄉經濟實力。
鑒于長期以來城鄉生態環境欠賬較多且問題嚴重的現實，同時考慮到生態環境對經濟社會發展的重要意義，首先著手進行生態一體化的建設；城鄉統一市場建設是城鄉關系整合的核心工作，決定著各類經濟要素流動的活躍程度以及使用效率，必須消除條塊分割、地區封鎖，使城鄉市場由傳統的二元化市場區向相互依賴且等級分明的一體化網絡系統轉變；建設完善通暢、高速便捷的基礎設施網絡是實現城鄉一體化的重要基礎，城市化的地域推進、經濟要素的高效利用、生態環境的整治都離不開基礎設施的支撐，加大建設力度并適度超前發展將深刻改變城鄉關系格局；太原市城鄉關系發展變化的歷程表明，體制的變革深刻地影響著城鄉關系的演化，建立有利于城鄉關系改善和融合的經濟體制、管理體制和市場體制，是城鄉一體化的重要保障。
(二)戰略要點
根據城鄉關系演變的階段，太原市目前正處在城鄉關系由隔離走向融合的調整時期，城鄉二元特征仍然十分突出，實現城鄉一體化還需要相當長的時間和做出巨大的努力。針對經濟發展現狀，綜合確定太原市城鄉一體化的戰略要點是：平等、協調、融合、發展。
獲得平等的發展機會是城鄉一體化的基本內容，是針對重工業化過程中出現的城鄉不平等現象提出的。就是要改變舊的城鄉關系，將城市和鄉村放到同等重要的地位。通過城鄉一體化市場的建立和基礎設施網絡化的建設，賦予城市和鄉村同等的發展機會，有助于充分發揮城鄉各自的優勢，比如太原市區的經濟、文化、政治核心的優勢，太原市近郊、遠郊及相鄰地區的資源優勢和市場優勢等，實現經濟要素在城鄉之間的自由、快捷流動，進而實現資源配置效率的最大化，促進經濟社會的全面進步。
協調是指在城鄉平等的前提下，城鄉在經濟、社會、生態等各方面分工協作，整合發展，并在空間上有序分布，城市和鄉村走向互動發展。就太原的實際情況來看，城鄉協調應當體現在以下幾方面：首先，要本著發揮優勢的原則，城鄉在產業上應當各有側重，明確分工，并通過增進產業聯系，提高資源使用效率，提高經濟效益。其次，城鄉生態功能的分工，無論對城市還是對鄉村的發展都是至關重要的，城鄉生態的一體化建設能夠改善居民的生存環境，并提高生態還原功能，有效保障經濟社會的發展。第三，基礎設施的城鄉協調，將極大地提高經濟要素流動的通達性和順暢性，也可保證城鄉各項活動的順利進行。
融合既是一種過程，又是一種狀態，是城鄉關系發展的高級階段，是未來太原市城鄉關系發展的方向。融合并不是消除城鄉差別，是指在保留城市和鄉村兩種人類聚落形態的前提下，城市與鄉村相互滲透，組成關系密切、彼此功能互補、利益共享的城市-鄉村復合系統。這一系統是在保持城市和鄉村特色的前提下，不同自然要素、經濟要素和空間因素的優化組合。融合是指以一體化的交通體系和基礎設施體系為支撐的，城鄉之間相互依賴、合作密切、結構合理的發展關系。
發展是城鄉一體化的核心和最終目標。城市的發展離不開鄉村在勞動力、資源等方面的基礎作用，鄉村的發展也需要城市在產業、技術、市場等方面的帶動效應。城鄉關系的演變過程實際上就是在不同經濟社會發展水平下，城市和鄉村為了尋求自身發展而走過的曲折道路。城鄉一體化的發展有利于打破城鄉經濟流通的各種障礙，實現各類經濟要素在城鄉范圍內的合理流動，并以平等、高效的方式推動城鄉經濟的共同發展。
(三)綜合對策
1.加強制度體系創新，推進城鄉一體化發展進程
制度建設是城鄉一體化發展的保障。針對現有制度的狀況，應當從以下幾方面著手，建設有利于城鄉一體化的制度體系。打破城鄉分割的現狀，建立城鄉統一管理體制，統一進行城鄉經濟、社會、生態等的規劃工作，統一進行要素市場、基礎設施的建設以及生態環境的整治；加大戶籍管理制度改革力度，消除城鄉人口流動的制度障礙，促進農村人口向城鎮的轉移和集中；推進社會保障體系和相關制度改革，提高城鄉間勞動力、資金、技術等經濟要素流動的自由度，實現資源的合理高效配置，帶動城鄉經濟的發展；創新和改革城鄉土地管理制度，運用市場機制，促進土地交易市場的發育，引導城市土地集約配置，提高土地開發效益；建立城鄉一體化工業生產和行業管理體系，組建跨城鄉、跨地區、跨所有制的企業集團，形成利益集團共同體，實現生產要素的合理配置、重新組合和利益再分配；廢除或修訂傳統計劃體制下妨礙城鄉一體化發展的有關制度、法規、條例和政策，使城鄉生產要素流動和經濟社會發展納入法制軌道。
2.重視城鄉一體化規劃，實現城鄉各類資源的整合
太原市行政區劃調整對城鄉經濟一體化的正面影響初步顯現，城市空間擴展步伐加快，城鄉經濟聯系日益密切，城鄉一體化程度不斷加深。然而，要真正實現城市與郊區以及外圍地區城鄉一體化，不可能僅僅依靠調整行政區劃的辦法。事實上，行政區劃變動所帶來的對城鄉關系的改變，恰恰表明必須重視城鄉的統一規劃、統一建設、統一發展，改變過去那種就城論城、就鄉論鄉的城鄉分割型的規劃建設做法，把更大區域范圍內的居民點、工業布局、基礎設施網絡作為整體進行統一規劃和建設。尤其要重視土地利用的總體規劃，促使城鄉職能一體化與空間一體化有機結合起來。
3.加快市場化進程，提高資源配置效率
要實現城鄉一體化的目標，必須加快太原市改革開放的步伐，推進經濟體制改革和轉型，建立和完善城鄉統一市場。在城鄉統一市場建設中，要打破城鄉、地區和所有制界限，建設包括商品市場、各類要素市場在內的綜合市場體系，并規范市場行為，實現工農銜接、城鄉銜接以及農戶與市場銜接，實現經濟要素向利益最大化的產業部門、空間區位的自由流動，保證資源配置效率的高效性。基于目前太原市經濟結構和經濟水平現狀，市場建設的重點是建立城鄉統一的勞動力市場和人才市場，統一管理城鄉就業，加速勞動力的流動，滿足城鄉經濟發展的需要，為其他要素的流動提供人力保證。
4.強化城市中心地位，充分發揮城市對區域發展的帶動作用
在城鄉一體化建設中，一定要防止“城鄉地位對等化”的傾向。城鄉關系的平等并不是城鄉地位的同等，要始終明確城市在城鄉發展中的核心地位以及帶動作用，并且應當強化城市的中心地位，充分發揮城市的這一作用。目前，太原市處在城市化加速發展、工業化擴散階段，城市地域迅速擴展，亟待提升城市發展層次。一方面要切實實現產業結構的調整，強化非生產性職能，擴大金融保險、信息咨詢等新興服務業的規模；對傳統商貿業進行改造，提高發展檔次，擴大發展規模；加強工業的技術改造力度，提升產業層次，推動工業化的高度化發展。另一方面，發揮文教科研優勢，通過產學研一體化，有力支持產業結構的調整。與此同時，引導廣大科技人員轉變觀念，密切科研院所與鄉村地區的聯系，為鄉鎮工業和農業提供技術幫助，加快技術的擴散，并在實踐中增強技術力量。
三、經濟一體化
經濟一體化既是城鄉一體化的核心。它是一個明確分工、相互促進、雙向發展過程，其目標就是突破城鄉二元結構的束縛，形成各有側重、有機組合的區域經濟整體。城鄉一體化不是空間的均衡化，而是一個有效聚集、有機疏散、高度協作的最優空間網絡系統。
(一)城鄉經濟關系現狀和問題
1.城鄉優勢尚未得到充分發揮
任何區域都是在不斷立足自我優勢、認識比較優勢、挖掘潛在優勢和培育競爭優勢的過程中獲得發展的，城市經濟和鄉村經濟的發展也不例外。不僅如此，太原市城鄉關系中，城市經濟和鄉村經濟發展的優勢基礎并沒有得到正確的認識與充分的發揮。受能源基地建設影響，城鄉產業結構都呈現出初級化、重型化、低級化的特點。太原市市區是全省經濟、文化中心，省內核心地位相當突出。但目前來看，城市產業結構轉換滯后、城市經濟功能發育不全。從區位條件、基礎設施、旅游資源、熟練勞動力、人才資源、市場條件、技術水平、產業基礎、投資環境等方面看，在省內乃至國內都具有明顯的比較優勢或潛在優勢，但目前還沒有成為支持和帶動市區以至周圍地區經濟發展、促進城市化的動力。
太原市鄉村地域較廣，清徐、古交、陽曲和婁煩等市縣的經濟發展更多地受到“資源決定論”的深刻影響，農村工業存在著生產方式落后、環境污染嚴重、技術設備陳舊、規模偏小、低水平重復建設等諸多問題，城市化滯后非農化、工業生產單一化和產業競爭力弱的現象十分突出。農村勞動力資源豐富、農業生產水平較高、鄰近中心市區、面對城市消費市場是其突出的比較優勢，而這些優勢未能得到有效的挖掘和發揮。
2.城鄉之間相互支持不夠
中心城市是市域經濟活動的核心。城市系統是一個依靠一系列網絡系統連接而成的綜合體，包括交通網絡系統、信息網絡系統、商品流通系統、金融系統、社會經濟管理系統等。中心市區就位于各個系統和各條線路構成的市域系統的結點上。城市憑借自己的行政、經濟、文化、交通地位，組織市域的人流、物流和信息流，將它與周圍地區緊密聯系在一起，形成自己的腹地。反過來，中心城市也依靠腹地的資源、市場、勞動力等要素支持自己的發展。如果中心城市與腹地的各種網絡系統能夠暢通和高效運轉的話，中心城市便能夠得到迅速發展，并帶動市域整體發展，同時形成城鄉相互促進的良性循環機制。
太原市商貿業歷史悠久，但規模與影響與省會城市的地位并不相稱。中心城市綜合職能體系建設滯后，生產性功能過重，管理、組織、創新、服務功能發育不足，妨礙了城市對鄉村和區域的帶動與輻射作用。城鄉經濟二元結構制約了城市與腹地之間的功能聯系，雙方沒有形成彼此依賴、分工協作、共同發展的利益共同體，難以共建和共享經濟發展成果。
3.城鄉之間經濟關系松散
從太原的產業結構上看，近20年鄉鎮企業的崛起和壯大，打破了城市代表工業、農村代表農業的傳統產業分工格局。但太原市特定的資源賦存條件和特殊的經濟發展道路，使得鄉鎮工業與城市工業出現了嚴重的同構現象。城鄉工業都以資源型產業為主導，只是在產業規模、技術層次、資金投入等方面存在明顯差異。資源型產業的特點又決定了這兩類地區的工業經濟聯系都以區外為主，對當地產業發展的帶動作用十分微弱。而且，彼此之間為了各自的利益還出現了爭搶資源、破壞環境的現象，造成資源嚴重浪費、環境壓力劇增。目前，太原市城鄉經濟聯系以鄉村向城市提供農副產品、農村剩余勞動力向城市轉移、中心市區為鄉村提供商貿及文教服務為主要形式，城市與鄉村地區經濟技術聯系不夠密切，尚未形成產業互補的合理分工格局。
(二)經濟一體化的途徑
目前，太原市城鄉之間經濟發展水平的落差還相當大，這種狀況對城鄉之間的分工協作與共同發展十分不利，因此，當務之急是擴大鄉村經濟總量，提高農村經濟發展水平。在此基礎上，調整城鄉分工，加強經濟聯系，密切城鄉關系，塑造相互支持、相互影響、相互推進的互動發展關系機制。為此，需要不斷推進農業現代化和鄉村城市化進程，繼續強化城市綜合功能和調整城市產業結構，建立和完善一體化的城鄉市場體系和基礎設施網絡，逐步實現城鄉經濟的一體化。
1.完善和強化中心市區經濟職能
長期以來，太原市以生產功能為主的發展策略，導致城市功能發育不全，城市化質量不高。經濟組織和管理職能不強，金融、保險等新型服務業規模偏小，對經濟發展的帶動與調控作用偏弱。商貿功能規模和等級有待升級，文化教育功能需要進一步提升，尤其科學研究與生產實踐的結合還很不夠，產學研分離現象比較嚴重。一方面是鄉村地區比較落后的農業生產方式以及技術層次較低的鄉鎮工業，另一方面卻是研究成果束之高閣、科研技術人員無用武之地。完善中心城市的經濟功能，構建城鄉經濟中樞、技術支撐點及文化創新高地，對城鄉一體化進程的推進有著決定性意義。
2.實現農業的現代化
農業的現代化問題仍然是擺在鄉村地區的首要任務，只有通過農業的現代化才能根本上完成農民增收、農村經濟實力增強的任務。農業是鄉村地區的基礎產業，在國民經濟體系中占有重要的地位。推進農業現代化，能夠有效地擺脫土地對農民的束縛，提升農村經濟的質態和層次，徹底改變農村地區的發展面貌。同時，農業現代化對于促進農村工業化和鄉村城市化也具有十分重要的作用。在太原近郊地區，農業發展條件充分，區位、交通、農業科技和農業基礎設施等綜合優勢突出，具有在省內率先實現農業現代化的有利條件。以農業基礎設施、農業生產的現代化為重點，積極推進近郊地區農業現代化，可以實現與中心城市的高層對接，能夠為城鄉一體化奠定堅實的發展基礎。
3.提高鄉村城市化質量
改革開放以來，太原市周邊鄉村地區充分發揮資源優勢，經濟實力迅速增強，鄉村工業化和非農化水平大大提高。但同時也出現了城市化滯后于非農化發展的現象——產業集聚程度低，阻礙了農村工業化質量的提高；大量非農人口滯留農村，阻礙了農業現代化水平的提高；城鎮體系結構不合理，小城鎮的地位和作用沒有充分體現出來；城鎮質量不高，吸納資本、人才的能力弱；農村生態環境受到嚴重破壞，亂占濫用耕地突出，影響了農村的可持續發展。所有這些問題都阻礙了鄉村經濟的持續發展和城鄉經濟一體化的推進。以小城鎮建設為核心，推動鄉村城市化進程，將有助于城市化質量的改善和鄉村工業的規模化發展，提高鄉鎮工業的規模效益和技術層次，縮小城鄉經濟差距，促進城鄉生產要素的合理流動和優化組合。
4.建立一體化的城鄉市場
經濟發展的歷史表明，社會分工產生交換，進而出現市場；反過來，市場又推進了分工。我國鄉村發展的經驗也表明，如果沒有城鄉職能的一體化和市場的一體化，就不可能實現鄉村地區的發展。對于地處內陸的太原而言，推進城鄉市場的一體化建設，有利于消除城鄉經濟壁壘、打破城鄉分離狀態、促進經濟要素流動、實現城鄉資源合理配置，使城鄉市場由孤立的市場區向有機聯系的一體化市場網絡系統轉變，最終實現城鄉經濟高效發展的經濟一體化目標。
5.加強基礎設施網絡化建設
基礎設施是實現城鄉一體化的物質基礎和保障。城鄉之間必須有完善的交通、通訊、電力等基礎設施網絡，各類經濟要素才能保持順暢流動，人流、物流、信息流才能具有良好的通達性，才能保證城鄉關聯渠道的暢通。近年來太原都市區外延擴展受交通指向作用顯著，空間擴展由攤大餅式向軸線擴展模式轉換，表明交通基礎條件的改善對城市發展和城鄉聯系的推動作用不容忽視。因此，基礎設施一體化和城鄉一體化市場建設一樣，都是改善城鄉關系的重要力量。
四、生態一體化
生態一體化是城鄉一體化的重要內容。其目標就是建立一個包括城鄉在內，生態良性循環的頂級人工復合生態群落，增強和激活鄉村地區的生態還原功能，確保城市系統的開放性，建立生態循環的有效渠道和途徑。
(一)總目標：建設“內陸生態城市“
根據太原市自然生態系統、經濟生態系統和社會生態系統的現狀與特點，未來生態一體化應將建設“內陸生態城市”作為生態一體化的基本目標。太原市地處中緯度內陸地區，建設生態城市既是城市生態發展的客觀要求，也是實現城市產業結構升級轉化和社會經濟可持續發展的必由之路。
生態城市強調以人的行為為主導、自然環境系統為依托、資源流動為命脈、社會體制為經絡，是一個“社會——經濟——自然”的復合系統，系統各部分都得到協調共處和可持續地發展。生態城市不是一個封閉的系統，而是一個與周圍市郊及有關區域緊密相連的開放系統，它是城市內部、城市與區域之間生態共建的歷史產物。生態城市與傳統城市相比，有著本質的不同。建設內陸生態城市應做到以下幾點：
第一，在環境方面，不僅要有良好的自然生態系統、較低的環境污染、良好的城市綠化，還要有完善的自然資源可循環利用體系。
第二，在經濟方面，除了合理的產業結構、產業布局、適當的經濟增長速度以外，更重要的是要有節約資源和能源的生產方式，要有低投入、高產出、低污染、高循環、高效運行的生產系統和控制系統。
第三，在社會方面，包括黨政機關、企事業單位和全體市民要有良好的環保意識，并積極主動參與各種環保工作和活動，在全社會提倡一種節約資源的消費方式。
第四，在管理方面，要有健全的相關法律和法規。不僅要有關于環保和環衛方面的法律和法規，還要有節約資源以及物資回收利用方面的法律和法規；還要有一個相關的切實有效的行政與執法制度。
(二)城鄉生態一體化的空間格局
針對太原市的生態問題和城鄉生態現狀，城鄉生態一體化建設可以分三個步驟：第一，太原市生態建設規劃，進行城鄉生態分區，明確生態區的功能與目標，確定生態建設的重點工程；第二，以重點工程為突破口，點、線、面結合，建設城市生態系統網絡；第三，調整城鄉產業結構，逐步實現城鄉經濟與生態的互補與互動。
1.生態功能分區
依據太原市城鄉生態環境現狀的不同，生態環境的空間結構基本上可以歸納為呈南北方向伸展的半環狀內陸生態景觀圈層：最外圍為森林綠色屏障，由東西北部山地丘陵地帶的森林、草地及耕地組成，分布于陽曲縣的西山和古交市石千峰等地的東山次生林帶，面積約1.91萬公頃，是太原市主要的森林分布區域；中間是汾河谷地農業景觀區，主要指上蘭村以南的汾河城區段和清徐段，這里經濟活動與人文活動對自然環境的破壞嚴重，生態環境惡化，生態建設要增加生態農業、觀光農業比重，增強城市綠肺功能，實現經濟功能與生態功能并重的目標；再向里是位于城鄉結合部的城市邊緣地區，為城市綠地、綠肺，生態走廊建設的重點；建成區地處生態系統的核心，屬于經濟密度較高的資源型城市生態景觀，今后應調整產業結構，加大旅游、科技等綠色產業比重，加快城市綠化步伐，盡快建設內陸園林城目標。
2.城鄉生態空間格局
在建成區及近郊縣范圍內建設“南北兩肺呼應、東西兩翼保護、縱橫兩軸貫通”的總體綠色生態布局。具體而言：
南北兩肺：指清徐生態農業區和萬柏林及陽曲果林保護區；
東西兩翼：指東西山原始林或人工次生林帶。這兩翼是太原市區域生態系統最豐厚的資源，也是實現太原市森林圍城的基礎。
縱橫兩軸：縱軸指汾河主干道綠色景觀帶，橫軸指太舊高速公路沿線綠化風景帶，兩條綠色軸帶在太原市建成區交叉，是組成太原市生態網絡的主干。
在這個總格局內，擴建和改造中心市區范圍內的大型公園、綠地、水面，將其作為有效的生態緩沖島，同步建設星羅棋布的各類小花園、小游園和小景點；以城鄉交通要道綠化為依托，形成點、線、片結合的城市生態網絡格局。
3.重點生態建設工程
汾河生態走廊：以汾河公園草地、林帶、水庫為綠島，以濱河東路、濱河西路道路綠化為綠軸，建成太原市生態示范區。并以此為依托，沿汾河主干道向南北延伸，形成一條南北走向的城市綠色生態廊帶。其作用在于：改善太原市主河道——汾河的自然環境，保護汾河的生態環境；凈化太原市水環境和大氣環境，與東西山森林帶遙相呼應，形成“森林圍城“和“森林入城”的雙重生態效應；同時形成太原市一道靚麗的生態景觀風景線。
城市園林綠地：以太原市森林公園為基礎，建成一個以暖溫帶植物群落為中心，培育北方花卉、草地綠化優良品種，集四季園林與化石、標本為一體的北方生態博物館。依托城市公園及社區綠化，增加建成區的綠地面積，形成點、片結合的城市綠肺，完善城市綠地系統。發展水生植物觀光、水產養殖、垂釣等旅游觀光地，建設晉陽湖生態養殖度假區。重點對迎澤大街、水西門街、府東、府西街、北大街及濱河東、西路、五一路、解放路、新建路等城市主（次）干道進行綠化、美化，增加道路兩旁植被的層次性、多樣性和觀賞性，建成具有園林景觀功能的道路綠化林帶。
生態農業示范園區：選擇生態條件較好的清徐、晉源兩地，改造城市周邊農業生態景觀，建成生態旅游、果園觀光基地，設立田野學校；在近郊城鄉過度帶，以道路為依托，建設綠色生態保護圈層，依托居民小區和農家院落，建設庭院生態基地；陽曲、婁煩應進行立體生態農業建設，在原有林地的基礎上，大力推進退耕還林還草，按照“山上水源林、山腰經濟林、山麓水果林”的布局模式，建設生態型農林復合系統。
五、基礎設施一體化
城鄉基礎設施是城鄉之間經濟、社會、生態等各項聯系的基礎，是城鄉之間各類經濟要素空間流動的紐帶，是實現城鄉一體化的前提和保障。
(一)基礎設施網絡存在的問題
1.交通系統
太原市是全省對外交通的匯集點，又是全省城市交通建設的重心。從區域一體化、城鄉一體化角度分析，目前太原市交通運輸系統建設面臨著如下問題：
第一，交通體系建設缺乏廣域交通體系的觀念，受行政區劃分割，大型區域性交通基礎建設的協調性與一體化程度仍較低。太原市大型區域性交通設施和交通節點主要位于市區南部以及太原與清徐、晉中市榆次區、祁縣的交界區域，太原鐵路樞紐實際上是太原——榆次復合式樞紐，大型基礎設施的規劃、建設、運營和管理都需要跨越行政區協同解決。但受行政區的分割，太原鐵路樞紐發展、太原機場凈空范圍的控制、太原榆次間大型物流倉儲中心的建設還存在許多矛盾與各自為政現象，嚴重制約著交通體系的長遠發展。
第二，城市邊緣區高速公路體系還不完善，對外交通與市內快速交通銜接性較差。太原市域和太原都市圈內部高速公路密度過小，覆蓋面窄，無法滿足城市間密切交往的需要。環城高速公路體系還未形成，城市內的高等級干道與城市周邊的高等級干道的互通性較差。城市換乘系統建設不完善，對外交通與市內快速交通銜接性偏低。城市內部多縱多橫的主干道路系統只是從本市出行的角度去規劃的，缺乏與相鄰地區的協調和連接。
第三，缺乏從都市圈域一體化的高度建設內部交通體系的觀念。連接都市圈城市之間的快速交通網絡還很不完善，維系城市與周邊地區的交通基礎設施仍然以公路為主，圈域內部城際快速干道還不成體系，太原與榆次之間、太原與清徐之間快速軌道交通系統未有系統考慮。城市的公共交通體系僅從本市的角度去規劃，與城郊小城鎮與周邊城市的公共交通體系尚未建立。
第四，城市內部“城中村”道路網布局和結構不合理，道路狹窄、曲折，不成系統，無法滿足人流、物流、停車及消防的要求，在城市發展過程中“城中村”道路交通系統往往不能與周邊地區有效地進行協調和銜接。
第五，城市交通設施建設與城市及其邊緣區區域的功能區協調程度差，城市形態呈“線狀”畸型發展，受“要想富，快占路”的價值觀念影響，相當部分邊緣小城鎮和鄉村盲目地沿高等級干線公路建設工業小區和商鋪，省道、國道迅速“市街化”，不僅嚴重影響交通干線的暢通與安全，制約城鎮建設的長遠發展，而且還將導致耗資巨大的二次改造。
第六，交通管理方面缺乏整體協調和規劃。涉及交通管理的各部門分工太細，各管一段，各自為政，不僅條塊分割嚴重，而且條條和塊塊內部也常難以協調。條條塊塊之間在交通用地、規劃布局、管理實施等各環節都存在著利益沖突，造成道路交通零碎不銜接和建設、經營管理效率低等問題。
2.動力系統
動力系統包括電力生產及輸變電設施，區域性煤氣、燃氣的生產與輸配設施和熱力生產供應設施。隨著人民生活與生產水平的提高以及城市環境質量的改善，對動力供應系統的需求會不斷增加，能源供應結構會進一步發生變化，從能源需求、結構變化角度分析，目前動力系統城鄉一體化面臨的主要問題有：
第一，大型動力供應設施，在輸變電設施、煤氣、燃氣的生產與輸配設施和熱力生產供應設施建設過程中，對區域聯合、共享以及城鄉一體化等因素考慮不夠，導致市郊城鎮、外圍城市規劃建設中追求自成系統的傾向嚴重。
第二，城市內部“城中村”、城市郊區小城鎮與中心村，動力供應網絡建設不足或形成空白，能源利用結構轉化滯緩，嚴重影響城市的環境質量。
第三，中心城與邊緣區預留線路走廊、動力設施建設用地統籌規劃不夠，“馬路拉鏈”現象時有發生。
3.給排水系統與污水處理系統
太原市在城市給水系統建設方面發展較快，引黃濟并工程竣工后，太原市水資源短缺問題將會有所緩解。從河道水體的流域性特征分析和籌劃，城市供水工程的規劃和建設需要從市域甚至更大區域的水體系統進行分析研究，實現水源流域的高度整體協調。但是，在目前的城市給排水體系建設中“就城市論城市”的傾向仍較嚴重，具體表現為：
第一，都市圈內各城市根據各自的需要，安排水源地和取水量，自成體系建設自己的給排水和污水處理設施，盲目分散建設，水源利用設施的合理配置沒有整體區域協調，不利于資源的優化利用。
第二，城鄉工農業用水和城鎮鄉村居民用水缺乏一體化規劃和合理分配，城鄉用水、工農業用水之間矛盾突出。
第三，城市給排水管網建設比較完善，但自成體系，小城鎮和農村及“城中村”給排水設施與管網建設滯后，城鄉之間反差極大。
第四，城市與村鎮排水口缺乏統一協調規劃，流域上下游相鄰城鎮間存在水污染矛盾。
第五，水資源管理體系仍較混亂，水務一體化的管理機制有待健全。
4.其它系統
信息系統建設面臨的主要問題是太原市與都市圈其它城市特別是晉中市的一體化問題，農村通信設施建設是薄弱環節。
安全保障系統主要包括防洪和抗震兩大部分。太原市區汾河干流防洪標準已達到百年一遇設防標準，存在的問題是防洪體系建設本身也是整個流域河道與水庫整體整治的一體化工程，城市獨立的防洪工程建設對解決防洪的根本性問題仍比較脆弱。
(二)基礎設施一體化的思路
太原市基礎設施一體化的基本思路可概括為：統一規劃起步，協調整合為主，生產性設施先行，分區重點推進，管理創新保障。
太原市城鄉基礎設施一體化的內容包括三個空間層次、五大支撐體系和五大系統（見圖2）。其中，軟支撐體系由規劃機制、組織管理機制、微觀主體運營機制、土地管理機制和投資機制組成；物質支撐體系由交通系統、動力機制、通信系統、給排水系統、環境生態系統和安全保障系統等組成。
根據太原市建設現狀和發展要求，城鄉一體化建設分區應包括三個層次：第一層次，即城市內部（城市建成區范圍），是一體化程度最高的區域。基礎設施城鄉一體化的重點主要是75個“城中村”的基礎設施建設、改造問題，要重點解決市政公用設施與社會公共設施的一體化配置與完善。第二層次，即城市邊緣區（城鄉交錯地帶），是城市型基礎設施與鄉村的過渡地區，也是城市主要的區域性基礎設施和市政設施分布地區。基礎設施一體化的重點是處理好城市交通與對外交通節點的合理布局、城市用地發展、城市形態與基礎設施配置的協調關系、城市型設施的合理延伸與有序發展、城市生態環境設施的建設和保護。第三層次，即都市圈域。一般而言，是以1小時交通圈作為都市圈劃分的范圍。從太原市經濟一體化和空間一體化角度分析，都市圈域范圍除太原市域（2市3縣）外，還應包括晉中市榆次區、交城、文水、祁縣、太谷5個縣區，相當于太原二級經濟區的范圍。它是山西省經濟社會最發達的核心區域，也是全省基礎設施網絡最為密集的區域。都市圈域基礎設施一體化的重點是圈域各級城鎮之間大型區域性基礎設施的共建共享，包括圈域交通體系一體化建設、能源供應、污水處理、生態環境設施、水資源利用與保護設施、防洪設施等的整體協調與共建共享。
(三)基礎設施一體化建設的重點
1.交通運輸系統
對于都市區域，基礎設施的城鄉一體化、空間一體化首當其沖的是交通一體化建設。太原市交通一體化建設的主要方面是：第一，建立以大公共交通為主導的城鎮交通發展模式。調整運輸結構，切實貫徹公共交通優先的城市交通政策，以發展常規公共汽車、電車、小型公共汽車為主體的城市交通結構。隨著郊區的發展，從市內的“市區公交”擴展到都市圈范圍內的全域公交，形成大公共交通體系。按照太原發展實際，都市圈內應優先考慮中心市區與榆次、清徐之間、主要小城鎮之間的大公交體系，建立起公共交通與城鎮布局相互支持的良性發展鏈。第二，籌備建設城市軌道交通系統。建立以快速軌道交通為骨干，以常規公共交通為輔助的城市公共交通體系，是大城市客運交通所倡導的模式。把都市圈范圍內規劃建設的“十字”形地鐵、由同蒲鐵路、河西鐵路專用線、北郊鐵路專用線、以及規劃中的南郊鐵路（義井工業站經姚村至榆次）組成的橢圓型環城快速市郊鐵路等有機組織銜接，與各主要城鎮環城快速干路建設相協調，形成與城市開發建設以及對外交通系統協調發展的，以地鐵、輕軌為主的軌道交通體系。第三，一體化建設城市之間、城鎮之間的快速干道。首先在太榆之間、太原至東觀之間、太原至徐溝之間構建快速干道；創造條件，通過延伸濱河快速干道、改造其他道路，形成都市圈南部城市以及主要城鎮間聯系的快速干道。第四，強化廣域交通體系。高標準一體化建設太原—榆次復合型綜合樞紐，搞好鐵路、公路、航空等各類交通設施、站場、線路的配套建設，形成便捷、順暢、具有強大輻射能力的省域交通樞紐，拓展六向對外交通通道，即與晉東、晉東南、晉中、晉西、晉西北、晉北相聯系的、由省道和國道組成的六條輻射型快速干道，加快通往晉北、晉南、晉西、晉東南的高速公路工程的建設步伐。
2.動力系統建設
太原市供電系統建設要擺脫本地電源自求平衡的思路，從全省大電網角度解決太原市及其都市圈的電源問題，本地電廠逐步改造為調峰電廠和熱力電廠；根據區域一體化和城鄉一體化要求進行電網改造，都市圈內主要城市間建設220千伏雙環網，完善各城市110千伏運行網絡，加大小城鎮電網和農村電網建設力度，形成區域、城鄉一體化的供電網絡；加強電力設施建設與城鎮建設的協調，綜合考慮變電站、高壓走廊與城鎮發展方向、城鎮功能分區、城鎮道路系統的協調。
3.給排水系統與污水處理系統
第一，實施“省水高效”戰略，建設節水型農業、節水型工業生產體系，建立節水型的生活服務體系。第二，建立水資源利用的區域協調與整體配置體系。水資源開發應按都市圈汾河流域統一規劃，對水體區域的功能分工及水資源可用量與可供量進行綜合研究，合理調配區域水資源，統籌區域取水口與引黃調水的資源利用。第三，實現區域性綜合用水。區域性綜合用水可以在特大型、大型企業建立廢水閉路循環系統，也可以在廠際之間進行區域性綜合利用，還可以在工業與農業之間，居民用水與生產用水之間建立。第四，加強水資源統一管理與水源的合理保護。徹底改革現行水資源管理體制，革除多頭領導、部門分割及部門之間互相牽制的局面，按照水體循環規律和區域內用水系統的特點，統一安排分區性的水資源規劃、調度、分配、利用和保護，逐步實現水資源的區域性管理和水務一體化管理。第五，建設和完善供水管網等供水設施建設。應逐步建立城市分質供水系統，重點加強“城中村”與城鄉結合部的供水管網建設。
排水系統一體化的重點是按照流域上下游的關系，合理劃分污水分區，一體化布置排水口和污水處理設施。污水處理廠大型化可以降低處理設施的基建投資，便于管理，而且可以降低處理能耗，降低污水處理成本，這一點已是共識。然而過于集中，污水收集和輸送的成本迅速上升，會抵消前述優點，如果再考慮污水處理后的回用，分散處理，就近回用，有明顯的優勢。因此，在污水處理設施布局中，應根據區域一體化發展的實際，解決好集中處理與分散處理關系，合理選擇污水廠廠址和回用設施布置方式。
(四)分區建設對策
1.城市內部（建成區）
城市內部（建成區）應以整體協調的觀點，整合中心城市內部城鄉之間的各種基礎設施資源，減少各區域之間、各級行政單元之間、各種基礎設施之間的建設矛盾，提高各種基礎設施的配置和利用效率，形成高度一體化的空間網絡系統。對“城市里的鄉村”的一體化改造，可根據更新改造的不同起點或不同階段，按低、中、高三種方案，分區域、有步驟地實施。
低方案：鄉村土地所有制全部維持集體所有制不變，基本按照區域現狀以居住用地為主的功能，在城市總體規劃指導下進行部分改造，原則上不傷筋動骨，基礎設施和社會服務設施配置達到三類居住用地標準。基礎設施規劃建設的標準將參照城市工程規劃的標準建設和管理，在道路設施的布局、結構和其它基礎設施的標準上可有一定降低，但必須保證道路紅線寬度至少達到3.5
中方案：鄉村土地所有制大部分維持集體所有制不變，逐步按照城市總體規劃進行用地功能及性質更新，基礎設施規劃建設的標準將基本按照城市工程規劃的標準規劃、建設和管理，在道路設施的布局、結構和其它基礎設施的標準上略有降低，但必須保證道路紅線寬度由現在的3
高方案：鄉村土地所有制由集體所有制轉變為全民所有制，在條件成熟時進行用地功能及性質的統一更新，基礎設施規劃建設的標準將完全按照城市工程規劃的標準規劃、建設和管理，特別在道路設施的布局結構和給排水的標準上，對亟待更新改造的項目結合分區和控制性規劃一次性改造到位。
2.城市邊緣區
城市邊緣區一體化建設的主要著眼點是城市與村鎮基礎的銜接和城市性設施與區域性設施的合理布局與相互協調，一體化的著手點是引導與控制。從基礎設施一體化政策分區角度，本區域為引導控制區。城鄉基礎設施建設需重點處理的矛盾和問題有：（1）城市道路系統與公路交通系統的協調與銜接；（2）太原市環城高速公路與城郊鐵路線路的合理安排與換乘點的布局；（3）城市道路與公路線路安排與村鎮發展、工業小區用地布局的協調；（4）交通線路與交通節點布局用地的預留；（5）城市大型變電站的位置選擇、高壓走廊與城市用地擴展方向、村鎮建設的關系；（6）城市給排水、煤氣、供熱管網合理延伸與村鎮的共享；（7）城市邊緣區生態基礎設施的建設。
3.都市圈域
確立城市圈基礎設施一體化戰略是促進大城市圈經濟、空間一體化發展的當務之急。都市圈一體化建設的主要著眼點是都市圈內各個城鎮，特別是主要城鎮間基礎設施建設的整體協調和大型區域性基礎設施的共建共享，一體化的著手點是協調管理。從基礎設施一體化政策分區角度，本區域為協調管理區。
太原都市圈基礎設施一體化的重點地域是太原與榆次之間、太原清徐之間的協調建設問題，主要內容包括：（1）城際快速干道的一體化建設和地面公共交通的一體化組織；（2）太原榆次之間軌道交通的一體化規劃與實施；（3）在太榆之間協調布局鐵路、公路、航空設施、站場和大型倉儲設施，高標準一體化建設太原—榆次省域復合型對外交通綜合樞紐；（4）一體化建設信息通訊設施，實現信息設施與資源的共建共享；（5）聯合進行燃氣網絡建設和新興氣源的開發；（6）統一進行地下水資源的開發和引黃水資源的調配；（7）太原清徐一體化規劃與建設汾河生態廊道；（8）太原與清徐、榆次之間統一規劃建設大型永久性綠色生態空間。
六、空間一體化
城鄉空間是各類經濟社會活動的物質載體，城鄉空間一體化是城鄉一體化的主要內容，合理、有序的城鄉空間格局是實現城鄉一體化的基礎和保障。
(一)城鄉空間結構存在的問題
1.城鄉土地利用結構不合理
土地是社會經濟活動的物質載體。與其它內陸城市一樣，太原市長期沿襲的城鄉分割型土地管理體制和剛性化的土地流轉機制，形成了城鄉特點迥異的土地利用格局，妨礙了城鄉間土地資源的合理流動和高效配置，制約城鄉經濟的發展和城鄉一體化的進程。在城市內部，一方面土地短缺問題相當嚴重，另一方面又存在著閑置、浪費、低效利用等諸多問題。目前，各類用地比例不合理，道路、綠化、科教用地偏低，工業用地規模大，利用效率低，一些與城市功能要求不適應的工業企業占據了城市土地的黃金地段，影響了城市功能的發育和發展。在郊區農村，農民住宅用地比例過大，鄉鎮企業布局分散，大量占用土地。特別是城市邊緣地區，仍然采用“農業方式”利用“城市土地”，土地利用方式不合理，對城市化發展產生了許多不利影響。
2.城鎮體系不健全
太原城鎮體系建設中存在的最大問題是“大城市、小轄區”。太原市城市轄區較小，限制了城市的發展空間，制約了中心市區的產業布局活動，不利于占地大企業的搬遷轉移，影響了城鄉居民的生活以及資本的內聚和產業的發展。太原城鎮體系的另一大問題就是“大城區、小郊區”。城區特別是原有三城區人口和經濟活動高度密集，造成諸如住房困難、交通擁擠、環境惡化、基礎設施超負荷運行等一系列問題，而郊縣衛星城鎮和各類城鎮發展緩慢，沒有形成明顯的集聚效應和規模，無法承擔帶動鄉村發展的功能和任務。
3.“城中村”散布于建成區
“城中村”是指歷史與現實形成的、緊緊地嵌接在城市社區內或處于該城市社區邊緣地帶的某些農村社區。“城中村”的最形象說法就是“城市中的農村”，它雖然與城市社區或廣大農村社區有同一之處，但差別與特點是相當明顯的。“城中村”由于在土地、戶籍、人口、行政管理等方面與城市形成二元體制，難以真正納入城市社區的統一規劃、統一建設和統一管理之中，與城市社區“貌合而神離”，與城市化、現代化進程不協調、不和諧。在太原市建成區范圍內存在的75個“城中村”，與城市街道犬牙交錯，致使市區用地邊界不清，管理混亂，城市總體布局調整的難度較大，嚴重破壞了城市的總體規劃。
4.城鄉空間分工不明確
長期以來，太原市走的是一條重工業化發展的道路，城市的許多經濟職能嚴重缺失，而城鄉二元化發展又進一步強化了這種狀況。鄉鎮工業的發展，一方面造成礦產資源的嚴重浪費、生態環境的過度破壞，另一方面城鄉之間工業經濟結構嚴重趨同，難以形成經濟分工和經濟聯系，并且彼此制約，地域內在原材料和產品市場上內耗激烈，低水平重復，經濟缺乏合力和活力。在空間上，表現為城鄉之間缺乏功能分化，城鄉空間經濟聯系很差，資金、技術、人口、產業等要素的空間配置不合理，空間流動微弱，不利于城市集聚效應的發揮，經濟規模難以擴大，經濟結構轉換遲滯，發展層次無法提升，造成經濟效益低下。
5.城市綠色空間缺失
城市是一個人工系統，生態空間是城市土地利用結構中的重要部分，它對城市生態環境系統的維護和改善、生產和生活廢物的分解還原具有重大的意義。然而，在太原的城市建設和擴展過程中，過于強調生產功能，忽視對城市生態功能的保護和強化，城市的綠色空間布局不斷被蠶食，導致綠色空間功能體系建設的滯緩。在農村地區，農民建房用地大幅度增長，鄉鎮企業用地不斷擴展，侵占了大量的農村綠色空間，弱化了農村應有的生態還原功能，導致農村生態環境的嚴重失調。
6.城鄉空間組織化程度低
在太原近郊，在行政區劃和戶籍制度的約束作用下，鄉鎮企業大都就地辦廠，形成了一種鄉土經濟格局。這種分散型農村工業化，導致小城鎮不發育或城鎮服務半徑和人口規模過小，難以為鄉村工業化和農村城市化提供應有的支撐作用。從中心市區看，具有都市特色的功能性產業，尤其是高層服務業、高新技術產業發展步伐不快，城鄉之間以交通為主的空間網絡建設滯后，導致太原市城鄉空間組織結構松散、組織化程度低，中心城市與各次級增長極點及腹地之間的經濟聯系不夠。這嚴重影響了中心城市的集聚和擴散作用，不僅導致空間要素的重復配置和浪費，而且造成城市化規模經濟的低效運行。
(二)城鄉空間的分區劃分
中心城區：包括太原市建成區的大部分，東起建設路，西至新建路，南起南內環街，北至城北街。以城區內部經濟功能的完善和空間布局的調整為主要任務，嚴格控制工業的發展，原則上不再增加工業用地，現有工業逐步向外遷出，向外圍組團轉移；要充分利用現有區位和產業優勢，大力發展第三產業，重視發展金融、保險、生產性服務業等新興服務業，提高服務業的層次和地位，增強城市的服務能力、承載能力和輻射能力，使之成為太原市和山西省的經濟組織和管理中心；必須注重生態工程的建設，大力規劃和建設園林、綠地，進一步減少污染源和嚴格控制污染強度，切實改善中心城區的生態環境，逐步恢復和增強其生態功能。
城市擴展區：包括迎澤區、杏花嶺區的非中心城區部分以及萬柏林區、尖草坪區、小店區和晉源區四個城區的全部。以接納中心城區人口和產業的擴散為主。太原市市區的新增工業、外遷工業及新增的城市建設項目均可考慮到這里來尋求空間；產業的發展應依托駐地高校和科研院所，重點放在高新技術產業（知識密集型）的發展上，空間上可以通過建設產業園區，加速產學研一體化；依托太鋼、太化、太重、西山等大型企業集團以及良好的市政工程設施、便捷的對外交通條件，組建企業技術創新中心，發展生產技術協作和規模化生產；對現有產業要搞好技術改造、提高產品的技術含量，轉變經濟增長方式，提高產業和企業的經濟效益；大力推行清潔生產，有效減少工業污染對城市的危害；小店區和晉源區將是未來太原市市區向南擴展的主導方向，因此要搞好長遠發展規劃，集約化使用土地資源，各類建設用地的規劃既要合理，又要具有前瞻性；此外，小店區和晉源區還應充分利用現有區位和農業、旅游業發展基礎的優勢，面向市區消費市場，發展生態農業、高效農業，并逐步提升旅游業層次和規模，促進農村地區經濟的發展。
外圍生態功能區：包括太原市所轄婁煩縣和陽曲縣。根據這兩個縣的空間區位、產業基礎、發展條件等多種因素，主要承擔城市生態還原和綠色屏障功能。古交位于太原市上風和上水位置，生態區位重要而敏感，其發展應充分考慮這一因素，要嚴格限制污染工業的發展；婁煩縣和陽曲縣屬于太原市的后進地區，農業基礎薄弱，其發展既要考慮生態區位，又要加強與中心城市的產業關聯，結合本地實際，重點發展城郊農業、旅游業、副食品供應業等，同時結合當地農業開發，加速農副產品加工和貿易的發展。
外圍衛星城鎮：包括晉中市區、古交市區和清徐縣城。由于太原市自然地理位置的特殊性，城市的擴展以向南為主，因此位于太原市南面的晉中市和清徐縣與市區的社會經濟聯系將越來越密切，逐漸發展成為與中心城區一體化聯系的都市型地域。清徐縣經濟實力較強，但城市化水平還比較低，要從解決鄉鎮工業的分散式發展問題著手，積極加強與中心城區的經濟分工，更加重視小城鎮建設，推動鄉村經濟規模的擴大和鄉村城市化的發展。古交市的資源型產業要向高級化、深加工和清潔生產方向發展，減少廢物排放量、充分利用資源、提高經濟效益。同時，古交市作為太原市的衛星城市，加強與中心市區的產業分工聯系，搞好市政建設、城市布局、城市功能完善，提高城市化的質量和內涵，營造良好的城市氛圍。隨著交通網絡的發展和市區向南的擴展，晉中市與太原中心城區的空間距離逐漸縮短，兩個城市在產業聯系、市場整合、資源共享等方面互補發展的潛力巨大，晉中市區必將成為太原大都市區重要的組成部分。
(三)城鄉空間一體化的重點
1.城市多中心、沿軸線發展
世界各城市空間布局主要有兩種模式：一是單中心環狀擴展模式、二是多中心軸線延伸擴展模式。近年來，太原市城市空間擴展的交通指向特征十分明顯，正在由攤大餅式向沿軸線擴展模式轉變。要進一步強化迎澤大街、長風大街兩條東西主軸的建設，使之成為太原的都市化景觀帶，同時依托（東、西）濱河路以及東西向城市出口道路，加快城市南進（以及西移）步伐，不失時機地拓寬城市發展空間，為城鄉空間一體化發展創造條件。
2.加強城鄉結合部發展
城鄉結合部是城市化影響強烈的地域。太原市充分重視城鄉交接地帶的開發建設，引導資金和經濟要素流向，改造這一地帶的產業特征和景觀特征，調整區域經濟功能和生態功能，使之成為城鄉一體化發展的前導區域。要從改善與外界的可通達性入手，致力于道路系統和其他基礎設施建設，使城鄉交錯地帶成為城鄉經濟技術聯系的橋梁和紐帶。長風大街以南地區，是未來城市發展的主要拓展空間，要盡快從體制上解決邊緣區的“剛性化慣性發展”問題，緩解和消除向“城市化尋租”的不良現象，是城鄉結合部成為城市發展的重要支撐。
3.徹底改造“城中村”
基于土地、戶籍、人口、行政管理等方面的原因，為數眾多的“城中村”始終游離與城市之外，難以真正納入城市社區的統一規劃、統一建設和統一管理之中，與城市社區“貌合而神離”，與城市化、現代化進程不協調、不和諧。“城中村”地處城市之中，與城市的各種聯系相當密切，更易直接地受城市的帶動和影響。城中村與城市“你中有我，我中有你”，極大地促進其產業結構的非農業化和經濟效益的多元化，表現在農業基本消失，二、三產業及其土地收益成為主要的經濟來源，比一般農村社區富裕，與廣大農村社區相比，城市化、現代化要容易一些。城中村的改造，是城鄉空間一體化的首要任務。
七、城鄉一體化的動力機制
城鄉一體化是從區域角度出發，在承認城鄉差異的基礎上，以城市為中心，明確城鄉分工，實現城鄉相互促進的雙向發展過程。城鄉一體化目標的實現，取決于城市突出的中心地位、城鄉之間密切的聯系、城鄉各類資源的統一和高效配置、經濟要素的合理流動以及農村經濟實力的強弱、產業基礎的優劣等。提升中心城市地位、穩固農業基礎、發展農村非農產業以及強化城鄉經濟聯系等，都是推進太原市城鄉一體化的主要動力。具體而言，體現在以下幾方面。
(一)中心城市發展與城市現代化
太原市市區作為市域和省域中心城市，目前已進入極化和擴散相結合的城市化發展階段，一方面人口、技術和其它經濟要素繼續向城市集聚，另一方面產業、資金、科技信息等經濟要素向外溢出對周邊地區經濟產生影響，從而有力地促進了城鄉共同發展。太原市作為重要的工業生產基地，重工業基礎雄厚；同時，作為一個特大型城市，太原市有著廣闊的市場潛力，刺激鄉村和周邊地區的生產和開發。近年來，太原市一些初級加工、零部件加工等產業的擴散，為周圍鄉村區域經濟的發展創造了有利條件。此外，太原市是全省的科技文教和信息中心，是培養人才、開發智力資源、廣泛交流和傳播先進科學技術和管理經驗的重要基地，能夠有效地對周邊農村區域進行技術、人才和信息的輸出，帶動周邊農村區域科技文教水平的提高。
長期以來，太原市城市建設和經濟發展只注意發揮其工業基地的作用，而不注重城市的商貿中心、金融中心、科技信息中心等多種功能的開發，造成城市工業片面發展，而城市中心功能載體——第三產業、特別是新興服務業的發展受到抑制，嚴重削弱了城市應有的中心地位和作用。城鄉經濟聯系只局限于鄉村向城市提供糧食、副食品和工業原料，城市向周圍鄉村提供工業制品和其他服務。城鄉兩個子系統相互獨立、彼此封閉的狀態，不僅使經濟低效增長，而且強化了我市城鄉二元結構，造成了鄉村城市化滯后、城市現代化受阻和鄉村孤立發展，城市與鄉村的比較優勢均未得到充分發揮。隨著太原市“退二進三”為標志的城市產業結構調整，以及城市基礎設施的建設和完善，為城市功能更新、向現代化邁進創造了條件。隨著城市建設日益現代化，中心城市功能日益加強，吸引、輻射能力以及服務范圍的加大，對區域內鄉村的發展也將起到推波助瀾的作用。
(二)鄉村工業化與農業產業化
鄉鎮企業的發展促進了農村產業結構的調整，打破了農村搞農業、城市搞工業的傳統觀念和空間格局，使鄉村經濟由第一產業領域向第二、第三產業領域擴展，改善了農業生產條件，提高了農民生活水平，譜寫了鄉村工業化和城市化的新篇章。太原市周邊地區鄉鎮工業較為發達，在增強農村經濟實力、增加農民收入等方面取得了巨大成績，雖然鄉鎮工業在發展的水平、質態等方面仍存在許多問題，但它深刻地改變著鄉村經濟社會的面貌，不斷縮小著城鄉差距，為城鄉之間進行廣泛的聯系和交流創造了條件。
農業產業化的發展使承包經營的農戶在鞏固其生產主體的基礎上，圍繞自己的生產，進入“產前”和“產后”兩個領域，與工業、商業以及其它經濟組織和服務組織建立真正的商品交換關系，從而確立了農民作為交換主體的地位，最終使農民成為完整意義上的市場經濟主體。農業產業化從經濟上徹底打破了傳統農業所依賴的自然經濟基礎，打破了鄉村地區自給自足或半自給自足的狀態，實現了農業與工業生產諸要素的結合，同時也成為鄉村經濟與城市經濟密切聯系的重要方式。
鄉村工業化和農業產業化的結合發展，能夠在廣泛開展橫向經濟聯合的基礎上，建立一個統一的城鄉市場體系，使生產力諸要素具有充分的活力和最大限度的活動領域，并按照客觀規律的要求，在產業間、區域間得到合理配置。這無疑給農村剩余勞動力轉移提供了條件，并為城鄉一體化發展鋪平了道路。
(三)小城鎮建設與鄉村工業化、城市化
依托天然稟賦的礦產資源優勢，充分利用農村地區的閑散資金和其它資源，并吸收城市釋放的能量，太原市鄉鎮工業得到較快發展，成為鄉村工業化和城市化的主要推動力。鄉村工業化促進了農村產業結構的調整，為城鄉之間進行廣泛的聯系和交流創造了條件。目前，太原市鄰近地區鄉鎮工業發展結構層次較低、增長方式粗放、空間布局分散，應當借助緊鄰中心市區的區位優勢，利用城市的技術力量、產業擴散等有利條件，加強與城市的產業聯系和經濟聯系，實施產業改造和優化升級，這對于實現城鄉產業的合理分工、協調發展，推進城鄉一體化，具有重大的實踐意義。
鄉村城市化是指鄉村地域中傳統型社區向城市現代型社區轉變，從而使滯留在鄉村地域上的居民逐漸享受到現代城市文明的過程。目前，在太原近郊區以及鄉鎮工業較發達的遠郊區，鄉村城市化已較為明顯。鄉村地域的就業結構、人口居住地和居住方式、居民生活方式和價值觀念正在發生著深刻的變化，在傳統自然經濟條件下所形成的封閉狀態正在打破。鄉村非農產業的發展，不僅為大量鄉村剩余勞動力提供了就業機會，提高了鄉村地區的收入水平，而且也大大改善了鄉村地區的基礎設施狀況與居民的生活質量，加速了鄉村城市化進程，而鄉村城市化進程的加速又使城鄉差距日益縮小。因此，鄉村城市化是鄉村地區實現城鄉一體化的主要動力。
從城鎮體系看，小城鎮是屬于城市范疇，是城市居民點中的最下一個層次，數量最多并與農民具有血緣的那一部分。從農村地域體系來看，小城鎮又是農村地域體系的最上層次，起著帶動農村經濟、社會發展和農民生活質量提高的作用。小城鎮既是城鄉生態經濟要素的中轉站，又是各種城鄉矛盾的集中地和激發區。無論是鄉村工業化、鄉村城鎮化，還是城鄉一體化，都離不開小城鎮的發展。從產業上，小城鎮作為農村地區的政治和經濟中心，是鄉鎮工業和第三產業的空間載體。要通過完善鄉村地區的交通和通訊等基礎設施，為農業產業化和鄉村工業化創造良好的發展環境，促進各類經濟要素和鄉鎮企業向小城鎮集中，使其成為廣大農村地區的經濟增長中心。從地域上，小城鎮作為城市和鄉村地區聯系的橋梁，憑借自己的優勢，為城市產業、經濟技術擴散提供場地和條件。通過大中城市、小城鎮和廣大農村腹地等層層帶動模式，傳遞和擴大大城市的增長帶動作用，從而促進廣大農村經濟的發展。
(四)市場的作用與政府的引導
城鄉一體化動力系統的運作主要是通過市場機制來實現的，無論城鄉經濟一體化、城鄉空間一體化，都應該遵循市場規律，從市場需求出發，本著成本最小、收益最大的原則來優化生產要素的配置，提高勞動生產率與資金使用效率。要沖破城、鄉二元結構思想的束縛，從城鄉大系統總體發展的角度，進行城鄉之間的合理分工，堅持城鄉并重、城鄉一體、經濟為先的原則，發展城鄉經濟。但同時我們也必須認識到，太原市計劃經濟體制的影響依然存在，市場經濟機制的完善還需要一定的時間，城鄉一體化的實現在某些方面還需要政府的參與才能夠實現，比如有關政策、法規的制定，為市場運行提供一種寬松的、良好的環境，保證市場經濟正常運行。
城鄉一體化建設離不開政府觀念上的轉變以及相應的引導、支持。例如，中心城市對周邊區域的作用是在一定的經濟社會制度環境下進行的。一種有利的制度將極大地促進中心城市溢出效益的發揮，并能有效地降低城鄉之間經濟合作的制度成本。如城鄉之間經濟協作、補償貿易、經濟聯合等一系列經濟制度的創立，就極大地推動了城鄉之間經濟上的合作。反之，則不利于城市經濟勢能的溢出。政府還應當在基礎設施建設方面發揮更加積極的作用，這是因為政府掌握著土地批租權，從土地批租得到的資金一部分可用于基礎設施建設。
(五)制度創新
針對城鄉關系現狀和城鄉一體化的要求，改變現有的城市管城市、鄉村管鄉村的各自為政的管理體制，建立一套全新的城鄉管理體制和經濟運行體制，是實現城鄉一體化的重要保障。首先要進行土地管理制度的創新。運用市場機制，通過土地地價管理，促進土地交易市場的發育，建立城鄉土地合理、高效利用的配置機制。其次，加快落實新的戶籍管理制度。實行人本化、人性化管理，變固定戶籍制為城鄉一體的身份制度，實現勞動力在城鄉間的順利流動。同時，通過戶籍制度的改革，加快小城鎮的發展速度，快速提升小城鎮在鄉村發展中的中心地位。第三，走出條塊分割的誤區，理順城鄉管理體制，強化城鄉統籌規劃管理。在建立一體化城鄉市場的同時，從城鄉一體化角度進行統一規劃、管理，打破城鄉界線，統一規劃基礎設施、生態建設和各類經濟活動的空間布局。
《[注意]太原市城鄉一體化問題研究
第四篇：城鄉經濟社會一體化發展研究文獻述評
城鄉經濟社會一體化發展研究文獻述評
摘要：近年來，我國理論界就城鄉經濟社會一體化的背景與意義、概念與主要內容、理論與實踐的演進等問題進行了深入研究。本文對此方面文獻進行述評。
關鍵詞：城鄉關系；二元結構；經濟社會一體化
中圖分類號：F299.21
文獻標識碼：A
文章編號：1007-7685(2010)10-0118-04
當前，城鄉二元結構成為影響中國經濟社會健康發展的“瓶頸”，嚴重制約著中國經濟轉型與發展任務的順利推進。為破除城鄉二元結構，順利實現經濟轉型與發展的歷史任務，中央提出了加快“形成城鄉經濟社會發展一體化新格局”的時代命題。
一、推進城鄉經濟社會一體化發展的背景與意義
在西方學者中，劉易斯最先提出了經濟發展中的二元結構問題。他認為，發展中國家一般都存在二元經濟結構，即國民經濟中含有兩種性質不同的結構或部門：一種是僅能滿足糊口的、只能維持最低生活水平的、以土著方法進行生產的部門，這一部門以傳統的農業為代表；另一種是以現代化方法進行生產、勞動生產率和工資遠比前一部門高的城市工業部門。城鄉二元結構導致城鄉分割，“三農”問題成為困擾我國經濟社會健康發展的瓶頸，這正是中央提出城鄉經濟社會一體化發展的背景與意義。
(一)我國城鄉二元結構的形成原因
針對中國城鄉二元結構形成的原因，學術界主要有以下三種觀點。林毅夫等人認為，新中國成立后實行重工業優先發展的趕超型戰略，而這一戰略與當時勞動力豐裕和資本稀缺的資源稟賦特點相矛盾。在這種情況下，就形成了價格扭曲的宏觀政策環境、以計劃為基本手段的資源配置制度和沒有自主權的微觀經營制度為特征的“三位一體”的傳統經濟體制。同時，為減輕工業化過程中由于勞動力轉移而形成的城市化壓力，新中國逐步形成了一整套包括統購統銷、人民公社、戶籍制度等在內的城鄉分割的二元結構體制。高帆、秦占欣認為，改革開放以來，我國工業的迂回生產程度和中間產品使用大幅度提高，但農村的分工和專業化程度較低。由于農業分工水平趕不上工業，導致二元經濟結構難以順利轉化。黃坤明認為，我國城鄉二元結構源于改革開放以來實施的一系列農業和非農政策，包括價格政策及工商業、財政、投資、行業管理政策等。
(二)我國城鄉二元結構的特殊性及其影響
王國敏、朱志萍認為，我國的城鄉二元結構有其特殊性，它不僅表現為以工業為代表的現代部門和以農業為代表的傳統部門之間的二元經濟結構，還表現為城市社會與農村社會長期分割所造成的二元社會結構。我國的二元經濟結構形成于農業全面支持工業的趕超型發展戰略，二元社會結構形成于以戶籍制度為核心的城鄉分割制度。這樣，二元經濟結構和二元社會結構共同構成了我國獨具特色的“雙二元結構”。任保平認為，我國二元經濟結構的總體特征表現為兩方面。一是“雙層剛性二元經濟結構”。其表現是城市與鄉村的二元經濟結構，而每一元中又分為兩層：從城市看是現代工業與傳統工業并存，從農村看是傳統農業與以鄉鎮企業為代表的現代農業并存，而且不同層次之間關聯程度差，表現出剛性結構。二是我國的二元經濟結構是轉型二元經濟結構。具體表現為工業化的二元性、城鄉勞動力市場的二元性、就業結構的二元性、城鄉市場體系的二元性和區域經濟的二元性。
王國敏認為，城鄉二元結構對農業、農村和農民的影響深刻而漫長，使“三農”問題成為我國經濟社會發展中首要的持續性難題，這主要表現在以下四方面：第一，二元社會結構使農村和城市長期分離，農民和市民的社會地位不平等。第二，二元經濟結構使城鄉居民收入水平、消費水平差距拉大。第三，二元經濟結構導致城鄉差距、地區差距擴大。第四，二元經濟結構使農業嚴重落后于工業和其他產業。陸學藝認為，在城鄉二元結構下，我國城鄉居民在政治上地位不平等，在經濟上實行不等價交換，在社會上實行非普惠制。這樣，農民被束縛在有限的耕地之上，阻礙了農業的發展，使“三農”問題長期得不到解決。
(三)推進城鄉經濟社會一體化發展的意義
農業部產業政策發展司課題組的認為，城鄉二元結構是統籌城鄉經濟社會發展的最大障礙，是造成我國經濟社會深層次矛盾的根源。
劉奇、吉炳軒認為，加快形成城鄉經濟社會發展一體化新格局，是從中國國情出發，基于對現階段我國經濟社會發展狀況的準確判斷和把握而提出來的，是重構國家發展規劃、全面建設小康社會的必然選擇。厲以寧認為，城鄉二元體制改革是繼國有企業體制改革之后另一項帶有根本性質的經濟體制改革。顧益康、邵峰認為，全面推進城鄉經濟社會一體化發展，不僅是解決新時期“三農”問題的根本出路，也是當前擴大內需、保持國民經濟持續增長的治本之策，更是實現我國現代化的必由之路。陳峰燕認為，推進城鄉社會經濟一體化發展是促進城鎮化健康發展的迫切要求，是調整經濟結構的有力抓手。
二、城鄉經濟社會一體化的概念與主要內容
(一)城鄉一體化的概念
目前，主要有以下幾種觀點： 側重于從生產力發展的角度來界定城鄉一體化。楊榮南認為，城鄉一體化是在生產力發展到一定水平的基礎上，把城市與鄉村建設成一個相互依存、相互促進的統一體；應雄認為，城鄉一體化指在大力發展生產力的過程中，促進農村人口城市化，逐步縮小城鄉差別，實現城鄉經濟、社會、環境的和諧發展，使城鄉共享現代文明。側重于從系統和整體的角度來界定城鄉一體化。甄峰認為，從系統的觀點看，城鄉一體化是指城市和鄉村是一個整體，其人流、物流、信息流自由合理地流動，城鄉經濟、社會、文化相互滲透、相互融合、高度依賴，各種時空資源得到高效利用；楊榮南認為，城鄉一體化涉及“自然―社會一經濟”復合生態系統的方方面面，是城鄉復合生態系統演替的頂極狀態；朱志萍認為，城鄉一體化涉及社會、經濟、生態環境、規劃建設等方面，是一個復雜的系統工程。側重于從融合與合作的角度來界定城鄉一體化。石憶邵認為，城鄉一體化的實質是城鄉之間競爭與合作的耦合聯動發展；洪銀興、姜作培認為，要從融合的角度看城鄉一體化，即城市與鄉村兩個不同特質的經濟社會單元和人類聚落空間，在一個相互依存的區域范圍內結為一體，謀求融合發展、協調共生、共同繁榮的過程。側重于與傳統體制對比的角度來界定城鄉一體化。楊榮南、張雪蓮認為，城鄉一體化是在改革開放之后為解決城鄉之間的矛盾和資源的合理配置而提出來的，目的是充分發揮城市與鄉村的優勢和作用。顧益康、邵峰認為，城鄉一體化就是要改變計劃經濟體制下形成的城鄉差別發展戰略，建立地位平等、開放互通、互補互促、共同進步的城鄉經濟社會發展的新格局。側重于從區域空間規劃的角度來界定城鄉一體化。李同升、厙向陽認為，城鄉一體化是從區域角度出發，尋求區域持續、協調、全面的發展
途徑；它不是空間的均衡化，而是在明確城鄉分工、相互促進基礎上的雙向發展過程，是一個有效聚集、有機疏散、高效協作的最優空間網絡系統，是區域內城鄉關系演化的高級階段和最終目標。城鄉一體化的最終目的是為城鄉居民創造一個物心俱豐的生存環境，中心城市的擴散效應、鄉村工業化、農業產業化和小城鎮發展是內陸地區城鄉一體化發展的主要動力源泉。
(二)城鄉經濟社會一體化的主要內容
城鄉經濟社會一體化的內容主要有城鄉政治一體化、城鄉經濟(產業)一體化、城鄉社會一體化、城鄉文化一體化、城鄉空間一體化、城鄉制度一體化、城鄉人口一體化、城鄉生態環境一體化、城鄉市場一體化、城鄉管理一體化、城鄉規劃一體化、城鄉基礎設施一體化、城鄉公共服務一體化、城鄉區域發展一體化。
筆者認為，城鄉經濟社會一體化應包括以下八方面內容：一是城鄉建設規劃一體化，即統籌城鄉道路建設、公共設施建設和信息化建設，提高農村信息化水平，改善農民生存環境。二是城鄉市場體系一體化，即健全城鄉結合部及鄉(鎮)政府所在地的農村市場體系和農業服務體系，發展城鄉互動的農村現代化流通方式和新型流通業態，培育多元化、多層次的市場流通主體。三是城鄉產業發展一體化，即發展“雙富”產業，尤其是富民產業，使現代農業及其農副產品加工業、生態產業成為三次產業部門之間既分工又協調發展的平臺，改變歷史上形成的先進的工業與落后的農業并存的狀況。四是城鄉經濟主體一體化，即城鄉市場主體一體化，城鄉共辦企業，加快企業成長，尤其是實現農業企業化和農民市民化。五是城鄉公共服務一體化，即教育資源適當集中，形成鎮辦小學、縣辦初中、市辦高中的“三位一體”的教育格局。加強農村公共服務，樹立基本公共服務均等化理念，實行基本養老、基本醫療、社會保險、社會救助等公共服務城鄉全覆蓋。六是城鄉基礎設施一體化，即以“縣城――大鎮――大村”三位一體為載體，強化城鄉設施銜接、互補，加大對農村基礎設施投入的力度，并與城市有關設施統籌考慮，實現城鄉共建、城鄉聯網、城鄉共享。七是城鄉社會管理一體化，即以戶籍制度改革為主線，同時推進城鎮化和新農村建設，解決好失地農民的就業和生活保障問題。八是城鄉生活方式的一體化，即鼓勵城鄉生活方式的趨同，提高生活質量。
三、我國城鄉經濟社會一體化理論與實踐的演進
張雨林認為，在我國，城鄉一體化并非是理論工作者學術論證的產物，而是首先由實際工作者在改革實踐中提出來的。景普秋、張復明指出，城鄉一體化的提出與我國改革開放后鄉鎮企業的興起、小城鎮的發展、鄉村城鎮化的推進等密不可分，城鄉邊緣區成為城鄉一體化研究的一塊試驗田。1983年，蘇南地區最先使用了“城鄉一體化”這一概念。城鄉一體化理論在我國的發展大致經歷了以下四個階段：一是改革開放到上世紀80年代中后期，是城鄉一體化的提出與探索階段。二是上世紀80年代末期到90年代初期，是側重于對城鄉邊緣區進行研究的階段。三是世紀90年代中期到21世紀初，是城鄉一體化理論框架與理論體系開始建立，研究內容日漸豐富的階段，四是2002年至今，是城鄉一體化理論迅猛發展、日臻完善的階段。
洪銀興、陳雯認為，我國20世紀70年代末和80年代的農村改革及城鎮化在一定程度上緩解了城鄉分離問題，尤其是使封閉型的城鄉關系逐步走向開放，城鄉壁壘中最難突破的戶籍制度也開始松動，但并沒有解決城鄉二元結構的問題。此后，城鄉二元結構問題日益嚴重，成為制約經濟社會健康發展的“瓶頸”。進入21世紀，隨著學術界研究的不斷深入和改革開放的不斷推進，中央破解城鄉二元結構、推進城鄉經濟社會一體化的思路也不斷明晰。2002年，黨的十六大在制定全面建設小康社會戰略的同時，針對城鄉二元結構提出了“統籌城鄉經濟社會發展”的方針。2003年，黨的十六屆三中全會把“統籌城鄉發展”作為“科學發展觀”的重要內容，并將其列為五個統籌(統籌城鄉發展、統籌區域發展、統籌經濟社會發展、統籌人與自然和諧發展、統籌國內發展和對外開放)之首。2004～2010年，中央連續推出七個關于“三農”問題的“一號文件”，并于2005年作出了建設社會主義新農村的戰略部署。2007年，黨的十七大提出要“建立以工促農、以城帶鄉長效機制，形成城鄉經濟社會發展一體化新格局”。同年，國家批準成都和重慶作為統籌城鄉綜合配套改革試驗區。2008年，黨的十七屆三中全會指出，當前“中國總體上已進入以工促農、以城帶鄉的發展階段，進入加快改造傳統農業、走中國特色農業現代化道路的關鍵時刻，進入著力破除城鄉二元結構、形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的重要時期”，并提出加快“建立城鄉經濟社會一體化制度。盡快在城鄉規劃、產業布局、基礎設施建設、公共服務一體化等方面取得突破，促進公共資源在城鄉之間均衡配置、生產要素在城鄉之間自由流動，推動城鄉經濟社會發展融合”。
第五篇：城鄉一體化問題探討
城鄉一體化問題探討
中國共產黨十六屆四中全會，明確提出了我國構建社會主義和諧社會的任務，強調形成全體人民各盡其能、各得其所而又和諧相處的社會是鞏固黨執政的社會基礎、實現黨執政的歷史任務的必然要求。統籌城鄉經濟社會發展，推進城鄉一體化，建設社會主義和諧社會，是黨中央審視世界發達國家工業化、城市化的進程，根據我國經濟和社會發展的階段特點，站在國民經濟和社會發展全局的高度提出來的戰略目標。其實質就是把城市和農村的經濟和社會發展作為整體統一規劃，通盤考慮；把城市和農村存在的問題及相互關系綜合起來統籌加以解決，逐步建立城鄉資源共享、人力互助、市場互動、產業互補、良性循環、共同發展的新格局。黨的十六屆五中全會又提出了建設社會主義新農村的建設目標，這為推進城鄉一體化工作注入了新的內涵，提出了更高的要求。
一、認真總結國內外推進城鄉一體化的經驗和教訓
從國際經驗看，一些國家和地區能夠根據經濟社會發展規律，比較好地處理了工業化、城鎮化進程中出現的各類矛盾和問題，促進了城鄉經濟社會協調發展，從而保持了國民經濟持續健康發展。例如，歐盟推行發展中小城市策略，促進城鄉結合協調發展。日本以中心城市為依托，帶動周邊地區經濟技術發展的創新都市圈。但是也有一些國家，由于戰略不當、措施不力，沒有能夠很好地處理經濟社會發展過程中凸現的問題，導致經濟結構、產業結構和就業結構嚴重失衡，甚至造成矛盾激化，引發社會沖突，例如巴西，近500萬原農村家庭無地可耕，他們不斷開展奪地斗爭，形成全國性的無地農民運動，從而使得農村暴力活動日益加劇。這些正反兩方面的經驗和教訓，對于我國城鄉一體化工作健康推進具有重要的借鑒意義。
從國內推進城鄉一體化的實踐來看，統籌城鄉經濟社會發展，推進城鄉一體化建設，是解決“三農”問題的根本之策，是保持經濟社會全面協調可持續發展的客觀要求。各地的經驗可以概括為：
（一）城鄉統一規劃是推進城鄉一體化的核心內容。在統一規劃中，要明確各個區域的功能定位，有效整合城鄉資源，立足現有產業發展、基礎設施、公共服務等城鄉發展基礎，把廣大農村納入城市規劃范圍，把城市的基礎設施延伸到農村、社會服務設施配套到農村。
（二）政府職能準確定位是城鄉一體化的基本保證。必須針對管理幅度小、機構交叉
（二）政府職能準確定位是城鄉一體化的基本保證。必須針對管理幅度小、機構交叉多、資源共享差、職能不配套的問題，對有關行政管理制度進行適應性改革。
（三）主導產業協調發展是城鄉一體化的主要支撐。充分發揮工業化、城市化對農業和農村經濟發展的帶動作用，促進一二三產業協調發展。
（四）健全公共財政制度是城鄉一體化的重要內容。必須調整收入分配格局，健全公共財政制度，使財政扶持農業、農村發展的支出結構趨于合理，把更多的資源盡快投向農村。
（五）促進社會和諧發展是城鄉一體化的主攻目標。在推進城鄉統籌發展中，只有以保障弱勢群體——農民的權益為最高出發點，農民的生活質量提高了，農民的切身利益得到了維護，農民才會真正擁護和積極參與到這項事業之中。
二、推進城鄉一體化應堅持的基本原則
（一）思維理念一體化
或曰發展思路一體化。關鍵是徹底破除歧視農業、農民、農村的觀念，真正打破城鄉二元結構，為城鄉一體化發展構筑思想和制度平臺。這不僅需要得到各級黨政領導及有關部門乃至社會各界的廣泛認同和鼎力支持，更要尊重廣大農民的意愿和選擇。改革和發展的目標是，城鄉形成職能一體化和空間一體化，城鄉之間互為資源、互相服務，城鄉兩個異質系統在經濟、文化、生態等要素上優化組合、交融協同、和諧發展。農工商等各種社會角色，不再是由血緣、出生等先天因素確定的先賦角色，而應是一種自致角色。農業作為職業，原先的農村居民可以從事，城市居民也同樣可以從事，反之亦同。
（二）權益保障一體化
或曰國民待遇一體化。必須承認，在計劃經濟體制、“三大差別”（城鄉差別、工農差別、腦力勞動與體力勞動差別）等傳統管理體制、思維方式和國民經濟基礎薄弱等因素的影響下，廣大農民至今沒有得到最起碼的國民待遇。其基本權益不僅包括選擇職業的權利、接受義務教育的權利，而且包括文化、衛生、醫療、遷徙和社會保障等方面權利。城鄉一體化是馬克思主義的發展觀。馬克思指出，必須消滅城鄉差別、工農差別、體腦力勞動之間的差別。恩格斯是最早提出城鄉融合概念的人。需要特別指出的是，城鄉一體化是在生產力水平較高時期的漸進過程，因此應當首先從解決國民待遇差異性入手，加快改革創新步伐。
（三）區域發展一體化或曰資源整合一體化。農村經濟和城市經濟是相互聯
系、相互依賴、相互補充的，既不是全部鄉村變成城市，也不是城市鄉村化，更不是城鄉一樣化、一律化。農村的發展離不開城市的輻射和帶動，城市的發展也離不開農村的促進和支持。關鍵是打破城鄉規劃、投入、建設分割對立的局面，通盤考慮、調整優化包括自然資源、人力資源、社會資源在內的所有資源。換言之，要在實現經濟體制和經濟增長方式根本性轉變的同時，推進社會結構由城鄉對立、城鄉分割到城鄉融合、城鄉一體的歷史性跨越。
三、推進城鄉一體化的主要舉措
（一）政府主導，市場運作。
由于政府是推進城鄉統籌工作的主體，但在具體組織實施城鄉統籌方略時，應充分發揮市場對資源配置的基礎性作用。比如，農村基礎設施、小城鎮、工業園區等項目建設公開招投標，市場運作，政府監督；引導農民按照股份合作的方式開展土地流轉、管理農村集體資產、發展專業合作組織，以實現資源的優化配置。城鄉統籌除了發揮政府的主導作用、調動農民的積極性外，還應充分利用全社會的資源，通過政策因素，調動全社會參與城鄉統籌發展的積極性。
（二）積極推動，循序漸進。
各地如果已經具備“工業反哺農業、城市支持農村”的能力和條件，應毫不動搖地推進統籌城鄉經濟社會發展的宏偉方略。在思想認識上，要轉變重工輕農、重城輕鄉的發展觀念；在發展戰略上，要建立城鄉一體的發展規劃；在體制機制上，要改革城鄉二元分割體制；在收入分配上，要加大對“三農”的傾斜。在尊重經濟社會發展規律的同時，既要積極推進，更要循序漸進，逐步發展。
（三）總體布局，重點突破。
各地城鄉統籌工作總體布局，要調整國民收入分配格局，統籌城鄉投入；要優化生產力布局，統籌城鄉產業發展；要深化各項改革，統籌城鄉資源要素配置。在制訂縮城鄉經濟差距的規劃時，應根據各地經濟社會發展的實際情況，突出重點，逐一突破。當前應從建立城鄉勞動者平等就業制度、推進農村勞動力轉移就業上進行重點突破，逐步統一城鄉勞動力市場，建立平等就業制度。
四、推進城鄉一體化的政策建議
（一）以產業發展為保障，為推進城鄉一體化提供強大經濟支撐。
一是為經濟持續快速發展創造良好的環境和條件。構建推進城鄉一體化的長效機制，在政策和資金等方面支持有關產業做大做強。進一步發揮政策導向作用，通過財政貼息、以獎代補、稅收優惠等形式，引導城市和社會資金、技術、人才等生產要素流向農村，充分發揮城市對農村的輻射帶動作用。
二是根據規劃積極促進城鎮和鄉村產業合理布局。堅持“一二三產業互動、城鄉經濟互融”的原則，調整工業布局，大力發展城郊經濟和現代農業，重點發展都市生態農業、農產品加工業，大力推進農業產業化，促進產業轉移，把適合在農村發展的工業放到農村，促進城鄉一二三產業有機融合、協調發展。
三是構建促使支柱產業迅速擴張的支撐服務體系。鞏固三產優勢，促進提檔升級。繼續實施品牌發展戰略，大力發展大市場、餐飲休閑、錦西名宅等傳統產業品牌，努力培育汽車銷售、生態休閑、現代物流等新興產業，著力打造有品位的特色街區。狠抓產業化項目，壯大工業實力。按照“工業進園區”的思路，加快園區基礎設施和環境建設，進一步提高園區的承載能力。在高科園西區，重點打造電子信息產業、生物制藥和總部經濟；在高科園北區，大力發展現代制造業和加工工業。
（二）以消除國民待遇差異為目標，切實落實各項社會保障措施。
改革城鄉二元結構體制，確保城鄉居民享受平等發展權利。建立城鄉平等的就業、教育、衛生和社保等投入機制，賦予農村居民與城市居民平等的發展待遇，突出抓好四個方面：
一是建立城鄉平等就業制度。消除農村勞動力轉移就業的制度障礙，統一城鄉勞動力市場，建立城鄉勞動者平等就業制度；增加專門用于農民職業技能培訓的資金，抓好農村勞動力轉移就業培訓，提高農村勞動力就業競爭力。
二是建立城鄉平等教育制度。大力增加農村教育投入，加快農村義務教育管理體制改革，鞏固以政府為主的經費保障機制。將農民職業教育納入國家教育發展規劃，大力開展先進實用技術培訓等教育，加快培養新一代農民。按照中央新增教育投入主要用于農村的要求，力爭在三年內實現城鄉生均教育投入平等。
三是建立城鄉平等衛生制度。適應城鄉一體化發展的需要，對原有的以區級醫療機構為中心、鄉衛生院為樞紐、村衛生站為網底的農村基層醫療網絡進行改革調整，促進與城市醫療衛生服務體系的接軌，保證涉農區域的群眾與城鎮居民享有同等的基本醫療和保健服務，力爭在2006年實現城鄉人均衛生投入平等。
四是建立城鄉平等社保制度。綜合運用多種手段，依法逐步建立以權利公平、機會公平、規則公平、分配公平為主要原則的社會保障體系，使農民共享改革發
展的成果。
（三）以切實保護農民權益為核心，建立強有力的政府保障體系。
一是要建設規范化服務型政府。通過精簡機構，減少冗員；優化工作流程，提高行政效率；積極推行公眾參與、專家論證和集體決策“三結合”，改進公共決策機制；探索建立行為規范、運轉協調、公正透明、廉潔高效的服務型政府。
二是要深化改革行政管理體制。在管理方式上，由直接管理為主向間接管理為主轉變；在審批方式上，由單一審批控制為主向多元、綜合管理為主轉變；在投資的方式上，由政府為主向市場和政府多元化為主轉變。
三是要保障農民使用土地權利。首先要明確農村土地產權關系，切實保護農民合法權益。進一步明確界定農民的土地權利，使農戶真正享有占有、使用、收益和處置“四權統一”的承包經營權。政府按照依法、自愿、有償的原則，引導農村土地合理流轉，規范土地流轉行為。其次要加快改革土地征用制度。明確界定政府土地征用權和征用范圍，將土地征用權嚴格限定在公共用途和符合公共利益的范圍內，充分保障農民對土地的基本權利。完善土地征用程序和補償機制，提高補償標準，改進分配辦法，妥善解決被征占土地的農民就業、生活和社會保障等問題。
四是要完善政府社會保障功能。建立以失業保險為核心的就業保障體系，用失業保險基金建立一批職業介紹機構，設置一批公益性勞動崗位，以解決就業特困對象的工作問題；支持投資者開辦勞動密集型中小企業，給予創業貸款、擔保、資助等方面的幫助。按照“政府引導、農民自愿、個人為主、適當補貼”的原則，在全區農村推行與城市接軌的基本養老和基本醫療保險，建立大病住院統籌和門急診個人賬戶支付相結合的醫保模式。
全國“兩會”剛剛結束，“兩會”期間城鄉一體化改革成為了代表們廣泛熱議的主題，溫家寶總理的政府工作報告也從經濟發展、收入分配、社會保障體制、醫療保險制度、救助制度、教育制度等方面全面規劃了城鄉一體化改革的政策路線。因此，我們有理由相信，隨著“十二五”規劃的認真貫徹執行，通過各級政府的不懈努力，我們的城鄉一體化一定能夠取得長足的發展。只有中國城鄉一體化了，中國的現代化才能實現，才能真正步入發達國家的行列。
參 考 文 獻
〔1〕張德揚.廣東統籌城鄉發展研究.中國農業出版社.2005年9月.〔2〕劉從政.成都區域經濟社會發展.四川科學技術出版社.2005年7月.〔3〕張紅宇.關于城鄉統籌推進過程中若干問題的思考.農村經濟文稿.2005年8月.〔4〕可持續發展與城鄉一體化國際研討會專家報告.2005年5月.〔5〕葛金田.我國城市化進程中的失地農民問題.山東社會科學.，2004年8月.〔6〕農業部課題組.建設社會主義新農村若干問題研究.中國農業出版社.2005年.〔7〕農業部課題組.新時期農村發展戰略研究.中國農業出版社.2005年.〔8〕中國城鄉統籌發展報告(藍皮書).社會科學文獻出版社.2011年3月.
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