第一篇：刑事立案檢察監督的現狀分析與制度完善的研究

刑事立案檢察監督的現狀分析與制度完善

關鍵詞: 刑事立案/檢察監督

在我國司法實踐中，“犯罪立案數只占實際發案數40%左右，存在大量的犯罪黑數。” [1]刑事立案中存在的“當立不立”和“不當立而立”的問題較為嚴重，這一問題已經引起了社會各界的強烈反響。司法機關要保障在全社會實現公平和正義，就必須解決刑事立案中存在的問題，加強人民檢察院對刑事立案的檢察監督。然而，從司法實踐看，公安機關對檢察機關在立案監督中的立案通知不予執行，檢察機關該如何繼續行使檢察監督權(注：公安機關對檢察機關的刑事立案監督置之不理的情況經常發生，這里舉一例為證：被告人阮某于某日晚利用看麥場的機會，以暴力手段將前去麥場取農具的同村女青年林某強奸。林某被害后當即到鄉政府告發。但鄉政府個別干部卻認為兩家同住一村，原來又沒有什么矛盾，沒有強奸的因素，而且一個人對一個人，如女方不同意，進行反抗，男方也不能達到目的，遂以通奸作結論，責成被告人作出檢討而了結此案。被害人及其父母不服，向縣公安局告發。公安局則認為鄉政府已作處理而不予受理。被害人又告到縣人民檢察院。檢察院按照案件立案管轄的規定又轉到公安局，并建議公安局對此案及時查處。公安局派人前往調查，經訊問被告人，被告人不承認;故未立案。爾后，被害人又告到檢察院，檢察院經詳細詢問被害人并到鄉政府了解情況后認為，被害人告發情態自然;鄉政府調查時見到被害人衣服撕破，手皮擦破以及褲子上附有精斑等;兩家無矛盾，被害人與被告人平日來往不多，不存在誣陷的可能。因此認為，鄉政府的原處理是錯誤的。據此，檢察院再次通知公安機關，要求立案偵查，但公安機關認為已經調查過，拒絕受理。該案例參見徐靜村主編：《刑事訴訟法學》，法律出版社，1997年7月第1版。)，法律并無明確規定。事實證明，在目前情況下，“人民檢察院的立案監督缺乏足夠 1 的權威性和獨立性，缺乏科學的運行機制和強制性的約束手段，” [2]因而未能對刑事立案開展有力的監督、制約。如何加強刑事立案的檢察監督是擺在法學理論工作者和法律實踐工作者面前的一個急需解決的問題。

一、刑事立案的性質

刑事立案是獨立的刑事訴訟程序還是刑事訴訟程序中偵查程序的一個環節，理論界存在爭議。有人認為，“立案是一個獨立的訴訟程序，也是一種重要的訴訟活動。” [3]但筆者認為，無論是從刑事訴訟立法規定來看，還是從刑事訴訟的過程來看，立案都只能是一種具有明顯程序性的啟動訴訟活動的一個環節，其本身隸屬于偵查程序，并不具有一個獨立訴訟程序的實質屬性。

從我國立法的規定看，無法表明立案程序在立法上的獨立程序地位。刑事訴訟法第八十三條規定：“公安機關或者人民檢察院發現犯罪事實或者犯罪嫌疑人，應當按照管轄范圍，立案偵查。”這一法條把立案與偵查看成是不可分割的兩個環節，視為一個程序。因此把立案認定為一個獨立的訴訟程序，法律依據并不充分。所以，筆者認為，加強對刑事立案的檢察監督是加強對刑事偵查的檢察監督的重要組成部分，加強對刑事立案這一環節的檢察監督，可以實現對立案偵查程序的檢察監督的完整性。

二、刑事立案檢察監督的立法和實踐

我國現行法律對刑事立案檢察監督的規定很不完善。對刑事立案“當立不立”的檢察監督只有刑事訴訟法第八十七條的規定：“人民檢察院認為公安機關對應當立案偵查的案件而不立案偵查的，或者被害人認為公安機關對應當立案偵查的案件而不立案偵查，向人民檢察院提出的，人民檢察院應當要求公安機關說明不立案的理由。人民檢察院認為公安機關不立案理由不能成立的，應當 2

通知公安機關立案，公安機關接到通知后應當立案。”這一法律規定在實際執行中存在兩個問題：一是對公安機關在接到檢察機關立案通知后沒有按照法律規定執行立案如何處理無明確規定;二是如果公安機關在很不情愿的情況下進行了立案，但立而不偵或者怠慢偵查怎么辦?偵查工作不是機械的作業，需要充分發揮偵查人員的主觀能動性才能解決實際問題，形式上的立案，實質上的久拖不辦不能體現監督的效果。

對刑事立案“不當立而立”的檢察監督我國現行法律沒有明文規定，因而在實踐中出現了許多問題，產生了不良社會后果。如公安機關干預民事糾紛時有發生，有的以合同詐騙犯罪立案來幫助民事案件當事人追債;又如人民法院為執行生效民事判決而扣押被執行人財產時，公安機關以被執行人報案而以搶劫立案為由出面干預執行。產生問題的主要原因并不是刑事立案的條件不明確，而是缺少有效的監督。

考察國外一些國家對刑事立案的監督可以發現，盡管由于各國法律制度各不相同，檢察機關與偵查機關的關系也不盡一致，但是，大多數國家對刑事立案的監督與控制仍然是十分有力的。

在意大利，檢察院的首項職能就是主導刑事偵查，警察必須接受檢察官的指令，由檢察官決定刑事偵查的進程，整個刑事立案的控制權在檢察官手中。在法國，檢察官兼具有司法警察的所有職權，有權指揮司法警察的一切偵查活動，可以要求司法警察就一切犯罪提供報告及移送案件，并可受理告發與告訴。法國檢察官對偵查人員的刑事立案的監督是全方位的，每一個案件的立案都要受到檢察官的監督，而且檢察官可以自行立案偵查。

英美法系國家的刑事訴訟立法對此也有所體現。在美國，檢察官的主要職責是在刑事案件中代表國家提起公訴，可他們也有權參與偵查工作。有些檢察機關有自己的專門偵查人員，有些檢察機構則經常從當地警察局抽調偵探組成偵查隊伍。特別是當警察人員因受不公正之利害關系牽制不能

公正進行偵查工作的時候，檢察官往往親自主持開展偵查工作。由此說明英美國家刑事立案偵查的權力也主要是由檢察機關掌握的。

在日本，訴訟模式是以當事人主義為主，職權主義為輔的一種訴訟構造。一般認為，偵查是警察的責任，警察具有較大的獨立性，但也受到了檢察官的制約。日本檢察官對警察的刑事立案檢察監督，主要有兩種形式，一是罷免不服從指揮的警察;二是決定自行偵查。司法警察在對犯罪案件進行偵查時，需要檢察官從公訴的角度對司法警察的偵查行為進行制約，故日本刑事訴訟法賦予了檢察官一定的指示、指揮權。[4]日本刑事訴訟法第二百四十二條規定，司法警察在接受告訴或告發時，應當迅速將與之有關的文書及物證送交檢察官，檢察官認為有必要時可自行偵查;檢察官為了保證公訴的提起，有權對警察的偵查活動進行一般性指示及一般性指揮。為確立檢察官對司法警察的優勢地位，日本刑事訴訟法第一百九十四條規定了警察拒不執行檢察機關指示、指揮行為的懲戒。在司法警察職員沒有正當性理由而不服從檢察官的指示或指揮的情況下，認為有必要時，檢察總長、高等檢察廳長或地方檢察廳長，對于警察署的司法警察職員，可以向國家公安委員會或都道公安委員會提出懲戒或罷免追訴，對于警察署以外的司法警察職員，可以向對他有懲戒或罷免權限的機關分別提出懲戒或罷免追訴。

可見，無論是以英、美為代表的當事人主義，還是以法、德為代表的職權主義，抑或是以日本為代表的混合主義，雖然各國檢察監督模式在表現形式上各有差異，但檢察官對包括刑事立案在內的偵查活動進行監督和制約是無可爭議的。這種檢察監督的強化發展，是現代刑事訴訟制度的內在要求，也是訴訟程序規律的體現。

在現代社會，訴訟程序存在的一個重要理由是規制權力以保證其合目的地運作。為了規制公安機關對刑事立案權力的行使，應該用訴訟程序理論來說明刑事立案檢察監督的合理性和正當性。在 4

訴訟程序理論中，公安機關在立案、偵查中與檢察機關關系，在西方國家采用“偵檢一體理論”，(注：學界有一種觀點認為，偵檢關系模式只有一種即偵檢一體化模式，大陸法系的偵檢一體化模式可稱之為緊密型，英美法系的偵檢一體化模式可稱之為松散型。(編者注))我國強調“偵檢分工制約理論”，即公安機關和檢察機關“分工負責、互相配合、互相制約”。“偵檢分工制約理論”是我國構建刑事立案檢察監督制度的理論基礎。根據“偵檢分工制約理論”，檢察機關對公安機關具有檢察監督的制約權，而這種制約權應該既包括對“作為”行為的制約權，又包括對“不作為”行為的制約權。權力也是職責和責任，不依法行使權力是一種失職行為，必須有明確的監督。對公安機關立案偵查的“作為”的行為，檢察機關應當通過審查批準、審查起訴等環節進行檢察監督，而對于公安機關“當立不立”的不作為行為，如果檢察機關沒有有效的監督手段，那么“偵檢分工理論”也是不完善和不全面的。加強檢察機關對公安機關刑事立案中“當立不立”和“不當立而立”現象的檢察監督是全面落實“偵檢分工制約理論”的要求。因此，盡管我國不采用“偵檢一體理論”，但應借鑒“偵檢一體理論”中符合我國國情的要素，加強對偵查工作的檢察監督，[5]并將立案和偵查作為一個整體進行檢察監督，使“偵檢分工制約理論”更加豐富和完善。

三、刑事立案檢察監督的制度完善

從刑事立案檢察監督的實施情況來看，如果不輔之以檢察監督制度的深入改革，訴訟程序的公正必然難以實現。根據司法實踐及他國的立法經驗，筆者就完善檢察機關對公安機關刑事立案的檢察監督程序，提出二項改革的建議：一是對公安機關“當立不立”的案件，檢察機關不僅可以指令公安機關立案偵查，而且公安機關不按照指令辦理時，檢察機關可以自行立案偵查;二是對公安機關“不當立而立”的案件，檢察機關可以指令公安機關撤銷案件。

在公安機關不按照檢察機關立案指令辦理時，保留檢察機關自行立案偵查的選擇權力是實現有效監督的重要手段。一方面，從“偵檢分工制約理論”的要求上看，自行立案偵查是有效制約、打擊犯罪的監督手段。當一個人被迫做不愿意做的事情的時候，這個人就會對這件事情應付了事，而立案偵查是需要積極去做才能有成效的，與其讓公安機關消極立案偵查還不如改變立案偵查的主管機關更有效果。另一方面，從“偵檢一體理論”和“偵檢分工制約理論”相互借鑒的角度看，我國應該在堅持“偵檢分工制約理論”的同時，適當借鑒“偵檢一體理論”的某些精神，吸收國際上的一些通常做法，強化檢察機關對公安機關的監督和制約作用。

檢察機關對公安機關“不當立而立”的刑事案件行使立案撤銷權，可以使刑事立案工作更加規范化，建議刑事訴訟法第八十七條增加一款作為第二款，規定：“犯罪嫌疑人向人民檢察院申訴認為公安機關不應當立案偵查而立案偵查的，人民檢察院可以要求公安機關報送有關材料，并進行審查，經審查認為確實不應當立案的，人民檢察院可以指令公安機關撤銷案件。”

本文原載于《人民檢察》2005年第4期上

注釋:

【參考文獻】

[1] 王步順.探析刑事案件的充分立案[J].江西社會科學，2000.(1).130.[2] 趙景川，宗淼.論立案監督的制度保障[J].河南公安高等專科學校學報，2003,(4).21.[3] 趙志建.對刑事立案問題的探討[J].法學雜志，2002,(5).8.[4] 陳光中.外國刑事訴訟程序比較研究[M].北京：法律出版社，1988.61.[5] 陳衛東，郝銀鐘.偵、檢一體化模式研究[J].法學研究，1999,(1).文章來源：中顧法律網(免費法律咨詢，就上中顧法律網）你好，謝謝你看這個資料

第二篇：安遠縣檢察院對刑事檢察調解制度的研究分析

安遠縣檢察院對刑事檢察調解制度的研究分析

安遠縣人民檢察院唐強英

近年來，檢察機關不斷創新工作機制，有力地促進了和諧社會建設及“三項重點”工作，特別是檢調對接工作的開展為檢察機關更積極主動地服務大局、服務群眾提供了更為廣闊的平臺。安遠縣院審時度勢，立足工作實際，積極探索化解社會矛盾、維護社會和諧穩定的新工作機制與方法，并把實踐工作提升到理論層面進行思考和總結。

一、一個案例引發的思考

2011年8月16日，安遠縣檢察院受理了一起提請批準逮捕案件：犯罪嫌疑人魏X泉因向被害人魏X陽索要房租一事發生爭吵，進而發生打斗。犯罪嫌疑人魏X泉用拳頭擊打被害人魏X陽面部等處，造成被害人右眼眶內側壁骨折、頭部、頸部等多處軟組織挫傷（經法醫鑒定為輕傷甲級），犯罪嫌疑人魏X泉的妻子也被誤傷,當場昏倒。犯罪嫌疑人魏X泉被取保候審。該案到了檢委會討論階段，捕與不捕爭議較大。原來犯罪嫌疑人魏X泉與被害人魏X陽是鄰居，平時關系還頗為親密，而犯罪嫌疑人魏X泉是其家庭的主要經濟來源，其子患有智障，若把他逮捕，對這個家庭的傷害非常大。另一方面，被害人魏X陽對自己的打架行為也有悔意。

面對這一情況，承辦人認為，為促進社會和諧，深入貫徹“兩 1

少兩擴”精神，建議由縣院主持調解這一輕微刑事犯罪案件。檢委會認為檢察調解制度尚未成熟，如何依法、公正、公開地調解好這一案件需要縝密的思考。

經過詳細了解案件雙方態度、居中主持“圓桌調解”、兩方充分對話協商、簽訂調解協議、加害方及時履行道歉賠款義務、及時作出不逮捕決定等程序，該院成功化解了當事人之間的矛盾，不僅使被害人的利益得到了最大限度的保護，犯罪嫌疑人也受到了深刻的教育，其家庭得以保全，雙方重歸友好。

安遠縣院以辦理此典型案件為契機，查看歷年批捕、公訴案件記錄，發現類似于上述案例的輕微刑事案件在司法實踐中還有很多。而根據最高檢《關于深入推進社會矛盾化解、社會管理創新、公正廉潔執法的實施意見》及十六部委《關于深入推進矛盾糾紛大調解工作的指導意見》，如何構建檢察調解制度儼然已成為一個亟待解決的現實問題。

二、檢察機關適用調解制度存在的問題

（一）缺乏法律依據，沒有統一的標準。我國目前的《刑法》、《刑事訴訟法》都沒有規定刑事調解，即使是現如今的《刑事訴訟法修正案（草案）》也沒有支持檢察機關主持調解的條文。最高檢沒有就檢察機關主持刑事調解工作發布規范或指導意見，在《最高人民檢察院關于開展檢調對接試點工作的意見》中，檢察機關仍然處于協同配合的地位。

（二）檢察調解與審查批捕、審查起訴期限有沖突。刑事訴

訟法規定檢察機關的審查批捕期限為七天，審查起訴的期限最長為一個半月。而檢察機關主持調解要從審查案卷、告知權利義務、詳細了解雙方意愿、面對面協商方案、簽訂協議、履行協議、審批做出決定等環節需要耗費大量的時間和精力，甚至可能遭遇當事人反悔、履行不能等情況，導致調解周期無限延長。

（三）調解方案的不履行與不批捕、不起訴決定相矛盾。經調解后的案件，會因各種原因不能立即履行協議，而檢察機關根據調解協議在法定期限內做出了不批捕、不起訴的決定，卻無法確保當事人切實履行協議，這就無疑給被害人的合法權益帶來了第二次侵害，同時也會給犯罪嫌疑人乘機逃脫刑罰的機會，社會不穩定、不和諧因素可能不減反增。

三、檢察機關適用調解的可行性分析

（一）構建和諧社會為建立檢察調解提供了有利的社會環境。十六屆六中全會會議公報指出：“社會和諧是中國特色社會主義的本質屬性??要更加積極主動地正視矛盾、化解矛盾，最大限度地增加和諧因素，最大限度地減少不和諧因素，不斷促進社會和諧。”檢察機關居中調解促進加害人與被害人對話協商，使被害人充分表達利益訴求、內心上得到更多關照，使加害人自愿悔過、積極賠償以取得被害人的諒解和法律的寬大處理，對妥善化解社會矛盾、建設和諧社會意義重大。

（二）中國“和”文化及恥訴的傳統觀念為檢察調解提供了文化基礎。儒家文化的“仁”“義”思想，使中國人歷來不提倡

對抗式地解決矛盾糾紛。我們在提倡通過訴訟來“定紛止爭”的同時，還應結合自身實際，謹記刑法的“謙抑性”，把力量和資源集中在打擊少數嚴重違法犯罪上。面對家庭、鄰里之間發生的輕微刑事案件，適調解會比刑罰更符合當事人的意志及我國的歷史文化傳統。

（三）寬嚴相濟的刑事政策及“大調解”工作機制的構建為檢察調解提供了政策依據。寬嚴相濟刑事政策的實質是要對刑事犯罪區別對待，而檢察調解是實現寬嚴相濟的重要措施。此外，贛州市十六家機關單位近日聯合印發的《關于深入推進矛盾糾紛大調解工作的指導意見》中規定：“檢察機關要依法履行法律監督職能，建立依托大調解工作平臺參與化解社會矛盾糾紛的工作機制，對輕微刑事案件，依照法律規定，探索建立運用和解方式解決問題的機制，明確開展調解或引導刑事和解的條件、范圍和程序”。

四、檢察調解制度的具體內容

（一）檢察調解適用范圍

適用檢察調解的范圍宜限定于未成年犯、過失犯、初犯、偶犯、老年人犯及親友、鄰里之間糾紛引發的輕微刑事案件。因為這些人主觀惡性較小，教育、改造的難度不大，能夠保護被害人利益、恢復被破壞的社會關系，還達到使犯罪者改過自新、復歸社會，并節約司法成本、提高訴訟效率的目的。同時這些輕微刑事案件往往更具有調解可能性，當事人履行調解協議的積極主動性、可控性也會更強，能夠

有效的維護被害人的合法權益。

（二）檢察調解的適用條件

檢察機關在審查批捕、審查起訴階段適用調解的輕微刑事案件應當堅持自愿、公開、公平、公正原則，并要求具備一定的主觀條件和客觀條件：主觀上犯罪嫌疑人認罪并悔過，愿意承擔應有的責任和義務，且雙方當事人都有和解意愿；客觀上檢察機關已查清案件事實，掌握充分證據，分清了責任大小，且雙方對案件事實認定無異議。

（三）檢察調解的適用程序

1、啟動調解程序。當事人及其辯護人、訴訟代理人、法定代理人一方或雙方在檢察機關審查批捕、審查起訴期間主動提出申請的，承辦人經審查認為符合條件的即可開展調解。若沒有當事人主動提請調解，而檢察機關發現調解時機成熟，應主動聯系雙方進行充分說明解釋，在征得雙方當事人同意后即可啟動刑事調解。

2、調解階段。檢察機關內部專門調解小組組織涉案各方，和平對話，一起分別就案件事實、責任分擔、權利義務等內容發表意見，并協商擬定解決方案，磋商過程有檢察機關記錄在案。檢察機關根據調解結果制作《刑事調解書》，由三方簽章后生效。

3、調解執行階段。在審查批捕階段訂立調解協議后，只有當事人在批捕期限內執行完協議內容，檢察機關才能做出不批捕決定，否則應立即按照普通程序作出決定。在審查起訴階段適用

調解，檢察機關也應該在當事人執行完協議內容后再作出不起訴決定，但應考慮當事人的實際情況，附加一些條件作出不起訴決定，以保證被害人的合法權益不被再次侵犯，如在需要賠付損失而犯罪嫌疑人經濟能力不允許的情況下可提供有經濟能力的擔保人或擔保物。

4、監督幫教階段。在當事人履行了調解協議后，檢察機關依法作出不批捕、不起訴決定后，應審查監督調解成效，對當事人進行幫教回訪，或到其所在單位、社區、親友家了解雙方和解后的心理狀態及思想認識，盡力幫助他們解決一些實際困難。若一方反悔，不履行協議，應支持另一方根據調解協議向法院申請執行。

此外，檢察調解并不意味著對加害人不進行懲罰。檢察機關進行刑事調解時可以輔之以訓誡、要求具結悔過書、進行社會幫教或社區矯正等非監禁措施，或運用附條件不起訴、刑事污點限制公開等，以切實做到司法公正、案結事了。

第三篇：檢察改革與刑事訴訟制度的完善

檢察改革與刑事訴訟制度的完善

最高人民檢察院檢察理論研究所 所長 張智輝

? 2013-03-10 21:30:17

來源：《國家檢察官學院學報》2012 年第 5 期

關鍵詞: 檢察改革/刑事訴訟法再修改/法律監督/職能調整/模式轉變

內容提要: 檢察機關參與刑事訴訟的全過程，其工作與刑事訴訟法的修改完善具有極為密切的聯系。近年來，檢察機關進行的檢察體制和工作機制改革為刑事訴訟法的修改提供了豐富的素材，奠定了堅實的實踐基礎；刑事訴訟制度的改革完善，特別是刑事訴訟法賦予檢察機關新的職責，必將引起檢察工作機制的變革和檢察改革的進一步深化。

全國人大常委會副委員長王兆國 2012 年 3 月 8 日在第十一屆全國人民代表大會第五次會議上作《關于〈中華人民共和國刑事訴訟法修正案（草案）〉的說明》時指出：這次刑事訴訟法修改，“堅持社會主義法治理念，貫徹寬嚴相濟刑事政策，落實中央深化司法體制和工作機制改革的要求，適應新形勢下懲罰犯罪和保護人民的需要，著力解決當前司法實踐中迫切需要解決的問題，符合我國國情和實際。”這些話，充分反映了這次刑事訴訟法修改與近年來進行的司法體制和工作機制改革之間的內在聯系。檢察改革作為國家司法體制和工作機制改革的一個重要組成部分，亦與刑事訴訟法的修改具有密切的聯系。回顧檢察改革的推進歷程和基本內容，分析探討檢察改革與刑事訴訟法修改的關系，對于深化檢察改革，深刻理解和貫徹實施修改后的刑事訴訟法，都具有極為重要的意義。

一、檢察改革的簡要回顧

自 1997 年黨的十五大明確提出“推進司法改革，從制度上保證司法機關依法獨立公正地行使審判權和檢察權”以來，全國各級檢察機關圍繞檢察體制和工作機制中存在的問題，開始了檢察改革的研究和探索。2000 年 2 月 15 日最高人民檢察院頒布了《三年檢察改革實施意見》，首次對檢察改革進行了全面規劃，從改革檢察業務工作機制、改革檢察機關的機構等組織體系、改革檢察官辦案機制、改革檢察機關干部人事制度、改革檢察機關內外部監督制約機制等五個方面提出了 35 項改革任務。

2002 年，黨的十六大報告進一步明確了司法改革的目標和任務，提出要“按照公正司法和嚴格執法的要求，完善司法機關的機構設置、職權劃分和管理制度，進一步健全權責明確、相互配合、相互制約、高效運行的司法體制。”2003 年 4 月，中央政法委牽頭成立了中央司法體制改革領導小組。2004 年 12 月，中共中央轉發了《中央司法體制改革領導小組關于司法體制和工作機制改革的初步意見》，從十個方面規定了司法改革的內容。在中央司法體制改革領導小組的領導下，最高人民檢察院成立了最高人民檢察院司法體制和工作機制改革領導小組，并設立了辦公室，負責研究和協調檢察體制和工作機制改革中的相關問題，并于 2005 年 8 月頒布了《關于進一步深化檢察改革的三年實施意見》，明確了 2005 年至2008 年檢察改革的任務。該意見從重點解決當前制約檢察工作發展的體制性、機制性問題入手，提出了改革和完善對訴訟活動的法律監督制度、完善檢察機關接受監督和內部制約的制度、創新檢察工作機制、完善檢察機關組織體系、改革和完善檢察干部管理體制、改革和完善檢察機關經費保障體制等六個方面的 36 項改革任務，并提出了完成檢察改革任務的主要措施。

2007 年，黨的十七大報告再次提出要“深化司法體制改革，優化司法職權配置，規范司法行為，建設公正高效權威的社會主義司法制度，保證審判機關、檢察機關依法獨立公正地行使審判權、檢察權。”按照黨的十七大報告的精神，中央政法委員會于 2008 年12 月發出了《關于深化司法體制和工作機制改革若干問題的意見》，從優化司法職權配置、落實寬嚴相濟刑事政策、加強政法隊伍建設、加強政法經費保障等四個方面提出了 60 項改革任務。根據這個意見，并結合現行檢察體制和工作機制在某些方面出現的與人民群眾的新要求、新期待以及檢察工作科學發展不相適應的問題，2009 年 2 月 19 日最高人民檢察院印發了《最高人民檢察院關于貫徹落實中央政法委員會關于深化司法體制改革若干意見的實施意見——關于深化檢察改革 2009—2012 年工作規劃》，提出今后一段時期深化檢察改革的總體目標，并把檢察改革的重點確定為強化人民檢察院的法律監督職能和加強對人民檢察院自身執法活動的監督制約。該規劃從優化檢察職權配置、改革和完善人民檢察院接受監督制約制度、完善檢察工作中貫徹落實寬嚴相濟刑事政策的制度和措施、改革和完善人民檢察院組織體系和檢察干部管理制度、認真落實中央關于改革和完善政法經費保障體制的總體部署等五個方面提出了深化檢察改革的 40 項任務。按照中央關于司法體制和工作機制改革的要求以及檢察改革工作規劃，近年來，檢察改革穩步推進，各項改革措施相繼完成。

從改革的目標上看，檢察改革重點著眼于兩個方面：一是強化法律監督。法律監督是檢察機關的根本性質和基本職能，強化法律監督不僅是檢察工作的目標，也是檢察改革始終堅持的目標。檢察改革就是要通過檢察體制和工作機制改革，促進檢察機關更好更充分地履行法律監督職責，從制度上保障檢察機關職能作用的充分發揮。二是強化對自身執法活動的監督。為了保障檢察權的正確行使，加強對檢察機關執法辦案活動的內部制約和外部監督是十分必要的。因此，在強化對其他機關執法活動進行法律監督的同時，檢察機關對自身執法活動的監督也高度重視，反復強調要把對自身執法活動的監督放在與法律監督同等重要的位置。

從具體措施上看，有關強化法律監督的檢察改革主要包括以下方面：第一，改革和完善對立案活動的監督機制。針對有案不立、有罪不究、以罰代刑等問題，最高人民檢察院與有關部門會簽了《關于在行政執法中及時移送涉嫌犯罪案件的意見》，建立行政執法與刑事司法相銜接的工作機制，明確檢察機關對行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的監督職責和程序；會同公安部聯合制定并下發了《關于刑事立案監督有關問題的規定（試行）》，進一步加強了對刑事立案活動的法律監督。第二，改革和完善對偵查活動的監督機制。最高人民檢察院與公安部聯合制定并下發了《關于審查逮捕階段訊問犯罪嫌疑人的規定》，通過增強審查逮捕程序的司法性，及時發現和糾正偵查活動中可能存在的違法行為；制定并下發《關于在審查逮捕和審查起訴工作中加強證據審查的若干意見》，完善檢察機關介入偵查、引導取證工作機制，力圖遏制刑訊逼供、暴力取證等違法行為。第三，改革和完善對審判活動的監督機制。最高人民檢察院通過與最高人民法院會簽《關于人民檢察院檢察長列席人民法院審判委員會會議的實施意見》、《關于對民事審判活動與行政訴訟實行法律監督的若干意見》、《關于在部分地方開展民事執行活動法律監督試點工作的通知》以及《關于調閱訴訟卷宗有關問題的通知》等文件，落實和完善檢察長和受委托的副檢察長列席人民法院審判委員會會議制度，規范列席會議的職責、范圍和程序，強化對審判活動的法律監督，探索對執行活動的法律監督；出臺《關于加強適用簡易程序公訴案件訴訟監督工作的通知》，完善對適用簡易程序的公訴案件實行法律監督的工作機制；出臺《人民檢察院開展量刑建議工作的指導意見（試行）》，與最高人民法院、公安部、國家安全部、司法部聯合制定《關于規范量刑程序若干問題的意見（試行）》，配合人民法院規范量刑程序的相關改革，規范檢察機關量刑建議活動；出臺《關于辦理不服人民法院生效刑事裁判申訴案件若干問題的規定》，改革檢察機關辦理刑事申訴案件的工作機制，加強對生效裁判的法律監督。第四，改革和完善對羈押場所執法活動的監督機制。最高人民檢察院制定下發了《關于減刑、假釋法律監督工作的程序規定》、《關于加強對監外執行罪犯脫管、漏管檢察監督的意見》，進一步規范和加強了對減刑、假釋、監外執行活動的法律監督。針對近年來出現的“躲貓貓”等事件，最高人民檢察院與公安部聯合制定并印發了《關于人民檢察院對看守所實施法律監督若干問題的意見》，與公安部、司法部聯合制定并印發了《關于建立和完善人民檢察院派出機構與監獄、看守所、勞教所工作聯系制度的意見》等規范性文件，建立刑罰變更執行同步監督機制，推行與看守所監管活動的信息聯網，強化對看守所執法活動的動態監督，建立健全糾正和防止超期羈押的長效工作機制，維護被羈押人的合法權益。第五，改革和完善對司法工作人員瀆職行為的法律監督機制。最高人民檢察院會同最高人民法院、公安部、國家安全部、司法部會簽并下發了《關于對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為加強法律監督的若干規定（試行）》，明確了檢察機關對司法工作人員在訴訟活動中的瀆職行為可以采取調查核實、建議更換辦案人等方式進行監督，調查核實可以詢問當事人、知情人，查閱、復制、摘抄、調取有關材料等，進一步豐富了檢察機關法律監督的手段。

有關強化對自身執法活動監督的檢察改革主要包括以下方面：第一，推行職務犯罪審查逮捕程序改革。為了解決職務犯罪案件的偵查和逮捕在同一檢察院內部運行，制約效果不明顯的問題，最高人民檢察院出臺了《關于省級以下人民檢察院立案偵查的案件由上一級人民檢察院審查決定逮捕的規定（試行）》和《〈關于省級以下人民檢察院立案偵查的案件由上一級人民檢察院審查決定逮捕的規定（試行）〉的補充規定》，從 2009 年 9 月起在省級以下（不含省級）人民檢察院有步驟地推行逮捕職務犯罪嫌疑人報請上一級人民檢察院審查決定的制度，進一步規范職務犯罪偵查中強制措施的適用，以切實保障犯罪嫌疑人的合法權益。第二，實行偵查職權與抗訴職權相分離。為切實強化檢察機關執法辦案環節中不同性質權能之間的有效制衡，最高人民檢察院頒布了《關于完善抗訴工作與職務犯罪偵查工作內部監督制約機制的規定》，決定各級人民檢察院的抗訴職權與職務犯罪偵查職權由不同業務部門行使，并規范了抗訴工作與職務犯罪偵查工作的內部職責分工與協作配合，防止因同一部門權力過于集中導致權力被濫用，增強了檢察機關執法的公信力。第三，健全和規范檢察委員會制度。最高人民檢察院頒布了《人民檢察院檢察委員會議事和工作規則》、《人民檢察院檢察委員會專職委員選任及職責暫行規定》，通過優化檢察委員會委員的人員和知識結構，規范檢察委員會的議事規則，加強檢察委員會辦事機構建設，以保證檢察委員會作為檢察機關最高業務決策機構對重大案件和檢察業務工作重大問題的科學決策和民主決策。第四，完善對執法活動的內部監督制度。最高人民檢察院頒布《人民檢察院執法辦案內部監督暫行規定》、《關于強化上級人民檢察院對下級人民檢察院執法辦案活動監督的若干意見》，不斷加強對檢察機關執法辦案活動的監督制約；出臺《人民檢察院訊問犯罪嫌疑人實行全程同步錄音錄像的規定（試行）》，建立和推行訊問職務犯罪嫌疑人全程同步錄音錄像制度，規范職務犯罪偵查行為；出臺《關于進一步加強和改進舉報線索管理工作的意見》，加強和改進檢察機關對舉報線索的辦理機制；出臺《人民檢察院扣押、凍結涉案款物工作規定》，建立規范扣押、凍結、保管、處理涉案款物的長效機制；出臺《關于進一步建立健全檢察機關執法辦案考評機制的指導意見》，改革和完善檢察機關的執法辦案考評機制；成立專門的案件管理機構，加強對人民檢察院辦案工作全過程的規范化管理和有效控制。第五，改革和完善接受監督制約制度。最高人民檢察院制定并下發了《關于進一步做好向全國人大常委會的專項工作報告有關問題的意見》、《最高人民檢察院與各民主黨派中央、全國工商聯和無黨派人士聯絡工作辦法》、《關于進一步深化人民檢察院“檢務公開”的意見》、《關于實行人民監督員制度的規定》等規范性文件，使檢察機關接受人民群眾包括人大代表、政協委員監督的工作更加規范。檢察機關還開通了全國人大代表、政協委員聯絡專網和專線電話，完善了檢察新聞發布制度，舉辦“檢察開放日”活動，推行不起訴案件、申訴案件聽證會制度和檢察法律文書釋法說理制度，不斷深化和拓展檢務公開，加強了對檢察活動的社會監督。這些改革措施不僅加強了對檢察機關執法辦案活動的監督制約，而且進一步規范了檢察機關的執法行為，增強了檢察機關執法的公信力。

此外，檢察改革還圍繞著制約檢察工作發展的體制性、機制性問題展開，取得了明顯成效。例如，鐵路檢察院管理體制改革取得了突破性進展，徹底改變了企業管檢察院的體制；檢察機關干部人事管理體制改革積極推進，檢察人員工資待遇和職業保障制度逐步完善；檢察機關經費保障體制進一步科學化，經費保障水平明顯提高，基層基礎設施明顯改善。

二、檢察改革對刑事訴訟制度完善的實踐意義

從對檢察改革的簡要回顧中不難看出，檢察改革的內容，無論是為了強化法律監督，還是為了強化對自身執法活動的監督，多數都與刑事訴訟制度有著密切的聯系，甚至有的本身就是刑事訴訟制度修改完善的組成部分。可以說，近年來的檢察改革在許多方面都為刑事訴訟法的修改提供了實踐基礎。

例如，為有效防止和糾正檢察工作中存在的超期羈押現象，從 2003 年 5 月開始，最高人民檢察院在全國范圍內單獨或聯合其他機關共同開展清理超期羈押活動，并制定了《關于在檢察工作中防止和糾正超期羈押的若干規定》，建立了羈押期限告知、期限屆滿提示、檢查通報、超期投訴和責任追究等八項制度。2010 年 10 月，高檢院又會同公安部制發了《關于人民檢察院對看守所實施法律監督若干問題的意見》，進一步強化了看守所法律監督工作。這些改革舉措，為羈押制度的修改完善奠定了實踐基礎。修改后的刑事訴訟法不僅明確規定，犯罪嫌疑人被拘留或者逮捕后，應當立即送看守所羈押，犯罪嫌疑人被送交看守所羈押以后，偵查人員應當在看守所內進行訊問，而且明確規定“犯罪嫌疑人、被告人被羈押的案件，不能在本法規定的偵查羈押、審查起訴、一審、二審期限內辦結的，對犯罪嫌疑人、被告人應當予以釋放”，“犯罪嫌疑人、被告人及其法定代理人、近親屬或者辯護人對于人民法院、人民檢察院或者公安機關采取強制措施法定期限屆滿的，有權要求解除強制措施”，“人民法院、人民檢察院和公安機關收到申請后，應當在三日以內作出決定；不同意變更強制措施的，應當告知申請人，并說明不同意的理由”。刑事訴訟法還規定，“犯罪嫌疑人、被告人被逮捕后，人民檢察院仍應當對羈押的必要性進行審查。對不需要繼續羈押的，應當建議予以釋放或者變更強制措施。有關機關應當在十日以內將處理情況通知人民檢察院”。這些規定對于完善刑事羈押制度，充分保障被羈押人的權利，無疑具有重要的意義。而它們之所以被寫入刑事訴訟法，應該說，與近年來檢察機關在改革過程中同有關國家機關密切配合，積極防止和糾正超期羈押，加強對看守所的法律監督，有著密切的聯系。

又如，按照 1996 年刑事訴訟法的規定，檢察機關審查逮捕，主要是對公安機關移送的案卷材料和證據進行審查并作出決定。這意味著檢察機關在審查批準逮捕的時候，往往單方面地依據公安機關的意見。為了保證逮捕適用的公正性和準確性，最高人民檢察院從 2005 年起就要求實行審查逮捕時訊問犯罪嫌疑人的制度。2010 年，最高人民檢察院會同公安部聯合制定并印發了《關于審查逮捕階段訊問犯罪嫌疑人的規定》，明確檢察機關在審查逮捕中認為證據存有疑問的，可以復核有關證據、訊問犯罪嫌疑人、詢問證人；在以下四類案件中應當訊問犯罪嫌疑人：（1）犯罪嫌疑人是否有犯罪事實、是否有逮捕必要等關鍵問題有疑點的；（2）案情重大、疑難、復雜的；（3）犯罪嫌疑人系未成年人的；（4）有線索或者證據表明偵查活動可能存在刑訊逼供、暴力取證等違法犯罪行為的。在刑事訴訟法修改過程中，立法機關吸收了這項改革的成功經驗，明確規定：“人民檢察院審查批準逮捕，可以訊問犯罪嫌疑人；有下列情形之一的，應當訊問犯罪嫌疑人：

（一）對是否符合逮捕條件有疑問的；

（二）犯罪嫌疑人要求向檢察人員當面陳述的；

（三）偵查活動可能有重大違法行為的。人民檢察院審查批準逮捕，可以詢問證人等訴訟參與人，聽取辯護律師的意見；辯護律師提出要求的，應當聽取辯護律師的意見”。顯然，在檢察改革基礎上形成的這些規定進一步完善了審查批準逮捕程序。

再如，訊問職務犯罪嫌疑人實行全程同步錄音錄像是檢察機關推進司法民主的一項重大舉措，其改革成果也為本次刑訴法修改所采納。2005 年 11 月，高檢院制定并下發了《訊問職務犯罪嫌疑人實行全程同步錄音錄像的規定（試行）》，并明確了相關的技術規范，建立了訊問職務犯罪嫌疑人全程錄音錄像制度。隨著該項工作的全面推開和不斷深化，檢察機關職務犯罪偵查水平不斷提高，對訊問活動的監督和犯罪嫌疑人的人權保障得到進一步強化。刑事訴訟法修正案吸收了這一成功做法，第 121 條明確規定：“偵查人員在訊問犯罪嫌疑人的時候，可以對訊問過程進行錄音或者錄像；對于可能判處無期徒刑、死刑的案件或者其他重大犯罪案件，應當對訊問過程進行錄音或者錄像。錄音或者錄像應當全程進行，保持完整性”。這個規定，既是對檢察機關率先推行全程同步錄音錄像改革舉措的充分肯定，也是在吸取檢察機關多年實踐經驗的基礎上形成的。

此外，2010 年 6 月“兩高三部”聯合制發了《關于辦理死刑案件審查判斷證據若干問題的規定》和《關于辦理刑事案件排除非法證據若干問題的規定》（以下簡稱“兩個證據規定”）。為了落實兩個證據規定，高檢院于 2010 年 12 月制發了關于適用兩個證據規定的指導意見，對非法證據排除的范圍、檢察機關對非法證據的處理、庭審中證據合法性的證明責任、證據合法性的證明、證據的調查核實及偵查人員出庭作證等問題作了進一步明確和規范。全國檢察機關據此切實排除非法證據，為刑事證據制度的修改完善積累經驗。在刑事訴訟法修改過程中，立法機關肯定了檢察機關在排除非法證據中的重要地位，也重點吸收了相關檢察改革的成果。

正如王兆國副委員長所指出的：“深化司法體制和工作機制改革，是中央從發展社會主義民主政治、加快建設社會主義法治國家的高度，作出的重要戰略部署。進一步規范司法行為，推進建設公正高效權威的社會主義司法制度，需要加快完善刑事訴訟制度。刑事訴訟法的修改，是貫徹落實中央深化司法體制和工作機制改革要求的具體舉措。”因此，以檢察改革為代表的司法體制和工作機制改革中的有益探索和成功經驗，被立法機關吸收或者借鑒而上升為法律規范，亦在情理之中。

三、刑事訴訟法修改對檢察改革提出的新課題

刑事訴訟法的修改，既吸收了檢察改革乃至整個司法體制和工作機制改革的成果，也為檢察改革提出了新的課題。刑事訴訟法對原有刑事訴訟制度的修改，需要檢察機關調整和改變原有的執法觀念和辦案模式，進行工作機制創新；刑事訴訟法新設立的制度，需要檢察機關對內部機構的職責分工作出新的規定，或者調整原有的工作機制以滿足貫徹實施新的刑事訴訟法的要求。

第一，新增職能的分工問題。這次刑事訴訟法修改進一步擴大了檢察機關的訴訟職責，如何切實履行這些新增職責，是檢察機關必須思考的問題。例如，刑事訴訟法第 93 條規定，人民檢察院應當對羈押的必要性進行審查。這是此次刑事訴訟法修改賦予檢察機關的一項新的職責。這個職責應當由哪個部門具體行使，是一個需要研究解決的問題。有的人認為，審查批準逮捕和決定逮捕以及延長羈押期限的審查批準，都是由偵查監督部門負責的，羈押必要性審查也應當由偵查監督部門負責。有的人認為，監所檢察部門對羈押的情況最了解，是否有必要繼續羈押，應當由監所檢察部門負責審查，并且監所檢察部門對羈押必要性進行審查，也符合決定權與執行權相分離的原則。究竟羈押必要性審查的職責由哪個內設機構來履行更為合適，就涉及到一個檢察權內部的優化配置問題，需要通過檢察體制和工作機制改革來完成。

第二，職務犯罪偵查模式的轉變問題。這次刑事訴訟法修改進一步強化了對被告人權利的保護，對偵查程序的規制也愈加嚴格，如明確規定犯罪嫌疑人自被偵查機關第一次訊問或者采取強制措施之日起，有權委托辯護人。辯護律師會見犯罪嫌疑人、被告人時不被監聽。犯罪嫌疑人被送交看守所羈押以后，偵查人員對其進行訊問，應當在看守所內進行。偵查人員在訊問犯罪嫌疑人的時候，可以對訊問過程進行錄音或者錄像；對于可能判處無期徒刑、死刑的案件或者其他重大犯罪案件，應當對訊問過程進行錄音或者錄像。這些規定，對檢察機關直接受理案件的偵查工作提出了新的挑戰，原來訊問犯罪嫌疑人的空間阻隔、信息封閉的辦案優勢被打破，這就必然要引起職務犯罪偵查模式的轉變和偵查工作機制的創新，否則難以適應刑事訴訟法修改的需要。

第三，公訴模式的轉變問題。刑事訴訟法關于“適用簡易程序審理公訴案件，人民檢察院應當派員出席法庭”的規定（第 210 條第 2 款）、關于“人民檢察院提出抗訴的案件或者第二審人民法院開庭審理的公訴案件，同級人民檢察院都應當派員出席法庭”的規定（第 224 條）、關于“人民法院開庭審理的再審案件，同級人民檢察院應當派員出席法庭”的規定（第 245 條第 2 款），關于庭前會議的規定，關于非法證據排除的規定，關于“法庭審理過程中，對與定罪、量刑有關的事實、證據都應當進行調查、辯論”的規定（第 193 條），尤其是關于四個特別程序的規定，都給檢察機關的公訴活動帶來重大影響。這些規定，一方面大大增加了公訴部門的工作量，進一步加劇了公訴部門案多人少的矛盾；另一方面也賦予了公訴活動一些新的職能，必將引起公訴模式的改變。這都對檢察改革提出了新的課題，需要在以后的改革進程中加以解決。

第四，刑罰執行監督的機制改革問題。對刑罰執行活動實行法律監督，是檢察機關的一項重要職責。但過去，這種監督一直是一種事后監督，檢察機關提出的監督意見往往因為有關的決定或者裁判已經執行而難以發揮作用。為此，檢察機關在有關機關的配合下，積極推進刑罰執行監督程序的改革。在這次刑事訴訟法修改過程中，立法機關總結了近年來檢察改革的實踐，對刑罰執行監督作了重大改革。刑事訴訟法第255、256 條規定：“監獄、看守所提出暫予監外執行的書面意見的，應當將書面意見的副本抄送人民檢察院。人民檢察院可以向決定或者批準機關提出書面意見”；“決定或者批準暫予監外執行的機關應當將暫予監外執行決定抄送人民檢察院。人民檢察院認為暫予監外執行不當的，應當自接到通知之日起一個月以內將書面意見送交決定或者批準暫予監外執行的機關，決定或者批準暫予監外執行的機關接到人民檢察院的書面意見后，應當立即對該決定進行重新核查”。第 262、263 條規定：“被判處管制、拘役、有期徒刑或者無期徒刑的罪犯，在執行期間確有悔改或者立功表現，應當依法予以減刑、假釋的時候，由執行機關提出建議書，報請人民法院審核裁定，并將建議書副本抄送人民檢察院。人民檢察院可以向人民法院提出書面意見”；“人民檢察院認為人民法院減刑、假釋的裁定不當，應當在收到裁定書副本后二十日以內，向人民法院提出書面糾正意見。人民法院應當在收到糾正意見后一個月以內重新組成合議庭進行審理，作出最終裁定”。這些規定改變了過去那種事后監督的模式，使檢察機關有可能在決定機關變更刑罰執行方式的同時，有針對性地提出監督意見，實現對刑罰執行活動的同步監督。而這些規定的貫徹執行，同樣需要改革檢察機關監所檢察工作機制。

總之，由于檢察機關參與刑事訴訟的整個過程，刑事訴訟法的修改完善，必然引起檢察體制和工作機制的改革。檢察機關應當根據刑事訴訟法的修改情況，調整內部職責分工，更新工作機制，保證新的刑事訴訟法在檢察工作中得到全面貫徹和切實遵守。

第四篇：殘疾人社會保障現狀與制度完善

殘疾人社會保障現狀與制度完善

賀仁清（興和縣殘聯理事長）

殘疾人是一個特殊性的弱勢群體，重視殘疾人社會保障，不僅是完善社會保障體系的必要內容，更是衡量社會公正與文明進步程度的基本指標。改革開放以來，我國殘疾人社會保障事業不斷發展，殘疾人生活水平不斷提高，貧困殘疾人基本上實現了“應保盡保”。總之，我國最低生活保障工作已經步入規范化、法治化的軌道，作為一項普遍的、有效的社會政策，最低生活保障制度對保護殘疾人群體和構建和諧社會發揮了巨大的作用。但是，這項制度在執行過程中也暴露出很多問題，如殘疾人社會保障措施還不夠完善，殘疾人在基本生活、醫療衛生、康復、教育、就業、社會參與等方面還存在很多問題，殘疾人總體生活狀況與社會平均水平存在較大的差距。因此，在加快建設覆蓋城鄉居民社會保障體系的背景下，應盡快彌補對殘疾人社會保障的缺失，以殘疾人保障與殘疾人服務為重點，推進殘疾人事業發展。

一、殘疾人社會保障存在的主要問題

（一）對殘疾人最低生活保障缺乏救助理念。在許多人的傳統觀念中，殘疾人屬于個人和家庭的不幸，照顧殘疾人完全是家庭的責任，這一觀念需要改變。因為殘疾人致殘的原因是多方面的：既有先天的因素，也有后天的因素；既有個人的原因，也有社會的原因。在致殘的各種原因中，如職業傷害、交通事故、醫療事故、環境污染等都屬于社會因素。因此，照顧好殘疾人，不僅是家庭的責任，而且最終是社會和政府的責任。但是，在社會保障制度的實施過程中，對實施主體的救濟理念還存在缺陷。

（二）殘疾人社會保障線單一，救助傾斜不夠。目前我國實行的最低生活保障制度，不是按照年齡和殘疾程度等方面的標準制定的，而是按照家庭成員人均收入是否低于當地最低生活保障標準來提供最低生活保障金的，因而，殘疾人最低生活保障線單一，沒有專門對殘疾人老人、兒童等特殊家庭進行救助，使他們無法應對附加的支出需求。在現實生活中，殘疾人由于身體的特殊性，其貧困的程度和弱勢化的程度要遠遠高于其他群體，理應將殘疾人最低生活保障進行單獨劃分，分類施保。但是，現有的制度設計并沒有將殘疾人的特殊性考慮進去，沒有對殘疾人這個特殊困難的群體分類施保，更沒有考慮到殘疾人特別是重度殘疾人的特殊需求，在殘疾人低保救助中仍實行著與健全人同樣的計算和補助標準，因此，最低保障弱化了殘疾人這個特殊群體應當享有的優惠政策，客觀上也給殘疾人家庭帶來了社會救助的不公平。

（三）殘疾人最低生活保障覆蓋面較窄，城鄉差距大。雖然殘疾人的低保覆蓋率較普通人群高，但殘疾人的貧困狀況仍很嚴重，特別是農村殘疾人低保覆蓋面偏低。在農村雖然建立了最低生活保障、醫療救助、新型農村合作醫療以及臨時救濟救助等扶助政策，已將符合條件的農村貧困殘疾人全部納入其中，但受財政收入的限制，一直存在著補貼標準較低的現象。因此，農村貧困殘疾人的基本生活普遍較為困難。另外，“新農合”以及醫療救助政策仍徘徊在低層次的救助水平上，還難以滿足農村殘疾人的醫療救助需求。

二、完善殘疾人社會保障制度的路徑選擇

（一）更新救助理念，實現救助社會化。十七屆五中全會報告中提出，要大力發展慈善事業，支持殘疾人事業發展，健全殘疾人服務體系。要確立殘疾人保障與殘疾人服務理念，前者主要是現金津貼方式，后者則是勞務服務方式，要重視兩者的有機結合。因此，從中國殘疾人事業的客觀需要出發，僅靠政府承擔是遠遠不夠的。殘疾人社會保障無疑需要財政資金的支撐，但更需要調動全社會的資源和公眾參與的積極性。資金籌集可以多元化，如政府與民間乃至國外，服務則應當主要走民間發展的道路，即動員全社會的力量，支持與鼓勵民間興辦殘疾人護理機構等。如果能夠實現官民結合、資金與服務結合，不僅可以壯大殘疾人事業的發展，而且可以主導或者直接影響其他制度，如計劃生育中的新生兒出生缺陷干預、職業病的預防、工傷受害者及其他事故致殘者的康復、老年人的護理等，使社會保障與慈善公益事業走向融合，形成人人關心、全社會救助的濃厚氛圍。

（二）提供綜合性救助，把不同項目社會保障標準整合到一體化制度中。在對殘疾人實行救助時，要考慮把不同項目的社會救助制度整合到一體化的制度中，以各類的基本需求為基礎，綜合考慮并及時提供綜合性援助。所謂綜合性援助，就是在考慮一個家庭日常所需的醫療、住房、教育等方面最低費用的基礎上，給出一個綜合的救助金額。這個金額應綜合考慮一個家庭日常生活的基本需求，因每個家庭的需求是不同的，所以所得的救助金也應各不相同。因此，綜合性救助不僅可以避免由于項目疊加而出現的救助成本過高的現象，也可以更好地滿足受助者的實際需求。

（三）完善分類救助制度，提高對重度殘疾人的救助標準。對殘疾人實施分類救助包括兩個方面，其一，殘疾人與其他弱勢群體相比具有自身的特殊性，因而需要獲得一些特殊服務，如醫療救助、康復等，應將殘疾人的低保線同健全人的低保線進行重新劃定，殘疾人最低保障標準可提高10個百分點到20個百分點，提高后的標準不會給政府帶來很大的財政壓力，而且能夠將更多的殘疾人納入到最低生活保障體系中。其二，殘疾人群體內部也需要根據殘疾 等級、殘疾類型、年齡等因素實施不同的救助標準。因此，分類救助可以將救濟資源作重新分配，并向更 弱勢者傾斜，這有助于提高政府對特殊低保對象的救濟標準，使之更能滿足特殊救助對象的實際需求。

第五篇：探討檢察委員會的制度現狀與完善

檢察委員會的制度現狀與完善

一、檢察委員會制度概述

為最大限度發揮集體智慧的作用，在民主集中制原則下對檢察業務中遇到的重大疑難復雜案件和其他重大事項進行討論，確保檢察決策的正確性，我國創設了檢察委員會制度。它是中國特色檢察制度的主要組成部分，也是我國檢察改革的一項重要內容，符合法制現代化所要求的“法律運作和法律組織機構的現代化” [1]。

現行檢察委員會制度正式產生于新中國成立之初，是具有中國特色的檢察制度的重要組成部分。從歷史的角度考察，檢察委員會的決策機制經歷了從檢察長制向民主集中制推演的歷史過程。1949年12月制定的《最高人民檢察署試行組織條例》規定，檢察長是檢察委員會的主席，檢察委員會意見不一致時，檢察長有最后的決定權，表明了檢察長在檢察委員會制度中的特殊地位。1954年的《人民檢察院組織法》進一步擴大了檢察長的權力，規定檢察委員會在檢察長領導下處理檢察工作中的重大問題。1979年的《人民檢察院組織法》總結了過去的歷史教訓，明確規定了檢察委員會實行民主集中制。此后的有關組織法或組織條例，對檢察委員會實行民主集中制都作了明確規定。1999 年最高人民檢察院發出的《關于改革和加強檢察委員會工作的通知》以及2008年2月新修訂通過的《檢察委員會組織條例》(以下稱《組織條例》)對檢察委員會的決策機制作了更加具體的規定。如《組織條例》第11條規定“檢察委員會實行民主集中制，遵循少

數服從多數的原則”、“檢察委員會會議必須有全體組成人員過半數出席，才能召開；必須有全體組成人員過半數同意，才能作出決定”等。2009年10月，最高人民檢察院出臺《人民檢察院檢察委員會議事和工作規則》，對民主集中制的決策原則和決策程序再次作了強調和規范。

二、現行檢察委員會制度缺陷

檢察委員會的決策機制在歷史演進中雖然取得了長足進步，但從制度層面及實踐運作來看，檢察委員會制度尤其決策機制仍然不盡完善。具體表現為決策機制仍帶有較強的行政色彩、決策主體專業化不足以及責任機制缺失等。隨著新修訂的《組織條例》以及《人民檢察院檢察委員會議事和工作規則》的施行，上述問題雖得到一定程度的改觀，但尚未根本解決。

第一，檢察委員會的議事規則仍帶有較濃厚的行政色彩。受檢察機關行政領導體制和檢察長負責制的影響，現行檢察委員會制度的行政色彩仍十分濃厚。它們突出表現在兩個方面，一方面檢察長的行政權威可能影響甚至左右其他檢察委員會成員的意見。一些基層檢察院的實踐表明，檢察長可能違反議事規則有意或無意地先行表達出傾向性意見，或者在最后發表不同于大多數人的意見后再次征詢其他委員的意見，其他委員基于檢察長的行政權威可能臨時改變主張或不再堅持自己的意見。另一方面是檢察委員會議而未決的案件可能通過請示方式報上級審批，將司法斷案演變為行政決策。《組織條例》規定，地方各級人民檢察院檢察長在討論重大案件或重大問題時不同意多

數檢察委員會委員意見的，可以報請上一級人民檢察院決定。實踐中，常出現基層院的請示案件可能經三級檢察委員會研究進而嚴重影響辦案期限的窘況，同時還為法外干擾、基層院推卸責任、上交矛盾開辟了渠道。

第二，檢察委員會某些組成人員專業化不足。現行檢察委員會委員的構成模式和選任程序不盡科學合理，影響到檢察委員會的議決質量和效率。《人民檢察院組織法》及《組織條例》對檢察委員會的組成以及委員任職條件的規定過于籠統和簡略，委員任期、換屆、資格、權利義務等都沒有更詳細的規定。由此導致實踐中通常出現三種類型的問題：一是對檢察委員會委員的選任機制不健全，委員資格偏重行政資歷，人員素質參差不齊。二是專職委員的專業化程度不高。2006年，中央在《關于進一步加強人民法院、人民檢察院工作的決定》中提出各級檢察機關可以設置2名左右的專職委員。實踐中，有的檢察機關忽視專業素養而將有限的名額用來解決即將退休的干部的職級待遇。三是委員的任期無限制，更新機制不健全。

第三，決策原則缺乏司法特色。現行檢察委員會決策機制在決策規則以及決定的執行力等方面缺乏司法特色，有的方面甚至存在弱化跡象。一是檢察委員會實行的民主集中制并不完整，檢察長與其他委員的權力地位不完全平等。如《人民檢察院組織法》和《組織條例》都規定，檢察長不同意多數委員的意見的，并不要求嚴格按照少數服從多數的原則作出決定，檢察長在此享有其他委員不具備的報請上級人民檢察院決定的權力。檢察長可以通過這種特別程序來否定多數人的意見，這無疑是民主集中制原則的例外。二是檢察長將重大問題可以報請同級人大常委會決定之規定同樣弱化了檢察委員會決策的司法屬性。檢察機關應當向同級人大負責并報告工作，但不能混淆立法與司法在憲法上的職能界分。三是賦予下級機關對上級檢察委員會決定的復議權也是缺乏司法屬性的表現。《組織條例》第15條規定，下級檢察機關對上級檢察委員會決定有不同意見的，可以提請上級檢察委員會復議。復議復核屬行政程序范疇，將該程序引入檢察委員會的司法處斷活動，無疑影響了檢察委員會決定的嚴肅性和執行力。

第四，檢察委員會責任機制缺失。對于如何認定并追究檢察委員會的執法過錯責任，目前尚無明確規定。最高人民檢察院出臺的《檢察人員執法過錯責任追究條例》第12條對集體議決的執法過錯責任承擔僅有原則性的規定：人民檢察院及其執法辦案部門經集體討論造成執法過錯的，由集體討論的主持人和導致錯誤決定產生的其他人員分別承擔責任。但這個規定具體到檢察委員會應如何落實、如何認定并追究委員的執法過錯責任尚不明確。檢察委員會議決案件實行集體負責制，一旦出現執法過錯往往因追究機制不健全而集體不負責。無責任則無制約，責任機制的缺失意味著決策機制的不完整，會嚴重影響決策主體的責任心和決策質量。

總而言之，由于司法改革的整體理論貯備仍比較薄弱，致使司法改革包括檢察改革仍面對重重矛盾和種種難題。如何改革現行的檢察制度，是事關檢察事業發展、事關司法改革本質命運、事關司法現代化進程的重大問題。我國現行的檢察制度是新中國在政權建設和法

制建設進程中的歷史性選擇，其產生具有科學的理論基礎、堅實的政治基礎和深厚的實踐經驗，具有自身的強大優勢和強大的生命力。

三、關于完善我國檢察委員會制度的一些設想

最高人民檢察院按照中央關于深化司法體制和工作機制改革的意見精神，制定了《關于深化檢察改革2009-2012年工作規劃》，提出要繼續深化檢察委員會制度改革，進一步提高檢察委員會決策的質量和效率。檢察委員會制度改革應當遵循司法規律，以民主、高效、權威為目標，重點改革議決方式，優化決策體系，兌現責任機制。

第一，合理吸納合議制，嚴格檢察長的“集中”機制。檢察委員會制度應借鑒吸納審判合議制的合理內核，嚴格檢察長的“集中”機制，以補強民主集中制原則，實現決策程序的正當化。檢察委員會的議決機制要實現在票權上的平等性(檢察長的票權可相對優于其他委員)，要適時引入合議制作為檢察委員會的決策機制，使檢察委員會議決案件更加符合司法活動的規律。

第二，應建立檢察委員會層級議決制度。要嚴格按照各級檢察院的分工，對屬于本級檢察院分工范圍內的決策事項，應該做出決策而不能再遞交上級檢察院決策。同時，對不屬于本級檢察院分工范圍內的決策事項，即使是已經討論并得出結果的，也應該層報上級院做決策。

第三，要優化檢察委員會人員組成結構，確保檢察委員會議事質量。一是調整委員結構，注意員額配比適度，年齡結構合理。嚴格執行《檢察改革三年實施意見》，真正把業務精、議事水平高的優秀檢

察官充實到檢察委員會中來。二是嚴格委員的選任程序。選任程序可原則確定為民主推薦、檢察長提名、報人大任命這一程序；明確委員的任職期限，原則上可與檢察長任期協調一致，連任不超過兩屆。

第四，要建立完善責任追究機制，強化檢察委員會決策責任。決策意味著風險和責任。建立完善責任機制是強化檢察委員會決策的司法屬性和決策質量的重要保障。檢察委員會決策要敢于兌現責任，但要建立科學的責任追究機制。可以研究適度將集體責任分解兌現到個人，在《檢察人員執法過錯責任追究條例》的基礎上制定實施細則，明確檢察委員會委員執法過錯責任的認定、責任劃分與追究程序，做到追究責任有依據。此外，還應對檢察委員會委員進行績效管理。委員每年年終都應當向檢察委員會以及同級人大常委會述職；政工部門會同檢察委員會辦事機構對委員的履職情況如參會次數、發表意見的情況、紀律作風等進行匯總測評，報給人大作為考評依據，以此增強委員的決策責任心，提高決策質量。

附：參考文獻

[1]公丕祥．法制現代化研究(第二卷)[M]．南京師范大學出版社。1996：80—81．