第一篇：喬占祥訴中華人民共和國鐵道部案

喬占祥訴中華人民共和國鐵道部案

（北京市第一中級人民法院一審；北京市高級人民法院終審）

河北律師喬占祥起訴鐵道部在今年春運期間對部分旅客列車實行票價上浮一案，2003年2月21日上午由北京市第一中級人民法院作出一審判決，法院駁回喬占祥的訴訟請求。

據了解，去年１２月２１日鐵道部向有關鐵路局發布了關于２００１年春運期間部分旅客列車實行票價上浮的通知。通知確定２００１年春節前１０天及春節后２３天北京鐵路局、上海鐵路局、廣州鐵路（集團）公司等始發的部分直通列車實行票價上浮２０％至３０％。為此，喬占祥在今年１月１７日及２２日分別購買的了從石家莊到磁縣、石家莊到邯鄲的火車客票２張，比票價上浮前多支付９元。喬占祥認為鐵道部的通知侵害了他的財產權、知情權和公平交易權等合法權益，向鐵道部提起行政復議。今年３月１９日鐵道部作出《行政復議決定書》，決定維持票價上浮通知。喬占祥針對上述票價上浮通知及鐵道部的復議決定，起訴到北京市一中院，請求法院判決：撤銷復議決定，責令鐵道部履行轉送審查職責；撤銷票價上浮通知。

北京市一中院經審理后認定，調整和緩解春運期間客運量與鐵路運能的突出矛盾，是保證鐵路客運正常發展的客觀需要。鐵道部依職權擬定的票價上浮通知體現了價格法的有關規定，包含了市場需求、地區差別、季節變化和社會承受力等因素，符合法律規定及客運市場的價值規律。

另外，鐵道部作出的２００１年春運期間部分旅客列車價格上浮的決定，是經過有關市場調查、方案擬定、報送國家計委審查，國家計委在國務院授予其批準的權限范圍內予以批準后，鐵道部依據國家計委的批準文件作出的，上述程序未違反有關法律規定。

喬占祥認為鐵道部所作的票價上浮通知未經國務院批準及鐵道部未能提供組織價格聽證會，并由此請求法院對鐵道部作出的上浮票價的通知予以撤銷的訴訟請求，缺乏事實依據和法律依據。而且依據價格法的有關規定，主持價格聽證會不屬于鐵道部的法定職責，因此，本案的訴訟并不涉及價格聽證及其相關問題。

據此，北京市一中院依法作出駁回喬占祥訴訟請求的判決。

喬占祥訴鐵道部票價上浮案行政判決

北京市高級人民法院

行政判決書

（2001）年高行終字第39號

上訴人（一審原告）喬占祥，男，36歲，漢族，河北三和時代律師事務所律師，住河北省石家莊市華興小區20-3-502室。

被上訴人（一審被告）中華人民共和國鐵道部（以下簡稱鐵道部），住所地北京市海淀區復興路10號。

法定代表人傅志寰，鐵道部部長。

委托代理人劉莘，女；中國政法大學研究生院副教授。

委托代理人張長江，北京市國源律師事務所律師。

一審第三人北京鐵路局，住所地北京市海淀區復興路6號。

法定代表人李樹田，局長。

委托代理人朱敏，女，北京鐵路局干部。

一審第三人上海鐵路局，住所地上海市天目東路80號。

法定代表人陸東福，局長。

委托代理人沈國平，男，上海鐵路局干部。

一審第三人廣州鐵路（集團）公司，住所地廣東省廣州市中山一路151號法定代表人張正清，董事長。

委托代理人陳唯真，男，廣州鐵路（集團）公司干部。

上訴人喬占祥因鐵路旅客票價管理一案，不服北京市第一中級人民法院（2001）一中行初字第149號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，公開開庭審理了本案。上訴人喬占祥；被上訴人鐵道部法定代表人的委托代理人劉莘、張長江；第三人北京鐵路局法定代表人的委托代理人朱敏；上海鐵路局法定代表人的委托代理人沈國平；廣州鐵路（集團）公司法定代表人的委托代理人陳唯真出庭參加了訴訟。本案現已審理終結。

北京市第一中級人民法院判決認定，原告作為購票乘客與鐵道部所作《關于2001年春運期間部分旅客列車票價上浮的通知（以下簡稱“通知”）》有法律上的利害關系，有權提起行政訴訟。原告堅持對《通知》和《行政復議》同時

提起行政訴訟的請求缺乏法律依據。被告作出的2001年春運期間部分旅客列車價格上浮決定是經過市場調查、方案擬定、上報批準的，程序未違反有關法律規定。并以（2001）一中行初字第149號行政判決，駁回原告的訴訟請求。

上訴人喬占祥認為一審判決沒有對被訴具體行政行為的合法性進行全面審查，鐵道部所作《通知》未舉行聽證會，未經國務院批準，違反法定程序；在復議過程中鐵道部未履行其轉送審查國家計委1960號批復的請求，屬不履行法定職責。向本院提起上訴，請求二審法院撤銷一審判決，撤銷鐵道部所作《通知》，判決確認被上訴人未履行轉送職責的行為違法。

被上訴人鐵道部答辯認為其作出《通知》符合法定程序，上訴人提出對國家計委1960號批復的轉送請求不符合轉送條件，故一審判決正確、合法，請求二審法院駁回上訴，維持原判。第三人均同意被上訴人鐵道部的答辯意見。

經審理查明，2000年7月被上訴人鐵道部向國家計委上報了《關于報批部分旅客列車實行政府指導價的實施方案（以下簡稱實施方案）》，即：鐵財函（2000）253號。《實施方案》中表述，根據經國務院批準的國家計委《關于對部分旅客列車運輸實行政府指導價的請示》，我部擬定了對部分旅客列車實行政府指導價的實施方案。其中關于春運票價上浮方案為“春節前（除夕除外）14天，自哈爾濱、上海、廣州、北京?..等局始發，到達指定局（省）的部分列車，春節后23天（初

一、初二除外）自北京、上海、廣州??等局始發到達指定局（省）的部分旅客列車實行票價上浮。春運期間票價最高上浮幅度原則上不超過國務院批準的上浮標準，即：旅行速度100公里以下30%、100公里以上40%。”同年11月8日，國家計委以計價格（2000）1960號文批準了鐵道部的《實施方案》。鐵道部于12月21日作出《關于2001年春運期間部分旅客列車票價上浮的通知》，通知決定2001年1月13日至22日、1月26日至2月17日，春運期間在北京鐵路局、上海鐵路局、廣州鐵路（集團）公司等始發的部分直通列車的票價上浮20%至30%。該通知經公布于2001年春運期間實施。上訴人喬占祥于1月17 日、1月22日，分別購買了2069次列車從石家莊到磁縣、石家莊到邯鄲的火車客票兩張，支付票款37元，比上浮前多支付人民幣9元。為此，喬占祥以鐵道部所作《通知》程序違法為由訴至一審法院，一審判決后喬占祥不服上訴。

在二審審理過程中，上訴人與被上訴人對鐵道部所作《通知》的合法性爭議和舉證、質證的主要內容是：

（1）鐵道部所作《通知》的法律依據問題.被上訴人鐵道部向法庭出示的證據是：證據

1、國家物價局有關部門分工重要商品的目錄，證明旅客票價為政府定價范圍；證據

2、國家計委對部分旅客列車實行國家指導價的請示（計價格[1999]1862號）；證據

3、國務院對國家計委

[1999]1862號請示的批復（國辦[2921號]），證明旅客票價由政府定價改為政府指導價已經國務院批準并授權國家計委行使審批權；證據

4、國家公文處理辦法（國法辦[1993]81號），證明國家計委[1999]1862號請示和國務院的批復符合國務院公文處理的相關規定；

5、《實施方案》，證明鐵道部履行了報批程序。證據

6、國家計委對鐵道部《實施方案（[2000]253號）》的批復，即：計價格（2000）1960號《關于部分旅客列車票價實行政府指導價有關問題的批復》，證明鐵道部關于2001年春運旅客列車票價上浮所作的《通知》內容已經得到有權機關批準；證據

7、國家計委就有關問題的復函，證據

8、附件2客運價目表，證明鐵道部經調查對旅客列車票價實行政府指導價的條件已經具備。上訴人喬占祥表示上述上述證據材料在一審時交換過，但認為證據1與《中華人民共和國鐵路法》（以下簡稱鐵路法）、《中華人民共和國價格法》（以下簡稱價格法）相抵觸，證據2未經聽證，未獲國務院批準；證據3只有領導圈閱，沒有明確簽署意見不能證明國務院批準授權國家計委審批，且沒有證據證明證據來源合法；證據4國務院辦公廳批復不符合國務院公文處理辦法規定；證據5與證據6，因為不存在國務院授權的行政法律行為不能證明證據5的合法性；證據7，該函內容應由國家計委行使而不是國家計委辦公廳；證據8無異議。

本院確認被上訴人提供的上述證據合法有效，能夠證明其所作《通知》符合《價格法》和《鐵路法》規定的實行政府指導價的范圍，得到了有權機關的批準。

（2）鐵道部作出通知的程序合法性問題；

被上訴人認為鐵路旅客票價不是依法應當聽證的三種價格，證據1國務院關于重要生產資料和交通暫行規定、證據2第10個五年計劃綱要。上訴人喬占

祥認為，證據1僅僅指三種定價，不能證明不屬價格法23條的范圍；證據2中規定的聽證會鐵道部沒有按照辦理。

本院確認上述證據對本案沒有直接的證明效力，不予采用。

（3）鐵道部在復議過程中是否存在不履行職責的問題。

上訴人喬占祥提供的證據1行政復議申請書，證明其要求鐵道部轉送審查國家計委（2000）1960號文的合法性；證據2鐵道部國復[2001]2號行政復議書。證明鐵道部沒有履行轉送職責。被上訴人鐵道部經質證認為證據1中喬占祥沒有提出轉送要求，證據2中鐵道部經復議認為不符合轉送條件，不存在不履職的問題。

本院確認上述證據不能證明上訴人的要求成立。

本案認定的事實，有以上證據材料和庭審筆錄在案佐證，可以作為定案的根據。

本院認為，鐵道部所作《通知》，是鐵路行政主管部門對鐵路旅客票價實行政府指導價所作的具體行政行為，該行為對于鐵路經營企業和乘客均有行政法律上的權利義務關系。喬占祥認為該具體行政行為侵犯其合法權益向人民法院提起行政訴訟，是符合行政訴訟法規定的受案范圍的。但在對原具體行政行為提起訴訟的同時一并請求確認復議機關不履行轉送的法定職責，不符合行政訴訟法的規定，且其在復議申請中亦未提出轉送審查的請求，故一審判決駁回上訴人的該項請求并無不當。

鐵路列車旅客票價直接關系群眾的切身利益，依照《價格法》第18條的規定，政府在必要時可以實行政府指導價或者政府定價。根據《鐵路法》第25條“國家鐵路的旅客票價??，由國務院鐵路主管部門擬訂，報國務院批準” 的規定，鐵路列車旅客票價調整屬于鐵道部的法定職責。鐵道部上報的《實施方案》所依據的計價格（1999）1862號文已經國務院批準，其所作《通知》是在經過市場調查的基礎上又召開了價格咨詢會，在向有權機關上報了具體的實施方案，并得到了批準的情況下作出的，應視為履行了必要的正當程序。雖然，《價格法》

第23條規定，“制定關系群眾切身利益的公用事業價格、公益性服務價格、自然壟斷經營的商品價格等政府指導價、政府定價，應當建立聽會證制度。”但，由于在鐵道部制定《通知》時，國家尚未建立和制定規范的價格聽證制度，要求

鐵道部申請價格聽證缺乏具體的法規和規章依據。據此，上訴人喬占祥請求認定被上訴人鐵道部所作《通知》程序違法并撤銷該具體行政行為理由不足。綜上，一審判決認定事實清楚，適用法律正確，程序合法。上訴人上訴理由不足，其訴訟請求本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第61條第1項的規定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。

本案上訴訴訟費80元，由上訴人喬占祥負擔。

本判決為終審判決。

審 判 長 王振清

審 判 員 吉羅洪

審 判 員 何謝忠

第二篇：行政訴訟法：喬占祥訴鐵道部案例分析

行政法與行政訴訟法

案例分析

喬占祥訴鐵道部案例分析

喬占祥訴鐵道部案例分析

摘要：

著名的喬占祥訴鐵道部案可謂在行政法學界激起了一層波瀾。在這個案子中，喬占祥雖然敗訴了，但是卻引發了人們一連串的思考。鐵道部的《通知》到底是抽象行政行為還是具體行政行為？喬占祥又可否進行行政復議和行政訴訟呢？在我看來，《通知》屬于抽象行政行為，喬占祥無法進行行政復議和行政訴訟。盡管如此，《通知》的程序卻并不合法，鐵道部和國家計委依然有過失。

案情回顧：

國家計委（現國家發展與改革委員會）依據鐵道部報送的《關于報批部分旅客列車政府指導價實施方案的函》（鐵財函〖2000〗253號），于2000年11月下發了《關于部分旅客列車實行政府指導價有關問題的批復》（計價格〖2000〗1960號），批準對鐵路部分旅客列車運價實行政府指導價，允許客流較大線路和春運、暑運、“五一”、“十一”等主要節假日期間，客運繁忙線路的鐵路旅客列車票價適當上浮；允許部分與高速公路平行、競爭激烈及其他客流較少線路列車票價常年下浮，對團體購票旅客、提前購票旅客等實行下浮，同時規定了浮動幅度、審批權限等。并在2000年12月同意由鐵道部頒發鐵路旅客票價表，作為旅客列車實行浮動票價的中準價（計辦價格〖2000〗931號）。

鐵道部依據國家計委的上述《批復》，發出《關于2001年春運期間部分旅客列車實行票價上浮的通知》(以下簡稱《通知》)，《通知》規定：節前（1月13日至22日）自廣州（集團）公司、北京鐵路局、上海鐵路局始發、節后（1月26日至2月17日）為成都、鄭州、南昌、上海鐵路局始發的部分直通客車票價上浮，其中新型空調列車上浮20％，其他列車上浮30％。除夕、正月初

一、初二不上浮。兒童、學生、現役軍人、革命傷殘軍人票價不上浮。

河北省石家莊市居民喬占祥購買了2001年1月1日2069次從石家莊到磁縣的車票，2001年1月22日2069次從石家莊到邯鄲的車票。第一張車票比漲價前多支出了5元票價，第二張車票比漲價前多支出了4元票價。據此，喬占祥認

為鐵道部關于2001年部分旅客列車漲價的通知侵害了其合法權益，于2001年1月18日根據行政復議法的規定，就不服鐵道部的《通知》向鐵道部申請行政復議，申請撤銷鐵道部于2001年1月4日公布的2001年春運期間部分旅客列車實行票價上浮的行政行為，爾后，在鐵道部作出維持漲價通知的復議決定后，并向北京市第一中級人民法院提起行政訴訟，法院受理此案，并作出判決；喬占祥對一審判決不服又向北京市高級人民法院提出上訴，二審法院作出了維持判決。

一、《通知》的性質

我國法律規定，只有具體行政行為才可以行政復議、行政訴訟，而抽象行政行為不可以。于是鐵道部《通知》的性質就成為了本案中至關重要的決定因素：如果《通知》是具體行政行為，那么喬占祥可以以自己權益被侵害為由進行行政復議、行政訴訟；反之，喬占祥無權進行行政復議、行政訴訟。

(一)抽象行政行為和具體行政行為

抽象行政行為又稱制定行政法律規范的行為，是特定的國家機關在行使行政職權的過程中，制定和發布普遍性行政規則的行為，包括制定法規、規章和發布決定、命令等的行為。抽象行政行為具有普遍的法律效力，是對未來發生約束力的、可以反復適用的行為，它起到拘束具體行政行為的作用。

具體行政行為是行政機關在行使行政職權的過程中，針對特定人或特定事件作出影響相對方權益的具體決定和措施的行為。具體行政行為具有使行政法律關系雙方主體的權利義務內容具體化的作用，是現實上產生后果的一次性行為。

二者的區別在于： 1.調整對象不同

抽象行政行為具有普遍的約束力，對不特定的多數人產生約束作用。而具體行政行為是針對特定人或特定事件的。

2.可否反復適用不同

抽象行政行為是制定和發布普遍性行政規則的行為，包括制定法規、規章和發布決定、命令等的行為，執行規范性文件的行為，是可以反復適用的；

而具體行政行為由于僅針對特定人或特定事件，并不可以反復適用。

3.影響相對人的方式不同

抽象行政行為主要在于制定發布規范性文件，不會直接對相對人的權利義務產生影響，只有當抽象行政行為通過具體行政行為表現出來時，即文件內容被執行時，才會對相對人產生影響。而具體行政行為是針對特定人或事件的，可以直接對相對人產生作用。

4.能否行政訴訟、行政復議不同

抽象行政行為不可以行政訴訟、行政復議，只有具體行政行為才可以。

(二)對《通知》性質分析

對于《通知》性質的認識，無非是有兩種觀點，抽象行政行為和具體行政行為。

認為《通知》是抽象行政行為的理由如下：《通知》是鐵道部對廣大旅客做出的，由于即將乘坐火車的旅客并不確定，而且范圍很廣，屬于針對不特定多數人的決定。同時《通知》對每一個旅客都可以反復適用。當各鐵路局以及相關單位執行《通知》中的決定時，《通知》便間接對當事人產生了影響。

認為《通知》是具體行政行為的理由如下：《通知》針對的是在特定節假日期間乘坐火車的特定人群，人群、時間段相對固定。同時由于時段的特殊性，《通知》不可在其他時間反復適用。《通知》已經發布即視為執行，直接對廣大旅客產生了作用，沒有中間環節。

而對于此種觀點更有學者認為，鐵道部的《通知》是針對鐵路運輸企業作出的，即《通知》的對象是鐵路運輸企業，而非廣大旅客，自然具有對象特定性。

我認為，第一種觀點更合適，即《通知》是抽象行政行為。根據上述所說的抽象行政行為與具體行政行為的區別，可以從以下三個方面予以論述：

1.調整對象為不特定多數

首先一點，《通知》是對廣大旅客做出的，而非鐵路運輸企業。

之所以有學者會認為《通知》是對鐵路運輸企業做出的，是因為廣大鐵路局、鐵路公司等會根據《通知》的內容做出漲價行為，確定票價。但這種觀點太過片面。如果僅僅是對鐵路運輸企業做出的行為，那么大可不必讓公眾知曉，但事實恰恰相反，《通知》的內容公眾都可以看到，在購買火車票的時候也可以明確知曉漲價的行為。所以鐵道部發布《通知》最主要的目的就是讓潛在旅客知道火車票將會漲價，是對外部的公告，而非對內部的命令。

其次，《通知》有適用的特定時間段和人群，這并不等同于通知的對象固定。比如行政立法屬于抽象行政行為，《行政處罰法》也有自己的特定對象，即違反行政法律、法規的人群。可是立法機關制定《行政處罰法》的行為當然屬于抽象行政行為，這是毫無疑問的，因為不知道誰會成為違反行政法律法規的人。

同樣的，雖然《通知》有著針對的人群，即廣大旅客，但是具體誰會成為旅客是不固定的，而且人數眾多，不能僅僅因為人群類型固定就認為對象特定。

2.可反復適用

《通知》有著適用的時間段，即節假日期間，有學者認為這代表它不可反復適用，因為在節假日以外的時間無法適用，有著時段特殊性。但事實上，在節日期間，每一趟符合要求的列車都可以適用漲價規定，每一個購買相應火車票的乘客也都會支付更多的價款，《通知》在節日期間是可以反復適用的。

《通知》的適用時間范圍本來就是固定的，我們無需考慮在此之外的時間。很多行政法律法規都有適用的時間限制，在規定時間段內產生作用，反復適用，而在規定時間外便失去效力。我們絕不能以此認為這些行政法律法規都是不可反復適用的。

3.間接對相對人產生作用

雖然《通知》是對廣大旅客做出的公告，但它卻不能直接發生效力，《通知》發布之后票價并未立刻上漲，只有當每個鐵路局、鐵路運輸企業做出相應的漲價行為，導致票價確實上漲后，旅客才能買到漲價的火車票。因此《通知》并未直接對相對人產生作用，而是借助鐵路局、鐵路運輸企業，間接產

生了作用。

根據以上三方面的分析，結合抽象行政行為與具體行政行為的特點和區別，我們不難看出《通知》應屬于抽象行政行為，因為它的對象是即將乘車的廣大旅客，為不特定多數；可以反復使用；間接對相對人產生作用。

二、行政復議與行政訴訟

(一)行政復議

行政復議是指公民、法人或者其他組織不服行政主體作出的具體行政行為，認為行政主體的具體行政行為侵犯了其合法權益，依法向法定的行政復議機關提出復議申請，行政復議機關依法對該具體行政行為進行合法性、適當性審查，并作出行政復議決定的行政行為。是公民、法人或其他組織通過行政救濟途徑解決行政爭議的一種方法。

從行政訴訟的定義中我們可以看出，能夠進行復議的只能是具體行政行為。由于《通知》在性質上屬于抽象行政行為，所以喬占祥無權進行行政復議。(二)行政訴訟

行政訴訟是指公民、法人或者其他組織認為行政機關和法律法規授權的組織作出的具體行政行為侵犯其合法權益，依法定程序向人民法院起訴，人民法院在當事人及其他訴訟參與人的參加下，對具體行政行為的合法性進行審查并作出裁決的制度。

行政訴訟與行政復議的區別在于，行政訴訟的相對方是做出具體行政行為的機關，進行裁定的機關是人民法院，如果對裁定結果不滿意，可以上訴，直到二審終審。而行政復議進行裁定是做出行政決定的機關的上一級行政單位，行政復議實行一級復議原則，意思就是只能進行一次復議，如果對復議結果不滿意，不得向復議機關的上一級行政機關申請復議，只能進行行政訴訟。

因此在鐵道部作出維持漲價通知的復議決定后，喬占祥向北京市第一中級人民法院提起行政訴訟。但是依然只有具體行政行為才可以進行行政訴

訟，因此喬占祥既不應進行行政復議，也不應進行行政訴訟。

三、《通知》的合法性問題

雖然喬占祥無權進行行政復議和行政訴訟，但這并不意味著《通知》就完全合法。事實上，我認為《通知》在程序上是不合法的。

(一)未經國務院批準

《鐵路法》第25條規定：“國家鐵路的旅客票價率和貨物、包裹、行李的運價率由國務院鐵路主管部門擬訂，報國務院批準。”但在本案中，國家計委依據鐵道部報送的《關于報批部分旅客列車政府指導價實施方案的函》直接下發了《關于部分旅客列車實行政府指導價有關問題的批復》，并未經過國務院審批。

根據憲法的規定，國務院實行總理負責制，經國務院總理授權，國務院副總理、國務委員可以負責某一方面的工作。因此，所謂“批準”必須是國務院總理作出的，或者是由國務院副總理、國務委員作出的。

對于重大問題，更是應當召開國務院全體會議或者常務會議先進行討論，然后再由總理或者副總理、國務委員作出最終決定。

本案中，國家計委下發的《批復》不是經國務院全體會議或者常務會議討論的結果，更沒有經總理或者副總理、國務委員作出最終決定，不符合規定程序。

(二)未經聽證會程序

《價格法》第23條規定：“制定關系群眾切身利益的公用事業價格、公益性服務價格、自然壟斷經營的商品價格等政府指導價、政府定價，應當建立聽證會制度，由政府價格主管部門主持，征求消費者、經營者和有關方面的意見，論證其必要性、可行性。”

對此，鐵道部給出的解釋是，《價格法》中僅規定“應當建立聽證會制度”，而非明確規定“應召開聽證會”。此外，聽證會當時在我國屬于新事物，存在眾多操作性問題，并未廣泛適用。為了彌補，國家計委和鐵道部組織召開了論證會，聽取運輸企業和一定程度上代表消費者利益的地方物價部門的

意見。因此不能說程序不合法。

但是反復思索，我們不難發現其中的問題。對于“應當建立聽證會制度”，還是“應召開聽證會”，鐵道部純屬在咬文嚼字。通過文意解釋，我們不難看出立法者的用意，法條中已明確說明當關系群眾切身利益時政府價格主管部門有責任召開聽證會。

此外，就算新事物在適用時有諸多困難，這也不能成為不經適用的理由。既然法律中有著規定，政府價格主管部門就應該按規定行事，決不能因為體系不成熟就成為推脫的理由。在本案中，火車票價關系成千上萬人民的切身利益，應當召開聽證會。政府的價格主管部門是國家計委，即國家計委負有舉行關于旅客列車票價上浮的聽證會。

但是國家計委和鐵道部組織召開的論證會也并不等同于聽證會。論證會并非法律規定程序，沒有法律效力，論證會的程序也與聽證會大不相同。因此在未經國家計委主持聽證會的情況下做出的《通知》自然無效。

四、小結

由以上分析可知，《通知》在性質上屬于抽象行政行為，因此喬占祥不應進行行政復議和行政訴訟。但是《通知》的發布程序卻并不合法，它未經國家計委舉行聽證會，也未報國務院審批，不符合法律規定。但是《通知》內容已經實施，無法撤銷，所以應由鐵道部和國家計委賠償受害者的損失。

第三篇：喬占祥訴鐵道部春運期間部分旅客列車票價上浮案

喬占祥訴鐵道部春運期間部分旅客列車票價上浮案

鐵路春運票價連續幾年上浮，讓素有被動服從習慣的人們見怪不怪。而律師喬占祥卻認為鐵道部的這種行為侵犯了自己的合法權益，勇敢地站起來向財大氣粗的“鐵老大”叫板，在喬占祥歷時一年多的爭取自身權益和惠及他人權益的訴訟歷程中，人們逐漸明白了一個法律常識：與群眾利益密切相關的重大事項，應該事先征求群眾的意見。

基本案情

2000年12月21日，鐵道部下發《關于2001年春運期間部分旅客列車票價實行上浮的通知》。該通知規定2001年春節前十天及春節后23天北京、上海鐵路局、廣州鐵路（集團）公司等始發的部分直通列車實行票價上浮20％至30％。由于票價上浮，河北省律師喬占祥兩次乘車共多支付9元。喬占祥認為鐵道部發布的通知侵害了其合法權益，向鐵道部提起行政復議。鐵道部在復議中維持了票價上浮行為。喬遂以鐵道部上浮票價未經價格聽證程序為由，訴至北京市第一中級人民法院，請求判決鐵道部撤銷復議決定，撤銷票價上浮通知。

裁判結果

北京市第一中級人民法院第一審經公開審理，判決喬占祥敗訴。喬不服，上訴至北京市高級人民法院。

北京市高級人民法院經審理認為，鐵道部的通知是向主管部門上報了具體通知方案并得到批準之后所做的。在價格法配套措施出臺前，鐵道部價格上浮行為并無不當之處，遂依法駁回喬占祥的上訴請求，維持第一審判決。

評 析

此案是全國法院范圍內受理的首起部級行政機關因調整政府定價、政府指導價的行為被公民認為侵權而被提起訴訟的行政案件。雖然原告在該案中最終敗訴，但此案的積極意義不可低估。在該案仍在二審期間的2002年1月12日，國家計委就2002年鐵路春運票價調整舉行了有史以來的第一次國家級價格聽證會。該案促進了聽證制度的法律規范的制定，完善了我國的價格聽證制度，對推動價格法的貫徹落實，推動依法行政進程，維護廣大人民群眾的根本利益具有重要意義。

該案還涉及一些重大理論問題：如政府以不特定多數人為對象的定價行為是具體行政行為還是抽象行政行為；因該行為受到損害的消費者是否具備原告資格；復議行為與原具體行政行為能否作為一個行為同時審理等。關于行為的性質問題，法院認為鐵道部下發《關于2001年春運期間部分旅客列車票價實行上浮的通知》的行為是一種行政執法行為，而不是具有普遍約束力的行政立法行為。其針對的不是不特定對象，而是針對特定的鐵路企業。且該行為是持續實施，不是反復適用，因此，該行為是一種具體行政行為。關于購票人是否具備原告資格問題，法院認為根據最高人民法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第十二條關于“與具體行政行為有法律上的利害關系的公民、法人或者其他組織對該行為不服的，可以依法提起訴訟”的規定，票價上浮通知導致購票人多支付票價，致使其有關權益受到影響，這種影響構成了購票人與通知行為之間具有了“法律上利害關系”這一事實的存在。關于復議行為與原具體行政行為能否作為一個行為同時審理問題，法院認為根據《中華人民共和國行政訴訟法》第二十五條第二款及最高人民法院上述司法解釋第五十三條第一款規定的立法原意，對維持原行政行為不服的，應當以原行政行為作為訴訟標的，復議行為與原具體行政行為不能作為一個行為同時審理。

第四篇：行政法】行政法十大典型案例(六)——喬占祥訴鐵道部案

行政法】行政法十大典型案例

（六）——喬占祥訴鐵道部案

作者 : 未法

【案情簡介】

國家計委（現國家發展與改革委員會）依據鐵道部報送的《關于報批部分旅客列車政府指導價實施方案的函》（鐵財函〖２０００〗２５３號），于２０００年１１月下發了《關于部分旅客列車實行政府指導價有關問題的批復》（計價格〖２０００〗１９６０號），批準對鐵路部分旅客列車運價實行政府指導價，允許客流較大線路和春運、暑運、“五一”、“十一”等主要節假日期間，客運繁忙線路的鐵路旅客列車票價適當上浮；允許部分與高速公路平行、競爭激烈及其他客流較少線路列車票價常年下浮，對團體購票旅客、提前購票旅客等實行下浮，同時規定了浮動幅度、審批權限等。并在２０００年１２月同意由鐵道部頒發鐵路旅客票價表，作為旅客列車實行浮動票價的中準價（計辦價格〖２０００〗９３１號）。

鐵道部依據國家計委的上述《批復》，發出《關于２００１年春運期間部分旅客列車實行票價上浮的通知》，通知規定：節前（１月１３日至２２日）自廣州（集團）公司、北京鐵路局、上海鐵路局始發、節后（１月２６日至２月１７日）為成都、鄭州、南昌、上海鐵路局始發的部分直通客車票價上浮，其中新型空調列車上浮２０％，其他列車上浮３０％。除夕、正月初

一、初二不上浮。兒童、學生、現役軍人、革命傷殘軍人票價不上浮。

河北省石家莊市居民喬占祥 購買了２００１年１月１７日２０６９次從石家莊到磁縣的車票，２００１年１月２２日２０６９次從石家莊到邯鄲的車票。第一張車票比漲價前多支出了５元票價，第二張車票比漲價前多支出了４元票價。據此，喬占祥認為鐵道部關于２００１年部分旅客列車漲價的通知侵害了其合法權益，于２００１年１月１８日根據行政復議法的規定，就不服鐵道部的《通知》向鐵道部申請行政復議，爾后，在鐵道部作出維持漲價通知的復議決定后，并向北京市第一中級人民法院提起行政訴訟，法院受理此案，并作出判決；喬占祥對一審判決不服又向北京市高級人民法院提出上訴，二審法院作出了維持判決。【復議訴訟過程】

一、復議及復議申請情況

（一）復議當事人

１、復議申請人：喬占祥，系河北三和時代律師事務所律師。

２、被申請人：中華人民共和國鐵道部；

３、第三人：北京鐵路局、廣州鐵路局、上海鐵路局。

（二）復議請求

１、撤銷被申請人于２００１年１月４日公布的２００１年春運期間部分旅客列車實行票價上浮的行政行為；

２、審查被申請人作出上述行政行為的依據——國家計委關于部分旅客列車票價實行政府指導有關的問題的批復不合法，并予以撤銷。

（三）主要理由

１、火車票價不是市場調節價，而是政府定價，被申請人沒有權力上浮票價；

２、依照《價格法》第１８條的規定，火車票價是重要的公用事業價格和重要的公益服務價格，屬于政府定價的范圍。依據《價格法》第２０條的規定，火車票價應當按照規定經國務院批準。未經國務院批準，被申請人擅自上浮票價是違法的；

３、依據《價格法》第２３條的規定，制定關系群眾切身利益的公益性服務價格、公用事業價格等政府指導價、政府定價，應當建立聽證制度，由政府價格主管部門主持，征求消費者、經營者和有關方面的意見，論證其必要性、可行性。而被申請人沒有依法舉行聽證會。

二、復議決定情況 [1][2][3][4]

[5][6][7]

[8]

[9][10]

（一）事實與理由

１、申請人沒有提供在２００１年春運期間乘坐上海鐵路局、廣州鐵路（集團）公司票價上浮列車的證據；

２、國家計委已報請國務院同意，才下發了批復；

３、鐵道部按《價格法》第２２條的規定，作了調查研究和論證工作，聽取了社會各界和消費者的意見和建議。

（二）復議決定內容

維持鐵道部關于２００１年春運期間部分旅客列車實行票價上浮的通知。

三、訴訟情況

（一）訴訟當事人

１、原告：喬占祥，系河北三河時代律師事務所律師。

２、被告：中華人民共和國鐵道部。

３、第三人：北京鐵路局、上海鐵路局、廣州鐵路（集團）公司。

（二）訴訟請求

１、判決撤銷被告作出的鐵復議〖２０００〗１號行政復議決定書，并責令被告依法履行行政復議法第２６條規定的審查及轉送的法定職責；

２、判決撤銷被告作出的《關于２００１年春運期間部分旅客列車實行票價上浮的通知》。

（三）原告理由

１、被告向第三人等有關鐵路局發出的通知侵犯了我及廣大旅客的合法權益；

２、被告的通知缺乏法律依據，不僅內容失當，而且程序違法：第一，依據鐵路法第２５條、價格法第２０條的規定，制定火車票價應當經國務院批準，但被告決定于２００１年春運期間部分旅客列車票價上浮未經國務院批準，只是有國家計委的批復；第二，依據價格法第２３條的規定，國家計委應當召開火車票價上浮的價格聽證會，但被告未提供此次票價上浮舉行聽證會的有關文件、資料及事實根據。

３、在申請復議時，一并提出了國家計委批復的不合法性，請求予以審查，但復議決定書卻未予審查，屬于不履行法定職責。

（四）被告答辯意見

１、請求裁定駁回對《通知》的起訴。理由為《通知》是針對不特定的對象發布的，且是可以反復適用的抽象行政行為，故依法不能提起行政訴訟。

２、請求裁定駁回對《復議決定》的起訴。理由為《復議決定》是維持《通知》的行為，依據《行政訴訟法》有關規定，原告不能對維持原行政行為的復議行為訴訟。

（３）請求依法支持《通知》行為。理由為計委的《批復》是經過國務院審判的，其批復內容未超越權限，不符合轉送條件。被告依據該批復作出的《通知》是合法的，未侵害原告的權益，且該通知與原告也沒有法律上的利害關系。

（五）第三人陳述意見

北京鐵路局以被訴行為沒有強制力、是抽象行政行為，且喬占祥不具有原告資格、沒有訴權等為由，請求判決駁回原告訴訟請求。

上海鐵路局以《通知》合法合理為由請求判決維持；第三人按照《通知》實施漲價的行為屬于鐵路運輸企業經營行為，其合法權益應予法律保護。

廣州鐵路（集團）公司以《通知》合法為由請求判決維持；第三人的鐵路運輸經營行為合法，應予保護。

【訴訟爭點】

本案中主要爭論的法律問題是：

一、鐵道部漲價通知的性質。即鐵道部的漲價通知是具體行政行為還是抽象行政行為？如果屬于抽[11][12]象行政行為的范疇，則它并不屬于行政復議和行政訴訟的范圍，如果屬于具體行政行為，則屬于行政復議和行政訴訟的范圍。這是本案的根本性爭議。

二、申請人資格和原告資格。即鐵道部的漲價通知并不是針對某個個人作出的，在本案中并不是針對喬占祥作出的，其是否具有行政復議中的申請人資格和行政訴訟中的原告資格？ 【思考討論題】

本案涉及的法律問題除上述訴訟中的爭點外，主要還有以下幾個：

一、行政復議和行政訴訟的對象。即本案涉及為什么漲價、怎么漲價和漲價的法律程序三個問題，這三個問題是否都是行政復議機關和人民法院審查的對象？

二、作為具體行政行為依據的抽象行政行為的轉送問題。即行政復議機關在行政復議過程中，如果認為作為具體行政行為依據的抽象行政行為是合法的，能否不進行轉送？

三、法院判決的類型。即在本案中，法院應當作出何種類型的判決，是維持具體行政行為，還是駁回原告訴訟請求，抑或是其他類型的判決？

【法理分析】

一、本案發生的社會背景

“喬占祥訴鐵道部２００１年春運漲價案”正逢２００１年春運期間，并由于涉及面非常廣泛，曾在社會上引起了極其廣泛的影響，甚至轟動。新聞媒體以職業的敏感對此事給予了極大的關注，進行了充分的報道。目前在國內有著廣泛社會影響和引導作用的《南方周末》、《北京青年報》、中央電視臺、中央人民廣播電臺等媒體都作了充分、詳細的跟蹤報道。乘坐火車的旅客在火車上也極其興奮地談論著這一與自己切身利益有著密切關系的案件，并預測著這一案件的發展。

這一案件之所以能夠引起如此廣泛的社會影響，受到社會各界的廣泛關注，特別是學界的研究對象和研究內容，作為“鐵老大”的老大的鐵道部能夠如此慎重地處理此事，我認為，其社會背景主要是；

第一，這一案件的涉及面極其廣泛。在具有農耕文明傳統、濃厚儒教文化背景、特別講究人情世故、注重親情的中國及中國人的心目中，“每逢佳節倍思親”是揮之不去的情結。而在諸多佳節中，“春節”又是佳節中的“佳節”，是與父母、親人、朋友、同學等等與一切和自己有感情的人相逢的最佳時節。在春節期間，任何一個中國人如果與父母及其他親人身處異地，一定會盡最大可能、克服一切困難，長途奔襲，日夜兼程，與父母、親人、朋友團聚哪怕是短短數日，也心甘情愿。因此，在春節期間，中國實際上是在進行著一次人口大轉移，在東西南北中工作的人無不奔赴其他四面八方。而在這種人口大轉移過程中，雖然交通工具形式多樣，包括飛機、汽車、輪船、火車，等等，但是，由于中國地域遼闊，雖然中國火車的速度比其他國家要慢的多，但因為火車更適宜于長途運輸，因此，絕大多數人出行選擇的仍然是乘坐火車。據統計，２００１年春運期間，乘坐火車的旅客達到數千萬人；一節車廂定員為１０８人，而有的車廂乘坐旅客居然達到４４７人。可見，火車票漲價涉及到數千萬的利益，并通過這數千萬人又影響到他們的親人、朋友的認識和情感。

第二，喜氣洋洋的心情受到一定影響。春節是所有中國人的節日，是全民最喜氣洋洋、最放松、最興奮的日子，象“過年”一樣或者象“過大年”一樣是中國人形容喜悅心情的最好、最恰當的表述。而恰是在人們最高興、心情最好的時候，卻傳來火車票漲價的“壞消息”。兩者反差巨大，無異于在人們極端興奮的心情上澆了一盆涼水。同時，人們感覺鐵路部門似乎又是在利用大家回家省親的機會大撈一把。

第三，對壟斷行業的服務普遍存在的極端不滿心理。在由計劃經濟體制向市場經濟體制轉變過程中，或者因歷史原因，或者因資源，或者因必要，還存在著一些壟斷行業、壟斷企業。這些壟斷行業、壟斷企業，利用自己居于壟斷地位的優勢，或者不斷提高價格，或者以種種理由和借口收取極不合理的費用，而在服務質量上卻不見提高，服務態度上絲毫不見改善，反而態度無禮、粗暴，時時、處處表現出強勢，到了令國人極其反感程度。電信行業屢屢被訴，而消費者在強大的電信行業面前卻基本上處于無能為力的地步。如今，鐵路行業也利用人們回家省親的機會，提高價格，同時，多年的改革開放并沒

[13]有讓“鐵老大”放下架子，提高服務質量，尋找出路走出困境，而只是通過在節假日漲價的手段來解除自己面臨的困境。

第四，鐵路行業不思進取，而連續漲價。自１９９３年開始經國務院批準，節前出廣東省、節后進廣東省的旅客，以及春運期間在廣東省內旅行的旅客，每票上浮３０元開始，１９９４年、１９９５年連續漲價，并且擴大漲價范圍。只是因為１９９５年漲價幅度和范圍過大，造成鐵路客流大幅下降，而在１９９６年、１９９７年、１９９８年三年的春運期間，沒有再漲價。而在１９９９年、２０００年和２００１年又連續三年漲價。面對春運期間旅客人數大幅度上漲，本來是鐵路系統求之不得的“發財”機會，但卻沒有采取積極應對措施，只會一味地漲價。

第五，鐵路票價上漲的受害者主要是農民工。城市開放以后，大批的農民到城市謀生，對中國社會的穩定和發展作出了積極的貢獻：（１）為城市的建設和發展作出了巨大的貢獻；（２）農民工得到一定數量的金錢，為農村的建設和發展，改善和提高農民的物質生活，有著積極的意義；（３）農民工大部分屬于青年人，這些人到城市以后，一定程度上接受了城市文明，對他們的精神文明和人的素質整體的提高也有著積極意義；（４）新中國建立以后，由于實行“剪刀差”的政策，中國社會實際上形成了城鄉二元結構的格局，我國的城鄉差別巨大，并呈現越來越大的趨勢，城鄉矛盾突出，而農民工進城務工，一定程度上縮小了城鄉差別，穩定了我國的社會秩序。但另一方面，農民工畢竟屬于弱勢群體，他們的合法利益的保護成為一個比較突出的社會問題。在工作中和日常生活里，這些人已經處處受到城里人的不公平對待，而在經歷了千辛萬苦，掙到一點有限的金錢之后，在回家的路上又要被鐵路行業“宰”上一刀，莫不喚起人們的萬分同情。

我認為，這一案件能夠引起社會各界反思之處甚多。政治家、社會學家、經濟學家，等等，都可以從各自的角度去研究、思考許多問題。作為法律研究者，也可以通過這一案件研究相關的法律問題。許多學者也對這一案件在電視臺、廣播電臺、報紙上發表了自己的見解和看法，據了解，鐵道部為處理此案曾召開了若干次討論會，探討其中的有關法律問題。但是，學者對這一案件中的許多問題，目前還沒有比較統一的看法。因此，探討這一案件中所蘊涵的法律問題，我認為，既有理論上的意義，也有著實踐意義。

二、鐵道部《通知》的性質

本案爭議的焦點是，鐵道部《關于２００１年春運期間部分旅客列車實行票價上浮的通知》是抽象行政行為還是具體行政行為？這一爭議也是其他爭議的基礎。這一爭議的意義在于：如果鐵道部的《通知》屬于具體行政行為，該行政復議和行政訴訟即具有存在的前提；反之，如果鐵道部的《通知》屬于抽象行政行為，那么，根據《行政復議法》和《行政訴訟法》的規定，該復議及其訴訟即不具有存在的前提。

（一）對鐵道部《通知》性質的不同見解

關于鐵道部《通知》的性質，即是具體行政行為還是抽象行政行為的問題，存在著不同的見解，主要有：

第一，認為鐵道部的《通知》是抽象行政行為。大多數行政法學者及鐵道部持這種觀點。其主要理由是：（１）按照最高人民法院的司法解釋，所謂抽象行政行為，其特點是針對不特定對象、能反復適用的行為。而鐵道部的《通知》，并不針對特定的對象，具有普遍約束力，能夠反復適用，因而屬于抽象行政行為。因此，申請人喬占祥提出的請求不符合《行政復議法》第６條的規定。（２）最高人民法院《關于執行〈行政訴訟法〉若干問題的解釋》第２４條規定：“行政機關同一具體行政行為涉及兩個以上利害關系人，其中一部分利害關系人對具體行政行為不服提起訴訟，人民法院應當通知沒有起訴的其他利害關系人作為第三人參加訴訟。”如果原告喬占祥就鐵道部春運客票漲價行為向法院提起行政訴訟，法院需要通知幾千萬乘坐漲價列車的旅客參加訴訟，不合情理和法理。（３）鐵道部的《通知》并不是針對某一個特定的旅客作出的，而是針對所有的乘坐列車的不特定的旅客作出的，對不同的乘坐漲價列車的旅客都予以適用。

第二，認為鐵道部的《通知》是具體行政行為。少部分學者持這一觀點。主要理由是：（１）鐵道部的[14]

[15]

[16]

[17]

[18][19]

[20]

[21]《通知》直接發生了執行效力，即導致了客票漲價的行為后果；（２）鐵道部的《通知》只適用于２００１年春節前后特定時期；（３）鐵道部的《通知》通過鐵路局就得到了實施，沒有中間環節；（４）鐵道部明確規定了客票上浮的范圍、時間和幅度。

（二）關于具體行政行為和抽象行政行為的區分

全國人大常委會于１９９９年４月２９日通過的《行政復議法》第１條規定，為了防止和糾正違法的或者不當的具體行政行為，保護公民、法人或者其他組織的合法權益，保障和監督行政機關依法行使職權，根據憲法，制定本法；第２條規定，公民、法人或者其他組織認為具體行政行為侵犯其合法權益，向行政機關提出行政復議申請，行政機關受理行政復議申請、作出行政復議決定，適用本法。行政訴訟法第２條規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提起行政訴訟；第５條規定，人民法院審理行政案件，對具體行政行為是否合法進行審查。可見，只有具體行政行為才是行政復議和行政訴訟的對象，抽象行政行為并不是行政復議和行政訴訟的對象。因此，就一個行政機關的行政行為而言，其是否是具體行政行為，是決定其是否屬于行政復議機關和法院受理范圍的決定性因素。

關于具體行政行為和抽象行政行為的區分標準，在學理上相對比較容易說清楚。

通說認為，所謂具體行政行為，是指行政主體對特定的對象，就特定的事項作出的處理決定。具體行政行為與抽象行政行為相比，具有特定性和直接性，對于特定對象的權利義務直接發生影響。

最高法院１９９１年對行政訴訟法的司法解釋（即１１５條）中的第１條曾經對具體行政行為作了如下定義：“具體行政行為是指國家行政機關和行政機關工作人員、法律法規授權的組織、行政機關委托的組織或者個人在行政管理活動中行使行政職權，針對特定的公民、法人或者其他組織，就特定的具體事項，作出的有關該公民、法人或者其他組織權利義務的單方行為”。這一定義可以分解如下：

（１）進行具體行政行為的主體。按照最高法院這一司法解釋的規定，主體有五個：即行政機關、行政機關工作人員、法律法規授權組織、行政機關委托的組織、行政機關委托的個人。

行政機關能夠以自己的名義實施具體行政行為，因此行政機關是作出具體行政行為的主體。

行政機關工作人員不能夠以自己的名義實施具體行政行為，因此，行政機關工作人員不是作出具體行政行為的主體。同時，在《國家公務員暫行條例》實施以后，繼續稱“行政機關工作人員”也是不恰當的。

《行政訴訟法》第２條的規定也存在這一問題。第２條規定“公民、法人或者其他組織認為行政機關和行政機關工作人員的具體行政行為侵犯其合法權益，有權依照本法向人民法院提其訴訟。”其中也認為行政機關工作人員作出的具體行政行為具有可訴性。這是不確切的。

法律法規授權組織能夠以自己的名義實施具體行政行為，因此其是作出具體行政行為的主體。

行政機關委托的組織不能夠以自己的名義實施具體行政行為，因此其不是作出具體行政行為的主體。

行政機關委托的個人也不能夠以自己的名義實施具體行政行為，因此其也不是作出具體行政行為的主體。同時，行政機關能否將行政管理職權委托給個人是一個值得探討的問題。根據行政處罰法的規定，行政機關是不能夠將行政處罰權委托給個人的，在行政處罰以外的其他領域中，行政機關是否能夠將自己的行政職權委托給個人呢？法律中沒有明確規定，我認為，從行政機關的嚴肅性和權威性看，行政機關是不能夠將自己的行政管理職權委托給個人的。因此，無論從什么方面說，行政機關委托的個人都不是實施具體行政行為的主體。

（２）具體行政行為的內容：行使行政職權。這一表述方法將超越職權、無權限的情況排除在外，而恰巧它們是司法審查的重要內容。我認為，比較準確的表述方法應當是，“行政機關在行政管理過程中實施的行為。”

（３）具體行政行為的對象：包括了兩個兩個特定性：即具體行政行為的“具體”表現為：針對特定的公民、法人或者其他組織和特定的事項。

（４）具體行政行為是單方行為。在行政行為的分類中，單方行為與雙方行為、多方行為是根據一

[22]

[23]

[24]

[25]類標準進行的分類，而具體行政行為與抽象行政行為是根據一類標準進行的分類。因此，能否認為具體行政行為僅限于單方行為？雙方行為或者多方行為就不是具體行政行為？

所謂單方行為，即行政機關單方意思表示體現的行為，雙方行為是行政機關與對方共同意思表示體現的行為，而多方行為是多方主體意思表示體現的行為。如前所述，具體行政行為的“具體”是指針對一類社會關系和特定的公民、法人或者其他組織，那么，雙方行為和多方行為能否是針對一類社會關系和特定的公民、法人或者其他組織？我認為完全是可能的。

最高法院新司法解釋（即９８條）沒有對具體行政行為下明確的定義，回避了這一敏感的問題。其第２條第１款規定：“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權的機關和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。”

關于抽象行政行為，通說認為，是指行政機關制訂的具有普遍約束力的規范性文件。最高法院的新的司法解釋將抽象行政行為界定為“行政機關針對不特定對象發布的能反復適用的行政規范性文件”。可見，抽象行政行為的基本特征是，“對象的不特定性”、“反復適用性”、“規范性”。

關于具體行政行為和抽象行政行為的區分標準，通說認為有以下四個：

第一，調整范圍不同。抽象行政行為一般調整不特定的多數人以及多件事項，但是，具體行政行為僅僅針對特定的人和事。

第二，能否反復適用不同。抽象行政行為一般以規范性文件的形式表現出來，執行規范性文件不僅適用一次，在有同樣條件的情況下，會反復適用，即規范性文件在其效力期間內，一直有調整和約束力；具體行政行為僅僅對于本次事項的處理有效，對于其他事項則不適用。

第三，影響相對人權利義務的方式不同。具體行政行為對于相對人的權利義務直接作出決定，直接影響相對人的權利義務；抽象行政行為一般表現為規范，并不直接導致相對人權利義務的變化，只有通過具體行政行為的實施活動，才能實現抽象行政行為的目標和作用。

第四，行為程序不同。抽象行政行為與具體行政行為遵循不同的程序和規則，受不同程序規則的影響。抽象行政行為程序接近于立法程序，一般要求有征求意見程序以及公布程序；具體行政行為則強調調查程序以及聽證程序。

如前所述，在理論上，將具體行政行為與抽象行政行為作出區分是相對比較容易的，而在現實生活中，要將具體行政行為與抽象行政行為作出明確的區分則是比較困難的。本案即屬于這種情況。

我認為，在實踐中，區分具體行政行為與抽象行政行為，有以下幾個問題需要注意：

第一，對象的特定性與不特定性問題。具體行政行為與抽象行政行為都是針對特定的對象作出的，而并不是具體行政行為有特定的對象，抽象行政行為沒有特定的對象，事實上，兩者都有特定的對象。它們區別在于，利益的聯系性是否是直接的。如果某人與行政機關作出的某個行為有直接的利益上的關系（法律上的利害關系），該行為無論是針對誰作出的，該行為均是具體行政行為，而如果沒有人與行政機關作出的行為有直接的利益上的關系（法律上的利害關系），該行為就是抽象行政行為。可見，針對一個法律關系作出的行為即是具體行政行為，針對一類法律關系作出的行為即是抽象行政行為。

第二，相對人的范圍問題。相對人是行政法學上的概念，而非行政法規范上的概念。在行政法學上討論相對人的概念，就存在兩個范圍的相對人概念：一個是行政機關行政行為所直接指向的對象；另一個就是雖不是行政機關行政行為直接指向的對象，但其合法利益受到行政行為影響的對象。就行政復議和行政訴訟的主體資格而論，屬于第一個范圍的相對人具有原告主體資格，這是不言而喻的；屬于第二個范圍的相對人是否具有原告主體資格呢？根據行政復議法關于行政復議申請人資格的規定，以及行政訴訟法關于原告資格的規定，也是不言而喻的。

第二個范圍的相對人與行政機關的行政行為之間形式上表現為一種間接的關系，而實際上表現一種直接的法律上的利害關系。但是，有的學者比較多地考慮到，第二個范圍的相對人與行政行為之間的間接性，往往認為行政行為并非直接針對這一部分相對人作出的。根據行政復議法和行政訴訟法所規定的行政復議申請人資格和行政訴訟原告資格，并不是考慮行政行為與相對人的直接性，而是考慮利益上的[26]

[27]

[28]直接性，即是否具有直接的法律上的利害關系。

第三，反復適用性問題。規范性是反復適用的前提，而是否具有“反復適用性”是區分具體行政行為和抽象行政行為的主要標志。因為抽象行政行為是為調整一類社會關系而制定的規則，符合這類社會關系的行為均依據該規則進行處理，因此，具有“反復適用性”的特征；而具體行政行為是針對某一個社會關系作出的處理，只適用于這一個社會關系，因此，不具有“反復適用性”的特征。

（三）鐵道部的《通知》屬于具體行政行為

我認為，鐵道部的《通知》屬于具體行政行為，也就屬于行政復議的對象和行政訴訟的對象。

第一，鐵路運輸企業的性質及鐵路運輸價格的確定。鐵路運輸企業的性質是以贏利為目的的企業，而不是福利性質的機構，也不是鐵路運輸管理機關。因此，其與鐵路主管部門（鐵道部）之間的關系是一種被管理者與管理者之間的關系，而不是行政機關內部之間的關系。

目前，我國的鐵路運輸企業處于相對壟斷的狀況，其雖然與汽車運輸企業、航空運輸企業之間存在著競爭關系，但是，無論是在貨運方面，還是在客運方面，鐵路運輸企業無可爭議地處于“老大”的地位。同時，在鐵路運輸內部，目前還沒有引入競爭機制，例如，還不允許集體經濟、私營經濟，或者合資經濟、外國獨資經濟的介入。這樣，鐵路運輸企業事實上處于壟斷的地位。由于這種壟斷的地位，就可能形成壟斷價格，因而損害消費者的正當的經濟利益。正因為如此，為了保護消費者的正當的經濟利益，需要對壟斷者其中包括鐵路運輸企業的價格進行限制，或者說由政府去確定這些壟斷企業的價格。

壟斷企業以外的其他企業所生產的產品的價格，因為不存在壟斷的情形，完全由市場通過競爭決定產品的價格，也就不需要由政府去加以確定產品的價格，定價權屬于企業的經營自主權。在這種情況下，由于企業對產品的定價而發生的爭議，屬于企業與消費者之間的一般民事爭議。企業的定價要充分考慮到產品的質量，以及消費者的選擇；而消費者在選擇產品時，完全本著自愿的原則，既可以選擇這一產品，也可以不選擇這一產品。在沒有其他情況下，消費者如果選擇了這一價格的產品，是消費者自己的行為。

但是，壟斷企業的產品的定價屬于例外，因而需要由政府按照一定的法律程序定價。政府的定價就可能產生兩個方面的法律問題：

１、壟斷企業認為政府的定價沒有考慮到企業的成本而偏低，損害了企業的利益，對政府所確定的價格表示不滿，或者允許一部分壟斷企業漲價，而不允許另一部分企業漲價，沒有被允許漲價企業的則可能對政府的定價表示不滿。

２、消費者認為政府的定價沒有考慮到消費者的承受能力，片面地考慮到了壟斷企業的成本或者不正當的成本，損害了消費者的利益，而對政府的定價表示不滿。

在本案中，鐵道部的《通知》就是允許一部分鐵路運輸企業在春運期間漲價，實際上是對鐵路運輸企業在春運期間的定價行為。換言之，鐵道部的《通知》是針對鐵路運輸企業在春運期間的客票價格的定價行為，而不是直接針對旅客乘坐火車的行為作出的規定。因此，符合具體行政行為的法律特征：

（１）《通知》對象的特定性。如前所述，具體行政行為和抽象行政行為都具有特定的對象，從廣義上說，它們的對象都是特定的，都具有“對象特定性”的特征。但是，抽象行政行為是針對一類社會關系作出的規定，對象是一類性質的社會關系而非特定的人，這個不特定人的范圍是難以確定的；而具體行政行為是針對一個社會關系作出的處理決定，對象是一個社會關系而特定的人，這個特定的人可能可以舉出他的姓名，也可能不能舉出他的姓名，但它們的范圍是能夠確定的。在本案中，鐵道部的《通知》是針對鐵路運輸企業作出的，即《通知》的對象是鐵路運輸企業，因此，其對象是特定的。

（２）《通知》不具有反復適用性。《通知》中明確規定了特定的鐵路運輸企業在特定的期間里的特定列車的漲價幅度。《通知》中規定允許漲價的鐵路運輸企業只能在特定的期間里特定的列車漲價。沒有允許漲價的鐵路運輸企業不得漲價；特定的期間以外的時間里不得漲價；非指定的列車不得漲價。特別是《通知》指明了２００１年春運期間的漲價，其他年份就不得按照這一《通知》的規定漲價。

（３）《通知》不具有規范性。《通知》不是就一類社會關系作出的規定，因此，它的規定非常具體、明確。

有學者將《通知》理解為抽象行政行為，其主要理由是，《通知》是針對廣大旅客的，而旅客又是不確定的范圍，《通知》對所有的旅客均予以適用，具有反復適用性。我認為，通知》的對象是非常明確的，就是針對鐵路運輸企業在春運期間的列車價格進行的定價行為。

（三）申請人資格和原告資格

根據上面的分析，鐵道部的《通知》屬具體行政行為，又涉及財產權的損害問題，屬于《行政復議法》規定的受理范圍和《行政訴訟法》規定的受案范圍。根據《通知》可能侵犯的主體的利益，具有申請人資格和原告資格者有以下四個：

１、《通知》允許三個鐵路局屬下的列車在春運期間進行漲價，而不允許其他鐵路局屬下的列車在春運期間漲價。這樣，鐵道部《通知》不允許漲價的鐵路運輸企業的利益就可能受到損害，在法律上這些企業對鐵道部的《通知》不服，就可以申請行政復議或者提起行政訴訟。

２、《通知》允許三個鐵路局屬下的列車在春運期間漲價，就可能損害乘坐這三個鐵路局屬下列車的旅客的利益，乘坐這些漲價列車的旅客如果對鐵道部的《通知》不服，就可以申請行政復議或者提起行政訴訟。

３、如果《通知》中允許漲價的鐵路局認為，鐵道部的《通知》所允許的漲價幅度不夠而損害它們的合法利益，它們也有資格獲得法律救濟。

４、如果《通知》要求鐵路運輸企業在春運期間降價，則可能損害鐵路運輸企業的利益，在法律上也應當為這些企業提供救濟措施。當然，這種情況在本案中沒有出現。隨著改革的深化，這種情況是完全有可能出現的。

在本案中，不被允許漲價的鐵路運輸企業沒有對鐵道部的《通知》表示不服，被允許漲價的鐵路運輸企業沒有對鐵道部的《通知》所允許的漲價幅度表示不服，而是乘坐被允許漲價的列車的旅客對允許漲價的行為不服。

如前所述，鐵道部的《通知》是針對鐵路運輸企業在春運期間的票價作出的定價行為，而不是直接針對廣大旅客乘坐列車作出的處理決定。那么，旅客與鐵道部《通知》之間的法律關系是通過什么因素而得到銜接的呢？或者說，旅客是如何獲得申請人資格或者原告資格的呢？

鐵道部的《通知》影響到所有可能乘坐被允許漲價的列車的人的利益。但是，這些人在此時并不具備申請人資格或者原告資格，因為他們的實際利益并沒有受到損害。當某人在購買了被允許漲價的列車的車票，實際支付了比漲價前多的票價時，他的實際利益才造成了損害。也就是說，當某人實際成為旅客時，鐵道部的《通知》才對他的利益產生了直接的影響，換言之，他與鐵道部的《通知》之間產生了直接的法律上的利害關系。

旅客從鐵路運輸企業購買車票，是一種民事法律行為，他與鐵路運輸企業之間是一種民事法律關系。若鐵路運輸企業是非壟斷性企業，具有定價權，那么，旅客購買漲價的車票，是自己的選擇，因此而發生的糾紛是一種民事糾紛，通過民事訴訟予以解決。

從一個方面說，旅客在實際知道春運期間部分列車要漲價，而仍在汽車、飛機、火車等交通工具中選擇了火車，也是自愿選擇的結果，與鐵路運輸企業之間的買賣合同是自愿接受的，鐵路運輸企業并沒有強迫的含義。因此，對鐵路運輸企業的漲價行為不服，雖然可以提起訴訟，但只能提起民事訴訟。同時，因是自愿接受的行為，他的訴訟請求也將得不到法院的支持。但另一方面，在春運的特定時期，在中國幅原遼闊的情況下，在目前的初級階段，乘坐火車只能是大多數人出行的第一選擇或者唯一選擇。對于火車票的漲價，人們只能忍痛接受。同時，乘坐漲價火車的旅客當然也有權提出這樣的問題：火車票漲價是否合法？

在本案中，喬占祥在申請行政復議時，沒有舉出證據證明其購買了三個鐵路局春運期間的漲價車票，從而證明其與《通知》之間存在法律上的利害關系。依據《行政復議法》的規定，申請人在申請復議時，應當提供事實根據。而喬占祥在申請復議時，并沒有提供事實根據。因此，復議機關可以不符合申請行政復議的條件為由，不予受理。但在本案中，鐵道部為慎重起見，一再要求喬占祥提供事實根據。喬占祥提供了兩張北京鐵路局的漲價車票：一張是２００１年１月１７日２０６９次從石家莊到磁

[29][30]縣的車票；另一張是２００１年１月２２日２０６９次從石家莊到邯鄲的車票。

喬占祥在沒有舉出乘坐廣州鐵路局和上海鐵路局漲價列車的情況下，在復議申請書和行政起訴狀中，將它們也列為第三人是沒有任何根據的。鐵道部作出的《行政復議決定書》中也將這兩個鐵路局列為第三人同樣也是錯誤的。

（四）行政復議和行政訴訟的內容

１、根據《中華人民共和國鐵路法》的規定，鐵道部經國務院批準，有權決定列車的價格。對鐵道部的《通知》人們主要質疑的是兩個問題：一是在春運期間列車應不應該漲價？二是鐵道部的《通知》是否合法？

關于在春運期間，部分列車應不應該漲價的問題，鐵道部提出了諸多理由證明應該漲價； 喬占祥在行政復議申請書和行政起訴狀中則提出了一些不應該漲價的理由，并認為這是任意行政行為。我認為，在春運期間列車是否應該漲價，在平時列車是否應該降價，都是鐵路運輸企業和鐵路主管部門的判斷，這是《鐵路法》賦予鐵路主管部門的自由裁量權。根據《行政復議法》的規定，相對人認為漲價不合理，有權申請行政復議。但是，根據《行政訴訟法》的規定，相對人認為漲價不合理，則不得提起行政訴訟。

關于鐵道部《通知》的合法性問題，由于《通知》的內容不存在合法性問題，而只存在合理性問題，法院不能進行審查，那么，法院所能夠進行審查的只是《通知》的程序是否合法的問題。關于這一問題，相對人有權申請行政復議或者提起行政訴訟。

２、鐵道部《通知》的合法性問題

我認為，鐵道部的《通知》在程序上是不合法的。理由是：

第一，沒有按照《鐵路法》規定，由國務院進行批準。《鐵路法》第２５條規定：“國家鐵路的旅客票價率和貨物、包裹、行李的運價率由國務院鐵路主管部門擬訂，報國務院批準。”在本案中，鐵道部關于春運期間的漲價《通知》是根據國家計委的批復作出的，而沒有經過國務院的批準。鐵道部認為，其《通知》在批準程序上是合法的，主要理由是：

根據國務院１９９６年２月２６日國閱【１９９６】４３號文關于“為了適應目前市場多元化及全國鐵路網建設、運營條件各不相同的具體情況，請國家計委會同國家經貿委、鐵道部等有關部門，盡快研究提出較為靈活的鐵路運價管理新體制，賦予鐵道部在局部范圍內運價上下浮動的權力”的指示，鐵道部于１９９８年１０月３０日報送了《關于請求下放鐵路客票價格定價權限的函》（鐵財函【１９９８】３０５號），１９９９年國家計委征得國家經貿委、財政部、鐵道部同意并會簽后，向國務院上報了《關于部分旅客列車實行政府指導價的請示》（計價格【１９９９】１８６２號）。經過國務院批準和授權，國家計委依據鐵道部報送的《關于報批部分旅客列車政府指導價實施方案的函》（鐵財函【２０００】２５３號），于２０００年１１月下發了《關于部分旅客列車實行政府指導價有關問題的批復》（計價格【２０００】１９６０號），批準對鐵路部分旅客列車運價實行政府指導價，允許客流較大線路和春運、暑運、“五一”、“十一”等主要節假日期間，客運繁忙線路的鐵路旅客列車票價適當上浮；因素部分與高速公路平行、競爭激烈及其他客流較少線路列車票價常年下浮，對團體購票旅客、提前購票旅客等實行下浮，同時規定了浮動幅度、審批權限等。并在２０００年１２月同意由鐵道部頒布鐵路旅客票價表，作為旅客列車實行浮動票價的中準價（計辦價格【２０００】９３１號）。在此基礎上，鐵道部依據國家計委的《批復》，發出了有關在春運期間部分列車客票漲價的《通知》。

問題一：國家計委《關于部分旅客列車實行政府指導價的請示》（計價格【１９９９】１８６２號）有無獲得國務院的批準？首先，必須明確什么是“批準”。根據憲法的規定，國務院實行總理負責制，經國務院總理授權，國務院副總理、國務委員可以負責某一方面的工作。因此，這一批準必須是國務院總理作出的，或者是由國務院副總理、國務委員作出的。同時，由于旅客列車漲價涉及到幾千萬旅客的利益問題，而旅客列車降價又涉及到鐵路運輸企業的經濟效益，可以說屬于國務院工作中的重大問題，根據憲法和國務院組織法的規定，應當召開國務院全體會議或者常務會議先進行討論，然后再由總理或者副總理、國務委員作出。在本案中，關于部分旅客列車實行政府指導價的問題，國務院沒有舉行

[31][32]

[33]全體會議或者常務會議，甚至沒有國務院總理、副總理、國務委員的明確批示。可見，不能說，國家計委的請示已經得到了國務院的批準。所謂國家計委根據國務院的批準而作出的批復的效力也就不存在。

問題二：國務院能否下放批準權？如前所述，《鐵路法》第２５條明確規定：“國家鐵路的旅客票價率和貨物、包裹、行李的運價率由國務院鐵路主管部門擬訂，報國務院批準。”我認為，擬訂票價的機關與批準票價的機關分離，是《鐵路法》第２５條的核心。之所以要作出這種分離式的規定，其原因也在于，旅客列車票價涉及到社會比較多的人的利益，關系到社會秩序的穩定，如果任由鐵路主管部門自己擬訂票價，又由自己作最終的決定，旅客的經濟利益就可能受到侵犯。《鐵路法》是由全國人大常委會制定的法律，該法律明確規定國務院的職責是批準鐵路主管部門擬訂的票價。那么，國務院能否將法律規定的職責授權其他國家機關特別是授權利害關系機關履行呢？我認為，這是不妥當的。因此，即使國務院召開全體會議或者常務會議授權國家計委或者鐵道部決定部分旅客列車的政府指導價，國務院的決定也是與《鐵路法》的規定不相一致的，是無效的。

２、關于《價格法》中的聽證會問題。《價格法》第２３條規定：“制定關系群眾切身利益的公用事業價格、公益性服務價格、自然壟斷經營的商品價格等政府指導價、政府定價，應當建立聽證會制度，由政府價格主管部門主持，征求消費者、經營者和有關方面的意見，論證其必要性、可行性。”

喬占祥認為，鐵道部沒有舉行聽證會而漲價在程序上是違法的。

喬占祥在復議申請書中認為，“被申請人決定票價上浮方案沒有依法實行聽證會制度，其漲價沒有必要性”。在起訴書中也認為，“但被告未提供此次票價上浮舉行價格聽證會的有關文件、資料及事實根據。因此，被告通知２００１年春運期間部分旅客列車實行票價上浮在程序上是違法的。”

而鐵道部認為，它們在這次漲價過程中的做法是符合《價格法》第２３條的規定的。

第一，對于鐵路運價調整是否屬于聽證范圍，《價格法》沒有作出明確規定。

第二，建立聽證會制度在我國是一個新事物，涉及問題十分復雜。因此，《價格法》第３２條規定的是應當建立聽證會制度，而不是應當召開聽證會。《價格法》實施兩年多來，國家有關部門一直在進行研究和探討，但迄今尚未制定頒布有關聽證會具體實施辦法，對于聽證范圍如何確定，參加聽證的人選特別是消費者代表如何產生，以及聽證程序、聽證會效力等問題都沒有具體的可操作性的規定。

第三，為了既體現依法治國精神，又按照實事求是的原則貫徹落實《鐵路法》、《價格法》的具體規定，國家計委和鐵道部組織召開了具有聽證會作用的論證會，聽取運輸企業和一定程度上代表消費者利益的地方物價部門的意見。另外，鐵道部還組織各鐵路局廣泛開展客流調查，聽取廣大旅客對春運票價上浮的意見和要求。

關于《價格法》第２３條所規定的聽證會的問題，我認為：

第一，按照《價格法》第２３條的規定，舉行聽證會的法律責任在于政府的價格主管部門。在本案中，政府的價格主管部門是國家計委，即國家計委負有舉行關于旅客列車票價上浮的聽證會。而國家計委并沒有舉行聽證會，即擅自批準鐵道部關于在春運期間部分旅客列車票價上浮的方案，因此，是國家計委的行為違法，而不是鐵道部違法。喬占祥認為鐵道部沒有舉行聽證會而導致程序違法的說法是錯誤的。

《價格法》第２３條規定由政府的價格主管部門舉行聽證會，但是對于聽證會舉行的程序沒有作出明確具體的規定。我認為，在就價格問題需要舉行聽證會問題上，應當先由認為需要作價格變化的政府部門或者企業向政府價格主管部門提出申請，再由政府價格主管部門舉行聽證會。在本案中，鐵道部向國家計委提出了要求在春運期間部分旅客列車價格上浮的報告，國家計委應當舉行聽證會，以確定是否需要漲價，即鐵道部方案的合理性。但是，國家計委沒有舉行聽證會，這是其失職的表現。

第二，鐵道部認為，鐵路運輸旅客列車票價并不屬于《價格法》所規定的公用事業價格、公益性服務價格、自然壟斷經營的商品價格，因此不屬于應當舉行聽證會的范圍。按照鐵道部的看法，《價格法》因為沒有明確規定鐵路運輸旅客列車票價的定價屬于應當舉行聽證會的范圍，因而不屬于應當舉行聽證會的范圍。鐵道部的這一理解是不正確的。對一個法律規范含義的理解，應當側重于對其內涵的認識，只要是“制定關系群眾切身利益的公用事業價格、公益性服務價格、自然壟斷經營的商品價格等政

[34]府指導價、政府定價，”都應當屬于舉行聽證會的范圍。鐵路運輸旅客列車票價涉及幾千萬旅客的經濟利益，其社會影響可以說巨大。同時，《價格法》中還有“等”字的表述，也是鐵路運輸旅客列車票價應當舉行聽證會的法律根據。

第三，既然稱之為“聽證會”，就具有特定的含義和特定的形式。國家計委和鐵道部在一定范圍內由一定范圍的人參加的“論證會”，與聽證會是兩個不同的概念。首先，舉行聽證會是一項法律義務，而論證會則不是法律所明確規定的征求意見的形式；其次，在聽證會的形式上，政府的價格主管部門主持下，申請改變價格的企業為一方，消費者與其他利害關系人為另一方，雙方在平等的基礎上，各持己見，進行申辯和爭論；再其次，在聽證會的程序和雙方程序性權利上，與論證會都有所不同；最后，經過聽證會的，政府價格部門在確定價格時，應當以聽證會的筆錄為依據。可見，國家計委、鐵道部舉行的論證會，在形式和內容上都不屬于聽證會。

國家計委在沒有舉行聽證會的情況下，即批準了鐵道部關于２００１年春運期間部分旅客列車漲價的請示，是違反法定程序的。因此，國家計委的批準行為在這個意義說，也是無效的。當然，沒有舉行聽證會，并不是鐵道部的過錯，因為鐵道部并沒有舉行聽證會的法定職責。

總之，鐵道部的《通知》在內容上是否適當、合理，行政復議機關可以進行審查，但它不是人民法院的審查對象。人民法院所能夠進行審查的，只是《通知》在作出的程序上是否合法。鐵道部的《通知》應當由國務院批準之后，才具有法律效力，而國務院沒有進行批準，因而，鐵道部的《通知》是無效的；同時，鐵道部的《通知》應當在國家計委舉行聽證會后，才能由國務院批準，而國家計委并沒有舉行聽證會，因而也由于違反法定程序而違法。鐵道部在舉行聽證會和批準漲價上均沒有過錯，但《通知》是以鐵道部的名義下發的，該《通知》的效力取決于是否舉行了聽證會和是否經過了國務院批準。因此，鐵道部的《通知》違反了法律程序。

（五）關于抽象行政行為的轉送問題

喬占祥在復議申請書中，在就鐵道部的《通知》申請行政復議的同時，認為國家計委的《批復》不合法，一并提出了作為該《通知》依據的國家計委的《批復》的審查請求。

１、國家計委的《批復》屬國家計委的文件，還是屬國務院的文件？從該發布的機關、署名及文件的標號看，《批復》屬于國家計委的文件是確定無疑的。國家計委發布的《批復》即使是國務院授權，因為是以國家計委的名義作出的，只能作為是國家計委的文件來認識，而不能看作是國務院的文件。這一認識的意義在于，如果《批復》的國務院的文件，按照《行政復議法》的規定，它就不在行政復議申請權的范圍，即相對人即使認為《批復》不合法，也無權向復議機關提出審查請求。

２、國家計委的《批復》是否在行政復議申請權的排除范圍之內？按照《行政復議法》的規定，并不是所有的抽象行政行為都納入了行政復議申請權的范圍，而只是一部分抽象行政行為納入了復議申請權的范圍。作為排除的部分包括三種抽象行政行為：（１）國務院的行政法規；（２）國務院制定的行政法規以外的其他抽象行政行為，即國務院制定的除稱之為“條例”、“規定”、“辦法”的規范性文件；（３）國務院各部門的規章和地方人民政府制定的規章。因此，國務院各部門制定的規章有一定的程序和名稱，沒有按照規章制定程序和名稱稱謂的就是規章以外的其他規范性文件，按照《行政復議法》的規定，這一部分規范性文件就屬于行政復議的范圍。

在本案中，國家計委的《批復》是否是規章？很顯然，無論從它的制定程序，還是從它的名稱上看，《批復》都不是規章。因此，它屬于相對人可以一并申請行政復議的抽象行政行為的范圍。

３、《行政復議法》在對于抽象行政行為的態度上與《行政復議條例》相同點在于，作為行政復議機關在審查具體行政行為時，都可以對作為該具體行政行為依據的部分抽象行政行為進行審查；它們的不同點在于，《行政復議條例》不允許申請人在對具體行政行為申請復議的同時一并對作為該具體行政行為依據的部分抽象行政行為申請復議，即沒有將部分抽象行政行為納入申請人的申請權的范圍，行政復議機關對在復議過程中對部分抽象行政行為進行審查也只是依職權進行，《行政復議法》將部分抽象行政行為納入了申請人的申請權范圍，即行政復議機關對部分抽象行政行為進行審查，既可能是依職權進行，也可能是依申請人的申請進行。如同申請人對具體行政行為提出復議申請，只要其符合法律規定

[35]的條件，復議機關就應當受理，并進行審查一樣，屬于行政復議申請權范圍的部分抽象行政行為，申請權既然提出了復議申請，復議機關就必須進行審查，并在復議決定中作出判斷。

鐵道部認為，喬占祥在復議申請中認為國家計委的《批復》是不合法的，而事實上該《批復》是合法的，因此，就不需要對該《批復》的合法性送請有權處理的機關進行處理。同時，在行政復議決定的主文部分，也沒有對喬占祥的這一復議請求進行答復。這是鐵道部作為行政復議機關的兩點不足之處。

我認為，鐵道部在行政復議時，應當按照《行政復議法》的規定，將國家計委的《批復》轉送有權處理的機關先進行處理，然后再根據有權處理的機關的處理，對鐵道部的《通知》的合法性進行審查。國家計委作出的《批復》，誰是有權處理的機關呢？對于有權處理的機關，《行政復議法》也沒有作出明確的規定，按照一般的邏輯，應當是它的上級機關，就國家計委而言，有權處理的機關應當是國務院。因此，鐵道部應當將國家計委的《批復》轉送國務院，由國務院判斷該《批復》是否合法。

（六）關于法院的判決

一審法院經過審理作出了駁回原告訴訟請求的判決，一審原告喬占祥對該判決不服，提出上訴，二審法院經過審理，作出了駁回上訴、維持原判決的判決。兩審法院的判決說明，它們對該案件事實、性質及法律適用的認識是基本相同的。

法院作出駁回原告訴訟請求判決的依據是：

１、《通知》是具體行政行為，屬于法院的受案范圍。法院認為，《通知》是針對有關的鐵路企業作出并設定和影響有關鐵路企業經營權利和義務的行為，故應認定為具體行政行為，對其提起的行政訴訟應當屬于人民法院的受案范圍。原告作為購票乘客，雖不是該行為所直接指向的相對人，但因有關鐵路企業與執行《通知》而實施的經營行為影響到其經濟利益，使其與該行為間產生了法律上的利害關系，故其有權就，通知》提起行政訴訟。被告和第三人提《通知》不是具體行政行為，不能對其提起行政訴訟及喬占祥不具備原告資格的意見缺乏法律依據，法院不予支持。

２、被告所作的《復議決定》，因其認定的事實，適用的依據，論述的理由及復議的結論均與原行政行為相一致，沒有改變或作出新的行政行為。故應認定該《復議決定》是維持原行政行為的行為。原告對其不服，應以作出原行政行為的行政機關為被告，對原行政行為提起行政訴訟。原告堅持對《通知》和《復議決定》同時提起行政訴訟缺乏法律依據，法院不予支持。原告關于確認被告在復議期間未根據其一并提起的審查申請，將《通知》所依據的計委《批復》轉送有關機關審查的行為屬于不當履行復議職責的行為的請求，因復議行為不屬于本案的審查范圍，故該請求法院不予審理。

３、根據《鐵路法》第２５條、２０條，《價格法》第５條等的規定，被告有對全國鐵路客運價格調查擬定和管理實施的法定職責。由于鐵路客運價格關系廣大群眾的切身利益，屬于國家重要的服務價格，為保證其統一和規范，保證國家和廣大群眾的利益，客運價格依法納入了政府定價、政府指導價范疇，其制定和實施均應當經過法定程序申報和批準。被告作出的２００１年春運期間部分旅客列車價格上浮的決定，是經過有關程序作出的，即被告經過有關市場調查、方案擬定、報送國家計委審查，國家計委在國務院授權其批準的權限范圍內予以批準，被告依據國家計委的批準文件作出的《通知》的程序未違反有關法律規定。原告認為被告作出的《通知》握經國務院批準，被告未能提供已組織價格聽證會的證據，因而應判決定被訴行為違反法定程序的訴訟請求缺乏事實依據和法律依據。且依據《價格法》第２３條的規定，主持價格聽證會不屬于被告的法定職責，故該訴并不涉及價格聽證及其相關問題。原告據認為被告所作《通知》程序違法，要求予以撤消的訴訟請求法院不予支持。

二審法院在駁回上訴、維持原判的判決書的理由部分，在一審法院判決理由的基礎上增加了一項理由，即雖然《價格法》第２３條規定“制定關系群眾切身利益的公用事業價格、公益性服務價格、自然壟斷經營的商品價格等政府指導價、政府定價，應當建立聽證會制度。”但由于在鐵道部制定《通知》時，國家尚未建立和制定規范的價格聽證制度，要求鐵道部申請價格聽證缺乏具體的法規和規章依據。

我認為，法院的上述判決結論是非常值得商榷的。

第一，法院認定的事實和理由與駁回原告訴訟請求判決適用的條件是相互矛盾的。“駁回原告訴訟請求判決”在原來的行政訴訟法中并不存在，而是由最高法院在關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋中新增加的判決類型。最高法院的這一司法解釋第５６條規定，有下列情形之一的，人民法院應當判決駁回原告的訴訟請求：

（一）起訴被告不作為理由不能成立的；

（二）被訴具體行政行為合法但存在合理性問題的；

（三）被訴具體行政行為合法，但因法律、政策變化需要變更或者廢止的；

（四）其他應當判決駁回訴訟請求的情形。

本案并不屬于最高法院司法解釋中所例舉的前三種情形，是否屬于第四種情形即所謂的“兜底”條款呢？這就需要分析最高法院增加這一判決類型的用意。

如果行政機關的行政行為合法又不存在其他瑕疵，按照行政訴訟法的規定，顯然完全可以適用“維持判決”，即維持行政機關的行政行為。我認為，之所以增加駁回原告訴訟請求判決，主要是考慮到在審理過程中，法院經常遇到這樣一種情形：行政機關的被訴具體行政行為是合法的，但存在這樣或者那樣的瑕疵，而這樣或者那樣的瑕疵并不是法院所有權審理的，或者法院在本案中所能夠審理的。在這種情況下，按照行政訴訟法的規定，只能判決維持，而如果判決維持，實際上就是肯定了該行政行為所存在的瑕疵。這就使法院陷入一種兩難的處境之中。而“駁回原告訴訟請求判決”，就使法院能夠擺脫這樣一種兩難的處境。如果行政機關的行政行為合法而又不存在瑕疵，法院判決維持；如果行政機關的行政行為合法但存在瑕疵，法院判決駁回原告訴訟請求。

在本案中，一審法院和二審法院都認定鐵道部在作出《通知》“是在經過市場調查的基礎上又召開了價格咨詢會，在向有權機關上報了具體的實施方案，并得到了批準的情況下作出的，應視為履行了必要的正當程序。雖然《價格法》第２３條規定應當建立聽證會制度，但由于在鐵道部制定《通知》時，國家尚未建立和制定規范的價格聽證制度，要求鐵道部申請價格聽證缺乏具體的法規和規章依據”（二審法院判決書語）。按照一審法院和二審法院的認定，既然鐵道部的《通知》是合法的，同時也不存在這樣或者那樣的瑕疵，法院就應當適用維持判決，而不應當是駁回原告訴訟請求判決。

第二，如前所分析，《價格法》和《鐵路法》都要求鐵道部在客運價格上漲時，必須經過國務院的批準，而國務院并不能將這種批準權授予其他國家機關包括國家計委。兩審法院認定國務院的答復就是授權，國家計委根據這種所謂的“授權”所作才批復，就是代表國務院所作的批準，在法理上是無法解釋的。

第三，《價格法》對幾類價格的確定規定了聽證制度，要求在確定之前必須舉行聽證會，而國家計委并沒有舉行聽證，雖然沒有舉行聽證并不是鐵道部的責任，但舉行聽證是鐵道部調整價格的一個必經程序和前置階段。法院認定《價格法》雖然規定了聽證但由于實際沒有制定聽證制度，所以，國家計委沒有舉行聽證、鐵道部在沒有舉行聽證的前提下制定《通知》并不構成違法。法院的這種認識顯然是在機械地理解法律規范，并不是根據法律規范的本意和精神去予以適用。既然法律要求應當舉行聽證之后才能調整價格，而鐵道部在沒有舉行聽證的情況下，即調整了票價，程序上顯然存在著重大違法。

這一程序上的重大違法，雖然在主體上并不是鐵道部，但它直接涉及到鐵道部《通知》的合法性。鐵道部自身在制定《通知》的程序上雖然是合法的，但鐵道部《通知》的最終的合法性除取決于其自身的程序上的合法外，還取決于其前置程序的合法。在本案中，鐵道部《通知》的前置程序沒有經過，顯然是違法的。這就必然影響到鐵道部《通知》的合法性及其效力。

由于鐵道部《通知》的前置程序的違法性，所以決定了鐵道部《通知》的違法性，在通常情況下，法院應當適用撤消判決。但又由于鐵道部《通知》的內容已經實施，屬于不可撤消的行政行為，法院只能適用最高法院司法解釋第５８條關于“被訴具體行政行為違法，但撤消該具體行政行為將會給國家利益或者公共利益造成重大損失的，人民法院應當作出確認被訴具體行政行為違法的判決，并責令被訴行政機關采取相應的補救措施；造成損害的，依法判決承擔賠償責任”的規定，采用確認判決，即確認鐵道部《通知》違法，而不能撤消鐵道部的《通知》。[36]

【注釋】

[1] 河北三河時代律師事務所律師。

[2] 截止到目前，包括喬占祥在內共有５人向鐵道部申請行政復議。其他４人因各種原因而不了了之。鐵道部只對喬占祥的復議申請作出了復議決定。[3] １、關于喬占祥的復議請求

喬占祥的復議請求有兩個：（１）撤銷被申請人于２００１年１月４日公布的２００１年春運期間部分旅客列車實行票價上浮的行政行為；（２）審查被申請人作出上述行政行為的依據——國家計委關于部分旅客列車票價實行政府指導有關的問題的批復不合法，并予以撤銷。

關于喬占祥的第一個復議請求，如后面要分析的，鐵道部的《通知》屬于具體行政行為，因喬占祥購買了根據該《通知》而漲價的車票而使自己的合法權益受到了侵犯，與該《通知》之間具有直接的法律上的利害關系，因而有權要求作為行政復議機關的鐵道部撤銷由鐵道部下發的《通知》。

與第一個復議請求相關聯的是，作為第三人的北京鐵路局根據鐵道部的《通知》而對部分旅客列車的票價作了上浮，由于鐵道部的《通知》被撤銷，部分旅客列車票價上浮就失去了依據，喬占祥有權向第三人提出返還多支出的價款。因為第三人不具備行政訴訟被告的主體資格，喬占祥只能在該訴訟之后，再向法院提起民事訴訟。

關于喬占祥的第二個復議請求，國家計委的《批復》是鐵道部《通知》的依據，根據《行政復議法》的規定，相對人如果認為國家計委的《批復》不合法，有權在向復議機關申請復議的同時一并提出審查該《批復》的請求，因此，喬占祥在復議中提出第二個復議請求，是符合《行政復議法》的規定的。

２、關于喬占祥的訴訟請求

喬占祥的訴訟請求也是兩個：（１）判決撤銷被告作出的鐵復議〖２０００〗１號行政復議決定書，并責令被告依法履行行政復議法第２６條規定的審查及轉送的法定職責；（２）判決撤銷被告作出的《關于２００１年春運期間部分旅客列車實行票價上浮的通知》

關于喬占祥的第一個訴訟請求，根據《行政訴訟法》的規定，在復議機關維持原具體行政行為的情況下，相對人不服向法院起訴，訴訟的對象是原具體行政行為，被告是作出原具體行政行為的行政機關。鐵道部既是作出原具體行政行為的機關，同時又是復議機關，作出決定的機關與作為復議機關，兩者雖然是同一個機關，但身份是不同的。在復議過程中，鐵道部維持了由自己作出的《通知》，喬占祥應當要求撤銷鐵道部作出的原具體行政行為即《通知》，而不是復議決定，即維持《通知》的復議決定。因此，根據《行政訴訟法》的規定，喬占祥的這一復議請求是不能成立的。

喬占祥第一個訴訟請求中的后一個問題，即鐵道部作為復議機關沒有將國家計委的“批復”轉送有權處理的機關進行處理，因而構成失職，要求法院責令鐵道部履行法定職責。這一訴訟請求的對象是作為復議機關的鐵道部，而不是作為發出《通知》的鐵道部。因此，在鐵道部維持由其自己發出的《通知》的復議決定情況下，第一個訴訟請求的前半部分，只能以發出《通知》的鐵道部為被告；而第一個訴訟請求的后半部分，只能以作出復議決定的鐵道部為被告，因而，這是兩個不同的訴訟，而不可能在一個訴訟中解決。喬占祥將兩個不同的訴訟對象，合作一個訴訟中的被告，在訴訟原理上是說不通的。雖然作為作出原具體行政行為的行政機關是鐵道部，進行行政復議的機關也是鐵道部，但如前所述，這是兩種不同的身份。

喬占祥的第二個訴訟請求是成立的，已如前述。實際上，喬占祥的第一個訴訟請求的前半部分，與第二個訴訟請求是有聯系的。根據最高人民法院新的司法解釋，如果在復議機關維持原具體行政行為的情況下，在訴訟中，原具體行政行為被法院予以撤銷，復議決定也自然無效。

可見，喬占祥的第一個訴訟請求中的前半部分，實際上是多余的；第一個訴訟請求的后半部分的被告確定錯誤；第二個訴訟請求是可以成立的。

[4] 喬占祥的復議申請書存在的主要問題是：（１）在復議當事人部分，將沒有侵犯其合法權益的廣州鐵路運輸集團公司、上海鐵路局列為第三人；（２）在事實部分，沒有列舉證據證明自己的合法權益受到侵犯；（３）復議申請書文字粗糙，缺乏“法言法語”。

[5] １９９９年由全國人大常委會通過的《行政復議法》第７條規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為所依據的下列規定不合法，在對具體行政行為申請行政復議時，可以一并向行政復議機關提出對該規定的審查申請：（１）國務院部門的規定；（２）縣級以上地方各級人民政府及其工作部門的規定；（３）鄉、鎮人民政府的規定。喬占祥依據這一規定，在對鐵道部的通知申請行政復議的同時，就通知依據的國家計委的批復的合法性問題，請求審查。

[6] 喬占祥的復議申請書中所述的復議理由共有７條，其中一些理由涉及公共利益問題，在目前的行政訴訟中，還不存在公益訴訟，因此，所能夠成立的主要是３條。這一訴訟主要可以理解為公益訴訟，因為就喬占祥的個人損失而論，區區只有９元。而據喬自己說，為進行這一訴訟，其除付出了一年多的時間外，還付出了一萬余元的費用。當然，無須諱言，喬個人在其中也得到了一定的其他利益，如喬原來僅僅是石家莊市的一名律師，在全國范圍內可以說是默默無聞，而在訴訟之后，已經成為聞名全國的律師，目前也已經到北京發展。

[7] 價格法第１８條規定，下列商品和服務價格，政府在必要時可以實行政府指導價或者政府定價：（１）與國民經濟發展和人民生活關系重大的極少數商品價格；（２）資源稀缺的少數商品價格；（３）自然壟斷經營的商品價格；（４）重要的公用事業價格；（５）重要的公益性服務價格。[8] 價格法第２０條第１款規定，國務院價格主管部門和其他有關部門，按照中央定價目錄規定的定價權限和具體適用范圍制定政府指導價、政府定價；其中重要的商品和服務價格的政府指導價、政府定價，應當按照規定經國務院批準。

[9] 鐵路法第２５條規定，國家鐵路的旅客票價率和貨物、包裹、行李的運價率由國務院鐵路主管部門擬定，報國務院批準。

[10] 鐵道部在復議過程及復議決定書中存在的主要問題是：（１）喬占祥在申請行政復議時，沒有同時提供證據證明其合法權益受到了鐵道部《通知》侵害的事實，鐵道部可以以喬占祥不符合《行政復議法》所規定的行政復議申請條件的規定為由，對喬占祥的復議申請不予受理；（２）鐵道部在受理以后的很長時間里要求喬占祥舉證證明其合法權益受到侵害的事實，而喬占祥一直沒有舉證，在此情況下，鐵道部可以予以駁回喬占祥的復議申請；（３）行政復議的對象是行政機關作出的具體行政行為是否合法和適當，因此，整個行政復議決定應當圍繞著這一點而展開，但鐵道部的行政復議決定書對鐵道部的《通知》的合法性和合理性兩個方面論證不夠，包括從內容上和程序上的論證；（４）鐵道部一方面要求喬占祥舉證證明其合法權益受到侵害的事實，而另一方面，在行政復議決定書中對其提供的證據沒有予以認定；（５）鐵道部的復議決定書沒有對喬占祥在復議申請書提出的作為其漲價通知依據的國家計委《批復》不合法性的問題作出答復。

[11] 價格法第２２條規定，政府價格主管部門和其他有關部門制定政府指導價、政府定價，應當開展價格、成本調查，聽取消費者、經營者和有關方面的意見。

[12] 鐵道部于２００１年３月１９日作出了復議決定書，喬占祥于２００１年３月２６日向北京市第一中級人民法院提起了行政訴訟，北京市第一中級人民法院已予以受理。喬占祥的《行政起訴狀》存在的主要問題是：（１）與其行政復議申請書中將上海鐵路局和廣州鐵路（集團）公司列為第三人一樣，在訴訟中也將它們列為第三人，這是錯誤的；（２）在鐵道部維持原《通知》的情況下，在訴訟請求中要求撤銷鐵道部的復議決定；（３）喬占祥是對鐵道部的復議決定不服，而他的復議申請的時間是２００１年１月１８日，喬占祥所提交的證據有兩個，一個是１月１７日的火車票，一個是１月２２日的火車票，顯然，１月２２日的火車票不能作為不服復議決定的證據，而只能通過另一個復議申請予以解決；（４）在理由部分，涉及論證春運期間運輸價格的上浮的《通知》的違法性的部分不充分，而有一些為民請命的理由。

[13] ２００１年的春運從１月１３日開始至２月１７日結束。喬占祥于２００１年１月１８日向鐵道部申請行政復議。

[14] 鐵道部認為，在鐵路運價改革過程中，鐵路運價上漲幅度遠遠低于我國城鄉居民收入增長幅度。根據統計年鑒資料，我國城市居民家庭人均可支配收入，１９７８年為３４３?４元，１９９９年上升到５８５４元，增長１６倍；農村居民家庭人均純收入，１９７８年為１３３?６元，１９９９年上升到２２１０?３元，增長１５?５倍；而鐵路客票硬座人公里基本票價，１９７８年是０?０１７５５元，１９９９年是０?０５８６１元，僅增長２?３倍。按照這一思維邏輯，假如人均收入上升１０％，那么，所有的服務價格都要上升１０％才是應該的，否則就是與收入上升不相適應或者不相稱。假如人們的收入上升了１０％，鐵路運輸價格上漲１０％，已經將人們收入的上升部分取走，其他行業也要將價格上升１０％，那么，人們拿什么去支付上漲的部分，人們的生活的提高的標志是什么？

[15] 當年客流量下降的另一個原因是政府采取了一些其他措施，如民工如果回家，春節回來后將不予錄用等。

[16] ９０年代以來，鐵路客運的“龍頭”地位實際上逐步讓位于公路運輸，長途軟臥席則面臨民航的激烈競爭。鐵路客運市場份額由１９８０年的６０?５％下降到１９９９年的３５?８％，下降了２４?７個百分點；而公路客運市場份額從１９８０年的３１?９７％，上升到５４?８６％，上升了２２?８９個百分點，鐵路丟失的市場份額幾乎都被公路爭奪過去。原因是說明呢？鐵路部門認為，主要原因是因為公路的運價已經完全放開，由公路運輸企業自己決定，而鐵路則是由國家決定。因此，國家應當將鐵路運輸的價格也予以放開或者基本放開。實際上，公路運輸在運輸市場的份額之所以上升，與公路運輸在短途運輸中的優勢、在時間上的靈活優勢，有著很大的關系。而與價格的上升并沒有絕對的關系。相反，公路運輸份額的上升，與公路運輸價格同鐵路運輸的價格相比較，更為合算更有關系，而不是依靠價格上漲來提高競爭能力。

[17] 鐵路運輸企業包括鐵路主管部門有兩個選擇：一是提高競爭能力，提高服務質量，利用難得的機遇，來獲取最大的利潤，二是利用自己的壟斷地位通過提高價格獲得較高利潤。在兩個選擇中，第一個選擇會付出更多的勞動，而第二個選擇則非常簡單。因此，雖然多年來，都遇到了火車擁擠、鐵路運力不足的老問題，但鐵路主管部門及鐵路運輸企業并沒有采用更多的積極措施，以解決這一問題。[18]春運期間鐵路運輸價格的上漲最早是在廣東省實行。９０年代初，廣東省公路率先放開客運價格，由于汽車運輸價格上浮，鐵路客運價格不動，導致大批旅客涌向鐵路，春運期間鐵路客車嚴重超員，而公路汽車卻坐不滿旅客。因而，１９９３年經國務院批準，春運期間在廣東省上浮。隨著民工跨地區流動規模不斷擴大，僅在廣東一地實行春運浮動價已經遠遠不夠。１９９４年春運６０天中，南方各主要車站全部旅客爆滿，特別是成都、重慶、貴陽、鄭州、武昌、廣州等上百個車站，日積壓旅客近萬人到數萬人，列車上更是普遍嚴重超員。１９９５年春運客票價格浮動范圍擴大到上海、北京、成都、鄭州、濟南、柳州、廣州７個鐵路局。這一年春運鐵路客流總量同比減少１５３９萬人次。

我認為，春運期間列車旅客票價上浮的基本考慮無非是：（１）因為這一期間乘坐火車的人多，即使漲價也不愁沒有人坐；（２）運力有限，希望選擇其他運輸方式；（３）希望不要出行。鐵路運輸企業作為以贏利為目的的企業，首先希望出行的人越多越好，而肯定不希望人們都不要出行；其次，如前所述，其他運輸方式與鐵路運輸企業有著競爭關系，鐵路的“龍頭”已經被公路奪去了，鐵路運輸企業并不是已經“富得流油”而不需要再掙錢了，因此，希望旅客去選擇其他運輸方式，甚至是逼著旅客去選擇其他運輸方式，顯然并不是鐵路運輸企業的本意；可見，只能是第一個理由了。

[19] 最高人民法院關于執行《中華人民共和國行政訴訟法》若干問題的解釋第３條規定，行政訴訟法第１２條第（１）項規定的“具有普遍約束力的決定、命令”，是指行政機關針對不特定對象發布的能反復適用的行政規范性文件。

[20] 行政復議法第６條規定了作為行政復議范圍的具體行政行為的類型，共列舉了１１類具體行政行為。

[21] 參見鐵道部關于《鐵路春運客票價格上浮及行政復議處理的簡要情況》第９頁；《北京青年報》記者對鐵道部有關領導的采訪報道。

[22] 參見鐵道部關于《鐵路春運客票價格上浮及行政復議處理的簡要情況》第９頁。[23] 我國國家賠償法規定的行政賠償的范圍也只限于因具體行政行為造成的損害。

[24] 張樹義主編：《行政法學》（２０００年全國律師資格考試指定用書），法律出版社２０００年６月第１版，第２４頁；應松年主編：《行政法學新論》，中國方正出版社１９９９年１月第２版，第１８５～１８６頁。[25] 甘文著：《行政訴訟法司法解釋之評論－理由、觀點與問題》，中國法制出版社２０００年５月第１版，第１２頁。

[26] 參見前引應松年教授和張樹義教授主編書。[27] 參見前引應松年教授和張樹義教授主編書。

[28] 通說認為，具體行政行為與抽象行政行為的區分在于，對象是否具有特定性。實際上，任何行政行為都具有特定的對象，沒有特定的對象，該行政行為就沒有了調整的對象，也就意味著該行政行為沒有存在的必要。問題的關鍵在于，特定的對象指的什么？具體行政行為指向特定的一個社會關系中的特定的相對人；抽象行政行為指向特定的一類社會關系中的不特定的相對人。

[29] 這種認識產生的原因在于，鐵路局在目前情況下仍然屬于政企不分的狀況，作為行政管理機關，它與鐵道部之間屬于上下級關系，屬于行政機關內部之間的關系；作為鐵路運輸企業，它與鐵道部之間屬于管理者與被管理者之間的關系，屬于行政主體與相對人之間的關系。問題是，在鐵道部允許各鐵路局漲價這一問題上，各鐵路局是什么法律地位？我認為，各鐵路局在這一問題上是鐵路運輸企業的地位。

一方面，鐵道部的《通知》是下發給各鐵路局的，即《通知》的對象是鐵路局。鐵道部認為，鐵道部的《通知》是發給所有的鐵路局的，而不僅僅是發給可以漲價的鐵路局的。實際上，《通知》的含義不僅僅是漲價，它包括了漲價的期間、漲價的幅度、漲價線路和車次，同時包括了不在此期間、線路和車次、幅度內的旅客列車不得漲價的含義。即在春運期間，有的可以漲，有的不可以漲，可以漲的，其漲價幅度是什么。

[30] 根據學者的一般認識，相對人申請行政復議時，應當具備以下條件：（１）符合申請人資格；（２）有明確的被申請人；（３）有具體的復議請求及相應的事實根據；（４）符合法律規定的行政復議的范圍及復議機關管轄；（５）其他法律規定的條件。

[31] 參見鐵道部關于《鐵路春運客票價格上浮及行政復議處理的簡要情況》第１～７頁。

[32] 行政復議與行政訴訟的一個重要不同點，即在于，由于行政復議機關是行政機關，其是作出原具體行政行為的行政機關的上級行政機關，可以行使法律規定的行政自由裁量權，因此，對下級行政機關作出的具體行政行為是否合理有權作出判斷；而法院是司法機關，其不能代替行政機關行使行政自由裁量權，因而，法院不能對行政機關的合理性作出判斷。鐵道部應當在復議決定書中，就漲價的必要性和合理性進行論證。

[33] 參見鐵道部關于《鐵路春運客票價格上浮及行政復議處理的簡要情況》第１０～１３頁。[34] 參見鐵道部關于《鐵路春運客票價格上浮及行政復議處理的簡要情況》第１２頁。

[35] 《中華人民共和國行政處罰法》第五章第三節之第４２條、第４３條比較詳細地規定了行政處罰中的聽證程序。同時，我國各地主要是省級人民政府和國務院各部委從各自的需要出發對聽證程序作了更為詳細的規定。在喬占祥訴鐵道部案發生時，我國共有兩個法律規定了聽證程序，一是《價格法》，二是《行政處罰法》；目前，則已有多個法律規定了聽證程序。

[36] 兩審法院在判決書中均未指出鐵道部的《通知》所存在的瑕疵。

第五篇：民告官，誰是最大的贏家——兼評喬占祥狀告鐵道部案

彭江民

新世紀的第一個春天，河北三和時代律師事務所喬占祥律師就春運期間火車票價格上浮一事狀告鐵道部，引起了社會的廣泛關注。

本案之所以引起關注，原因大致有三點。其一，火車票價格調整涉及到太多人的利益，特別是在春運期間，這一問題尤其顯得敏感和牽動人心；其二，春運期間火車票價格上浮已實行多年，多數人已經習以為常，至少在喬占祥律師之前，還沒有人依照法律規定、通過法律途徑就這一事件去討一個正式說法；其三，本案的被告鐵道部，是部一級的政府機關。

由于行政訴訟案件不適用調解，本案最終肯定會是一個勝訴敗訴的結果。但是，就本案的反響和典型示范效果而言，案件本身的勝敗結果已經不重要，透過本案向社會公眾所傳播、普及、倡導的法治精神，尤其具有積極意義。

“依法治國、建設社會主義法治國家”已經載入我國《憲法》，實現這一宏偉目標，有賴于法治精神在全社會的普及和認同。法治精神的基本理念就是“法律至上、依法辦事”，這在我國也不是什么新概念，《憲法》當中早有明文規定，只是這一理念的普及和認同程度還遠遠沒有達到法治精神的要求而已。《憲法》中規定：“任何組織或者個人都不得有超越憲法和法律的特權”，這就是法律至上；“一切國家機關和武裝力量、各政黨和各社會團體、各企業事業組織都必須遵守憲法和法律”，這就是依法辦事。在喬占祥狀告鐵道部一案中，“法律至上、依法辦事”這一理念得到了充分體現，并通過本案在廣大社會公眾中得到了相當程度的傳播和普及。無論本案的勝敗結果如何，對于知道本案的每一個行政機關，其依法行政的意識必將會有進一步的提高；對于知道本案的每一個普通百姓，其依法維權的觀念必將會有進一步的增強，而法律意識的提高和法制觀念的增強，恰恰是“依法治國、建設社會主義法治國家”至關重要的基礎。

客觀地講，喬占祥狀告鐵道部一案，是1990年我國建立行政訴訟和行政復議制度以來影響較大的行政復議案件和行政訴訟案件之一。盡管如此，也很難講本案能夠在多大程度上改變目前我國法制建設中不盡人意的地方。但可以肯定地說，本案的發生，本身就是我國法制建設不斷進步的標志。聚沙成塔，積流成河，如果人人都能在社會生活中自覺地實踐“法律至上、依法辦事”的理念，建設社會主義法治國家的進程無疑會大大加快。

從上述意義上講，本案沒有輸家，法治精神的普及和法治理念的傳播就是最大的勝利。

（原載2001年5月22日《百姓信報》）

作者單位：河北三和時代律師事務所

單位地址：石家莊市新華東路209號

單位總機：0311-7600088

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