農(nóng)村基層治理能力現(xiàn)代化的探索與實踐

摘要：中共中央十八屆三中全會首次提出“推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”，實現(xiàn)治理的現(xiàn)代化，從根本上實現(xiàn)由管理到治理的轉(zhuǎn)變，不僅關(guān)乎整個國家層面，更涉及省、市、縣乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村居等各級地方政府全方面的深入改革。基層民主政治建設(shè)，關(guān)鍵要抓好村民參與，讓農(nóng)民真正當(dāng)家做主，參與村務(wù)、選舉干部、監(jiān)督干部。建立村民自我約束制度以及村民自治的組織和工作體系，充分發(fā)揮村民自治在協(xié)調(diào)利益、化解矛盾、排憂解難上的作用，積極調(diào)動農(nóng)民群眾建設(shè)熱情。文章僅以青白江區(qū)姚渡鎮(zhèn)蘆稿村、福洪鎮(zhèn)杏花村為例，分析其村級治理的實踐與經(jīng)驗，探索農(nóng)村基層治理能力現(xiàn)代化實現(xiàn)路徑。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村基層治理；現(xiàn)代化；民主；自治

農(nóng)村基層治理能力決定了未來農(nóng)村的改革發(fā)展穩(wěn)定。隨著城鄉(xiāng)一體化發(fā)展，越來越多的農(nóng)村由過去散居轉(zhuǎn)變?yōu)榧芯幼。喟捉诔啥冀y(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展中穩(wěn)步推進新農(nóng)村建設(shè)，農(nóng)民集中居住區(qū)越來越普遍，但居住狀態(tài)、生產(chǎn)生活方式的改變、征地拆遷等帶來了基層治理的新矛盾和新問題，如何有效化解矛盾、調(diào)節(jié)各方利益、探索提高基層治理能力的有效方式迫在眉睫。而首先就是思想觀念、治理理念的轉(zhuǎn)變。

一、治理現(xiàn)代化的要義：實現(xiàn)由管理到治理的轉(zhuǎn)變

1.樹立民主平等的基層治理理念

黨的十八大提出“要健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的充滿活力的基層群眾自治機制，保障人民享有更多更切實的民主權(quán)利”。治理不同于管理，治理追求的是民主、平等、公正等價值訴求，強調(diào)不同主體協(xié)商和合作，基層治理強調(diào)農(nóng)民群眾在村級治理中平等的話語權(quán)、維護自身合法權(quán)益的權(quán)利、參與各項村級事務(wù)平等地位，更多地體現(xiàn)民主，真正由農(nóng)民群眾共同參與、平等協(xié)商和對話。如蘆篙村就一貫堅持“民事民議、民權(quán)民定”，依托村級自理機制，商討議定村級公共服務(wù)項目、村民享受低保、申請殘疾補助、村組財務(wù)制度、產(chǎn)改誤工費用支出等諸多涉及村民權(quán)益的重大事項，真正體現(xiàn)民主，也及時化解基層矛盾。

2.尊重群眾主體地位，發(fā)揮基層自治組織作用

尊重群眾的主體地位，讓廣大農(nóng)民群眾自己當(dāng)家作主，通過選取村民議事會成員、監(jiān)事會成員、調(diào)節(jié)員、村民代表等方式，民主協(xié)商各項事務(wù)，進行自我管理、自我教育、自我服務(wù)。進一步完善民主選舉制度、民主決策制度、民主管理制度以及民主監(jiān)督制度，在自治過程中村民可表達合理訴求、自身困境等，成為基層治理的主人，激發(fā)村民參與意識和主人翁感。無論是成都北改“曹家巷”拆遷的成功、還是蘆篙村征地拆遷工作的妥善處理都體現(xiàn)了群眾自治組織的強大力量。

二、青白江農(nóng)村基層治理的經(jīng)驗、做法和困境

青白江有94個行政村，29個社區(qū)（含17個涉農(nóng)社區(qū)），在基層治理中針對權(quán)責(zé)機制不明、運行機制不暢、監(jiān)督機制單一等問題積極探索，探索出“三級授權(quán)”、“五權(quán)界限”、“四步?jīng)Q策”、“四種監(jiān)督”的基層治理體系，取得初步成效，被多家網(wǎng)絡(luò)媒體刊載。在這里僅以蘆篙村、杏花村為例，分享基層治理經(jīng)驗和做法，指出遇到的困境和難題。

1.蘆篙村、杏花村基本情況

（1）姚渡鎮(zhèn)蘆稿村位于青白江區(qū)東南部，由原蘆稿和原大吉兩個村于2006年合并而成，轄28個村民小組，3823名村民，其中73名黨員，12個黨小組。是成都市首批是個社會主義新農(nóng)村建設(shè)試點村之一，早在2006年在全市率先開展“民主議政日”活動，2008年在全區(qū)率先開展基層治理試點。

（2）福洪鎮(zhèn)杏花村地處龍泉山脈中段，因規(guī)模種植“福洪杏”而得名，轄13個村民小組，共有村民1295戶、4413人。2010年成立黨總支，47位議事會成員，每組5-7人。2009年探索基層治理，村民議事會由最初7人到場參加到后來積極主動參與各項事務(wù)，成功探索出基層治理有效模式。

2.形成行之有效的基層治理工作方法

通過對蘆篙村和杏花村基層治理的深入調(diào)研，得出結(jié)論：基層治理離不開符合實際科學(xué)有效的工作方法。其中蘆篙村還總結(jié)出“科學(xué)定調(diào)、民主定盤、多方查漏”的“兩定一查”工作方法。針對兩村的調(diào)研情況，總結(jié)如下：

（1）科學(xué)決策是前提。充分發(fā)揮村級黨組織在推進基層民主管理、推動產(chǎn)業(yè)發(fā)展、維護社會穩(wěn)定等方面的主導(dǎo)作用，從當(dāng)?shù)貙嶋H情況和村民需求出發(fā)，引導(dǎo)村民議事會實現(xiàn)科學(xué)、民主決策。蘆篙村和杏花村在面對政策的貫徹落實、村級重大事務(wù)、村民切身利益的事項時，按照村黨總支會議―兩委會議―村民議事會―村民代表會議這樣一個過程，首先村黨總支支委會議商討內(nèi)部統(tǒng)一，對于重大事項召集兩委會議共同商討，由村民議事會初步?jīng)Q策，村民代表會議最終審定，這樣既發(fā)揮了民主精神，又提高了決策的科學(xué)和效率。

（2）公開透明是關(guān)鍵。調(diào)研中了解到杏花村最初成立村民議事會，組織第一次議事會時有33位成員，僅有7人到場，經(jīng)過電話催促后26人到場，議事會成員表現(xiàn)為漠不關(guān)心、事不關(guān)己、抗拒不情愿，之后村黨總支在年終開了“信息公開”會議，由書記公開本村公服資金、固定資產(chǎn)、支部今后工作打算、村級事務(wù)收集情況、承諾接受監(jiān)督等事項，參會人員轉(zhuǎn)變態(tài)度，積極發(fā)言，主動參與管理村級事務(wù)。同時，通過本村“信息趕集”用PPT播放公服資金使用明細，保證公開透明。蘆篙村設(shè)置“三務(wù)”公開欄，及時公示村級各項事務(wù)。

（3）尊重民意是中心。農(nóng)村工作千頭萬緒，矛盾重重，征地拆遷更是農(nóng)村基層治理的一大難題，而發(fā)動群眾參與自治則能有效化解矛盾、解決問題。2010年，成都二繞高速公路的建設(shè)需要從蘆篙村穿境而過，涉及征地拆遷12個村民小組共230畝土地，村黨總支充分發(fā)揮村民議事的作用，通過召開村民代表會議，決定在政策允許范圍內(nèi)由村民小組開會自制方案，最終形成多種形式的轉(zhuǎn)戶方案，在這個過程中村支“兩委”做到尊重民意、引導(dǎo)卻不干預(yù)，把相關(guān)權(quán)益分配交由村民自行決定，及時保障了重大項目的工作進展。

（4）民主監(jiān)督是保障。農(nóng)民群眾既是基層治理的主體、受益者，同時也是有效監(jiān)督者。杏花村在民主監(jiān)督方面采用每逢“信息趕集”（村廣場放映電影），由村支兩委輪流值班，走進廣場走進群眾當(dāng)中，村民可隨時提出疑問，包括本村道路、水渠等基礎(chǔ)設(shè)施、工作人員服務(wù)態(tài)度、村級具體事務(wù)處理意見等，由值班人員進行解釋和登記，并限期處理；另外，村民議事會、監(jiān)事會、調(diào)解員之間互相監(jiān)督，調(diào)解員需每季度上報監(jiān)事會本組走訪過程中收集的民情、民意、民需，監(jiān)事會需要定期督察調(diào)解員走訪情況，重大亟需處理事項監(jiān)事會要及時反饋村黨支部，并監(jiān)督處理情況，這樣的互相監(jiān)督、互相制約機制有助于各項事務(wù)有效處理。

3.基層治理的成效及面臨的困境

青白江農(nóng)村基層治理經(jīng)過探索和實踐，積累了豐富的經(jīng)驗，取得了初步成效，如杏花村的有效治理使得遺留的400多戶散居戶都迫切希望早日啟動第三期集中居住區(qū)建設(shè)。群眾的滿意度日益提升，涌現(xiàn)了很多積極入黨農(nóng)民群眾，緩解了黨群干群關(guān)系，有效及時化解基層矛盾，推動全區(qū)經(jīng)濟工作開展奠定基礎(chǔ)。但由于政策、資金、人員、地區(qū)差異等問題，基層民主治理面臨著一些村黨總支無法解決的現(xiàn)實問題。

（1）農(nóng)村人口的遷移化趨勢導(dǎo)致民主管理主體缺失。我國城鎮(zhèn)化人口比重已超過農(nóng)村人口，農(nóng)村集中居住、土地流轉(zhuǎn)致使更多農(nóng)村人口的大量外出，出現(xiàn)農(nóng)村人戶分離現(xiàn)狀，很多年輕人在城市定居不參與村級事務(wù)決策，留下來的年齡普遍偏高、文化程度普遍偏低、商議村級事務(wù)能力較弱，村民自治出現(xiàn)“無人可選”局面，無形中阻礙村級民主和自治的水平和進程。

（2）信息化快速發(fā)展和干群信息化能力不足矛盾凸顯。如今農(nóng)村信息化建設(shè)成就初顯，有效促進村務(wù)公開，但農(nóng)民到市民的轉(zhuǎn)變需要一個過程，農(nóng)民整體素養(yǎng)尤其是信息素養(yǎng)明顯不足，據(jù)了解大多留在農(nóng)村的農(nóng)民依然依賴傳統(tǒng)口頭相傳的信息傳遞方式，不能使用電腦、多媒體、網(wǎng)絡(luò)社交工具等獲取信息。而農(nóng)村基層政府信息水平不足，不能有效運用農(nóng)村現(xiàn)有信息設(shè)施促進民主進程。

（3）村級資金不足導(dǎo)致村干部人才隊伍不穩(wěn)定。村級財政有限，尤其是村集體經(jīng)濟較為落后的農(nóng)村社區(qū)，政府傾斜不夠，辦公場所、設(shè)備環(huán)境差，活動經(jīng)費不足，導(dǎo)致公共服務(wù)落后；對村民議事會成員也僅有50-100補貼，有的地方甚至沒有，部分村民在外務(wù)工折返誤工費都無法保障，嚴(yán)重影響日常事務(wù)商討和自治組織運轉(zhuǎn)，村干部待遇1500-2200不等，難以維持基本生活需求，也造成村干部隊伍不穩(wěn)定，影響工作積極性。

三、實現(xiàn)農(nóng)村基層治理能力現(xiàn)代化的路徑思考與探索

農(nóng)村基層治理現(xiàn)代化并非一蹴而就，也并非政府單方面就可完成，需要廣大農(nóng)民群眾積極主動參與民主建設(shè)，需要多元化力量共同參與，需要提升村干部整體素能，需要構(gòu)建民主對話機制，需要不斷改善民主管理制度。

1.尊重群眾主體地位，有效發(fā)揮自治組織作用

（1）正確處理基層政府和群眾自治組織的關(guān)系。構(gòu)建以基層黨組織為核心，引導(dǎo)自治組織良性互動、有效參與，權(quán)責(zé)明確、權(quán)力下放的治理體制。基層黨組織主要負(fù)責(zé)多方爭取資金、引進人才、組織培訓(xùn)、開拓市場、改善基礎(chǔ)設(shè)置、提供公共服務(wù)等，為自治組織營造寬松有利的政策環(huán)境和物質(zhì)保障；自治組織負(fù)責(zé)具體事務(wù)組織運行、發(fā)動群眾積極參與村級自治事務(wù)，深入群眾及時化解基層矛盾，達到由群眾自己解決自己事務(wù)效果。

（2）創(chuàng)新村民自治制度。明確村支兩委年齡、政治、文化、能力等各方面的具體要求，保障村干部整體素養(yǎng)；協(xié)調(diào)指導(dǎo)選舉善后工作，保證印章、財務(wù)、辦公場地的及時交接，嘗試具有選舉權(quán)的選民日前到選舉委員會登記的選民登記辦法，登記方能成為選民，嚴(yán)格村干部選拔任用公開性，將群眾監(jiān)督評價作為自下而上監(jiān)督問責(zé)主導(dǎo)方式，以群眾民主推薦和滿意度為標(biāo)準(zhǔn)，可降低選舉成本，提高選舉效率。

（3）充分發(fā)揮村民議事會、村民代表大會在村級事務(wù)決策中的重要作用。激發(fā)議事會成員、監(jiān)事會成員、村民代表、調(diào)解員參與決策和管理，在換屆選舉中從村民代表中挑選得票多數(shù)者為議事會成員，嚴(yán)格選舉程序，適當(dāng)延長村組干部任期，保證公平公正，真正選出能夠為群眾“代言”、能夠參與并督促村級事務(wù)正常運行的代表。

2.完善民主法治，強化基層治理保障機制

（1）加強基層法治教育。爭取基層法治專項資金，組織部門、黨校、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政辦聯(lián)合舉辦系列常規(guī)法律知識培訓(xùn)、農(nóng)村基層案例教學(xué)、組織參觀監(jiān)獄進行現(xiàn)場警示教育；強化法院、檢察院常駐派出機構(gòu)的監(jiān)管力度，根據(jù)村民最需了解法治事務(wù)編印成冊發(fā)放宣傳，利用電影廣場定期播放微電影、警示片；信訪、司法部門定期到農(nóng)村處理信訪事件，引導(dǎo)村民采用正確方式通過司法途徑合理表達訴求，有效疏通群眾矛盾，從源頭上解決問題，維護農(nóng)村穩(wěn)定。

（2）構(gòu)建信息化服務(wù)平臺。改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，逐步實現(xiàn)農(nóng)民社區(qū)網(wǎng)格化管理，構(gòu)建綜合性信息平臺和管理服務(wù)體系。運用信息平臺發(fā)布農(nóng)村土地拆遷補償辦法、村集體資金使用明細、惠農(nóng)政策落實情況、涉及村民切身利益的重大決策等，分門別類形成制度進行公示，根據(jù)事態(tài)進展及時更新內(nèi)容；逐步規(guī)范村委會權(quán)利和義務(wù)、村民訴求機制、議事會成員獎勵補貼機制等，健全財務(wù)預(yù)決算、開支審批、審計監(jiān)督等，建立村集體資金網(wǎng)絡(luò)化監(jiān)管平臺；創(chuàng)新黨群信息傳遞、溝通對話的形式和手段，建立村級事務(wù)微信公眾號，通過微信平臺及時發(fā)布會議信息、討論結(jié)果、活動開展等，便于溝通和管理。

（3）強化基層執(zhí)法力度。明確各項制度后，最終要是嚴(yán)格落實和執(zhí)行，堅決打擊各類選舉拉票賄選行為，對在土地流轉(zhuǎn)、房屋拆遷、集體資產(chǎn)租用等村級事務(wù)中打架鬧事的行為嚴(yán)加管理，部分違法行為可移交司法機關(guān)處理，對貪污受賄的村干部嚴(yán)格處理，法治為上，用法治手段解決問題。

3.優(yōu)化資源配置，營造農(nóng)村民主管理生態(tài)

（1）財政投入常規(guī)化。樹立“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的政策導(dǎo)向，根據(jù)農(nóng)村社區(qū)建設(shè)的需求構(gòu)建財政投入長效機制，合理劃分財政支出比重；加大村級經(jīng)費投入力度，財政增量部分要向農(nóng)村基層傾斜，特別是村集體經(jīng)濟較為薄弱區(qū)域，加大農(nóng)村道路修建、農(nóng)田水利等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)；嚴(yán)格把關(guān)合作第三方企業(yè)投資能力、誠信度、市場開發(fā)力度等，大力引進資源開發(fā)、入股分紅、服務(wù)創(chuàng)收等項目，促進村集體經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展壯大。

（2）支持主體多元化。試行“幫扶捆綁”，整合城鄉(xiāng)資源，開展城市社區(qū)幫扶農(nóng)村社區(qū)城鄉(xiāng)互助方式，在公共服務(wù)、文化活動開展等多方面提供指導(dǎo)和支持，分享社區(qū)民主治理經(jīng)驗；重視民間調(diào)解的力量，評選出負(fù)責(zé)任，樂于收集民情民意民需、能夠化解矛盾、積極參與村級事務(wù)的人民調(diào)解員，探索用群眾自治的方式解決土地承包、拆遷安置等問題，構(gòu)建農(nóng)村社會矛盾化解的共同參與的新格局；引導(dǎo)學(xué)校、企業(yè)、政府、社區(qū)等建立多個基層志愿者隊伍，帶動青年農(nóng)民志愿者共同服務(wù)農(nóng)村，建立與川農(nóng)等大學(xué)合作機制，高校派駐專家教師到農(nóng)村對口支教，帶動當(dāng)?shù)剞r(nóng)村農(nóng)業(yè)科技發(fā)展；運用道德講堂等講述身邊的道德模范、優(yōu)秀基層治理工作者、農(nóng)業(yè)發(fā)展好手等，發(fā)揮典型的示范輻射作用，營造民主健康向上的生態(tài)環(huán)境。

（3）人才培育多樣化。充分利用傳統(tǒng)民間文化和組織力量，積極引導(dǎo)農(nóng)民自發(fā)成立各種文化組織，政府提供場地和費用，整合各組織形成合力，另外組織群眾在民主自愿基礎(chǔ)上參與社區(qū)政治生活、參與互惠互助的經(jīng)合組織，更好適應(yīng)市場發(fā)展和社會化生產(chǎn)，為農(nóng)村發(fā)展帶來收益；政府給予合理待遇，改善農(nóng)村辦公場所、住宿條件，結(jié)合國家“三支一扶”、大學(xué)生村官等政策，吸引高校畢業(yè)生能夠扎根基層，提升基層治理人員素養(yǎng)，給予大學(xué)生村官應(yīng)有的職業(yè)榮譽和尊嚴(yán)，表彰獎勵突出貢獻的工作骨干，為他們提供發(fā)展平臺和空間；強化基層工作者基礎(chǔ)知識、職業(yè)技術(shù)、專業(yè)技能等多方位培訓(xùn)，同時嘗試區(qū)級部門干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部到農(nóng)村掛職，將掛職期間工作表現(xiàn)、工作業(yè)績、群眾滿意度作為其職業(yè)晉升的重要依據(jù)。