新時(shí)期農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的進(jìn)程及其政治學(xué)分析

一、基層民主政治建設(shè)的涵義

1．基層的涵義。

人們關(guān)于“基層”的理解，莫衷一是。但是，歸納起來(lái)無(wú)非是廣義與狹義的兩種表述，根據(jù)我國(guó)憲法和地方各級(jí)人民代表大會(huì)與地方各級(jí)人民政府組織法的規(guī)定，從行政區(qū)劃角度來(lái)說(shuō)，基層應(yīng)是指包括農(nóng)村鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)）、鎮(zhèn)和城市街道。這是狹義的基層觀。以上述表述為限，向上擴(kuò)大到縣（含縣級(jí)市）和城市區(qū)一級(jí)、不設(shè)區(qū)的市一級(jí)，向下延伸到行政村，這種上浮下低的基層范疇，則是廣義的基層觀。本文所指的基層是特指鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)）、鎮(zhèn)和城市街道及其屬下的行政村范圍。

2基層民主政治建設(shè)的涵義。

江澤民同志在黨的十五大報(bào)告中指出：“發(fā)展社會(huì)主義民主政治，是我們黨始終不渝的奮斗目標(biāo)。”“社會(huì)主義民主的本質(zhì)是人民當(dāng)家作主。國(guó)家一切權(quán)力屬于人民。”“共產(chǎn)黨執(zhí)政就是領(lǐng)導(dǎo)和支持人民掌握管理國(guó)家的權(quán)力，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督。”“健全民主制度”。①無(wú)疑，這些正是新時(shí)期我國(guó)民主，政治建設(shè)的最主要內(nèi)容。當(dāng)然，也是基層民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容。

3．基層政權(quán)民主建設(shè)的涵義。

從宏觀上說(shuō)，我國(guó)的民主政治運(yùn)行機(jī)制中，從中央到地方、再到基層的每一層面都有四類政治主體，即政黨、國(guó)家（包括各級(jí)人民代表大會(huì)與各級(jí)人民政府）、社會(huì)團(tuán)體、經(jīng)濟(jì)文化組織。③而在國(guó)家政

權(quán)運(yùn)行機(jī)制中，每一層面都有政黨、國(guó)家兩類政治主體。就一般意義而言的政權(quán)，特指國(guó)家，包括各級(jí)的立法機(jī)關(guān)和政府機(jī)關(guān)。基層一級(jí)也一樣。農(nóng)村基層政權(quán)是特指鄉(xiāng)（民族鄉(xiāng)）、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)與同級(jí)人民政府兩者有機(jī)構(gòu)成的統(tǒng)一體。這是農(nóng)村基層民主政治的最主要組成部分。此外，實(shí)行村民自治建設(shè)也是農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的一個(gè)部分。至于“民主建設(shè)”主要是指以維護(hù)和實(shí)現(xiàn)村民自治權(quán)利為核心的民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督等“四個(gè)民主”制度建設(shè)為基本內(nèi)容。其中又以“民主選舉”為民主政治建設(shè)的前提和基礎(chǔ)。

二、新時(shí)期農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的進(jìn)程

新時(shí)期是指十一屆三中全會(huì)以后的改革、開放的歷史時(shí)期。黨的十一屆三中全會(huì)以后，以否定政社合一的人民公社高度集權(quán)化和實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制為邏輯起點(diǎn)的農(nóng)村改革，使農(nóng)村社會(huì)發(fā)生了歷史性的變化，推動(dòng)了以民主選舉和村民自治為核心的農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的大發(fā)展。表現(xiàn)為兩個(gè)方面：規(guī)定的健全與完善，實(shí)踐活動(dòng)的深化與發(fā)展。

1．規(guī)定的健全與完善。

廣大農(nóng)村通過經(jīng)濟(jì)體制改革，村民不僅成為了生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)的主體和相對(duì)獨(dú)立的財(cái)產(chǎn)主體，而且，廣大村民的民主意識(shí)也不斷增強(qiáng)，越來(lái)越要求有知事、議事和決事的權(quán)利，要求直接參與村里大事的決策和財(cái)務(wù)的管理。

1982年《憲法》根據(jù)我國(guó)農(nóng)村的這種變倫清況，規(guī)定了鄉(xiāng)、鎮(zhèn)政府為農(nóng)村基層政權(quán)，取消了人民公社體制；規(guī)定了村民委員會(huì)是農(nóng)村基層群眾自治組織，村委會(huì)成員由村民選舉產(chǎn)生，負(fù)責(zé)辦理本地的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，維護(hù)社會(huì)治安等。這為廣大村民行使自己的民主權(quán)利和進(jìn)行新的實(shí)踐與探索提供了憲法依據(jù)。1985年吉林省黎樹縣的“海選”模式，從參與候選人的最初提名到正式選舉，完全由村民無(wú)計(jì)名投票產(chǎn)生，每個(gè)選民都有提名權(quán)和被提名權(quán)，充分體現(xiàn)了廣大村民的意志和愿望。

在全國(guó)各地村民自治試驗(yàn)摸索所積累的經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，1987年11月14日，全國(guó)人大常委會(huì)第23次會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》（試行）。這部的制定和實(shí)行，使1982年《憲法》關(guān)于村民自治的規(guī)定更加具體化，使以村民委員會(huì)直接選舉為標(biāo)志的村民自治制度獲得了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。1998年10月14日，黨的十五屆三中全會(huì)通過的中共中央關(guān)于農(nóng)業(yè)和農(nóng)村工作若干重大問題的決定》，全面總結(jié)了我國(guó)農(nóng)村改革20年的基本經(jīng)驗(yàn)，對(duì)加強(qiáng)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)提出了新要求，進(jìn)一步明確了擴(kuò)大農(nóng)村基層民主的核心內(nèi)容就是要全面推進(jìn)村級(jí)民主選舉，全面推進(jìn)村級(jí)民主決策、全面推進(jìn)村級(jí)民主管理、全面推進(jìn)村級(jí)民主監(jiān)督。1998年11月4日，九屆全國(guó)人大常委會(huì)第五次會(huì)議修訂通過了《中華人民共和國(guó)村民委員會(huì)組織法》。這部與我們黨一貫堅(jiān)持的發(fā)展社會(huì)主義民主政治的精神相一致,也是黨對(duì)加強(qiáng)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)各項(xiàng)方針、政策的化和具體化，充分反映了廣大村民在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下更好地行使當(dāng)家作主權(quán)利的愿望，將極大地推動(dòng)著我國(guó)農(nóng)村以村民自治為內(nèi)容的社會(huì)主義民主政治建設(shè)的歷史進(jìn)程。

以村民自治為內(nèi)容的農(nóng)村基層民主政治建設(shè)，也推動(dòng)了以加強(qiáng)和完善農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)為內(nèi)容的基層民主政治建設(shè)。農(nóng)村基層政權(quán)的發(fā)展主要表現(xiàn)為農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的發(fā)展，而這又主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的選舉，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)主席、副主席、鄉(xiāng)長(zhǎng)、副鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鎮(zhèn)長(zhǎng)的選舉上。本文主要是就選舉過程中，候選人的產(chǎn)生與選舉范圍的發(fā)展歷程進(jìn)行闡述。1979年7月1日第五屆全國(guó)人民代表大會(huì)第二次會(huì)議通過的中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》，是我國(guó)第二部地方組織法，它就人民公社、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)的選舉中，候選人的產(chǎn)生和選舉范圍作了如下規(guī)定：人民公社、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)只選舉人民公社主任、副主任、管理委員會(huì)委員，決定鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鎮(zhèn)長(zhǎng)人選；鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鎮(zhèn)長(zhǎng)、人民公社管理委員會(huì)組成人員的人選，由本級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)或者代表聯(lián)合提名；候選人名額一般應(yīng)多于應(yīng)選人名額。如果所提候選人名額過多，可以進(jìn)行預(yù)選，根據(jù)多數(shù)人意見，確定正式候選人名單；取消了對(duì)人民公社管理委員會(huì)和鎮(zhèn)人民政府組成人員數(shù)額的規(guī)定。

我國(guó)第二部地方組織法的制定還是處在改革開放之初和思想上的撥亂反正時(shí)期，所以帶有明顯的過渡性質(zhì)。

1982年12月10日對(duì)第二部地方組織法進(jìn)行了第一次修改，有關(guān)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)候選人的產(chǎn)生和選舉范圍修改為：涉及人民公社的，一律改稱為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)；將鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)選舉的范圍限定為選舉鄉(xiāng)長(zhǎng)、副鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鎮(zhèn)長(zhǎng)，木再選舉政府其他組成人員；選舉可以采用候選人數(shù)多于應(yīng)選人數(shù)的辦法，也可以經(jīng)過預(yù)選產(chǎn)生候選人名單，然后進(jìn)行選舉。

1982年對(duì)地方組織法所作的修改，是以新憲法為依據(jù)，在候選人的產(chǎn)生和選舉范圍等方面，形成了新時(shí)期我國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的雛形。隨著經(jīng)濟(jì)體制改革的深入開展和政治體制改革被提到議事日程，1986年12月2日，對(duì)我國(guó)第二部地方組織法進(jìn)行第二次修改成為必要。其修改的主要內(nèi)容有：鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)舉行會(huì)議的時(shí)候，選舉主席團(tuán)，由主席團(tuán)主持會(huì)議，并負(fù)責(zé)召集下一次的本級(jí)人民代表大會(huì)；鄉(xiāng)長(zhǎng)、副鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鎮(zhèn)長(zhǎng)的人選，由本級(jí)人民代表大會(huì)主席團(tuán)或者十人以上代表聯(lián)合提名；鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)的候選人數(shù)一般應(yīng)多一人，進(jìn)行差額選舉；如果提名的候選人只有一人，也可以等額選舉；副鄉(xiāng)長(zhǎng)、副鎮(zhèn)長(zhǎng)的候選人數(shù)應(yīng)比應(yīng)選人數(shù)多一至三人，進(jìn)行差額選舉；如果提名的候選人超過上述差額，由主席團(tuán)將全部候選人名單提交代表醞釀、討論，根據(jù)多數(shù)代表的意見確定正式候選人名單；補(bǔ)選鄉(xiāng)長(zhǎng)、副鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鎮(zhèn)長(zhǎng)時(shí)，候選人數(shù)可以多于應(yīng)選人數(shù)，也可以同應(yīng)選人數(shù)相等；主席團(tuán)或者1／5以上代表聯(lián)名，可以提出對(duì)鄉(xiāng)長(zhǎng)、副鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鎮(zhèn)長(zhǎng)的罷免案。

我國(guó)1986年地方組織法的修改，使候選人的產(chǎn)生、選舉范圍更加明確、具體，可操作性更強(qiáng)，從而把我國(guó)農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)大大向前推進(jìn)了一步。但隨著我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的確立和深入發(fā)展，地方組織法又表現(xiàn)出了與經(jīng)濟(jì)發(fā)展要求的不相適應(yīng)性。于是，1995年2月28日，第八屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第十二次會(huì)議通過《關(guān)于修改＜中華人民共和國(guó)地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法＞的決定》，對(duì)地方組織法進(jìn)行了第三次修正。

第三次修正后的地方組織法，除了重申鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)人民代表大會(huì)選舉鄉(xiāng)長(zhǎng)、副鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鎮(zhèn)長(zhǎng)外，增加了選舉本級(jí)人民代表大會(huì)主席、副主席的內(nèi)容；對(duì)候選人的提名作出更為嚴(yán)密的規(guī)定；鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)代表十人以上書面聯(lián)名，可以提出本級(jí)人民代表大會(huì)主席、副主席和人民政府領(lǐng)導(dǎo)人員的候選人。不同選區(qū)或者選舉單位選出的代表可以醞釀并聯(lián)合提出候選人。主席團(tuán)提名的候選人人數(shù)，每一代表與其他代表聯(lián)合提名的候選人人數(shù)，均不得超過應(yīng)選名額。提名人應(yīng)當(dāng)如實(shí)介紹所提名的候選人的情況。在確定正式候選人的方式上，新修正的地方組織法恢復(fù)了預(yù)選的內(nèi)容，并就鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民代表大會(huì)主席、副主席、人民政府正職、副職四種職務(wù)候選人的確定，作出了更為詳細(xì)的規(guī)定。

2．實(shí)踐探索與發(fā)展。

新修正的地方組織法的實(shí)行，推動(dòng)了我國(guó)現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的選舉的改革探索。這種選舉改革包括了選舉前的人事考察程序，以民主評(píng)議與民主測(cè)評(píng)、民主推薦、組織考察與黨委決定、醞釀協(xié)商為人事考察的主要步驟；設(shè)立大會(huì)主席團(tuán)程序，通過選舉辦法程序；組織提名與代表提名候選人程序；確定與介紹候選人程序；投票選舉程序；等。由于各個(gè)地方政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展程度的不同，使得一些地方在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大主席、副主席。鄉(xiāng)長(zhǎng)、副鄉(xiāng)長(zhǎng)、鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鎮(zhèn)長(zhǎng)選舉中，并不是完全固守這種已有的選舉模式，而是結(jié)合本地的實(shí)際情況進(jìn)行了改革與探索，采取了一些新的做法。諸如四川綿陽(yáng)市進(jìn)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表提名選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的改革探索，其中心內(nèi)容就是將鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、副鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)候選人由主席團(tuán)、代表提名兩種方式改為由代表直接提名一種方式，并確定了候選人施政演講、答辯和代表秘密劃票、公開計(jì)票等程序。山西省臨椅縣在村民自治組織村民委員會(huì)選舉的基礎(chǔ)上，探索出了兩票選任制，即在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會(huì)選舉人大主席和鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨員代表大會(huì)選舉黨委書記之前的人事考察中，將民主評(píng)議和民主測(cè)評(píng)的范圍擴(kuò)大到全體選民的一種新型選舉制度。其實(shí)際內(nèi)容就是村民投信任票推薦候選人，人大代表和黨員投選舉票選舉人大主席、鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)和黨委書記及黨委成員。四川省遂寧市市中區(qū)改革探索出了“公選制”，這是公開推薦選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記的制度設(shè)計(jì)。其具體做法就是改變組織提拔干部為干部自薦，在干部候選人提名方式中引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制和自我選擇機(jī)制；增加了程序，以“考”的辦法來(lái)篩選預(yù)備候選人人選；建立了通過對(duì)選拔之后的候選人人選進(jìn)行民意測(cè)評(píng)投票的預(yù)選程序，以

確定候選人選；確定公選過程的透明度，一改過去選拔干部前的人事考察的秘密狀態(tài)或半秘密狀態(tài)。深圳市龍崗區(qū)探索出了“兩票制”推選鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)的做法，試行群眾推薦鎮(zhèn)長(zhǎng)預(yù)備人選。他們實(shí)行“兩票制’冷的第一票是推薦票，或叫民意票，即民意測(cè)評(píng)中的贊成票。通過這一票，由村民推薦產(chǎn)生鎮(zhèn)長(zhǎng)的初步人選，并作為確定正式候選人的依據(jù)；第二票是人大選舉票，即區(qū)、鎮(zhèn)黨委對(duì)已推薦的候選人進(jìn)行資格審查后，提交鎮(zhèn)人大主席團(tuán)，由鎮(zhèn)人大作為正式候選人進(jìn)行投票選舉。1998年11月，四川省遂寧市市中區(qū)在“公選制”的基礎(chǔ)上，進(jìn)行了選民直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)的改革探索。直選制的實(shí)行，使選民由直接提名鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)候選人發(fā)展到選民直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)長(zhǎng)。③

我國(guó)各地在以農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)為內(nèi)容的社會(huì)主義民主政治建設(shè)改革探索過程中所出現(xiàn)的上述做法，不論它們叫什么名稱，也不論它們采取何種外在形式，但它們?cè)趯?shí)際內(nèi)容上都包含了如何產(chǎn)生候選人以及如何對(duì)候選人進(jìn)行投票選舉兩個(gè)部分。因此，我們用寬泛意義上的“兩票制”來(lái)概括上述的各種形式。本文正是在這種寬泛的意義上使用“兩票制”的概念，不是某個(gè)具體地方所實(shí)行的具體制度。這種“兩票制”形式的出現(xiàn)和推行，是新時(shí)期中國(guó)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的新嘗試。“兩票制”真正體現(xiàn)和貫穿了民主選舉的基本原則。“兩票制”對(duì)候選人的確定體現(xiàn)了由下而上的民主集中原則。“兩票制”有效地體現(xiàn)了民主選舉的量度，具有廣泛性。“兩票制”體現(xiàn)了直接民主選舉。④

三、新時(shí)期農(nóng)村基層民主政治建設(shè)進(jìn)程的政治學(xué)思考

“兩票制”圍繞著我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員候選人的產(chǎn)生及其選舉所作的改革和探索，從整體上有利于全面加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)黨委和政權(quán)組織建設(shè)，是基層民主政治建設(shè)的又一重大突破。由選民直接投票推薦鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的候選人，使我黨選拔干部從機(jī)關(guān)到機(jī)關(guān)的考核向社會(huì)、向選民進(jìn)行民意測(cè)評(píng)的轉(zhuǎn)變，擴(kuò)大選拔鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員民意測(cè)驗(yàn)的范圍，將人選直接交給選民選擇，這正是“兩票制”所蘊(yùn)含的民主選舉精神。無(wú)疑地，這必將對(duì)當(dāng)代中國(guó)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的發(fā)展與推動(dòng)，產(chǎn)生非常深遠(yuǎn)的影響。對(duì)此，下面試做三方面的政治學(xué)分析。

1．農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的性質(zhì)定位分析。

本文開宗明義，旗幟鮮明地提出了農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)是農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容，屬于我國(guó)社會(huì)主義民主政治建設(shè)的范疇。農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)實(shí)踐中創(chuàng)造出來(lái)的“兩票制”及其所蘊(yùn)含的民主選舉精神，既有利于加強(qiáng)和完善基層政權(quán)建設(shè)，又推動(dòng)著我國(guó)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的發(fā)展。因此，正是這種民主選舉的精神和原則，把基層政權(quán)建設(shè)和基層民主政治建設(shè)有機(jī)地聯(lián)系在一起。沒有民主選舉，就沒有基層政權(quán)建設(shè)的加強(qiáng)與完善，就沒有基層民主政治建設(shè)。

我們將農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)定位到社會(huì)主義民主政治建設(shè)的范疇，其意義并不只是對(duì)以往農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)，更重要的是表明了農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)將來(lái)的發(fā)展方向。馬克思主義政治學(xué)理論認(rèn)為，民主是指居民與政權(quán)之間的關(guān)系。這種關(guān)系表現(xiàn)為公民權(quán)利，主要是指公民管理國(guó)家事務(wù)的權(quán)利。一個(gè)國(guó)家的公民權(quán)利表明這個(gè)國(guó)家的民主性質(zhì)和民主程度。誰(shuí)享有公民權(quán)利，是表明民主的性質(zhì)，誰(shuí)真正享有民主，誰(shuí)就是政權(quán)的主人停有公民權(quán)利的大小多少是表明民主的程度。根據(jù)馬克思主義的這一民主理論，我國(guó)農(nóng)村基層民主政治無(wú)疑地也是表明了村民與基層政權(quán)之間的關(guān)系。農(nóng)村基層政權(quán)是我國(guó)社會(huì)主義政權(quán)體系的重要組成部分，因此，村民就應(yīng)是農(nóng)村基層政權(quán)的當(dāng)然主人。要使村民能夠真正成為農(nóng)村基層政權(quán)的主人，就必須使村民在農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)過程中，充分享有民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的民主權(quán)利。因此，農(nóng)村基層民主政治是使村民真正成為農(nóng)村基層政權(quán)的主人的制度保障。我們決不能脫離民主政治來(lái)談農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)，或者說(shuō)，農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)決不能沒有民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督的實(shí)在內(nèi)容。各個(gè)地方政治、經(jīng)濟(jì)、文化發(fā)展程度的不同，農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)可以、而且應(yīng)該采取不同的民主自治形式，但內(nèi)核只有一個(gè)，這就是村民必須是基層政權(quán)的主人。

同時(shí)，我們不應(yīng)該把農(nóng)村基層政權(quán)狹隘化。忽視村民自治委員會(huì)是作為農(nóng)村基層政權(quán)的基礎(chǔ)而存在，忽視村民自治委員會(huì)亦是黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁和紐帶，忽視村民自治委員會(huì)在我國(guó)國(guó)家政治生活中所具有的木

可替代的職能，而否認(rèn)村民自治的民主政治屬性的觀點(diǎn)，是有悖于客觀事實(shí)和歷史發(fā)展的，在理論上是站不住腳的，在實(shí)踐中是有害的。

2．農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)的績(jī)效價(jià)值分析。

我們認(rèn)為農(nóng)村基層政權(quán)建設(shè)作為基層民主政治建設(shè)的重要內(nèi)容，其所引發(fā)的理論價(jià)值和實(shí)踐功效，遠(yuǎn)遠(yuǎn)地超出了農(nóng)村基層的范圍，而是對(duì)整個(gè)國(guó)家的政治發(fā)展和經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的全面進(jìn)步產(chǎn)生了積極的、深遠(yuǎn)的影響。在村民直接選舉村民自治委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)的基礎(chǔ)上，發(fā)展成長(zhǎng)起來(lái)的以“兩票制”形式選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員，這在相當(dāng)程度上不只是對(duì)村民自治的拓展和提升，而且是從更深的層次上促進(jìn)了農(nóng)村民主型政治文化的形成，從而為制度層面和行為層面的國(guó)家政治民主的發(fā)展提供了堅(jiān)強(qiáng)的文化支撐和精神動(dòng)力。我們的國(guó)家是一個(gè)具有悠久封建專制傳統(tǒng)的國(guó)家，缺乏法制，更缺乏民主。在封建專制統(tǒng)治的高壓下，人民不敢為主人，也不能為主人。社會(huì)主義國(guó)家制度的建立，雖然解決了人民敢為主人的問題，但人民如何才能有能力去行使主人可以行使的權(quán)利？這可以說(shuō)是擺在我國(guó)政治現(xiàn)代化、民主化任務(wù)面前的首要問題。正是從解決這一首要問題出發(fā)，實(shí)行村民自治，并在此基礎(chǔ)上對(duì)加強(qiáng)和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)建設(shè)所作的各種形式的改革和探索，最終發(fā)展成為從選民直接推薦鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人候選人到選民直接選舉鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人，其目的就是要在各種自治形式中，在各種形式的改革和探索中，培育和融人一種現(xiàn)代民主政治的觀念。

一方面，實(shí)行村民自治，村民自我、自我管理和自我服務(wù)，將逐漸消除了村民對(duì)政權(quán)的依賴，鍛煉了村民的民主管理能力，培養(yǎng)了村民的政治素質(zhì)，提高了村民政治參與的積極性，使村民逐步熟悉和習(xí)慣于民主的操作規(guī)程，造成村民基于基層民主所訓(xùn)練出來(lái)的寬容與協(xié)商精神，培育了村民獨(dú)立的政治品格。另一方面，有利于重構(gòu)國(guó)家與村民的關(guān)系。在舊有的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，國(guó)家與村民的關(guān)系是管理與被管理、命令與服從的不平等關(guān)系；在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，由于生產(chǎn)資料所有權(quán)和使用權(quán)的分離，原有的不平等關(guān)系使國(guó)家與村民之間產(chǎn)生的磨擦和沖突越來(lái)越多，也越來(lái)越激烈。因此，迫切需要調(diào)整與重構(gòu)國(guó)家與村民的關(guān)系，“需要解決的核心問題被認(rèn)為是如何改造傳統(tǒng)的政治結(jié)構(gòu)和權(quán)威形態(tài)，使其在新的基礎(chǔ)上重新獲致合法性并轉(zhuǎn)換成具有現(xiàn)代化導(dǎo)向的政治核心”。⑤而國(guó)家與村民關(guān)系的調(diào)整與重構(gòu)，是通過農(nóng)村具有民主政治屬性的基層政權(quán)建設(shè)才能完成。村民從關(guān)心與維護(hù)自身合法權(quán)益的角度參與到基層政權(quán)建設(shè)中。能否維護(hù)村民的合法權(quán)益已成為村民選舉和撤換村委會(huì)成員、鄉(xiāng)鎮(zhèn)國(guó)家機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)人員的重要標(biāo)準(zhǔn)；抵制上級(jí)行政普遍存在的諸如濫攤派和不潔行為，也已成為村民對(duì)新任領(lǐng)導(dǎo)的最重要的期望。因此，正是通過這種具有民主政治性質(zhì)的基層政權(quán)建設(shè)，使國(guó)家與村民的關(guān)系重構(gòu)為：政治上將國(guó)家與村民的關(guān)系置于憲法、的規(guī)范與監(jiān)督之下，國(guó)家依法對(duì)農(nóng)村基層和村民實(shí)行領(lǐng)導(dǎo)，村民依法履行對(duì)國(guó)家的義務(wù)，并約束自己的行為；經(jīng)濟(jì)上按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的等價(jià)交換原則，處理國(guó)家與村民之間的利益問題。同時(shí)，也使村民可以有力地監(jiān)督和約束上級(jí)政府的不合理收費(fèi)和攤派。這種監(jiān)督和約束本身必然使農(nóng)村基層民主自村

級(jí)擴(kuò)展延伸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)，乃至更高一級(jí)，并成為推動(dòng)國(guó)家民主、支持國(guó)家改革的基礎(chǔ)性工程。

3．基層民主政治建設(shè)的動(dòng)力機(jī)制分析。

農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的動(dòng)力機(jī)制問題，實(shí)質(zhì)是指農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的動(dòng)力來(lái)源問題，弄清楚這個(gè)問題對(duì)于如何搞好農(nóng)村基層民主政治建設(shè)具有十分重要的意義。

馬克思主義關(guān)于社會(huì)物質(zhì)生產(chǎn)方式最終決定著社會(huì)的政治。文化制度的理論，并不是一個(gè)簡(jiǎn)單的結(jié)論，而是人類社會(huì)發(fā)展過程的總結(jié)。低下的生產(chǎn)力水平和小農(nóng)經(jīng)濟(jì)，對(duì)于中央集權(quán)模式的強(qiáng)化有著極其重要的作用，這種分散的、封閉式的自給自足的自然經(jīng)濟(jì)，必然要求一個(gè)強(qiáng)有力的中央集權(quán)的政治結(jié)構(gòu)與之相適應(yīng)。在這種情況下，個(gè)人依附于自然環(huán)境而存在；在社會(huì)中，則表現(xiàn)出對(duì)于社會(huì)團(tuán)體的極大依從性。人還只是作為物種的個(gè)體而非獨(dú)立的個(gè)體。所以，馬克思指出：“我們?cè)酵白匪輾v史，個(gè)體，從而也是進(jìn)行生產(chǎn)的個(gè)體，就越表現(xiàn)為不獨(dú)立，從屬于一個(gè)較大的集體”。③

但是，隨著社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展和物質(zhì)生產(chǎn)水平的提高，特別是進(jìn)入到商品經(jīng)濟(jì)條件下，人的依賴關(guān)系已經(jīng)發(fā)展到人的獨(dú)立發(fā)展形態(tài)。由于商品經(jīng)濟(jì)是一種以主體的平等獨(dú)立和平等自由的交換為基礎(chǔ)的經(jīng)濟(jì)形式，大量的經(jīng)濟(jì)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)行為表現(xiàn)為獨(dú)立的市場(chǎng)主體之間橫向平等的契約關(guān)系和平等的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，以及行使約定的權(quán)利和履行約定的義務(wù)行為，市場(chǎng)主體為著各自的利益而進(jìn)行經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和交易。因此，這種經(jīng)濟(jì)形式，它一方面要求具有強(qiáng)制力的國(guó)家制度以其內(nèi)含的統(tǒng)治階級(jí)所認(rèn)可的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)對(duì)利益是否正當(dāng)、合理作出權(quán)威的區(qū)分與認(rèn)定，并以法定

權(quán)利鼓勵(lì)對(duì)正當(dāng)、合理利益的追求；它另一方面又內(nèi)在地要求由權(quán)威化的國(guó)家制度來(lái)保護(hù)平等與自由，限制或阻止對(duì)不當(dāng)?shù)姆欠ɡ娴淖非螅瑥亩S護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序，實(shí)現(xiàn)主體自身的最大化利益。由此，必然會(huì)產(chǎn)生這樣的政治要求：第一，政府的權(quán)力和法來(lái)自個(gè)體公民的贊同，例如，在自由選舉中，體現(xiàn)了這種關(guān)系；第二，政治代議制，作為一種制度，它不是秩序、等級(jí)、社會(huì)功能和階層的體現(xiàn)，而是個(gè)人的體現(xiàn)；第三，政府的目的在于滿足個(gè)人的需要，保護(hù)個(gè)人的權(quán)力，使個(gè)人能夠去追求他自身的利益。③

由此，我們可以得出這樣的結(jié)論，生產(chǎn)力的發(fā)展和物質(zhì)生產(chǎn)水平的提高，使人之間的關(guān)系改變了，社會(huì)結(jié)構(gòu)也必須隨之而改變。由于社會(huì)制度是社會(huì)結(jié)構(gòu)的組織形式，即是社會(huì)組織及其管理形式。因此，社會(huì)結(jié)構(gòu)的改變也會(huì)引起社會(huì)制度的變化。馬克思主義的這一理論原理為我們正確認(rèn)識(shí)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的動(dòng)力來(lái)源提供了理論依據(jù)。我們可以肯定地說(shuō)，農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的動(dòng)力來(lái)源于生產(chǎn)力的發(fā)展和物質(zhì)生產(chǎn)水平提高及其所引起的經(jīng)濟(jì)形式、農(nóng)村社會(huì)結(jié)構(gòu)形式的變化。

因此，把農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的動(dòng)力來(lái)源與如何建設(shè)基層民主政治混為一談，誤認(rèn)為政府的規(guī)范和政策指導(dǎo)是農(nóng)村基層民主政治建設(shè)的主要?jiǎng)恿?lái)源，這恐怕是不切合實(shí)際的。片面認(rèn)為農(nóng)村基層民主政治源于政府自上而下的推動(dòng)的理論觀點(diǎn)，將會(huì)導(dǎo)致實(shí)踐中忽視社會(huì)物質(zhì)生產(chǎn)方式的決定作用，忽視村民的主體作用，忽視提高村民民主素質(zhì)的重要性和迫切性。農(nóng)村基層民主政治作為社會(huì)上層建筑的重要組成部分，它并不是任何人、任何組織和任何集團(tuán)從外部強(qiáng)加給社會(huì)的，而是農(nóng)村社會(huì)發(fā)展的必然結(jié)果。新時(shí)期的基層民主政治建設(shè)正是適應(yīng)了家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營(yíng)責(zé)任制的要求，從社會(huì)政治方面保證了村民生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)主體地位的需要，從而實(shí)現(xiàn)了我國(guó)農(nóng)村治理模式的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)換。

廣大村民作為農(nóng)村基層民主的主體，在基層民主政治建設(shè)中應(yīng)具有主體作用。同時(shí)，我們也應(yīng)當(dāng)看到，基于政府的獨(dú)特的作用和我國(guó)目前村民素質(zhì)不高，尚未養(yǎng)成民主習(xí)慣的現(xiàn)實(shí)，由政府加以規(guī)范政策指導(dǎo)，是非常必要的。政府的這種規(guī)范與政策指導(dǎo)，從國(guó)家制度的層面上看，主要體現(xiàn)在對(duì)基層民主政治建設(shè)的制度供給上；從各地方實(shí)行民主政治建設(shè)的實(shí)際情況來(lái)看，則主要體現(xiàn)為地方政權(quán)系統(tǒng)的不同層級(jí)部門推行基層民主政治的意愿和行為對(duì)該地村民民主政治建設(shè)效果的直接影響上。如果沒有有關(guān)基層民主政治建設(shè)示范的政策導(dǎo)向，沒有地方政府的組織規(guī)范，村民所要求的民主選舉、民主決策、民主管理和民主監(jiān)督是不可能迅速落實(shí)到我國(guó)農(nóng)村基層的。由于政府這只“看得見的手”作用的特殊性而決定，它在農(nóng)村基層民主政治建設(shè)中具有重要的作用。但政府的這種規(guī)范與政策指導(dǎo)并不等于基層民主政治本身，而應(yīng)是對(duì)基層民主政治的制度化、化和具體化。因此，強(qiáng)調(diào)政府的規(guī)范與政策指導(dǎo)，又不能偏離村民的意愿與要求。加強(qiáng)農(nóng)村基層民主政治建設(shè)，應(yīng)當(dāng)把充分發(fā)揮村民自下而上的主體作用和政府的規(guī)范、政策指導(dǎo)作用相結(jié)合，才能全面而有效地推動(dòng)農(nóng)村基層民主政治的健康發(fā)展。

注釋：

1江澤民：《高舉鄧小平理論偉大旗幟把建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)全面推向二十一世紀(jì)》，人民出版社1997年版。

2施九青、倪家奉：檔代中國(guó)政治運(yùn)行機(jī)制》，山東人民出版社，1993年版。

3中共深圳市龍崗區(qū)委組織部：《推進(jìn)基層民主政治建設(shè)的新嘗試》，lop年。

4鄧正來(lái)：《國(guó)家與市民社會(huì)人《中國(guó)農(nóng)村觀察》，An年第1期。

5媽克思恩格斯全料第的卷上冊(cè)，人民出版社1979年7月版，第對(duì)頁(yè)。

6參見景天魁、楊喜萊：《社會(huì)學(xué)方法論與馬克思（第一分冊(cè)個(gè)體與整體）》，人民出版社1993年版，第107頁(yè)