地方黨委依法執政過程中的問題及對策

黨的十六屆四中全會做出的《關于加強黨的執政能力建設的決定》中明確指出：“依法執政是新的歷史條件下黨執政的一個基本方式。”十八屆三中全會、四中全會強調全面推進依法治國。顯而易見，在黨依法執政的重要性和緊迫性越來越趨強的情況下，研究地方黨委依法執政問題對于新時期如何全面從嚴治黨和全面推進法治等具有深遠意義。

現階段地方黨委依法執政過程存在的問題及障礙

本課題在走訪調研成都市六個區（市）縣的基礎上，對地方黨委（此處主要是指縣一級層面）依法執政中存在問題及障礙進行了梳理，大概歸納如下。

理念層面：對依法執政及其實施的重要性認識不足。我們在調研座談中發現，區（市）縣干部在對依法執政及其實施的重要性認識上主要存在以下三個方面問題或特點：其一是將依法執政混同于依法行政。一些黨員干部，甚至主要領導干部認為依法執政就是依法行政，沒有根本區別，沒有必要將兩者分開來談；還有一些人認為只要做好依法行政就可以了，依法行政就是依法執政的具體體現和實現路徑。

其二是將依法執政視為中央層面的任務。持這種觀念的人主要是將依法執政與依法行政完全割裂開來，認為依法執政是中央或省級層

級的任務，對于縣鄉鎮基層而言，主要搞好依法行政工作就夠了。

其三是認為地方黨委依法執政在實施中過于空泛、無法操作。一些干部對依法執政的重要性和緊迫性認識到位，但在地方黨委如何推進依法執政工作時認為，地方黨委依法執政的實施難度太大、阻力明顯且動力不足。比如有人認為鄉鎮一級黨委的權力過大，這種權力在很大程度上嚴重影響或干擾了鄉鎮政府嚴格依法行政；還有人認為很多地方問題是由于地方黨委決策失誤引發的或誘發的，但問題最終的解決是地方政府承擔責任，這種地方黨委責權嚴重脫節的事實或現象使得地方干部對地方黨委推進依法執政工作信心不足，更為重要的是對地方黨委依法執政的實施工作產生了模糊認識或錯誤觀念。

體制層面：對黨委領導及其權責的規范性明確不足。調研發現，一些領導干部認為地方黨委推進依法執政面臨一些體制性障礙，概括起來主要有兩個方面：一是對黨委領導的內涵界定和權責規范不清晰、不明確。有干部認為，根據黨章規定，黨的領導主要是政治、思想和組織領導。但在實踐中黨委權力遠遠超過了黨章規定的三個方面，且在“政治、思想和組織的領導”方面確實需要進一步規定，尤其需要給地方黨委的權力和責任劃定清單、公開權力運行。認為地方黨委依法執政應當借鑒成都市已經通過實施的《關于落實黨風廉政建設黨委主體責任和紀委監督責任的實施意見（試行）》，該意見中“黨委（黨

組）領導班子責任”有8大類27項。也應當將地方黨委在地方發展中的領導核心地位和作用邊界以法律或黨內法規的制度形式固定下來，防止黨委權力越位、錯位。二是依法執政中如何處理國家憲法法律與黨內法規政策關系，如何處理地方實際與上級規定之間的關系。有干部認為，依法執政的“法”應當包含黨內法規，也有人認為不應當包括。不管包含與否，地方黨委推進依法執政都面臨如何處理國家法律與黨內法規關系問題、如何處理地方文件與上級政策關系、如何處理地方黨委意見或個別領導人指示（或批示）與政府規劃、政府政策等之間的沖突關系。盡管從法律上講上位法優于下位法，但實際工作中令基層干部無所適從，有時候甚至只能不得已想盡辦法到處敷衍、蒙混過關。

機制層面：對各方關系及其協調的充分性互動不足。毋庸置疑，推進黨的依法執政需要建立健全一系列運行機制，但在調研中發現，現階段地方黨委依法執政實踐中還缺乏相應的、有效的、足夠的互動機制。比如黨委系統內的上下級關系協調方面，一些組織部領導干部提出意見，說在使用干部時縣級組織部門自主權遠遠不夠，上級組織部門政策多變，極大影響基層干部工作積極性。提出在選人用人上，應當給予縣級組織部門相應自主權，以協調滿足鄉鎮一級干部越來越多的發展需求和復雜多變的工作實際。再比如在處理地方黨委與地方

人大的關系方面，一些干部認為，依據《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》規定，地方各級人民代表大會都是地方國家權力機關。縣級以上的地方各級人民代表大會有權討論、決定本行政區域內的政治、經濟、教育

科學、文化、衛生、環境和

資源

保護、民政、民族等工作的重大事項。但在實踐中，地方人大的這種決定權和監督權的行使并不充分，即使地方人大有議有決，但缺乏最終的落實措施和跟蹤監督機制。其原因是多方面的，不容忽視的一個突出問題是要科學處理地方黨委與地方政府、地方黨委與人大、地方人大與政府等之間關系協調及互動機制，使得在地方人事任免、財政預算、事項監督等方面實現職能歸位，避免角色尷尬與職責混同。

動力層面：對監督體系及其過程的程序性認可不足。無論何種工作，有力有效的監督都是不可缺少的重要動力來源。本次調研發現對地方黨委推進依法執政的動力方面顯得不足，主要體現和原因有以下三點：其一是不搞依法執政也一樣推動地方發展。一些干部認為，對于地方黨委而言最要緊的任務不是依法執政工作，而是如何落實好政

策、如何推動經濟社會發展和社會穩定等，認為依法執政不是必選項，有條件的可以推進。其二是地方黨委依法執政難度太大、障礙太多。舉例說明：一些干部認為，現階段工作實踐中各種臨時性、綜合性、高規格配置的“領導小組”過多，而且各個“領導小組”之間往往職能交叉、人員交叉、權責交叉，“領導小組”與職能部門和地方黨委之間經常發生種種沖突，一方面不利于常規工作深化，另一方面更不利于地方黨委依法執政推進。其三是地方黨委領導缺乏強有力的程序性的監督體系。一些干部認為，當前地方黨委領導或權力的重要體現之一便是黨委決策，僅就決策而言，依法執政的基本要求應當是決策合法化、透明化、責任化。以縣級黨委決策為例，最為常見的決策機制是縣委常委會決策，在此過程中所謂“一把手”權力如何規范和約束始終是一個老大難問題。盡管近年來成都市一些區縣試點實施“縣委權力公開透明運行”，但在缺乏有效的、嚴格程序性監督情況下，實施效果與政策初衷仍有一些差距，黨員干部與廣大群眾的參與性不足和認可性不足是地方黨委依法執政工作推進動力弱化的重要原因。