第一篇：關于改革我國預算會計核算基礎問題的探討

關于改革我國預算會計核算基礎問題的探討

編輯: 會計職稱考試

隨著我國市場經濟體制的建立和完善，財政體制改革的不斷深入，各項預算管理改革措施相繼推出并逐步實施，主要有部門預算、政府采購和國庫集中支付制度等。這些措施對原有的預算會計核算產生了較大的沖擊，出現了一些新問題，如政府采購會發生貨已到，款未付的業務，會計要不要處理？如何處理？這就觸及到預算會計的核算基礎問題，是遵循收付實現制？還是權責發生制？本文就此談點個人看法。

一、收付實現制預算會計基礎的弊端

收付實現制作為一種會計核算基礎，對收入和費用的確定是以款項的實際收付為基準。因而在會計核算上，以設置的科目少，會計記錄方式簡單，易掌握占優勢。“收付實現制”目前仍是我國預算會計的主要核算基礎。在預算會計功能主要側重于為預算資金的分配和使用服務時，“收付實現制”會計基礎的優勢占據上風，基本滿足了國家對預算收支管理的需要。但當會計環境發生了較大變化，對預算會計提出了要全面反映政府的資金運動和結果的新要求后，收付實現制預算會計基礎的弊端在許多方面開始顯露：

（一）財政支出反映的內容不全面。在收付實現制下，財政支出僅包括以現金實際支付的部分，如當期支付的基礎設施、當期發放的工資、當期歸還的債務本金和利息等，不反映那些本期已經發生，但尚未用現金支付的部分，如一些基層事業單位拖欠的工資。也不反映應由本期負擔，以后年度償還的債務，如應付國債及借款利息等。這樣，在客觀上，一方面造成了財政支出被低估，虛增了國家可供支配的財力資源，不利于國家宏觀經濟政策的正確制定；另一方面也導致了與之相關的債務被掩蓋，不利于國家財政風險的防范。

（二）成本、費用的核算不準確。由于收付實現制是以款項的支付，作為費用確認的依據，對本期發生尚未支付的費用不予反映，如固定資產折舊費在目前的預算會計中就得不到反映，使行政單位提供公共服務的耗費不能進行完整地核算，不利于對部門實施績效的考核。對從事經營性和非經營性業務的事業單位來講，雖然 經營性業務要進行成本核算，但由于兩種業務通常混雜在一起，費用難以合理分攤，成本的核算極不準確，這既不利于加強事業單位的內部管理，也不能使預算內資金得到合理有效的使用。

（三）無法對復雜多樣的新業務進行正確的處理。政府采購和國庫集中支付制度的實施，存在采購環節與付款環節相分離的現象，出現了貨物已到，發票賬單未到款未付的業務，也出現了貨款已一次性支付，但貨物尚未到達的業務。在物資采購的貨款支付方式上，可采用一次付款、分期付款，或按合同規定在采購完成后，要保留一部分尾欠由以后支付等方式。在收付實現制下，行政事業單位對未支付貨款、但已收到的物資，不登記入賬，不利于對各項物資進行全面管理；對僅支付部分款項的物資，也只能按撥款單據中的實際支付金額確認和計量，顯然不能對采購業務進行確切地反映；另外，預算單位的財政支出是按國庫實際撥出的款項列報的，但執行部門因種種原因發生了本年不能付款的事項，若在權責發生制下，采取“列支出，增付款”的方式就可解決。但在收付實現制下，則成為無法解決的難題，只好當作“結余”轉入下年，這種作法極不規范，預算的執行情況也無法得到真實的反映。

（四）引發不同年度間收支規模的波動。收付實現制下，記錄收入、費用的時間是以款項的收到或付出的時間為準，而不考慮收支項目的匹配性。現實是，無論是行政單位還是事業單位都存在著并非每年都發生的費用如固定資產修理費，在修理費發生的年份，支出規模較大，其余年份則沒有或發生數額較少的支出，造成各年度的支出規模不一；同樣，有些收人是本期一次性收取，但要涉及若干期如培訓費收入，在培訓費收取的當期，收入有大幅增長，以后則可能出現負增長現象，特別是在各期培訓費收入相差較大的情況下，問題尤為突出。

（五）收付實現制下的會計報告項目過于簡單，反映的內容不全。在我國預算會計體系下，預算單位會計報告主要由資產負債表、收入支出表、必要的附表及會計報表說明書組成，其格式、項目及編制方法均分別在《總預算會計制度》、《行政單位會計制度》、《事業單位會計制度》加以規定，而且各成體系，表中均未涉及應付未付的項目。另外，總預算會計與單位預算會計報表中，有些項目缺乏必然的聯系，如固定資產在行政事業單位的報表中反映，但在總預算會計報表中，卻沒有相關的信息資料。當然，這與原有的預算會計側重于預算資金的收支管理有關，同時，也說明目前的總預算會計報表內容不能全面反映因財政資金的使用而形成的大量的固定資產及其現狀、不能全面揭示政府的債務狀況，無法披露預算資金的使用效果。

二、權責發生制的優點和國際上的通行做法

（一）權責發生制的優點。

權責發生制也是一種會計核算基礎。與收付實現制基礎的差異是，權責發生制對收入和費用的確認是以權利和義務（責任）是否在本期實際發生為標準，而不管其款項是否在本期收到或支付。因而它能客觀公正地反映一定會計期間的收入和費用水平，是國際公認的企業會計核算的一般原則。目前，西方一些主要國家也開始在政府會計中不同程度地引入了“權責發生制”。權責發生制引入政府會計主要有以下優點：一是能從各個方面記錄和反映政府擁有的各項經濟資源，有利于政府了解這些資源的狀況和使用效果，并對資產的維護、過剩資產的“處置、毀損或陳舊資產的重置作出最佳的決策，便于對財政支出實施有效的控制。二是可以更加全面地反映政府現實和潛在的債務，便于政府實施穩健的財政政策，提高其防范風險的能力。三是能夠完整地反映政府各部門提供公共產品和服務的成本，一方面有利于政府作出合理的預算安排，確定那些以低于成本的價格提供服務應享有的政策補貼數額。另一方面有助于政府對各部門實施績效考核，提高政府部門的工作質量和工作效率。

（二）世界各國改革政府會計核算基礎的通行做法。

政府會計核算基礎的改革始于20世紀90年代，先后開展這方面改革的國家有新西蘭、澳大利亞、英國、美國、法國你拿大等。由于各國面臨不同的經濟、政治和財政環境，改革的具體方式、實施的范圍和采取的措施不盡相同。但就各國政府會計改革的基本做法來講，有許多共同的特征：

1.制訂了相應的法律法規。構建法律框架是政府會計改革的前提，各國在改革政府會計核算基礎時，均通過制訂相應的法律措施作保證。如新西蘭在1986年至1995年改革期間，先后頒布了《公共財政法案》、《財務報告法案》，確立了政府各部門應采用權責發生制基礎進行會計核算和編制會計報告；澳大利亞在1997年頒布并實施了《財務管理和會計報告法案》，法案中明確指出權責發生制應作為政府預算、政府會計和財務報告的基礎；英國議會在2000年通過了《政府資源與會計法案》，確認了權責發生制在政府會計中的法律地位。

2.頒布了適當的政府預算會計準則。會計改革既要有法律保障、又要有具體的操作準繩。各國在推進政府會計權責發生制改革的進程中，均選擇或制訂適當的政府會計準則。如新西蘭、澳大利亞，來單獨制訂政府會計準則，而是遵循由私營部門會計準則制訂機構制訂的相關準則，只對政府的特殊業務進行補充規定；英國，由財政部制訂了政府各部門遵循的會計準則—－《資源會計手冊》，規定了政府和政府機構會計處理的具體要求；美國、法國、加拿大等也由不同的機構制訂了政府會計準則，作為指導政府會計核算的指南。

3.采取符合國情的改革方式。政府會計改革不同于企業會計改革，各國的改革并未建立在統一的標準之上，而是立足于本國的國情，采取了不同的改革方式，歸納起來，主要有三種方式：一是以新西蘭為代表的“一步到位”式，即政府會計基礎由收付實現制直接改為權責發生制。二是以加拿大為代表的“分步到位”式，政府會計基礎的改革沿著“收付實現制——修正的收付實現制——修正的權責發生制——權責發生制”的軌道運行。三是以美國為代表的“逐步擴展”式。根據實際情況先對部分收支、資產、負債科目實行權責發生制，然后再逐步擴展到其他的政府會計科目。

4.建立了較完善的政府財務報告體系。財務報告是會計信息資料的高度濃縮，各國在進行政府會計改革時，充分認識到這一點，紛紛建立與改革相適應的政府財務報告制度，以全面。系統地反映政府的財務狀況、財政資金的使用情況等。從改革較徹底的兩個國家來看，政府報告體系的建設還是比較完善的。新西蘭：政府財務報告體系分兩個層次，一是“部門報表”，由各政府部門編報，有資產負債表、運營表、現金流量表、服務業務報表、目標表、承諾事項表等；二是“整個政府報表”，由各部門報表合并而成。澳大利亞：政府會計報告體系由經營表、資產負債表、現金流量表、資本表構成。

5.引入權責發生制，并不排斥收付實現制。目前，將權責發生制引入政府會計，已成為一種國際趨勢，但這并不意味收付實現制基礎將退出政府會計。國外改革的經驗表明，許多已實行政府會計權責發生制的國家，沒有一個國家完全拋棄收付實現制，如各國的政府會計報告體系中均有一張以“收付實現制”為基礎編制的重要報表——《現金流量表》，彌補了權責發生制基礎在揭示現金信息方面的不足。

三、對改革我國預算會計基礎的思考

基于目前收付實現制預算會計基礎存在諸多弊端，以及國際政府會計改革的新趨勢，有必要對我國現行的預算會計基礎進行改革。但會計基礎的改革不單純表現為技術問題，同時也反映一國的經濟問題，甚至政治問題。若處理不好，會引起嚴重的不良后果。因此，在推進我國預算會計權責發生制改革時，應關注以下幾個問題，要漸進式進行。

（一）權責發生制引入的時機。

在預算會計領域，要全方位地實施權責發生制，首先需要建立一個健全的法律環境，為其提供保障；其次需要制定相應的準則、制度，作為操作指南；最后，需要掌握相應知識的人員與技術的支持。但目前我國正處于發展轉型時期，法律體系建設還不完善，預算會計準則還未制訂，現有從業人員的技能有待提高，因而，決定了我國在現階段，還不能“一步到位”式地將預算會計基礎由收付實現制直接轉為權責發生制，而要結合我國的現實條件，先部分引入權責發生制，待時機成熟時，再逐步向較高程度的權責發生制過渡。

（二）權責發生制應用的程度。

權責發生制應用的程度是由政府財政管理改革的目標決定的。如為解決現行預算會計基礎下，“年終結轉”事項合理不合規的現象，我國財政部曾于2001年，印發了《財政總預算會計制度》暫行補充規定，確定了中央總預算會計的個別事項可采用權責發生制；隨著預算管理改革的不斷深入，若改革目標定位于加強部門的績效管理，對政府部門的公共服務成本耗費和效率水平進行考核，就需要選擇在服務費用和政府固定資產核算方面實施權責發生制，合理地計提固定資產折舊；若改革目標是為了充分揭示政府的隱性債務，以防范財政風險，則應選擇在社會保障收支、國債收支、政府擔保支出等方面運用權責發生制。

（三）權責發生制的推進方式。

預算會計是預算管理的基礎，能為預算的編制提供會計信息，二者應協調發展。但是我國目前的預算會計改革已明顯落后于預算管理改革，出現了許多現行預算會計制度不適宜或無法處理的業務，我們應區分情況采取不同的處理辦法，穩步推進權責發生制。對于因實施政府采購、國庫集中支付制度以后，財政資金流向的改變。使行政、事業單位出現了收入增加時，工資費用或非貨幣性資產也同時增加的業務，可在現行收付實現制基礎下。通過制定相應的會計核算補充規定的方式，來解決現實中難以操作的問題；對于需要轉換會計記賬基礎才能處理的業務，如跨期收支的業務，則應在相關科目中部分推行權責發生制。而對于那些涉及面廣，影響較大且確認又不經濟的事項，則應暫緩或不實行，以保證預算會計核算的正常秩序和財政預算管理改革的順利進行。

（四）政府會計體系的建立。

隨著經濟國際化的發展，政府會計標準也趨于國際化，為了適應這一要求，我們應加快預算會計向政府會計轉換的進程，構建我國的政府會計體系。一要合理界定政府會計的范圍。可以按政府活動作為劃分的界限，凡政府活動引起的資金運動，如總預算單位和行政單位涉及的業務，應納入政府會計的核算范圍。反之，非政府活動引起的資金運動則不屬于政府會計的核算范疇，如非盈利性事業單位的經營業務。這樣，事業單位會計就要從現行的預算會計中分離出來。二要明確政府會計的目標。政府會計的目標即確定政府會計活動要達到的目的，在確定政府會計目標時，可考慮以下幾方面：政府提供的會計信息，首先要反映政府擁有的經濟資源和承擔的債務狀況；其次要反映政府對公共資源的優化配置和使用情況；再次要反映政府對所使用資源的受托責任、管理責任的履行情況；最后，要反映政府為社會提供服務的效率。成本和業績。以達到滿足各種會計信息使用者的需要。三要既借鑒國際經驗，又立足于我國的實際，制定我國的政府會計準則和政府會計制度。在制定時，可以按照，凡國際公立單位會計準則已作出規定，且已被廣泛應用，效果較好的原則和方法，在與我國法律規定不沖突的情況下，要加以借鑒；對于一些我國特有的業務，再制定相應的條款來進行規范。四要建立我國的政府財務報告制度。就政府財務報表的種類來講，要考慮編制與國際相符的報表。如“財務狀況表”、“財務業績表”、“現金流量表”和財務報表附注等。

第二篇：淺析預算會計核算基礎的改革

淺析預算會計核算基礎的改革

作者：任元紅

摘要:長期以來,我國預算會計一直以收付實現制為會計基礎,僅在事業單位的部分領域和部分交易事項中采用權責發生制。21世紀預算會計環境發生了巨大的變化,進而引起政府及事業單位的經濟活動日趨多樣化和復雜化,收付實現制預算模式弊端逐漸顯現。因此,會計確認基礎也應予以改進和完善。關鍵詞:權責發生制;收付實現制;預算會計;會計核算基礎

21世紀預算會計環境發生了巨大的變化,進而引起政府及事業單位的經濟活動日趨多樣化和復雜化,權責發生制預算會計改革已成為財政體制改革的重要方向。目前世界上已有不少國家在政府預算會計中運用了權責發生制,其中世界經濟合作與開發組織一半以上的成員國在政府財務報告中采用了權責發生制。本文重點介紹西方國家預算會計改革的經驗及其對我國的啟示。

一、當前國際上通用的會計核算基礎

現金制基礎。現金制基礎也稱為收付實現制基礎,這是最古老的會計基礎。它要求會計的一切記錄,無論是收入、支出,還是資產、負債,都應當以現金的流入和流出的時間為準。現金基礎會計核算是最簡化的,它避免了那些本月應收未收、應付未付款項的核算,因而不需要通過應收和應付款項來進行時間調節。修正的現金制基礎。修正的現金制基礎是指原則上采用現金制基礎,對某些特定業務則偏向于采用應計制基礎。如對某些有明確期間的應收款項和應付款項按應計制基礎加以確認。

應計制基礎。應計制基礎即權責發生制基礎,是指在判定收入和支出上,以會計主體的權利和責任發生的時間為基礎,來確定本期收益和費用的一種方法。

修正的應計制基礎。修正的應計制基礎是一種現金基礎與應計基礎的混合物或者改進基礎。是指原則上采用應計制基礎,對某些特定業務則偏向于采用現金制基礎。在收入上采用謹慎原則,而在支出上采用應計基礎加上契約責任基礎。這樣可以較好地避免高估收入或少算當期支出所造成的虛假結余問題。

由此可見,收付實現制和權責發生制僅是確認時間基礎的兩個極端,而修正的收付實現制和修正的權責發生制則是混合會計確認基礎,收付實現制與權責發生制的融合將成為未來會計確認基礎的發展趨勢。

二、世界各國改革政府會計核算基礎的通行做法

20世紀80年代以前,世界各國政府會計核算基礎普遍采用收付實現制。隨著各國政府會計環境不斷變化、政府在社會經濟中角色重新定位、政府管理職能發生重大改變以及會計國

際化,政府會計采用收付實現制核算基礎所生成的會計信息局限性日益暴露,權責發生制核算基礎優勢不斷被各國所認同。

政府會計核算基礎的改革始于20世紀80年代末,由于各國面臨不同的經濟、政治和財政環境,改革的具體方式、實施的范圍和采取的措施不盡相同。新西蘭、澳大利亞最早在政府財務報告中實行權責發生制會計基礎,之后芬蘭、希臘、瑞典、美國、意大利、冰島、英國和加拿大等多數國家在改革中根據本國的國情和財政管理的需要,部分地采用一些權責發生制方法來彌補傳統的收付實現制的缺陷,或者在采用權責發生制的同時,保留了一定程度和范圍的收付實現制做法,從而形成了多種“修正的收付實現制”和“修正的權責發生制”模式。國際會計師聯合會在1996年成立了專門的國際公立單位委員會,著手研究制定以權責發生制為核算基礎編制財務報表的國際公立會計準則,還專門制定了從收付實現制向權責發生制轉軌的工作指南。在國際組織的推動下,引入權責發生制已經成為世界各國政府會計改革的新趨勢。綜觀各國的改革實踐,歸納起來,主要有三種方式: 以新西蘭、澳大利亞和英國為代表的“一步到位”式。政府會計基礎由收付實現制直接改為權責發生制。這些國家對政府的活動采用了與企業相同的核算方法,在政府部門管理中實行成本、固定資產折舊等一系列會計核算方法,同時,政府的預算編制、財政報告也采用權責發生制方式記錄、編報。

以加拿大為代表的“分步到位”式。部門會計和預算管理采用權責發生制,政府預算編制、財務報告采用“收付實現制”的模式。這些國家政府會計基礎的改革沿著“收付實現制———修正的收付實現制———修正的權責發生制———權責發生制”的軌道運行,一步步實施改革。

以美國為代表的“逐步擴展”式。政府財務報告、部門管理采用權責發生制,預算編制采用收付實現制的模式。根據實際情況先對部分收支、資產、負債科目實行權責發生制,然后再逐步擴展到其他的政府會計科目。在這種模式下,政府財政報告雖然采用權責發生制,但報告所反映的政府控制、運用資源等內容,建立在完整的統計、分析系統上,并不完全通過預算編制取得,部門管理上引進企業的管理模式。而預算編制采用收付實現制,以反映本財政內資金來源及政府運用資金的情況。

國外改革的經驗表明,許多政府會計已實行權責發生制的國家,沒有一個國家完全拋棄收付實現制,在實際應用上,沒有一個國家采用的是純粹的某一種會計基礎,而是以某一種會計基礎為主,應用其他會計基礎進行某些修正。如各國的政府會計報告體系中均有一張以“收付實現制”為基礎編制的重要報表———《現金流量表》,彌補了權責發生制基礎在揭示現金信息方面的不足。

三、我國預算會計權責發生制基礎應用探討

我國預算會計引入權責發生制的優點。1.可以提供政府資產的全面信息,有利于加強對國有資產的管理和監督。權責發生制基礎應用于預算會計上,可以較好地區分經常性支出和資本性支出,有效避免資產一旦購置或建造完成就脫離公眾的監督視野,提供關于政府資產的全面信息,有利于加強對非經營性國有資產的監督管理。同時,可以解決長期存在的政府不計算成本,以及即使計算,也因不計提折舊等費用而造成成本不真實問題,能全面、準確地反映政府所擁有的經濟資源價值及其使用狀況和使用效果,有利于對所擁有資產的持續管理。有助于有效控制財務和經營成本,可以對提供的產品、服務與成本、費用進行配比,使政府業績更加透明,有利于廣大納稅人及社會公眾評價政府部門履行職能的狀況以及它們的工作效率。

2.適應部門預算改革的需要。預算會計一個很重要的目的是能夠為政府編制預算提供有用信息,因此預算會計與政府預算管理的協調是推行會計核算基礎改革應考慮的重要方面。我國預算編制正用“零基法”取代過去的“基數法”。基數預算使得公共預算很難進行資源的再分配,從而降低了資源的配置效率。在部門預算改革中,零基預算被視為一種最佳的預算編制模式,它主要根據各部門職責、占用的經濟資源、人員配備等客觀因素來確定資金使用額度,預算基數不再理所當然地成為下一個預算進行預算決策的基礎,這一變化要求預算會計采用權責發生制,這樣才能保證預算信息和會計信息的一致性,加強對預算執行情況的比較和控制,促進政府的績效管理。

3.全面反映政府債務。自1998年我國實施積極的財政政策以來,財政風險日益加劇。權責發生制可以提供收入支出方面更全面、準確的信息,能夠對政府的資產、負債進行全面地反映,還可以使管理者清楚地了解財政成本以及其在時空上的變化。例如可以對目前已發生的負債,將來才產生支出的項目,如直接貸款、貸款擔保等進行成本核算。能揭示社會保險、雇員養老金等政府長期承諾形成的負債,避免了收付實現制下“隱性負債”藏而不露的問題,便于政府加強負債管理,有利于政府實施穩健的財政政策,提高其防范財務風險的能力。

我國預算會計核算基礎改革的設想。通過對世界各國改革模式的了解,以及借鑒各國改革政府會計核算基礎的經驗,結合目前我國正處于發展轉型時期,還沒有統一的預算會計準則的特殊情況,我認為我國進行預算會計核算基礎的改革應采用“分步到位”的漸進式方式。

1.采用修正的收付實現制會計基礎。初級階段原則上采用收付實現制基礎,對某些特定業務采用權責發生制基礎。如預算支出中的退休養老金、政府采購中跨資本性支出、固定資產核算、長期資產和長期負債等。

2.采用修正的權責發生制會計基礎。隨著政府會計體系的完善和法律法規的不斷健全、規范,不斷擴大權責發生制的會計基礎范圍。如事業單位會計可以采用修正的權責發生制,即原則上采用權責發生制,對某些特定業務,例如政府撥款、捐贈收入和獎勵支出、贊助支出等采用收付實現制基礎,預算仍然采用收付實現制,即預算文件中按收付實現制基礎編制現金流量表,這樣有利于信息處理的簡化和預算制度的穩定。權責發生制會計基礎的實施,將會在很大程度上改變會計結果,以現金基礎為主的預算表面平衡將會被放棄,取而代之的是那些預估的、尚未發生的債務,例如政府未撥付的轉移支付款、未退庫的稅收、未彌補的企業虧損補貼等。這就是說,現金基礎下的表面平衡將被實際赤字所打破。隨之而來的是,預算赤字加大而產生的政治風險。因此在我國的法制不太完善,個人誠信的征詢體系尚未建立,企業或個人拖欠國家稅款的現象較為普遍的情況下,預算會計基礎的改革可以分別按照兩種會計基礎報告政府會計結果,先小規模、小范圍試點,然后再擴大和推廣。參考文獻: [1]馬國賢.預算會計[M].北京:中國財政經濟出版社,2003.[2]劉玉廷.我國政府會計改革的若干問題[J].會計研究, 2004,(2).[3]王淑芳.淺析會計信息失真及預防對策[J].山西廣播電視大學學報,2007,(3):108-109.

第三篇：當前我國部門預算改革中存在的問題及建議

當前我國部門預算改革中存在的問題及建議部門預算是市場經濟國家普遍采用的預算編制方法。隨著我國部門預算改革的不斷深入，部門預算制度日趨完善，改革的成效正在逐步明顯。本文將從理論和實踐層面對當前部門預算改革中存在的深層次問題進行分析和闡述，最終提出進一步完善部門預算制度的建議和措施。

一、部門預算改革中存在的問題

（一）財政與

部門間的關系難以理順。部門預算改革的本質特征就是改變了原來按財政資金性質和部門交叉管理的方式，以部門為依托構建新的預算管理體系。從近幾年的部門預算改革實踐看，財政部門與政府其他部門的關系還沒有很好的理順。

1、部門預算是以部門為主的“被動”預算。我國目前的部門預算主要是依靠部門來編制的，財政部門只是在部門上報預算的基礎上，根據財力狀況酌情砍壓，最終匯總編制財政總預算。相當多的人將其視為部門預算的巨大優點，認為將具體的預算編制工作下放給部門，有利于財政部門騰出時間進行宏觀管理。究其實質，則是財政部門無法全面掌握部門的預算資源、預算需求，客觀上造成了以部門意見為轉移的局面。從西方部分國家部門預算編制看，更多的是一種“主動”預算編制，法國預算局甚至是根據自己掌握的信息直接編制各部門的預算，然后以此與各部門見面商討。

2、財政在同部門間的博弈中往往處于劣勢。財政與部門之間由于職能和分工的不同，它們之間存在著嚴重的信息不對稱，致使財政難以準確了解部門真正需要的資金金額，這就產生了道德風險和逆向選擇，部門往往會通過抬高預算額度來欺騙財政部門。財政對政府其他職能部門的道德風險和逆向選擇是了解的，總是要憑經驗對部門提報預算進行削減。在這種情況下，如果一個部門實事求是的提報自己的資金需求，反倒得不到足夠的資金，因為財政部門理所當然地認為它也抬高了價格。在這種共識的指導下，部門提報預算肯定會大大高于實際的資金需求量，也會大大高于政府財力可能，財政在與部門間的博弈過程中仍處于劣勢。

3、財政內部各處（科）室存在著“自我擴張”意識。部門預算改革一個重要的配套措施就是理順財政內部的管理體制，對各業務處（科）室職能重新界定，一個預算單位只對應一個財政業務處（科）室，實現預算分配管理主體一元化。在這種情況下，分管業務處（科）室站在各自不同的角度，為分管部門爭資金，爭項目，而不是站在財政全局的角度，對部門上報預算進行嚴格的審查。經各業務處室審核后初步匯總編制的財政預算要大大高于當年可用財力，預算處只好根據當年財力狀況逐個兒與業務處室談判，有的地方甚至只好使用“基數法”，根據各業務處室上年分配資金額度適當增長后切塊到處室，以確保財政預算總額不突破。財政內部的這種“自我擴張”機制，客觀上降低了預算編制效率。

4、預算分配權不統一，事業單位退出機制不暢。目前在財政部門之外，還有部分部門具有預算分配權。多重預算管理分配權不僅與市場經濟與公共財政的要求不相適應，還影響到部門預算編制效率，提高了部門預算編制、執行、決算過程中的交易成本。對事業單位而言，則存在著改革滯后、退出機制不暢的問題，最典型的就是目前各地普遍存在的“差額改全額”的現象。在以前收費、罰款沒有得到有效控制的時期，各地增設了很多依賴收費生存的事業單位，這些單位可以說是“因費而生”。隨著國家對收費項目的清理、取消，很多賴此生存的事業單位失去了經費來源，這些“因費而生”的單位本應“清費而滅”，卻借取消收費之機改成了財政全額撥款單位。

（二）缺乏部門預算編制的監督和績效考核機制。

1、人大對部門預算的監督流于形式。目前人大審議部門預算的時間很短，在如此倉促的時間內，要想認真、逐項地審議部門預算很難做到，只能對預算進行總體性、一般性審查，最終流于形式。從西方近代議會的發展史可以看出，近代議會是在爭取財政權的過程中得以產生、發展和壯大的，可以說，議會的財政權甚至是先于立法權而存在。而長期以來我國人大對政府財政的監督一直比較弱化，部門預算改革也沒有從根本上扭轉這一局面。在人大對部門預算的審批權缺位情況下，僅僅由財政部門自我自發改革，那么這場改革也是不徹底的，更不能提高到“革命”的高度。

2、部門預算執行出現法律空檔。我國一直實行歷年制預算（每年1月1日至同年12月31日），而中央和地方預算草案要待3月份以后舉行的各級人代會審批（全國人代會一般在3月份召開，近幾年來地方人代會召開時間有前移至1-2月份召開的趨勢），致使預算的起始日先于人代會審批日，造成部門預算獲得批準并開始執行的時間遠遠滯后于預算的編制，這意味著一年中有1/4的時間實際上沒有預算，或者說執行的是未經法定程序審批的部門預算，不僅沖擊了預算的正常進行,而且使部門預算的嚴肅性大打折扣。

3、部門預算的透明度不高，公眾參與度較低。目前，公眾對預算的了解，恐怕只有報紙登載的財政預算報告，其他所有的政府的或部門預算數

第四篇：預算會計改革問題研究

預算會計改革問題研究

摘要:預算會計是我國會計體系的重要組成部分。近幾年，隨著政府職能轉變和財政管理體制改革的步伐加快，現行的預算會計體系逐漸暴露出滯后性和不適應性。“十二五”期間大力推進預算會計改革，建立和完善政府會計準則體系，全方位實施事業單位會計改革，對充分發揮會計服務財政，促進公共財政建設和社會經濟發展，全面提升行政事業單位管理水平具有重要意義。

關鍵詞:預算會計改革 背景與意義 國際經驗 未來會計模式 隨著我國經濟的高速發展和經濟體制改革的不斷深入，我國預算管理及行政事業單位的財務管理中一項重要工作即預算會計的作用越來越突顯，政府預算會計的核算職能、反映監督政府及行政事業單位預算執行的職能亟需得到加強和完善，我國市場經濟體制的建立和不斷發展，也促使我國的政府預算會計工作改革勢在必行。

一、預算會計的概念和功能

新中國初期就開始使用“預算會計”概念，但學術界和政府相關法規與文件缺乏清晰而嚴格的定義，對“預算會計”與“政府會計”的關系與界限也未加以澄清，目前國際上關于預算會計的標準定義是：預算會計是用于追蹤撥款和撥款使用的政府會計。這個概念簡明扼要，它清楚地表明預算會計是政府會計的組成部分，其目的和功能在于追蹤財政資金的流動——從撥款開始到付款結束，其間經歷承諾和核實兩個階段，形成一個完整的支出周期。

預算會計的功能廣泛，從負責財政管理和預算事務的核心部門和

支出機構的角度來看，預算會計提供的信息對于三個領域尤其具有重大意義：有效監控預算執行過程（財政監督）。從預算會計系統產生的關于撥款和撥款使用的信息是政府國庫等部門有效監控預算執行過程的前提條件，同時預算會計也是衡量國庫系統運作效率的關鍵尺度之一。管理財政風險。各級政府都在不同程度上從事與風險相關的財政活動，如貸款擔保、養老金計劃，這些風險活動在預算會計系統中加以記錄和報告，就會對管理財政風險極為有利，有助于采取預防性行動。評估政府財政狀況和財政可持續性。預算會計記錄的財政收入與支出的對比，政府資產與負債的對比，對于評估政府財政狀況和可持續性意義重大。

二、我國預算會計現狀及存在的問題，改革的背景與意義 我國現行預算會計體系是立足于1997～1998年財政部制定發布的《財政總預算會計制度》、《行政單位會計制度》、《事業單位會計準則（試行）》和《事業單位會計制度》的制度框架上，實施至今已近十五年。隨著財政管理和預算的改革，現行預算會計的“不適應性”矛盾日益突出，存在的問題和弱點也越來越凸顯，概括起來主要有兩方面：一是“散”，總預算會計、行政單位會計和事業單位會計相互割裂成互不關聯的“三張皮”，彼此采用不同的會計制度、會計科目和會計核算方法，一方面導致會計信息失去了寶貴的可比性，另一方面導致財政部門和其他核心部門無法實時獲得機構層交易信息，以致無法實現有效的財政監督；二是“缺”，大量的政府支出義務、應計支出和財政拖欠信息游離于現行預算會計的視野之

外，而這些會計信息對于核心部門監控預算執行過程、評估政府財務狀況以及管理財政風險舉足輕重。因此現行的預算會計已難以滿足信息使用者的信息使用需求，尤其是財政管理部門履行關鍵職能的需要。

近年來，國際上許多發達國家也在大刀闊斧地推進預算和財政管理的改革，預算會計改革是其中內容之一，國際上主要的會計學術組織也在全球范圍內致力于政府會計改革，以促進更高的財政透明度，在這樣的背景下，一方面更加劇了我國預算會計改革的緊迫性，另一方面也為我們的改革提供了寶貴的經驗和教訓，也使得我國的預算會計改革面臨著良好的契機。

三、發達國家政府會計改革的內容和國際經驗

發達國家政府會計改革大體上經歷了兩個階段：早期和近期。早期以制度建設、整合政府會計、擴展政府會計的覆蓋范圍為主，早期的改革為建立現代財政制度奠定了基礎。近期（20世紀80年代以來）政府會計的改革速度加快，其主線是將應計基礎引入政府會計領域、財務報告甚至預算領域。推動發達國家政府會計改革的主要力量是“新公共管理”運動，在它的推動下已有超過一半的oecd成員國在政府財政報告中采用了應計制會，他們的實踐表明，在支持績效導向的政府預算改革、鑒別與控制財政風險以及改進政府對長期資產管理等方面，應計基礎政府會計起著重要作用。隨著現代金融市場的日趨發展和成熟，發達國家政府會計改革又呈現出一個鮮明的特點：政府會計越來越向企業會計靠攏。許多國家正致力于

發展全新的、以一般公認會計原則為基礎的政府報告模式，其核心是將反映短期（）預算執行情況為重點的財務報告，擴展為反映長期而全面的財務狀況和營運結果的財務報告。

雖然國際上并不存在放之四海而皆準的“標準預算會計模式”，但發達國家在其長期實踐中發展起來的預算會計模式，對我國的改革仍有不少可借鑒之處，其中值得重視的經驗主要有：預算會計的全面性，以支出周期確定預算會計的核算內容，對支出周期進行全程式支出控制。采用2～3個會計基礎，與成本會計和績效計量系統相結合。在保留現金制的基礎上，對承諾階段的交易采用應計基礎，對公共組織的盈利性活動采用修正應計基礎，同時開發成本會計與績效計量系統，以提供與績效相關的信息。嚴密的財務合規性控制，既記錄預算數也記錄實際數，通過預算會計系統對支出周期各階段進行嚴密的財務合規性控制，以防范在預算執行過程中出現的任何可能的財務違規，確保預算執行過程得到有效的監控。采用準則規范模式。即通過制定和發布公共部門會計準則的方式，對重要的會計與報告事項予以清晰的界定，尤其是財務報告的規范。

四、對我國未來預算會計改革的理解和判斷

預算會計改革是一個復雜的系統工程，需要精心的設計和穩妥的推進才能取得進展，從中國的實際出發，借鑒發達國家預算會計實踐的成功經驗，我國現階段預算會計改革的基本方向應是“發展為更為全面的預算會計”，將預算會計擴展到全程式追蹤支出周期各個階段的交易，包括至關重要的承諾和付款階段的交易。雖然目前

實施應計會計基礎的條件尚不成熟，但隨著轉向應計基礎的壓力不斷增大，改革的中期目標是引入修正應計基礎以便為報告政府資產、負債和或有事項提供一個全面的框架，改革的長期目標則是全面轉向應計會計基礎。我國未來的預算會計改革，筆者主要有以下幾點主張：

擴展預算會計的核算范圍。主要包括：將預算單位的一切活動納入預算和核算，預算會計不僅反映所有財政性資金的收支及其相關資產負債情況，同時還要將已納入預算但并不屬于財政性資金的預算收入、預算支出、預算外資金以及相關資產、負債和凈資產一并進行核算和報告；對政府債務和債權進行完整地反映和報告，包括或有負債，如直接隱性負債（政府欠發工資、社會保障支出缺口等）、或有直接負債（政府擔保的各種借款、政府未決訴訟等）、或有隱性負債（國有企業的潛虧、國有銀行、農村信用社的壞賬等）、以及地方政府債務等；加強對財政支出形成的資本金以及長期資產的核算，這種支出實際上是一種有利于提高政府服務潛能和未來服務效率的資源投入，需要同時以資產形式進行計量和核算；將事業單位基本建設項目納入單位“大賬”進行統一核算，以完整的反映事業單位資金全貌和資產占用情況。通過擴展核算范圍，實現更加準確和全面的反映預算單位的資產狀況、負債壓力和償債能力。逐步轉向修正應計制會計基礎。引入應計制會計基礎與擴展預算會計的核算范圍是相輔相成的舉措，當前我國實行部門預算、綜合預算、國庫集中收付和政府采購等改革措施，財政管理的重心已由

收入管理轉向支出管理，支出管理的目標是提高支出績效，漸進式引入應計制來確認和計量政府財政活動是不可缺少的。結合我國現實，在政府部門建議按業務類型逐步推進應計制改革，對于預算收支及結余業務，仍按現金制核算，以全面客觀反映和監督預算執行情況；對與服務成本與費用、社會保障收支、國債收支、政府擔保等業務實施應計制核算，逐步樹立成本管理概念，同時用應計制來解釋和披露隱性負債和或有負債，將應付未付款項納入預算會計核算范圍，既增加財務核算透明度，又便于預算安排的前瞻性。對事業單位則可以將應計制推進得更深入些，將現行的計提修購基金改為計提折舊，對無形資產按照合理年限進行攤銷，年終對應收款項計提壞賬準備，修改對外投資的核算，按照投資的性質和目的引入長期股權投資核算的權益法，對債券等有價證券計提應計利息，引入“待攤費用”和“預提費用”等科目等，通過應計制的應用來推動事業單位加強和提升資產管理、成本核算和績效評價水平。完善行政事業單位內部控制規范體系。以立足財政部門職責、突出行政事業單位特點為基點，制定體現行政事業單位管理體制特殊性的內部控制規范，是確保預算會計提供可靠信息的制度保障。加強預算單位內部控制環境和制度的建設，進一步完善預算控制、財產保全控制、會計系統控制、內部報告控制等制度，規范單位內部財務審批程序，將收支、采購、資產負債、基建、經濟合同等重點控制業務納入統一的管控體系，實現各項相關政策規定有機銜接。重點加強部門預算的控制，預算編制在實施綜合財政預算的基礎

上，強化和細化零基預算；預算執行不僅關注支付行為的規范性，還應建立合理、高效的預算調整機制，賦予財政部門、主管單位、預算執行合理的預算調控權；在財務預算時限上，要加強預算管理的時效性。通過完善行政事業單位的內部控制體系，來全面提升行政事業單位的風險防范和內部管理水平，為預算會計的改革提供良好的環境基礎。

從制度規范轉向準則規范，建立健全政府會計準則體系。政府會計采用準則規范是大勢所趨，不僅符合國際通行做法，而且比傳統上采用的“制度規范”模式具有更好的適應性和靈活性。建立以權責發生制為基礎，包括基本準則、若干具體準則和應用指南，在內容上應當對各級政府及其組成主體資產負債、收入費用、現金流量等的會計核算及財務報告編制做出全面規范，以滿足政府財務管理和財務會計信息需求為主要目標的政府會計準則體系，是政府會計改革的主要內容和關鍵所在。同時，政府會計準則的建立和實施是一項任重道遠的系統工程，在逐步建立準則體系的同時，必須探索研究準則的實施機制和實施方案，包括實施步驟、與現行制度的過渡與銜接、相關配套措施等方面，這些都是確保改革取得成效不可忽視的重要環節。參考文獻：

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第五篇：當前我國部門預算改革中存在的問題及建議

部門預算是市場經濟國家普遍采用的預算編制方法。隨著我國部門預算改革的不斷深入，部門預算制度日趨完善，改革的成效正在逐步明顯。本文將從理論和實踐層面對當前部門預算改革中存在的深層次問題進行分析和闡述，最終提出進一步完善部門預算制度的建議和措施。

一、部門預算改革中存在的問題

（一）財政與部門間的關系難以理順。部門預算改革的本質特征就是改變了原來按財政資金性質和部門交叉管理的方式，以部門為依托構建新的預算管理體系。從近幾年的部門預算改革實踐看，財政部門與政府其他部門的關系還沒有很好的理順。

1、部門預算是以部門為主的“被動”預算。我國目前的部門預算主要是依靠部門來編制的，財政部門只是在部門上報預算的基礎上，根據財力狀況酌情砍壓，最終匯總編制財政總預算。相當多的人將其視為部門預算的巨大優點，認為將具體的預算編制工作下放給部門，有利于財政部門騰出時間進行宏觀管理。究其實質，則是財政部門無法全面掌握部門的預算資源、預算需求，客觀上造成了以部門意見為轉移的局面。從西方部分國家部門預算編制看，更多的是一種“主動”預算編制，法國預算局甚至是根據自己掌握的信息直接編制各部門的預算，然后以此與各部門見面商討。

2、財政在同部門間的博弈中往往處于劣勢。財政與部門之間由于職能和分工的不同，它們之間存在著嚴重的信息不對稱，致使財政難以準確了解部門真正需要的資金金額，這就產生了道德風險和逆向選擇，部門往往會通過抬高預算額度來欺騙財政部門。財政對政府其他職能部門的道德風險和逆向選擇是了解的，總是要憑經驗對部門提報預算進行削減。在這種情況下，如果一個部門實事求是的提報自己的資金需求，反倒得不到足夠的資金，因為財政部門理所當然地認為它也抬高了價格。在這種共識的指導下，部門提報預算肯定會大大高于實際的資金需求量，也會大大高于政府財力可能，財政在與部門間的博弈過程中仍處于劣勢。

3、財政內部各處（科）室存在著“自我擴張”意識。部門預算改革一個重要的配套措施就是理順財政內部的管理體制，對各業務處（科）室職能重新界定，一個預算單位只對應一個財政業務處（科）室，實現預算分配管理主體一元化。在這種情況下，分管業務處（科）室站在各自不同的角度，為分管部門爭資金，爭項目，而不是站在財政全局的角度，對部門上報預算進行嚴格的審查。經各業務處室審核后初步匯總編制的財政預算要大大高于當年可用財力，預算處只好根據當年財力狀況逐個兒與業務處室談判，有的地方甚至只好使用“基數法”，根據各業務處室上年分配資金額度適當增長后切塊到處室，以確保財政預算總額不突破。財政內部的這種“自我擴張”機制，客觀上降低了預算編制效率。

4、預算分配權不統一，事業單位退出機制不暢。目前在財政部門之外，還有部分部門具有預算分配權。多重預算管理分配權不僅與市場經濟與公共財政的要求不相適應，還影響到部門預算編制效率，提高了部門預算編制、執行、決算過程中的交易成本。對事業單位而言，則存在著改革滯后、退出機制不暢的問題，最典型的就是目前各地普遍存在的“差額改全額”的現象。在以前收費、罰款沒有得到有效控制的時期，各地增設了很多依賴收費生存的事業單位，這些單位可以說是“因費而生”。隨著國家對收費項目的清理、取消，很多賴此生存的事業單位失去了經費來源，這些“因費而生”的單位本應“清費而滅”，卻借取消收費之機改成了財政全額撥款單位。

（二）缺乏部門預算編制的監督和績效考核機制。

1、人大對部門預算的監督流于形式。目前人大審議部門預算的時間很短，在如此倉促的時間內，要想認真、逐項地審議部門預算很難做到，只能對預算進行總體性、一般性審查，最終流于形式。從西方近代議會的發展史可以看出，近代議會是在爭取財政權的過程中得以產生、發展和壯大的，可以說，議會的財政權甚至是先于立法權而存在。而長期以來我國人大對政府財政的監督一直比較弱化，部門預算改革也沒有從根本上扭轉這一局面。在人大對部門預算的審批權缺位情況下，僅僅由財政部門自我自發改革，那么這場改革也是不徹底的，更不能提高到“革命”的高度。

2、部門預算執行出現法律空檔。我國一直實行歷年制預算（每年1月1日至同年12月31日），而中央和地方預算草案要待3月份以后舉行的各級人代會審批（全國人代會一般在3月份召開，近幾年來地方人代會召開時間有前移至1-2月份召開的趨勢），致使預算的起始日先于人代會審批日，造成部門預算獲得批準并開始執行的時間遠遠滯后于預算的編制，這意味著一年中有1/4的時間實際上沒有預算，或者說執行的是未經法定程序審批的部門預算，不僅沖擊了預算的正常進行,而且使部門預算的嚴肅性大打折扣。

3、部門預算的透明度不高，公眾參與度較低。目前，公眾對預算的了解，恐怕只有報紙登載的財政預算報告，其他所有的政府的或部門預算數據、決策過程對普通公眾而言，幾乎都屬于機密范疇。這與西方一些國家可以通過互聯網免費下載、在書店里購買到政府預算一攬子文件形成了鮮明的對比。預算反映著政府的職能與政策的方向，預算收支的多與少、預算來源的變化、預算資源投入的范圍，都對公眾和企業產生實質的影響。提高部門預算的透明度和參與程度，讓公民、企業對自己將要承擔的納稅義務與將要獲得的公共服務，發表看法，提出建議，不僅有利于預算決策的科學化和民主化，而且也便于預算通過后的有效執行和政策的順利推進。

4、沒有建立對部門預算編制質量和項目績效的考核機制。盡管部門預算改革在全國各級廣泛推開，但部門預算的編制質量如何，部門決算同年初部門預算的差異程度有多大，鮮有人對此進行詳細考究。從這個角度看，部門預算改革還不夠深入和徹底，形式上的改革恐怕要多于內容上的改革。同時，部門預算特別是項目支出預算尚沒有建立起有效的績效考評、追蹤

問效機制，在具體編制過程中，由于項目缺乏可比性，可行性論證也不夠充分，難以做到分輕重緩急排列次序。對于財政預算安排項目的實施過程及其完成結果進行績效考核盡管也是大勢所趨，但各級財政部門對此普遍缺乏經驗，而事實上也存在較大難度。

（三）科學的定額標準體系尚未建立。

1、現行的定額標準仍然具有“基數法”的痕跡。部門預算的重要基礎是科學、合理的定額體系。現行的定額不根據單位的工作任務和財力的可能計算出來的，而是在承認部門和單位以前支出事實的基礎上，根據歷年的決算數據倒推出來的。這樣的定額，將傳統功能預算下的部門間苦樂不均的狀況給予延續，承認了以前不公平的部門間支出水平，無法真實反映部門單位的職能大小和權責輕重。

2、確立科學的定額標準體系往往容易遭遇兩難悖論。在實踐過程中，科學定額體系的建立非常容易陷入一個兩難悖論。一方面為了使定額標準更加接近單位的實際情況，與定額直接相關的部門單位分類分檔應該越細越好，從理論上講，應該一個部門單位一個定額方能最大限度地貼近單位的實際需要。但分類分檔越細也就失去了確立定額標準的目的，定額標準涵蓋的范圍過窄，預算分配的公平性也很難得到體現。另一方面，如果過分強調預算定額的統一，抑制個性突出共性，類檔線條粗獷，對部門職能的特殊性考慮不夠，又難免造成削足適履，不利于部門工作開展和積極性的發揮。

3、從部門預算的實踐看，關于預算定額的另一個重要問題就是定額的調整問題，即如何調整和調整頻率。是根據財力狀況按“基數加增長”的方式調整，還是個別部門、個別項目微調，是定額相對穩定還是每年調整，這些問題不解決，都會對部門預算編制產生不利影響。

（四）以收付實現制為基礎的預算會計與部門預算改革不相適應。目前人們對預算會計改革與國庫集中支付等的直接聯系已經基本形成共識，但對預算會計改革對部門預算的影響卻沒有給予應有的關注。

1、現行預算會計制度無法為部門預算編制提供準確的會計信息。在“基數法”預算編制方式下，對預算決策時不需要過多的部門會計信息，只是按照上年基數根據財力可能并酌情考慮部門的特殊情況確定一個適當的增長比例即可，傳統的會計核算基礎存在的弊端也沒有顯現出來。但在零基預算方式下，要根據各部門的職責、占用的經濟資源、人員配備等客觀因素，一切從“零”開始來確定部門的資金使用額度。由于我國的預算會計主要側重于財政資金的收支核算，對各單位占用的大量長期資產關注不夠，固定資產的建造和使用在管理上脫節，固定資產辦理竣工驗收交接手續后方可在行政事業單位賬簿中登記和反映。同時，固定資產入賬后，按照現行制度的規定不計提折舊，從而無法真實反映固定資產的使用情況，虛增了資產價值。行政事業單位資產核算中存在的賬目不實、價值虛增等問題，不能真實、完整反映各部門占用的經濟資源及使用情況，無法為編制部門預算提供清楚的“家底”。

2、隨著新公共管理浪潮在西方的興起，有些國家以提高決策質量和公共部門的效率為改革的主要目標，提出以“績效管理”為框架，細化部門預算，預算編制由過去的“投入法”改為“產出法”,強調部門所提供服務的效果和效率。可以說，對部門進行績效管理最終還是要歸于對部門預算的績效評估、衡量和追蹤上。公共管理改革，對預算會計核算提出了更高的目標，不僅要能夠全面、完整地反映政府擁有的經濟資源和承擔的債務，還應能夠核算和反映公共資源的優化配置和合理使用情況，提供公共部門的績效考核指標。而這些目標在傳統的收付實現制會計基礎下都難以實現，迫切要求采用修正的權責發生制基矗

二、完善部門預算改革的措施和建議

（一）規范預算編制程序。一是適當提前預算編制時間。在傳統的預算編制體制下，一般從11月份才開始編制下預算，預算編制時間非常短，編制效果也自然就難以保證。但預算編制時間也并不是越早越好。考慮到經濟的發展、國家政策的變化，預算周期過長，預算編制時間過早，勢必要影響到預算的準確性。二是簡化編報程序。目前從中央到地方普遍實行“二上二下”的編制方法，各地可以結合當地實際，適當簡化編報程序，比如可以變通實行“兩上一下”或“一上一下”的程序。

（二）注意把握財政部門與其他部門的關系。一是財政部門在全面掌握部門資源和需求的基礎上，不斷增加預算編制的主動性。二是預算編制要堅持公開、公平、公正的原則。部門預算對財政資金在部門間進行分配，如果分配有失公允，勢必會造成部門的不滿和抵觸情緒。因此必須要提高項目安排的透明度，確保資金在部門間的公平分配，以取得部門單位對財政的信任、支持和配合。三是切實處理好財政與部門間的集權和分權關系。實行部門預算后，財政對部門資金使用的壟斷性監督管理大大加強，但是客觀上也容易造成財政對資金分配的管理過寬過細，不利于發揮部門的積極性。在這種情況下，如果將部分專項資金的分配權向部門適度轉移，包干使用，超支不補，就有可能變一家理財為多家理財，取得意想不到提高財政資金效益的結果。四是理順財政與其他有預算分配權的部門的關系。對于計劃、科技等有預算分配權的部門，簡單地將分配權收回并不是個好辦法。實事求是地說，這些部門在各自的領域要比財政部門更有發言權，而且項目的選擇權過分集中于財政一個部門，客觀地說也是不甚妥當，分而治之，相互制衡總是要比獨斷專行要好一些。因此，可以將計劃、科技等部門轉變為預算審核委員會成員單位，配合財政部門共同做好預算管理和資金分配工作。

（三）改革人代會財政報告形式。目前的人代會財政報告內容比較虛泛，且只是匯報功能預算，這與其說是一份預算報告不如說是一份預算編制說明或總結，很多代表看不懂，更看不出問題。應參照西方發達國家的習慣作法對此做根本性改革。美國聯邦政府向國會遞交的預算報告就包含了每一個部門的預算安排情況，介紹了部門的基礎信息，主要的職能、任務以及預算各個項目的預算安排。我國可以先將單純的功能預算形式改為同時匯報部門預算和功能預算，而以部門預算為主的形式。在此基礎上，再進一步擴展報告內容，將部門預算作為財政報告的附件一并印發并審議。只有這樣，才能確保財政資金落實到部門，落實到人頭，落實到具體項目，才能確保人大對財政預算的實質性審議。同時，預算報告要對公眾公開，或者與人代會同步放到互聯網上，或者免費發放，或者公開發行出售，總之要讓公眾通過不同的渠道，及時了解政府的預算政策和資金去向。在此基礎上，建立健全公眾對預算程序的參與制度，使普通百姓也可以參與到預算程序中來，為預算決策起到糾偏作用，使人大審批的預算更具科學性，更符合～，從而更加有利于預算的執行。

（四）建立健全人大預算審查制度。首先要設立專司預算審查的專門委員會。目前中央及部分地方人大已經在財經委員會下設立了預算委員會，這對于加強預算審查、強化預算約束起到了積極的作用。考慮到預算審查的專業性和復雜性，應將具有相關素質的專業人員吸收進入預算委員會。在此基礎上，人大對預算審查批準實行三讀制。預算專業委員會首先進行一讀，就部門預算案的各個方面進行咨詢、聽證。與此同時，預算委員會還要廣泛聽取按政府對口部門設立的其他專業委員會對相關部門預算安排的意見，最終形成一讀初審意見。人大常委會對部門預算和預算委員會的一讀初審意見進行二讀，通過后遞交到全體代表大會進入三讀程序。限于我國人民代表大會的組織狀況，一讀時應以項目審為主，三讀時應以政策審為主，即一讀時應對部門預算的具體項目進行詳細審查，而三讀時應主要就預算的總體安排和政策傾向進行審議表決。對于部門預算編制與執行間的法律空檔，可以考慮在二讀階段，由人大常委會通過一個臨時預算，從預算開始到召開全體代表大會之前，按照臨時預算執行。

（五）完善定員定額標準。制定定員定額標準要遵循以下幾個原則。一是財力可能與行政事業發展相結合。在當前財力可能與財力需求存在較大矛盾的情況下，定員定額的制定既要保證行政事業單位履行職能、維持機構正常運轉的資金需求，也要充分考慮國家財力的可能，把定員定額建立在較為可靠的財力基礎上。二是公平公正原則。這一原則首先要求結合當地的實際情況，合理劃分部門單位的類檔，既考慮到各部門單位的個性，適當拉開類檔差距，也要考慮其共性，避免引起各部門單位的攀比和抵觸情緒。在核定定額標準時，應主要采用標準計算法，而不能一味地采用部門和單位的歷史決算數據。三是定員定額項目數量適度。中央及部分地區將工資性支出也列入定額項目，隨著預算管理改革的深入和國庫集中支付制度的建立，應逐步取消對工資性支出的定額管理，據實核定安排。其他定額項目，在測算時應越細越好，在安排下達時，應粗細適度，宜粗不宜細，把支出的自主權留給部門和單位。

（七）實行修正的收付實現制會計基矗由于我國的預算會計環境已發生較大變化，對現行預算會計進行改革，已成為當務之急。凡是以收付實現制為基礎的賬簿記錄已不能滿足部門預算改革需要，無法真實反映經濟業務事項的，應部分引入權責發生制。為了適應編制部門預算的需要，應將固定資產購建業務納入行政、事業單位的會計核算中，并對行政、事業單位的固定資產采取折舊政策，真實反映各單位的資產存量及使用情況。

（八）完善各項配套措施。財政支出管理體制改革包括三個主要組成部分：改革預算編制方法、建立國庫集中收付制度、推行政府采購制度。實行部門預算解決的是預算的統一性、完整性和嚴肅性問題，國庫集中收付制度解決的是資金調度的靈活性和效益性問題，政府采購解決的是資金使用的公開性和透明性問題，這三個部分相輔相成，只有配套聯動，共同推進，才能取得預期的改革效果。