第一篇：全球視野中的地方治理

全球視野中的地方治理發展趨勢

[日期：2006-03-17] 來源：北京社科規劃 作者：謝慶奎 楊宏山

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近年來，在全球性的新公共管理和政府再造運動中，地方治理（local governance），已經成為公共管理研究的新領域。地方治理是現代社會多中心治理結構中的重要組成部分，它不僅涉及中央與地方關系以及地方政府間關系，還涉及政府組織與非營利組織、民間社會組織、營利性企業以及公民之間的互動關系。本文主要關注于地方治理在不同層級政府間的權力配置和權力行使方式。總結全球視野中的地方治理發展趨勢，對于推進我國地方政府體制改革具有借鑒意義。20世紀80年代以來，伴隨著經濟全球化、政治民主化和信息技術革命的迅猛發展，世界各國都在推進政府再造和治理變革。在全球視野中，各國地方治理普遍呈現出地方分權和自治、府際合作及多中心治理等發展趨勢。

一、推行地方自治制度

地方自治，是指由地方居民直接選舉產生地方自治機關，依照憲法、法律或國家授權，自主管理地方事務的地方管理模式。地方自治是相對于中央政府對全國各地事務的絕對控制而言的。當前，地方自治與憲政、民主、法治等制度建構一起，已經成為政治現代化的重要組成部分。一般而言，可以依據三個標準對地方自治與否進行判斷：從地方政府的產生方式看，地方自治是在國家監督下，由地方自行組織政府機關并行使自治權力。如果地方行政首長系由當地人民直接選舉產生，而不是由中央政府所任命產生，地方政府擁有相當程度的自主權力，不必凡事都必須奉上級命令行事，則為實行地方自治；從地方政府的基本使命看，如果地方機關主要對當地社區和居民負責，人民可以參與地方重大決策，則是實行地方自治；從地方機關的權力劃分看，凡實行制度性地方分權而非臨時性或原則性地方分權者，則為實行地方自治。

地方自治不同于地方自決。在地方自治制度下，國家允許地方自行處理本地事務，但地方的事權須由國家授權或依據國家法令，且必須接受國家的監督。地方自治團體為了處理地方事務，雖然可以自行制定規章，但這些規章不能違背國家法令，且以國家授權范圍為界限。因此，地方規章制定以后，一般還要報請上級政府核準或備案，使上級政府理解地方自治團體的所作所為。而地方自決卻未必依照國家法令，甚至不受中央政府的監督。地方自決是地方割據、獨占一方的產物。有些地方自決政府也可能尊重民意，推行政治民主化，但長期維持地方自決的后果，很可能使國家走向分裂之途。

地方自治通過參與選舉、直接請求、實施請愿、居民訴訟和信息公開等方式，保障了基層政府的自組織性及其與居民之間的密切關系。由于歷史傳統、文化背景、政治和經濟發展不同，各國的地方自治制度，大體可分為先天自發型和后天習得型兩種模式。先天自發型模式是地方居民自發行使自治權的結果，地方政府普遍擁有廣泛的自治權。后天習得型模式不是建立在市民自治意識基礎之上，而是國家有意推行民主自治的結果。先天自發型模式以英美法系國家為代表，它最初創制于英國，后傳入英國的殖民地和受英國政制影響較深的國家，如美國、加拿大、澳大利亞、新西蘭等國。后天習得型模式以大陸法系國家為代表，法國、德國、日本、意大利、俄羅斯等國都屬于該模式。

世界各國的地方自治制度各有特色，但透過復雜多樣的具體形式，仍可總結出許多共同之處。概而言之，各國地方自治制度具有以下共同特點：（1）通過憲法或法律明確劃定地方自治的范圍和職權。在地方自治制度下，地方政府的權限是由憲法或法律規定，非經法律允許，中央政府不得干涉地方政府自治范圍內的事務。實行地方自治的國家都制定有專門的地方自治法律。地方自治法律規定了地方自治機關的組織機構以和自治權限。（2）地方自治機關的議會議員和行政首長經由地方居民經由直接選舉產生。地方居民參與選舉并有權決定地方代議機關和行政首長人選，這是地方自治的最顯著特征。直接選舉可促使地方官員對地方居民負責，促使地方政府貼近民眾，能夠對地方居民需求及時作出回應。（3）地方自治機關負有推行地方自治和執行中央政令的雙重職責。地方自治機關既承擔著地方自治范圍內的事務，同時也承擔一部分中央委托的事項。（4）地方自治機關有權通過法律手段抵制中央政府的越權干預。為了當地方自治機關認為中央政府干涉其自治事務時，可以向最高法院、專門法院或普通法院提出訴訟。這一制度安排是地方政府維護合法的自治權限的有效保障。（5）各級地方自治政府在法律關系上處于平等地位。地方自治機關的上下級之間沒有行政隸屬關系，各自的自治權限都來源于法律規定，彼此之間在法律關系上處于平等地位。

二、擴大地方分權程度

20世紀80年代以來，新自由主義思潮在世界各地大行其道，地方分權可謂是天下大勢、浩浩蕩蕩。新自由主義與地方分權是一對孿生姐妹，其基本政策立場是“小政府”和地方分權。在新自由主義看來，中央政府因推行凱恩斯主義和“福利國家”政策而導致財政赤字急劇增大，從而使中央政府陷入了嚴重的財政危機。新自由主義主張，減少中央政府對經濟生活的干預和財政支出，中央政府向地方政府下放權力。美國里根政府的“還權于州與地方”改革，法國于1982年啟動的地方分權改革，就是典型的例證。

美國是聯邦制國家，在聯邦和州之間實行縱向分權體制。但羅斯福“新政”中止了政府間彼此獨立的“二元聯邦主義”，轉而實行“合作聯邦主義”。在合作聯邦主義下，聯邦政府通過實行分類補助、管制和無預算項目等方式，經常將觸角伸向州與地方政府，使州與地方政府成為聯邦政策的執行工具。為此，州的領導人經常抱怨首都華盛頓對下面管得過多，而地方政府的領導人又越來越多地抱怨州政府對下面管得過多。“還權于州與地方”改革，就是在這樣的背景下啟動的。1980年里根當上美國總統以后，面對龐大的聯邦財政赤字，開始向各州下放權力，重新確立“自己照料自己的聯邦主義”。

1982年，法國密特朗政府制定了《權力下放法案》，并以此為據推動地方分權改革，促使地方政府更好地服務于社會，更好地回應社會公眾的多元化需求。進入1990年代以后，韓國、泰國等新興現代化國家，前蘇聯解體后的新獨立國家，以及東歐劇變后的新東歐國家，都開始推進地方分權改革。20世紀90年代前期，為了應付“泡沫經濟”造成的困難局面，日本政府采取擴大公共投資、降低利率等政策措施，這種帶有凱恩斯主義色彩的經濟政策，使財政赤字迅速膨脹起來。與此形成對照的是，實行新自由主義政策的美國經濟出現了持續繁榮景象。于是，日本各界開始高喊“遵守國際標準”。在此背景下，日本橋本內閣重新推行地方分權改革，并使地方分權改革成為行政改革的主旋律。

伴隨著單一制國家的地方分權改革，世界各國的地方治理呈現出趨同的發展趨勢。不僅聯邦制國家尊重地方自治和實行法定分權，許多單一制國家也朝著“準聯邦制”的方向發展，地方政府的權力自主性明顯增強。不論是美國的“競爭型聯邦制”、德國的“合作型聯邦制”，還是英國的“完全地方自治”、法國和日本的“不完全地方自治”，經過歷史的演變，目前已經成為越來越類似的地方治理制度。概言之，地方分權的好處主要在于：（1）有利于促進居民參與當地公共事務。地方居民可通過政治參與表達各自的利益偏好，地方自治還可提升居民的民主意識和自治能力，從而為國家的政治民主化奠定基礎。（2）有利于促進地方政府對本地居民負責。由于地方議會和行政首長都由民主選舉產生，它迫使地方政府必須尊重居民的意見和要求，必須成為地方利益的真正代表者。（3）有利于減輕中央政府的治理負擔。現代國家治理如果事事都依賴中央政府，將會導致效率低下和治理不善。（4）有利于促進地方治理的制度創新。在地方分權制度下，由于各地的具體情況不同，地方政府有權根據自身情況進行政策試驗和制度創新，容易形成各種新思路和新做法。（5）有利于發揮地方政府的信息優勢。斯蒂格勒的最優分權理論表明，與中央政府相比，地方政府更接近本地居民，更了解轄區居民的效用和需求，對本地事務更加具有信息優勢，地方分權具有內在合理性和必要性。（6）有利于縮小地方政府的總體規模。地方分權可根據實際需要自主設置工作機構，而不必片面地追求與中央政府對口設置機構，可以縮小地方政府規模和抑制財政支出的上升。

三、建構政府間合作機制

傳統的政府間合作建立在行政等級制基礎上，各級政府的法律地位和權利義務具有不平等性。20世紀80年代以來，在全球范圍內，中央政府與地方政府之間正在形成新型合作關系，即在地方自治和法定分權的基礎上，通過自愿性的政策協調和財政補貼建立伙伴合作關系。隨著現代社會管理的日益復雜化，中央政府和地方政府的管理職責都越來越繁重。中央政府職責范圍內的許多經濟和社會管理職能，必須通過地方自治政府才能更好地執行和實施。可是，這些事項并不屬于地方自治政府的份內職責。加之地方自治政府的財力和人員有限，無力履行自身職責之外的其他事項，無法承擔社會發展所額外附加的政府職能。為此，中央政府通過財政專項補助的方式，促使地方政府支持并執行中央政策。

伴隨著城市化的快速發展，20世紀60年代以來，發達國家的大城市超越了原有的地域界線向周邊地區擴展，中心城市與周邊地區融為一體，形成了大都市地區和大都市復合體。大都市地區的形成，客觀要求各個地方自治政府在交通運輸、基礎設施建設、社會治安、環境保護等方面互相配合。然而，西方國家現行地方政府格局是在19世紀形成的，許多地方自治政府的管轄范圍十分狹小，彼此之間的橫向協調又存在諸多問題。例如，紐約大都市區內的政治小單位多達1400個。這樣多的獨立而平等的政治小單位使合作非常困難，這種情況被稱為大都市區治理的“巴爾干化”。隨著大都市在國家中的地位越來越重要，中央政府難免要關注大都市發展及其存在的問題。中央政府通過財政補貼、行政指導等多種途徑，促成中央與地方合作以及地方政府之間的合作，以更好地解決大都市管理所面臨的衛生、住房、供水、污水處理、照明、交通、教育、道路和財政等問題。

近年來，地方政府之間的橫向合作關系也獲得了長足發展。根據尼古拉斯·亨利對美國政府間關系的研究，從1789年到1940年間，美國各州只簽訂57項州際合約，但接下來的50年，另外就有122項州際協定出現。平均而言，每個州簽訂了20項州際合約，許多州與州之間的協議已經演化成為跨州機構。除了州際合約外，美國還有許多諸如政府間協議、地方政府協會、市自治團體協會、縣議會協會、城區議會協會等合作機制。由于地方政府的多中心體制存在碎片化問題，難以解決跨區域的垃圾處理、環境污染、公共交通、土地利用、社會治安等問題，地方政府之間通過簽訂協議或成立聯合委員會，可以協調解決跨區域性公共產品和服務的供給問題。20世紀90年代以來，地方政府之間的橫向合作，已經不僅局限于協調地方政府間的問題，一些地方政府還通過橫向聯合形成政治力量，對中央政府的公共決策產生影響。例如，1976年，美國東北部7個州組成東北部州長聯盟，憑借統一的政治聯盟在國會爭取更多的聯邦補貼資金。

四、實行多中心治理體制

近年來，不論是聯邦制國家還是單一制國家，發達國家的地方治理都呈現出明顯的多中心治理趨向。所謂多中心治理，就是在地方治理的各個層次、各個區域同時進行調節，由多個主體同時供給公共產品和服務。在多中心治理理論看來，集體選擇問題應當盡可能在較低的治理層次得到解決，更高的治理層次主要承擔著輔助性功能。為此，要盡可能地把事權下放到最貼近民眾的基層政府，強化和完善基層政府的治理權力。在多中心體制下，地方政府不論轄區大小，彼此間的法律地位平等，它們并不依賴傳統的官僚科層和等級體制進行運作，而是分別自主地提供公共產品和服務。從政府善治的立場出發，多中心治理是人類值得珍視的寶貴財富。近年來，在競爭全球化和政治民主化的挑戰和壓力下，一股強大的多中心治理運動正蓬勃興起。多中心治理的基本目標是，拉近地方政府與人民之間的距離，恢復草根民主和公共精神，盡可能地實行多層次的地方自治，依靠多元治理主體通力合作共同解決地方性問題。

發達國家的大都市地區治理是地方治理多中心化的一個縮影。大都市地區包括人口高度密集的城市中心地區以及與該中心有著高度的社會經濟聯系的若干個臨近社區。以美國為例，由于郊區化的快速蔓延，形成了許多布局龐大且分散的大都市區。每個大都市地區都存在著大量獨立的、平等的公共管轄機構，許多新興城鎮紛紛設置自治區域并成為相對獨立的自治市。大都市區不僅包括中心城、市鎮和特別區，還包括縣政府。大都市區包括著大大小小多個地方自治單位，其中，沒有一個地方自治單位能夠在區域中發揮絕對主導作用，各個自治單位彼此合作、共同治理大都市地區。相對于單中心的市政管理體制而言（即在統一的大都市政府的領導下，大都市范圍內的基礎設施和公共服務等實行統一計劃和協調管理），這種多中心體制由于政府較小，彈性較大，能夠更好地回應公民的多樣化需要，更有效地滿足公民的公共服務需求。

近年來，發達國家將地方自治政府的部分權力向基層社區下放，由社區居民組成的各種社會團體（鄰里法人、鄰里協會、鄰里社區協會等）自主管理自己的事務。戴維·奧斯本和特德·蓋布勒指出，“我們的各級政府開始把公共服務的所有權和管理權從官僚和專業人士手中奪回來交給社區。” 在多中心治理理論看來，地方治理不僅依靠政府部門，而且依靠社會團體、基層社區和居民個人。在政府部門之外，社會上還由一些其他機構和單位負責維持秩序，參加經濟和社會調節。新公共管理理論主張，地方政府部門應該更多地向社區授權，將公共事務的治理權和控制權交給社區，政府部門不再直接提供公共服務，轉而主要執行掌舵、監督和籌集資金等責任。通過授權社區組織進行自主管理，社區將從政府機關附屬機構的地位中解放出來，轉而成為真正的群眾性自治組織。在美國，許多社區組織積極行動起來解決面臨的公共問題，如組織居民進行治安保衛和衛生維護，提供就業技能訓練，組織雜活服務隊，組織男童子軍油漆房屋，組織青少年修剪草坪，付錢給小孩讓他們給老人干雜活，組織本地區護士提供護理服務，等等。一位社區服務組織者指出，“我們的做法是自己解決自己的問題，這是政治家們做不到的事，也是市議會的議員做不到的事。”

在地方治理的多中心發展進程中，經濟學家蒂博特提出的“用腳投票”機制開始發揮作用。該理論指出，在允許自由遷徙的前提下，企業和公民從自身效用最大化出發，將會不斷地尋找合適的地方政府并在其轄區內居住下來。人們之所以愿意居住在某個地方政府的管轄區域內，是由于他們在這里找到了公共服務與所征稅收之間的最合理組合。在多元地方政府并立情況下，為了使本轄區對企業和居民具有吸引力，每個地方政府都有確保公共產品和服務有效供給的動機，都想方設法為企業和居民提供多樣化的公共服務選擇，它有助于形成競爭性的地方治理格局。

（“全球視野中的地方治理發展趨勢”階段成果）

第二篇：地方治理視野中的政策執行：退耕還林政策案例研究

地方治理視野中的政策執行：退耕還林政策案例研究

果佳

【專題名稱】公共行政 【專 題 號】D01

【復印期號】2010年01期

【原文出處】《學海》(南京)2009年5期第96～102頁

【英文標題】On Policy Implementation from the Perspective of Local Governance： Case Study of Reverting Cultivated Land to Forests Policy

【作者簡介】果佳，香港大學政治與公共行政學系博士候選人 【內容提要】 隨著改革開放的深入和社會經濟環境的轉變，環境保護和生態保持已經成為中國中央政府的工作重心。如何確保地方政府有效執行中央的環保政策成為了當前公共行政領域的熱點與難點。政策執行文獻指出通過建立相關政治制度和行政機制，如人事任命和績效評估，可以有效地約束地方政府及官員行為，從而確保中央政策(尤其是經濟發展政策)的執行，但這些研究未能充分的解釋地方官員環保執行領域的激勵與約束機制。而地方治理理論指出通過引入政府外力量到政策過程中可以有效地提升政府環境保護和生態保持的績效。本文基于治理理論，以退耕還林政策為案例，探討環保政策執行中的地方治理問題。【關 鍵 詞】政策執行/地方治理/退耕還林

引論

新中國成立后，為了快速“超英趕美”及滿足人口增長對糧食的需求，推崇“以糧為綱”的發展戰略，大量砍伐樹木、開墾荒地林地，給生態帶來了一定的影響。20世紀70年代末80年代初進行的經濟改革，取得了舉世矚目的成就，但同樣由于片面追求經濟增長，以大量的自然資源的投入換取經濟的高速發展，造成了嚴重的環境污染和生態退化。①隨著改革開放的深入和社會經濟環境的轉變，環境保護和生態保持已經成為政府的工作重心。中央政府在環境保護和生態保持方面的投入逐年增多，“九五”期間，全國環境保護累計投資達到3600億元，占GDP得0.93％，高于“八五”期間0.73％的水平；而在“十五”期間全國環境保護投資占GDP的比例首次超過1％。②政府同時還展開多項環境保護和生態保持的工程以求恢復生態環境從而達到可持續性發展。

但是隨之而來的就是相關政策在地方執行不力的問題。中國首任環保部部長周生賢就多次公開表示“環保執法要像鋼鐵一樣硬，不能像豆腐一樣軟。”③根據美國學者Elizabeth Economy的研究，中國政策執行的主要障礙在于地方官員認為環境保護會損害地方經濟發展的觀念，以及由中央政策到地方執行的溝通協調不力。④可以說，地方政府及官員在環境保護和生態保持政策中發揮著重要的作用，某種程度上決定了政策的成敗。而委托代理理論(Principal-agent theory)提出的信息不對稱和利益沖突更進一步揭示了中央政策地方執行的博弈困境。如何確保地方政府有效執行中央的環保政策，成為了當前公共行政領域的熱點與難點。

政策執行文獻指出通過加強體系內對官員的控制，即建立相關政治制度和行政機制，如人事任命和績效評估，特別是將環境和生態保護納入績效評估，可以有效地約束地方政府及官員行為，從而確保中央政策的執行。但這些研究未能充分的解釋地方官員環保執行領域的激勵與約束機制，并且忽視了政治控制和績效控制可能帶來的負面影響。與之相對應的，治理理論提出通過在政策過程中引入政府之外的力量，包括民營組織、公民組織等，可以有效地提升地方政府政策執行績效，并有助于塑造更加高效、負責的政府形象。這種政府外部力量的介入特別在環境保護和生態保持領域有著顯著的作用。

本文以中國政府從20世紀90年代末推行的退耕還林政策為研究案例，突破傳統的體系內控制理論，以治理理論為基礎，從地方治理結構出發討論如何加強和推動地方政府對中央環境保護政策的執行。退耕還林政策是當前中國規模最大、投資最巨、涉及地區最廣的生態工程，中央政府總計投資約4000多億元，工程涉及全國2000多個縣。退耕還林工程從1999年試點到2002年全面展開，取得了巨大的成效，陡坡耕地減少，森林覆蓋率上升，工程區人民生活水平也有提高。但是隨著工程的深入，工程的可持續性越來越成為問題。“運動式”的造林模式和地方政府“錦標賽”式的績效競爭帶來了激勵不足、監管不足的問題，從而導致工程過度擴張，給工程的可持續性造成了負面影響。

退耕還林政策制度演變

退耕還林工程是當前中國規模最大、投資最巨、涉及地區最廣的生態工程，中央政府總計計劃投資4000億元，工程涉及全國2000多個縣。⑤

其實，早在解放戰爭時期和建國初期就已經有了“退耕還林”思想的雛形。1949年4月，晉西北行政公署發布的《保護與發展林木林業暫行條例(草案)》規定：已開墾而又荒蕪的林地應該還林。⑥1957年5月，國務院通過《中華人民共和國水土保持暫行綱要》規定原有陡坡耕地在規定坡度以上的藥逐年停耕，進行造林種草。⑦1963年，國務院發布的《關于黃河中游地區水土保持工作的決定》指出：“治理水土流失，要以陡坡耕地為主，把坡耕地的治理提高到水土保持工作的首要地位”。

20世紀70年代末90年代初，西部各地逐漸展開了一些退耕還林的實踐，四川、云南、內蒙、陜西和寧夏等地開展了規模較大的退耕活動。⑧1983年胡耀邦到甘、陜等地視察，曾提出了“種草種樹、發展畜牧、恢復生態、促進農業”的“反彈琵琶”的治理方針。20世紀90年代中后期，我國糧食產量已經積累到了相當的階段，糧食產量穩步增長，出現了供大于求的局面，國家主導進行退耕還林的物質基礎已經具備。1998年10月，基于對長江、松花江特大洪水的反思，中共中央、國務院制定《關于災后重建、政治江湖、興修水利的若干意見》，把“退耕還林”放在首位。1999年，朱镕基總理視察西南、西北6省區，提出“退耕還林(草)，封山綠化，以糧代賑，個體承包”的政策措施。四川、陜西、甘肅3省率先開展試點工作。2000年1月，國務院頒布《中華人民共和國水土保持法實施條例》，明確規定25度以上的坡地應當用于植樹、種草。2000年1月，國務院西部地區開發會議將退耕還林列為西部大開發的重要內容。2000年3月，國家林業局、國家計委、財政部聯合下發《關于開展2000年長江上游、黃河上中游地區退耕還林(草)試點示范工作的通知》，涉及中西部地區13個省、自治區、直轄市和新疆生產建設兵團。2000年6月，湖南、河北、吉林和黑龍江四納入省退耕還林(草)試點。2001年2月，遼寧、江西和廣西3省(區)納入退耕還林試點范圍。⑨2001年3月，中央政府正式將退耕還林還草工程列入國民經濟和社會發展“十五”規劃。

在退耕還林的試點階段，國家退耕還林組織結構初步形成。國家林業局成立了以周生賢為組長的國家林業局林業重點工程建設領導小組，加強對退耕還林等六大工程的組織領導。領導小組下設退耕還林辦公室。又經中央編制辦公室正式批復成立了國家林業局退耕還林(草)工程管理中心，核定了編制，明確了經費。⑩ 隨著退耕試點工作的成熟，中央政府決定將退耕工程推向全國。2001年10月國務院西部地區開發領導小組決定加快實施“退耕還林，開倉濟貧”，在2002年全面啟動退耕還林工程。2002年1月，國家計委、國務院西部開發辦和國家林業局聯合下達了《關于下達2002年退耕還林任務計劃的通知》，退耕還林任務由2001年的98萬公頃增加到493萬公頃，建設范圍擴大到24個省和新疆生產建設兵團。2002年8月，國家計委、國務院西部開發辦、財政部、國家林業局和國家糧食局《關于新增2002年退耕還林計劃的通知》，將海南省列入退耕范圍。(11)2002年12月國務院公布《退耕還林條例》，并于2003年1月20日正式實施。

退耕還林自1999年開始試點，截至2007年，國家共安排退耕還林任務2567.7萬公頃，退耕還林工程已涉及25個省(自治區、直轄市)和新疆生產建設兵團的2279個縣(包括縣級單位)、3252.8萬農戶，成為我國涉及面最廣、農民受益最大的生態建設工程。(12)根據退耕還林工程政策補助年限和標準初步測算，1999-2007年退耕還林工程已安排任務共需中央投入4304.9億元，截止到2007年底，中央已實際投入資金1577.2億元。2008-2021年還將陸續投入2727.7億元。

2007年退耕還林政策進行了重大的調整。為確保“十一五”期間耕地不少于18億畝，原定“十一五”期間退耕還林2000萬畝的規模，除2006年已安排400萬畝外，其余暫不安排。現行退耕還林糧食和生活費補助也調整為長江流域及南方地區每畝退耕地每年補助現金105元；黃河流域及北方地區每畝退耕地每年補助現金70元。各地可結合本地實際，在國家規定的補助標準基礎上，再適當提高補助標準。同時，中央財政安排一定規模資金，作為鞏固退耕還林成果專項資金，主要用于西部地區、京津風沙源治理區和享受西部地區政策的中部地區退耕農戶的基本口糧田建設、農村能源建設、生態移民以及補植補造，并向特殊困難地區傾斜。(13)2007年的政策調整被視為退耕還林工程的必然歸宿。根據《財經》的報道，“中國自1999年試點退耕還林，2003年達到5050萬畝“耕地還林”峰值，2004年退耕指標緊縮至1000萬畝，2005年實際已降至700余萬畝。在知情者看來，‘暫停’不過是委婉的說法，事實上退耕還林計劃已經全面告停”。(14)退耕還林工程從試點階段開始就出現了過度的快速擴張。(15)根據2003年中國國際工程咨詢公司組織專家對退耕還林工程進行的中期評估，工程進度太快，實際所需退耕造林的耕地約為1.48億畝，已完成退耕1.08億畝。(16)而在指標縮減的2004年，雖然中央計劃安排1000萬畝，但事后的調查發現，該年僅經核實的超計劃退耕地造林面積就高達949萬畝。(17)過度快速擴張使得退耕還林工程的激勵不足，監管不足，對工程可持續產生了負面影響，主要體現在三個方面：

第一，工程過度擴張導致退耕還林整體“底數不清，績效難評”，對于每年退耕的具體數據統計，林業部門、國土資源部門以及統計部門之間的數據有著明顯的差異，這影響了中央政府對工程持續投資的信心，也引發了退耕威脅耕地、糧食安全的擔憂，這也是2008年政策調整的主要原因。

第二，工程過度擴張對退耕農戶產生了負面影響。基于現有制度安排，農民參與工程的主要激勵在于獲得國家的經濟補償，一旦停止補助，農民很可能因為生計而復耕。(18)但是由于地方政府退耕擴張過快，農戶沒有自主權選種、夠種權，一些地區還存在強迫退耕的現象；造林初植成活率低，農民普遍要補種兩到三次，多的達五至六次，造林成本高，50元一畝的種苗費普遍不足，農民積極性受到打擊；驗收標準單一，采用“一刀切”的標準，不考慮氣候和生態的影響和農民實際的困難，農民很可能因為造林合格率低而得不到退耕補助。(19)第三，工程過度擴張對中央政府和地方政府形成了巨大的財政負擔。退耕還林作為一項公共產品，主要經費由中央財政付出，而工程快速擴張使得有限的中央財政難以負荷，國家退耕補助兌現率下降；同時，因為退耕區由3省區迅速擴張到25省去2000多個縣，中央林業部門有限的人力、物力難以組織有效的全面的監督監察；對工程的管理、監管費用由地方財政負擔，而參與退耕的地方政府多位于西部較貧困地區，地方財政也難以負擔和組織有效的監管；退耕后基層工作量加大，沒有積極性；同時，因為退耕補貼兌現率低及2004年后大幅度削減退耕指標，地方政府的退耕積極性也遭受打擊。

工程的過度擴張導致退耕還林工程激勵不足、監管不足，可持續性堪憂，在背后還有著更深層次的制度底蘊——運動式的造林模式和“錦標賽式”的績效競爭。美國學者Ross Lester以“運動式”(campaign style)形容中國的環境政策執行，(20)“運動式”的政策執行指的是通過獲得高級領導人的關注而動員大量人力物力推動環境保護政策的執行，其優勢在于可以短時間獲得政策執行所需的資源推動政策，其劣勢在于很難保持政策的可持續性。退耕還林工程代表了典型的“運動式”政策執行，因為在短時間內推出政策，中央政府在退耕工程之始并沒有明確的長期規劃，整個工程依賴于中央財政撥款，具有很強的不確定性；這使得地方政府的行為呈現出“短期性”的特征，由于退耕工程的資源依賴于中央領導的關注，而補助款有時間限制，具有不可預期性，為了享受退耕還林這一“免費的午餐”，(21)地方政府通過快速擴張謀利，為了盡可能獲得更多的中央資金，往往超規模退耕，因而造成了過度擴張。

“錦標賽”式的績效競爭指的是上級政府對多個下級政府部門的行政長官設計的一種晉升競賽，競賽優勝者將獲得晉升，而競賽標準由上級政府決定，它可以是GDP增長率，也可以是其他可度量的指標。(22)這一競爭模式在經濟改革中曾經對地方政府起到了很好的激勵作用，但它也存在著扭曲的作用。這一扭曲作用的第一個表現就是地方政府唯GDP論，地方官員只關注可以快速刺激地方經濟發展的政策，或是利用一切可能甚至不惜扭曲原有中央政策使之促進地方積極發展。有些地方政府把退耕還林工程視為“扶貧工程”和“增收工程”，追求退耕的數量而不重質量。第二個表現就是為獲得上級獎賞而追求“超額完成任務”。各級政府往往通過向下一級政府下達超過計劃的任務指標來確保完成任務，這也形成了“超額完成任務”的慣性思維，各級地方政府，尤其是縣鄉政府經常超額超計劃完成退耕任務，而不考慮退耕的成本、質量和可持續性的問題。

從控制到治理

2007年出臺的《國務院關于完善退耕還林政策的通知》凸現了地方政府的作用，《通知》要求退耕還林有關地區要加大投入力度，加強基本口糧田建設；在安排荒山造林任務的同時，地方政府要負責安排好補植補造、撫育管理、病蟲害防治和工程管理等工作，并安排相應經費。但是在實際執行過程中，地方政府往往只強調退耕面積和中央補助的多少，只對上負責，搞“形象工程”。(23)所以切實解決退耕還林工程的可持續性問題關鍵在于看地方政府是否有“作為”，是否切實按照中央政府的要求加大相應投入，這涉及了不同層級政府間關系和官僚控制的問題。

政策執行的關鍵在于政策制定者如何克服執行者的不合作行為，委托代理理論提出的信息不對稱和利益沖突機制較好的解釋了政策制定者和執行者之間的不對稱的關系。委托代理理論建立在理性選擇的基礎上，認為代理者相對于委托者擁有信息的優勢，并且代理者的行為最終會影響雙方。(24)在中國語境中，中央政府作為政策制定者可以稱為委托人，而地方政府作為中央政策的執行者可以理解為代理人，在二者之間存在著典型的不對稱關系。以退耕還林政策為例，中央政府與地方政府間存在著嚴重的利益沖突和信息不對稱。中央政府推行退耕還林的初衷是為了保持水土、恢復生態環境，而地方政府更多關注的是地區的經濟發展，雖然在大部分西部地區，退耕帶來的經濟收益要大于農田耕種的收益，但因為退耕涉及農業稅的減免，這也在一定程度上影響了地方政府的財政收入；此外，地方政府所看重的退耕經濟補償也由于兌現的延遲和退耕指標的大幅削減而變得不確定，這也成為中央與地方利益沖突的來源之一。而就信息不對稱來說，因為退耕還林工程涉及面非常廣，并且工程任務受到當地土壤、氣候和社會因素影響非常明顯，中央不可能獲得全面準確的執行信息，地方自主裁量權很大。在這種情況下，中央政府要實現促使地方政府加大退耕投入以達成工程可持續性的目的要面臨相當的困難。這涉及控制地方政府和地方官員“作為”的問題。

伴隨著經濟改革的行政分權增強了地方政府與中央政府討價還價的能力，地方政府對中央政策的執行成為問題，(25)中央政府如何控制地方政府確保政策的執行成為中國研究的重要內容。(26)一批研究中國的學者，如黃亞生、EDIN等人認為中央政府仍然可以通過體系內的控制來確保中央政策在地方的執行。(27)這種體系內的控制包括意識形態的控制、人事任命的控制、績效考核的控制和調整組織結構的控制等。但是體系內的控制強調的是自上而下的控制，面臨著三方面的限制：第一，自上而下的控制和監督需要消耗人力物力資源，中央政府無法確保分配足夠的資源控制和監督每一項政策的執行，更加無法保證監督的有效性。第二，這種體系內的控制，如績效考核可能會對地方政府和官員產生負面激勵的作用，誘使地方政府過度使用自由裁量權。以GDP增長為導向的績效評估往往使得地方政府為了本地區經濟的發展而扭曲中央政策的執行、置換中央政策原本的目標以換取地區經濟的發展。(28)而地區競爭加劇了這種趨勢。(29)在這種績效考評激勵下形成的縣鄉“壓力型體制”，縣鄉政府經常會超額完成任務以此獲得行政和經濟方面的獎勵。(30)這在某種程度上也是退耕還林過度擴張的原因之一。而即使將環保生態的政策目標納入績效考核，地方政府也往往只注意的是完成的數量、速度而非實際效果和可持續性問題。第三，體系內的控制因為強調自上而下的控制，強調來自上級的獎懲，因而忽略了來自于普通民眾的要求。這造成地方政府只對上級負責，而忽略了普通民眾的需要。

與控制理論相對應的是日益成熟的“治理”理論。自20世紀90年代開始，“治理”及其理論逐漸被中國政治學和行政學學者所熟悉。地方治理，作為“治理”結構中關鍵的一環，也已經逐漸成為國內政府行為研究的重要切入點，并為解決控制官僚問題提供了良好的啟示。

國內學者對于“地方治理”這一概念也給出了不同的界定和梳理。萬鵬飛認為“治理”就是“從國家角度轉到國家和市場社會兩個方面；從公共部門角度和鉆到公共部門、私營部門和支援(第三)部門共同參與的角度；從靜態的制度轉向動態的過程；從組織結構角度轉到政策和結構角度；從‘劃槳’、直接提供服務到‘掌舵’和讓其他部門或個人來提供服務；從命令、控制和智慧轉向領導、推動、合作和討價還價；從登記和權威關系轉向網絡和伙伴關系。”(31)“地方治理是在一定的貼近公民生活的多層次復合的地理空間內，依托于政府組織、民營組織、社會組織和民間的公民組織等各種組織的網絡體系，共同完成和實現公共五福和社會事務管理的過程，以達成以公民發展為中心的、面向公民需要服務的、積極回應環境變化的、使地方富有發展活力的新型社會管理體系。”(32)可見，“治理”強調的是引入政府以外的力量參與到政策過程中去，從而提升政府公共管理的績效。

而這種“治理”的模式，對中國的環境生態保持有著非常明顯的作用。一批學者的研究從實證的角度上證明了“治理”的積極作用。(33)他們通過研究中國生物多樣化、酸雨和二氧化碳控制以及怒江水壩等案例發現，引入積極的大眾、媒體、NGO組織和國際組織的參與，會對中國政府在環境保護方面產生積極的影響，這些非政府力量發揮了重要的促成輿論、協調立法和公共監督的作用。本文的研究同樣發現，國際林業合作的經驗同樣也對退耕還林政策產生了一定的積極影響。本文將會在下面的四個縣的個案分析中詳細的說明“治理”理論在退耕還林工程中的應用。

個案分析 1.個案選取

為了論證“治理”理論在退耕還林工程中的應用，本文選取了執行退耕還林工程的四個縣進行深入的案例研究。這四個縣W，B，Q和H分別選自陜西和內蒙古兩省區。

選取陜西和內蒙古兩省區的原因在于：第一，陜西和內蒙古都屬于退耕還林工程黃河上中游及北方地區退耕區。退耕還林工程可以劃分為黃河上中游及北方地區退耕還林區和長江上中游及南方地區退耕還林區。黃河上中游及北方地區海拔相對較低，多在1000-2000米之間，山體坡度也較緩，但流域內分布著大范圍的黃土和沙化土地，不僅水土流失嚴重，而且風沙肆虐。(34)而陜西和內蒙古又分別代表了這一大區域內的兩個主要工程區。內蒙古自治區位于我國西北部，土地總面積100萬平方千米，屬于溫帶干旱半干旱地區。降水少，風沙大，耕地多為沙化耕地。還林試點區包括烏蘭察布盟、呼和浩特市、包頭市、鄂爾多斯市、巴彥淖爾盟的11個旗縣。(35)陜西省土地總面積19萬平方千米，是黃土高原水土流失比較嚴重的地區，試點區在104個縣開展。(36)第二個原因在于這兩個省區退耕還林的范圍和規模在全國范圍內占優，具有一定的代表性，并且可以提供大量的個案樣本。從分省情況來看，在25個工程省(自治區、直轄市)和新疆生產建設兵團退耕地造林完成總量中，以陜西、內蒙古最多，分別為101.9萬公頃和92.2萬公頃。1999-2007年，國家共確認和下達陜西省退耕還林計劃任務3349.5萬畝。(37)退耕還林工程在內蒙古于2000年開始試點，2002年全面啟動。截止2008年底，國家累計安排內蒙古退耕還林工程總任務3957萬畝。工程建設覆蓋全區12個盟市，96個旗縣，742個鄉鎮(蘇木、辦事處）。(38)除了地理環境的因素，這四個縣的選取還考慮到經濟發展水平對環保生態政策執行可能產生的影響，為了控制變量，對這四個縣的選取還控制了其經濟發展水平，見表1。

2.個案描述：三種治理結構(1)B縣：弱政府主導型

B縣位于陜西省中部的渭北黃土高原溝壑區，較濕潤。抽樣顯示，B縣主要農作物是油菜籽、小麥和玉米，退耕地上主要種植柿子樹、花椒和苜蓿，主要為經濟林。(39)B縣1999年開始進行退耕還林工程，是“試點”時期的先鋒縣之一，但是B縣沒有因此獲得足夠的中央政府的支持，退耕指標不能完全獲得滿足，2003年到2008年B縣年平均退耕指標為35000公頃，而陜西省這一時期年平均退耕指標為33500公頃，僅僅略高于省平均水平。(40)B縣退耕執行機構為縣林業局下設辦公室，屬于弱政府主導型，經費和編制十分緊張，年均退耕投入幾乎為零，后續產業等發展也不理想。(2)W縣：強政府+積極國際合作型

W縣位于陜西省偏北部的陜北黃土丘陵溝壑區，是黃土高原水土流失最嚴重的地區，受干旱威脅最大。主要造林樹種包括刺槐、小葉楊、河北楊、側柏、油松、蘋果及檸條、紫穗槐等。(41)W縣同樣也是退耕還林的先鋒縣之一，從1999年開始進行退耕。與B縣相比較，W縣獲得的中央政府支持較足，2003到2008年年平均退耕指標為95，000公頃，遠高于省平均水平。(42)W縣有著廣泛的國際林業合作經驗，該縣自2001年開始就參與了中德國際合作造林項目，在退耕還林工程全面展開后，該縣在執行退耕的過程中也采用了德方在國際合作造林中推廣的參與式的模式，積極鼓勵農民參與關于樹種的選擇、地塊的選擇以及退耕補助分配等過程。受到國際合作的影響，在2003年，該縣還專門成立了一個獨立于縣林業局的退耕還林辦公室，專門負責退耕工作的執行和協調。

較為強勢的地方林業部門和積極的國際林業合作經驗對促進W縣退耕，尤其是促進地方政府投入和發展后續產業有重大的影響。自2003年起，W縣年平均投入200萬元作為工程管理和幫助農民補植補種的專項基金；在縣政府的推動下，W縣成立了發展后續產業的公司，大力發展沙棘產業，增加了農民的收入，提升了工程的可持續性。根據訪談，W縣還計劃自主投資興建全國第一個退耕公園，發展旅游業。(3)Q縣和H縣：強政府主導型

Q縣和H縣位于內蒙古中南部，屬于黃土丘陵溝壑類型區，退耕地以坡耕地為主。還林方式以營造水土保持林為主，樹種以油松、落葉松、楊樹、樟子松、沙棘、檸條、紫穗槐等位主。(43)Q縣和H縣分別于2000年和2002年開始退耕還林。兩縣與中央政府和自治區林業廳都保持較好的關系，年平均退耕指標分別為103250公頃和123000公頃，均高于自治區平均水平。兩縣雖然也是由林業局內設部門負責退耕工作，但由于林業部門在自治區的歷史優勢，仍然比較強勢。兩縣也參與了中日合作的貸款造林工程，但并沒有將國際林業合作的經驗引入到退耕還林中去。(44)通過陜西、內蒙古兩省區四個縣的個案分析，筆者發現，在退耕過程中引入“治理”的理念，積極引入非政府力量是一條可行之路。W縣的案例表明，強勢地方林業部門和積極國際林業合作相結合的治理模式可以有效地解決可持續性的問題，更易于促使地方政府加大退耕投入，并積極引導后續展業的發展。因為強勢的地方林業部門在縱向上可以確保中央退耕指標，減少地方與中央的利益沖突；在橫向上，強勢的林業部門也更容易溝通協調各部門。而國際林業合作經驗及其所帶來的農民參與的模式，可以減少地方政府對信息的獨占，形成外部的有效的壓力，促使地方政府加大退耕投入，并積極響應農民的需求，解決造林補植補種和后續產業發展的問題。

這種地方林業部門和國際合作、農民參與相結合的地方治理模式似乎揭示了我國生態環境政策執行的未來發展方向；同時也對其他類型中央政策在地方的執行具有一定的指導意義。在政策執行過程中更多地引入非政府的力量，如普通群眾的廣泛參與，對于提升政策執行能力和水平，建立更加負責任的政府具有積極的影響。

注釋：

①④Kristen A.Day, eds.China's Environment and the Challenge of Sustainable Development(Armonk, NY, USA: M.E.Sharpe, Inc., 2005), p.102, p.104.②國家環保部：《國家環保“十五”規劃》，《國家環保“十一五”規劃》。

③周生賢：《要使環保政策和執行像鋼鐵一樣硬》，《人民日報》2006年，http://news.xinhuanet.com/politics/2006-12/03/content-5425946.htm ⑤截至2006年12月31日，我國共有縣級行政區劃單位2860個。其中內蒙古101個，陜西107個。中華人民共和國民政部：《中華人民共和國行政區劃簡冊2007》，中國地圖出版社，2007年。

⑥⑦⑨⑩(11)國家林業局退耕還林辦公室：《退耕還林指導與實踐》，中國農業科學技術出版社，2003年，第3、3、4、7、9-10頁。

⑧劉樹人：《退耕還林工程對我國農業生產的影響與對策》，北京大學，2008年。(12)張鴻文、劉樹人、劉再清等：《完善政策穩步推進鞏固和發展退耕還林成果》載賈治邦《改革與發展：2006年林業重大問題調查研究報告》，中國林業出版社，2007年，第79-82頁。

(13)國務院：《國務院關于完善退耕還林政策的通知》，2007年。(14)(17)常紅曉：《退耕還林進退失據》，《財經》2007年第19期。

(15)Jintao Xu, and Ran Tao, “Grain for Green or Grain for Gain: An Empirical Evaluation of the Sloping Land Conversion Program in China”, in Dali L Yang, ed., Discontented Miracle: Growth, Conflict, and Institutional Adaptations in China(New Jersey: World Scientific, c2007), pp.223-266.(16)中國國際工程咨詢公司：《退耕還林項目中期綜合評估》，2003年。

(18)張蕾等：《中國退耕還林政策成本效益分析》，經濟科學出版社，2008年，第33頁。

(19)(21)(23)康慕誼、董世魁、秦艷紅：《西部生態建設與生態補償：目標行動問題對策》，中國環境科學出版社，2005年，第104-105、108-

110、108-110頁。

(20)Lester Ross, “The Implementation of Environmental Policy in China: A Comparative Perspective”, Administration & Society 15(1984): p 509.(22)周黎安：《中國地方官員的政治錦標賽模式研究》，《經濟研究》2007年第7期。(24)Gary J.Miller, “The Political Evolution of Principal-Agent Models”, Annual Review of political science 8,(2005), p.204.(25)Lieberthal and Lampton, Bureaucracy, Politics, and Decision Making in Post-Mao China(Berkeley: University of California Press, c1992), p.8.(26)Wang and Angang Hu, The Chinese Economy in Crisis: State Capacity and Tax Reform(Armonk, NY: M.E.Sharpe, 2001);HaoJia and Zhimin Lin(eds.), Changing Central-Local Relations in China: Reform and State Capacity(Boulder: Westview Press, 1994);Lynn T.White Ⅲ, Local Causes of China' s Economic Reforms(New York: M.E.Sharpe, 1998).(27)Yasheng Huang, Inflation and Investment Controls in China: The Political Economy ff Central-Local Relations during The Reform Era,(Cambridge: Cambridge University Press, 1996);Edin, “State Capacity and Local Agent Control in China: CCP Cadre Management from a Township Perspective”, The China Quarterly(March 2003),pp.35-52.(28)Abigail R.Jahiel, “The contradictory impact of reform on environmental protection in China”, The China Quarterly, No.149,(1997), pp.81-103.(29)Mingxing Liu, and Ran Tao.“Regional Competition, Fiscal Reform and Local Governance in China”, 2004.(30)榮敬本等：《從壓力型體質向民主合作體制的轉變：縣鄉兩級政治體制改革》，中央編譯出版社，1998年。

(31)萬鵬飛：《地方政府與地方治理總序》，載《治理地方公共經濟》，北京大學出版社，2005年。

(32)孫柏瑛：《當代地方治理——面向21實際的挑戰》，中國人民大學出版社，2004年，第33頁。

(33)這些文獻包括Andrew C.Mertha, China's Water Warriors：Citizen Action and Policy Change(Ithaca: Cornell University Press,2008);Kristen A.Day, 2005;Gerald A.McBeath, Governance of Biodiversity Conservation in China and Taiwan(Cheltenham, UK;Northampton, MA: Edward Elgar, c2006);Shaoguang.Wang,“Changing Models of China's Policy Agenda Setting”, Modem China Vol.34, Issue 1(Jan, 2008).(34)(35)(36)(41)(43)國家林業局：《退耕還林技術模式》，中國林業出版社，2002年，第3、38、81、81、39頁。

(37)陜西省林業廳：《退耕還林工程建設情況情況匯報》，2008年3月13日。(38)內蒙古自治區林業廳：《關于全區集體林權制度改革和退耕還林工程進展情況通報》，2009年2月8號。

(39)張蕾等：《中國退耕還林政策成本效益分析》，經濟科學出版社，2008年，第50頁。

(40)數據由作者根據2008年11月在B縣的訪談計算所得。(42)數據由作者根據2008年11月的在W縣的訪談計算所得。(44)作者于2008年11月在內蒙古自治區的訪談所得。

第三篇：現代民主治理視野中的和諧社會

和諧社會是社會的各種要素和關系相互融洽的狀態，這是一個內涵相當豐富的概念。它涉及到人與人之間、人與社會、公民與政府、人與自然等多重關系，涵蓋了人們的經濟生活、政治生活、文化生活和日常生活。在不同的社會歷史條件下，和諧社會的基本要素和評判標準也各不相同。因而可以從不同的角度去認識和理解和諧社會，并提出建設和諧社會的不同途

徑，在這里我僅從現代民主治理的角度談談對和諧社會的幾點認識。和諧社會是一個理想的社會。使社會變得更加和諧，這本來就是人類所追求的基本價值。政通人和、和衷共濟、和睦相處、和諧有序、尚同一義、博愛互助等等，既是我國古人追求的“大同世界”，也是西方人向往的“理想國”。馬克思主義所追求的共產主義社會則是人類迄今最理想的和諧社會：按照馬克思的設想，在共產主義社會，階級差別、城鄉差別、工農差別完全消滅，私有制和社會分工帶來的不平等和社會沖突不復存在，人性得以完全解放，人們的創造力獲得充分釋放。可見，使社會更加和諧，一直就是人們孜孜不斷地追求的東西，是人類的理想目標。

和諧社會是一個多元的社會。多元社會事實上是利益多樣化的社會，它是市場經濟的必然結果，也是民主政治的必然要求。在市場經濟邏輯的作用下，社會利益分配或遲或早會在城鄉之間、地區之間和個人之間出現分化，不同的利益群體開始逐漸形成，它們之間的利益沖突往往是不可避免的。不同的利益群體一經形成，它們不僅有經濟上的要求，而且必然會產生出相應的政治要求和其他社會要求。它們需要有合法的正常渠道來表達其利益要求，并要求國家的政治決策充分體現其利益需要。因此，一方面，政府和社會應當為不同的利益群體提供暢通的利益表達渠道，使得處于不同利益群體中的個人有機會申訴其愿望和要求；另一方面，政府必須協調各種利益矛盾，使人與人、群體與群體之間和睦相處。

和諧社會是一個合作和寬容的社會。在市場經濟和民主政治的條件下，社會的和諧是各種利益群體和各種思想觀點同時并存，在社會生活中承擔不同的角色，發揮各自不可替代的作用。這是一種相互融洽的關系，是古人所追求的“和而不同”。因此，和諧社會需要一種寬容的氛圍和精神，要容忍各種不同利益關系的存在，尊重別人所做出的不同選擇，特別要保護少數群體和困難群體的合法權益。要建立一個和諧社會，尤其要倡導寬容、謙讓、奉獻的社會公共道德，營造團結友愛、互助合作的社會氛圍以及和睦相處的人際環境。從這個意義上說，和諧社會不僅是一個寬容的社會，也是一個團結的社會、互助的社會、合作的社會。

和諧社會是一個民主和善治的社會。善治即是使公共利益最大化的社會管理過程和管理活動。善治的本質特征，就在于它是政府與公民對公共生活的合作管理，是政治國家與公民社會的最佳關系。建設一個和諧社會，必須協調好各種社會關系，其中最為重要的是政府與公民的關系。和諧社會當然需要人人友愛、家庭融洽、鄰里團結、社區敦睦，但是，如果公民與政府處于互不信任、互不合作，甚至相互對立的狀態，縱使人際環境再好，也不可能有真正的社會和諧。因此，一個和諧的社會，應當是一個公共利益最大化的社會，一個公民與政府良好合作的社會，一個政治參與和政治透明程度較高的社會。簡而言之，和諧社會應當是一個民主的社會、善治的社會。

和諧社會是一個秩序和法治的社會。社會生活的和諧，必須有穩定安寧的社會政治環境和有條不紊的社會生活秩序。一個動蕩不定、秩序混亂的社會決不能使人們安居樂業、和睦共處。和諧社會需要權威和秩序，它要求，無論社會發生何種變化，始終有一個核心的政治權威，它有能力駕馭錯綜復雜的政治局面；它還要求，無論社會變化如何之大，社會生活依然遵循著基本的秩序。當然，在現代的市場經濟和民主政治條件下，社會生活的井然有序不能再建立在“傳統的穩定”之上，而是建立在“現代的穩定”之上。傳統的穩定是一種靜態的穩定，其主要特點是把穩定理解為現狀的靜止不動，并通過抑制的手段維持現存的秩序。與此不同，市場經濟所要求的現代的穩定則是一種動態的穩定，其主要特點是把穩定理解為過程中的平衡，并通過持續不斷的調整來維持新的平衡。維持社會生活秩序的基本工具就是法律和制度，沒有對法律規范的充分尊重就沒有井然有序的社會生活，從這個意義上也可以說，和諧社會是一個法治的社會。

和諧社會是一個公平的社會。社會和諧的一個重要基礎，是各種政治和經濟利益在全體社會成員之間合理而平等的分配。古今中外的大量事例表明，嚴重的社會不公，明顯的兩極分化，勢必導致社會成員、社會群體和社會階級之間劇烈的利益矛盾，直至暴力沖突。一旦社會的尖銳利益沖突演化成劇烈的政治沖突，社會和諧就隨之失去了制度的保障。因此，社會公平是社會和諧的基石。社會公平就是社會的政治利益、經濟利益和其他利益在全體社會成員之間合理而平等的分配，它意味著權利的平等、分配的合理、機會的均等和司法的公正。這樣的社會公平是社會主義的本質要求，是衡量社會全面進步的重要尺度，也是社會主義和諧社會的深厚基礎。

和諧社會是一個誠信的社會。社會和諧的深層基礎在于全社會之間擁有一種普遍的認同，人與人之間有一種相互信任的紐帶。政府與公民之間的沖突、人與人之間的不睦，說到底是因為缺乏相互信任。古希臘圣哲亞里士多德

說，人是天性合群的動物，唯其如此才能組成社會。人類之所以能合群，是因為能夠相互信任。人類若沒有足夠的相互信任，那么人與人之間就失去了相互聯系的基本紐帶，社會就不能正常運行。正因為信任對于社會的存在與發展具有根本性的意義，所以自古以來沒有一個民族，沒有一個國家，沒有一種宗教，沒有一種文化，不把它當作核心價值和基本規范。用我們古人的話來說就是，“民無信不立”、“國無信不立”。同樣的道理也完全適用于和諧社會的建構：沒有誠信，就沒有相互的合作，就沒有社會的團結，就不能形成普遍的認同，也就沒有社會的和諧。

和諧社會是一個可持續發展的社會。人與自然的和諧發展一直是中國古人心目中的社會理想。古人在****多年前就提出的“天人合一”問題，或人類與自然的關系問題，用現在流行的術語來說，就是“可持續發展”問題。

中國古代著名的哲學家老子和莊子都明確主張“天與人一也”，“天與人不相勝”，“治人事天，莫若嗇”，認為“人法地，地法天，天法道，道法自然”。“天人合一”是中國古代哲學的最高境界，所謂“天人合一”，就是充分尊重自然，平等地對待人與自然，使人與自然達到高度和諧，協調發展。和諧社會要求人類的經濟發展不能超越資源與能源、生態與環境的承載能力。社會經濟的增長既要考慮當前發展的需要，又要考慮未來發展的需要，不要以犧牲后代人的利益為代價來滿足當代人的利益。進而言之，和諧社會所要求的可持續發展，既是經濟增長與生態環境的統籌，以及人口、資源、環境、生態的平衡，也是社會的經濟、政治、文化、教育的協調。

總而言之，建設社會主義和諧社會，與建設社會主義市場經濟、民主政治和先進文化是不可分割地聯系在一起的。從公共治理的角度看，政府是建設和諧社會的關鍵，政通才能人和。各級政府應當把構建和諧社會當作是自己的重要職責，努力維護和實現社會公平，努力推進公共權力與公民社會對社會事務的共同管理，帶頭成為民主的表率、法治的表率、善治的表率、寬容的表率、誠信的表率、合作的表率。

第四篇：新世紀全球視野下的臺灣問題

新世紀全球視野下的臺灣問題

—我國政黨外交的推進與演變

臺灣問題或者叫臺海問題或者兩岸問題，是指從1949年中華人民共和國成立與以蔣介石為首的國民黨集團退守臺灣，至今所衍生的一系列主權或領土問題。解決臺灣問題，實現國家統一，是全體中國人民一項莊嚴而神圣的使命。中華人民共和國成立后，中國政府為之進行了長期不懈的努力。中國政府解決臺灣問題的基本方針是“和平統一、一國兩制”

“和平統一、一國兩制”的基本點。“和平統一、一國兩制”是建設有中國特色的社會主義理論和實踐的重要組成部分，是中國政府一項長期不變的基本國策。這一方針，有以下基本點：

（一）一個中國。世界上只有一個中國，臺灣是中國不可分割的一部分，中央政府在北京。這是舉世公認的事實，也是和平解決臺灣問題的前提。

中國政府堅決反對任何旨在分裂中國主權和領土完整的言行，反對“兩個中國”、“一中一臺”或“一國兩府”，反對一切可能導致“臺灣獨立”的企圖和行徑。海峽兩岸的中國人民都主張只有一個中國，都擁護國家的統一，臺灣作為中國不可分割的一部分的地位是確定的、不能改變的，不存在什么“自決”的問題。

（二）兩制并存。在一個中國的前提下，大陸的社會主義制度和臺灣的資本主義制度，實行長期共存，共同發展，誰也不吃掉誰。這種考慮，主要是基于照顧臺灣的現狀和臺灣同胞的實際利益。這將是統一后的中國國家體制的一大特色和重要創造。

兩岸實現統一后，臺灣的現行社會經濟制度不變，生活方式不變，同外國的經濟文化關系不變。諸如私人財產、房屋、土地、企業所有權、合法繼承權、華僑和外國人投資等，一律受法律保護。

（三）高度自治。統一后，臺灣將成為特別行政區。它不同于中國其他一般省區，享有高度的自治權。它擁有在臺灣的行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權；黨、政、軍、經、財等事宜都自行管理；可以同外國簽訂商務、文化等協定，享有一定的外事權；有自己的軍隊，大陸不派軍隊也不派行政人員駐臺。特別行政區政府和臺灣各界的代表人士還可以出任國家政權機構的領導職務，參與全國事務的管理。

（四）和平談判。通過接觸談判，以和平方式實現國家統一，是全體中國人的共同心愿。兩岸都是中國人，如果因為中國的主權和領土完整被分裂，兵戎相見，骨肉相殘，對兩岸的同胞都是極其不幸的。和平統一，有利于全民族的大團結，有利于臺灣社會經濟的穩定和發展，有利于全中國的振興和富強。

為結束敵對狀態，實現和平統一，兩岸應盡早接觸談判。在一個中國的前提下，什么問題都可以談，包括談判的方式，參加的黨派、團體和各界代表人士，以及臺灣方面關心的其他一切問題。只要兩岸坐下來談，總能找到雙方都可以接受的辦法。

“和平統一、一國兩制”的基本點。“和平統一、一國兩制”是建設有中國特色的社會主義理論和實踐的重要組成部分，是中國政府一項長期不變的基本國策。這一方針，有以下基本點：

（一）一個中國。世界上只有一個中國，臺灣是中國不可分割的一部分，中央政府在北京。這是舉世公認的事實，也是和平解決臺灣問題的前提。

中國政府堅決反對任何旨在分裂中國主權和領土完整的言行，反對“兩個中國”、“一中一臺”或“一國兩府”，反對一切可能導致“臺灣獨立”的企圖和行徑。海峽兩岸的中國人民都主張只有一個中國，都擁護國家的統一，臺灣作為中國不可分割的一部分的地位是確定的、不能改變的，不存在什么“自決”的問題。

（二）兩制并存。在一個中國的前提下，大陸的社會主義制度和臺灣的資本主義制度，實行長期共存，共同發展，誰也不吃掉誰。這種考慮，主要是基于照顧臺灣的現狀和臺灣同胞的實際利益。這將是統一后的中國國家體制的一大特色和重要創造。

兩岸實現統一后，臺灣的現行社會經濟制度不變，生活方式不變，同外國的經濟文化關系不變。諸如私人財產、房屋、土地、企業所有權、合法繼承權、華僑和外國人投資等，一律受法律保護。

（三）高度自治。統一后，臺灣將成為特別行政區。它不同于中國其他一般省區，享有高度的自治權。它擁有在臺灣的行政管理權、立法權、獨立的司法權和終審權；黨、政、軍、經、財等事宜都自行管理；可以同外國簽訂商務、文化等協定，享有一定的外事權；有自己的軍隊，大陸不派軍隊也不派行政人員駐臺。特別行政區政府和臺灣各界的代表人士還可以出任國家政權機構的領導職務，參與全國事務的管理。

（四）和平談判。通過接觸談判，以和平方式實現國家統一，是全體中國人的共同心愿。兩岸都是中國人，如果因為中國的主權和領土完整被分裂，兵戎相見，骨肉相殘，對兩岸的同胞都是極其不幸的。和平統一，有利于全民族的大團結，有利于臺灣社會經濟的穩定和發展，有利于全中國的振興和富強。

為結束敵對狀態，實現和平統一，兩岸應盡早接觸談判。在一個中國的前提下，什么問題都可以談，包括談判的方式，參加的黨派、團體和各界代表人士，以及臺灣方面關心的其他一切問題。只要兩岸坐下來談，總能找到雙方都可以接受的辦法。

時光荏苒，風云變幻，新中國外交勝利地渡過了六十個春秋，取得了輝煌的成就。六十年來，受國際關系格局以及與主要大國關系的影響，中國外交在戰略上經歷了一個調整、變化和發展的過程，呈現出每十年一個大調整的基本態勢。

進入21世紀，世界多極化進一步發展，經濟全球化不斷深化，科技革命加速推進，國與國相互依存日益緊密，國際形勢總體穩定、總體緩和、總體和平。中國的社會主義現代化建設處于近代以來難得的戰略機遇期。另一方面世界仍然很不安寧，霸權主義和強權政治依然存在，局部緊張、局部動蕩、局部沖突此起彼伏，全球經濟失衡加劇，南北差距拉大，傳統安全威脅和非傳統安全威脅相互交織，世界和平與發展面臨諸多難題和挑戰。

中國根據國內外形勢的新特點，高舉和平、發展、合作的旗幟，秉承外交為全面建設小康社會服務的宗旨，努力營造和平穩定的國際環境、睦鄰友好的周邊環境、平等互利的合作環境、互信協作的安全環境和客觀友善的輿論環境，同各國人民攜手努力，推動建設持久和平、共同繁榮的和諧世界。

適應全球化的發展，形成了總體外交的格局。在安全領域，大力倡導互信、互利、平等、協作的新安全觀，積極開展和深化反恐等非傳統安全領域的國際合作，全力維護國家主權安全，在國際上與“臺獨”、“藏獨”、“東突”等分裂活動進行堅決有效斗爭。

第五篇：干部學習講稿：全球視野中的文化產業發展

各位學員，大家好！今天講“文化產業發展問題研究”。近年來，文化產業已經成為大眾傳媒中的一個高頻詞，一個熱詞，也成為社會關注的熱點現象、熱點話題。近年來，在中央的一系列文件中，包括十七屆六中全會提出的建設社會主義文化強國中，文化產業都擔當了重要的使命。在十八大以及十八屆三中全會，十八屆五中全會都提出了要將文化產業培育成國民經濟的支柱產業。在文化產業這些年的迅猛崛起中，文化產業也積累了一些問題，今天通過對文化產業發展中的一些問題的觀察、思考、分析，為“十三五”時期文化產業的健康理性發展提供一些參考意見。全球視野中文化產業發展仍然分為幾個部分。第一部分，文化產業發展的全球化視野；第二部分，中國文化產業的分類標準和統計指標；第三部分，在全面改革中，深化對文化產業概念的理解。

一、文化產業發展的全球化視野

第一，在全球視野中來看發達國家的文化產業發展的一些現狀。21世紀以來，有一個非常重要的時代語境的變化是文化的地位和作用的全球凸顯，文化領域越來越成為國際、政治、經濟、文化競爭的一個焦點話題之一。在文化領域的擴張和反擴張，滲透和反滲透，已成為國際政治經濟競爭的內容，大多是由文化產業來實現的。在這個意義上講，文化產業已經成為全球政治、經濟、文化產略格局重組的一條中軸線，這是在總體上的判斷。與總體判斷相一致的是在整個的資源配置中發生了很大的變化，資源配置出現了分化和重組。那出現分化和重組的一個契機或機緣是文化的地位和作用的凸顯，使得文化不單純作為一個要素，而且文化、文化創意，現在更成為一種驅動性的力量。在此境遇下，對文化資源和話語權的爭奪成為全球性資源重組的重要內容，越來越多的文化產品開始進入全球市場。那越來越多的區域文化經濟開始進入現代市場體系，以前我們看到文化基本上是區域市場，是一個國別的市場。那現在越來越成為一個大范圍的全球市場或國際市場，區域文化經濟開始融入到全球的經濟運行的體系中，這是從整個國際視野來看而出現了這么一個變化，具有這樣一個特點。正是在這個時代的語境下，在變化的格局中，文化產業已經成為許多發達國家的支柱產業，美國、英國、日本、韓國等文化產業發達國家正在引領國際經濟貿易、產業結構的升級以及文化思潮的流動。2009年到2012年，核心版權產業實際增長值的年增長率為4.73%，整個版權產業的實際增長值年增長率達到了4.99%，而同期美國國內經濟年增長率僅為2.14%，由此可見，整個版權產業對于美國gdp的重要性。還有一個非常重要的特點，核心版權所創造的產值不僅僅是國內文化市場，它更多的是通過海外市場來創造的產值，我們就以核心版權為例來做一些數字上的說明。核心版權就包括錄音產業（音樂、錄像）、影視產業、電腦軟件產業、傳統意義上的報紙(書籍、期刊)，這都是傳統出版產業，這構成了美國的核心版權產業。美國的好萊塢大片，美國好萊塢影業，每年都創造幾百億美元的產值，但影視，特別好萊塢電影在美國整體的核心版權產業中所占的比重并不是很大。核心版權產業中，每年所創造的海外銷售額占了整體的相當大的一部分。2009年四種核心版權產業海外銷售額達到了1292億美元。2010年達到了1338億美元，2011年是1409億美元，2012年達到了1420億美元，這也是文化產業發展主要是在國內收回成本，在海外市場來盈利的。文化產業有這個特點，這是跟文化產業、文化貿易的特點，它是產業內的貿易，不是產業間的貿易，由這一特點來決定。往往是文化產業（產品）3億美元，也是文化產業的出口國。文化貿易大多是在幾個發達國家之間來實現貿易的。文化產業（版權產業）對整個的國民經濟就業的情況以及所創造的工資情況，這都是比較理想的，它有利于拉動就業。版權產業在2012年就雇傭了近1110多萬的工作人員，占全美就業人數的8.35%和私人雇傭勞動力的近10%。另外，我們通過核心版權產業是一個重要的海外的出口創匯的工業品牌，版權產業的外貿總額，這些年在美國是第一強勢出口品牌，因為它早早超越了美國那些強勢的傳統意義上的支柱產業，如航空航天業，航空航天業的出口是1060億美元，農業出口是701億美元，食品出口是647億美元。僅僅核心版權產業早早超過的這一數字，2009年就達到了1292億美元，2012年達到了1420億美元，它已成為第一出口品牌產業。這是美國的情況。

（二）英國的文化戰略與效果 英國是最早實現工業革命的國家，以其工業革命奠定了其工業強國。隨著英國工業強國地位的失落，隨著產業結構的調整，英國在發展過程中不斷地失去了其地位。隨著地位的失去，英國也越來越被世界視作一個不斷衰落的國家。那為了改變一個不斷衰落的國家形象，英國在20世紀七八十年代就提出來發展創意產業。英國是世界上第一個從國家層面以國家政策的方式推動創意產業發展的國家，只不過國家政策多以政策報告的形式來推動的，如推出了“創意五年策略”（2008—2014）等一系列的報告、《創意經濟宣言》等。英國如何理解創意產業？英國有文化主管部門，有文化媒體體育部，但為了推動整個國家的創意產業的發展，尤其是在工黨執政，布萊爾執政期間，成立了一個超越于文化媒體體育部的機構，直屬首相的一個小組是創意產業領導小組，來推動全國文化產業的發展，推動創意產業的發展。他們將創意產業理解為一種全民性的活動，在全民培育創意思維，甚至提出了創意英國活動，不僅在國內做創意英國活動，同時也向全球通過創意英國來宣傳和建構英國的國家形象，它也到中國的一些城市，如廣州、城市，做過“創意英國”的宣傳活動，且取得了不錯的效果。他們將“創意”理解為民族凝聚力的增強或增強國家認同感的一種重要方式，它是在全民，尤其是在青少年的藝術教育中來普及這種創意，來增強他們對創意的理解和認同。經過全民性的創意活動的普及，特別是“創意英國”這一活動的展開，英國的創意產業發展得如火如荼，風生水起。對于英國的創意產業所發展的程度可以通過2012年倫敦奧運會得到最直接鮮明的感受。2012年的倫敦奧運會的開幕式和閉幕式所展示的創意令全世界嘆為觀止。在倫敦，金融業是倫敦的支柱產業，那經過這幾年的培育，倫敦的創意產業已經和作為第一支柱產業的金融業已并駕齊驅。甚至很多銀行家說，之所以將銀行總部或在那兒設立分布或辦事處在倫敦，主要是看重的倫敦的創意氛圍，喜歡倫敦的氛圍。金融業和創意產業相互交融、相互促進，都已成為倫敦的支柱產業。經過這些年的發展，英國已經改變了以前不斷衰落的形象，而成為一個日不落帝國，一個令人著迷的英國。在全球視野中，重新建構了一個英國的國家形象，這主要是靠大力發展創意產業，所以，下面通過一些數字來感覺一下英國的創意產業發展的態勢。提到英國創意產業，不得不提其流行樂。英國的音樂產業，每年創造產值都50億英鎊以上，其中13億英鎊出口的，就這些出口的凈收益而言，比英國鋼鐵工業還要高。英國在整個世界經濟產業結構升級調整中，它是被衰落的，它的制造業是遠遠落后的，所以，僅僅是音樂產業出口就超過鋼鐵工業，這是無需大驚小怪的。就音樂銷量而言，英國是世界上第三大市場，英國在音樂上的地位僅次于美國。從總體上來講可以看一組數字，英國創意產業，2012年的產值達到710億英鎊，2008年、2012年間，這一產值的價值增長了15.6%，增速都比較高。而英國整體經濟，僅增長了5.4%，創意產業出口總價值在2011年達到了155億英鎊，占英國服務出口總額的8%，占的比重還是比較高的。它還有一個計劃，到2020年，創意產業服務出口額要翻一番，從155億英鎊，要達到310億英鎊，那創意產業出口企業的數量要翻一番，從2011年的750家，增長到15000家。從我們數據可以看出英國文化產業發展的一些現狀，還是比較強勢的，也是在國際上還有競爭力的。正是因為它比較強勢，有競爭力，它靠一系列的知名的文化品牌，包括總書記訪英都談到的一些很有名的文化企業、文化品牌，如英劇，《神探夏洛克》《、唐頓莊園》，包括在倫敦奧運會上制作了很多特效的特效公司framestore，這都是英國非常知名的一些文化品牌。那對于中英貿易之間，中國是一個順差的狀態，那對于順差的地位，英國兩任首相都曾發表過一些評論，“鐵娘子”撒切爾在上世紀中國經濟崛起時，中國在某種程度上而言已經取代的英國的“世界加工廠”的地位，中國成為了“世界加工廠”，中國的經濟崛起，中國的基礎制造業開始在世界中占有重要的地位，大量的產品出口，在中英貿易中是處于順差的地位。對于順差的地位，“鐵娘子”說過一句很有刺激性的話。她說：“因為中國沒有那種可以用來推進自己的權力，從而削弱我們西方國家的具有傳染性的學說，今天中國出口的是電視機，而不是思想觀念。”一個僅僅出口設備、出口物的國家，而不生產和傳播思想的國家，是不會成為世界超級大國的。這個話對我們的刺激很大，這也可以看出來我們要大力發展文化產業，尤其是要發展內容產業的緊迫性。同時，在布萊爾期間，對于中英貿易的逆差狀況，布萊爾而曾不無自豪感地說，對于貿易逆差，我們對中國出口的流行音樂，出口的英語，包括一系列的英語雅思考試等，都給英國帶來了大量的創匯。文化在整個國際傳播上，美國不僅僅是有經濟效益的收益，它更有價值觀和思想觀念的傳播。所以，美國好萊塢大片不僅在市場上賺得缽滿盆溢，有市場效益和經濟效益，它更是傳播的美國的意識形態和美國的生活方式。所以撒切爾夫人才講，她說，一個僅僅出口電視機的國家，而不傳播生產原創思想的國家，是不會成為世界超級大國的。可見，思想要遠遠比一般的貨物貿易要重要得多。