鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)試點(diǎn)工作的探索與思考

2018年1月，省委編辦發(fā)布了**機(jī)構(gòu)編制工作“1+8”政策體系，由1個(gè)管總文件和8個(gè)細(xì)化辦法組成，構(gòu)成了新時(shí)代**機(jī)構(gòu)編制工作的“四梁八柱”。細(xì)化辦法之一《關(guān)于深入推進(jìn)全省機(jī)構(gòu)編制法制化工作的辦法》中，提出擬建立完善評(píng)估和監(jiān)督檢查制度措施，體現(xiàn)了省委編辦對(duì)構(gòu)建機(jī)構(gòu)編制法制治理新格局的重視。機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作是加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理工作的重要環(huán)節(jié)和有力抓手，它的加強(qiáng)有利于加快機(jī)構(gòu)編制管理的法制化建設(shè)，有利于不斷提高機(jī)構(gòu)編制管理的層次和實(shí)效。下面結(jié)合**實(shí)際和工作實(shí)踐，對(duì)新形勢(shì)下如何加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查提出幾點(diǎn)思考。

一、加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作的必要性和重要性

近年來(lái)，機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作的實(shí)踐證明，各個(gè)時(shí)期的編制管理要與當(dāng)時(shí)的政治、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)相適應(yīng)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展?，F(xiàn)行機(jī)構(gòu)編制管理模式一些與新形勢(shì)不適應(yīng)的因素也日益暴露：一方面由于過(guò)去的機(jī)構(gòu)編制工作具有被動(dòng)性和主觀隨意性的特點(diǎn)，而缺乏科學(xué)的論證，導(dǎo)致編制配置的盲目性和隨意性較強(qiáng)。另一方面許多工作缺乏前瞻性研究，主動(dòng)參謀意識(shí)不強(qiáng)，仍沿襲過(guò)去那種“下報(bào)上批”、“一事一議”和“就機(jī)構(gòu)論機(jī)構(gòu)，就編制論編制”的管理方式，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)編制管理難以取得新的突破。所以加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查是當(dāng)前必須高度重視和著力推進(jìn)的一項(xiàng)工作。

（一）機(jī)構(gòu)編制管理的內(nèi)在要求

機(jī)構(gòu)編制管理是一個(gè)決策、執(zhí)行、反饋評(píng)估、再?zèng)Q策、再執(zhí)行的反復(fù)循環(huán)過(guò)程。無(wú)論是決策、執(zhí)行、還是反饋評(píng)估，都離不開監(jiān)督檢查工作，它們是一個(gè)有機(jī)整體。沒有監(jiān)督檢查的決策、執(zhí)行、反饋評(píng)估，機(jī)構(gòu)編制管理會(huì)偏離正常的軌道，那么整個(gè)機(jī)構(gòu)編制管理過(guò)程就會(huì)形成惡性循環(huán)，造成機(jī)構(gòu)臃腫、編制膨脹、人員無(wú)序增長(zhǎng)，以致破壞整個(gè)行政管理體系。

（二）依法行政的客觀需要

“編制就是法規(guī)”，《關(guān)于深入推進(jìn)全省機(jī)構(gòu)編制法制化工作的辦法》的出臺(tái)進(jìn)一步明確了機(jī)構(gòu)編制的法定地位，為開展機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查提供了執(zhí)法依據(jù)，是切實(shí)維護(hù)機(jī)構(gòu)編制管理法律效力的“尚方寶劍”。從這個(gè)角度看，機(jī)構(gòu)編制管理本身就是一種依法行政行為，客觀上必然要求加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查，所以機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作是依法行政的客觀需要。

（三）提升機(jī)構(gòu)編制工作水平的必然舉措

2017年以來(lái)，**區(qū)啟動(dòng)了事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制評(píng)估試點(diǎn)工作，首批試點(diǎn)單位共115家。在工作推進(jìn)當(dāng)中，注重發(fā)揮機(jī)構(gòu)編制部門的前置審核把關(guān)作用和事后運(yùn)行監(jiān)督檢查，多措并舉，創(chuàng)新機(jī)構(gòu)編制評(píng)估試點(diǎn)工作，強(qiáng)化了評(píng)估決策的嚴(yán)謹(jǐn)性、科學(xué)性。在整個(gè)評(píng)估試點(diǎn)工作中，機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作是工作水平上臺(tái)階、出實(shí)效的重要抓手。

二、當(dāng)前機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作面臨的主要問(wèn)題

近年來(lái)，我區(qū)緊貼新形勢(shì)下機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作的特點(diǎn)規(guī)律，積極探索行之有效的機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查方式方法，取得了明顯成效。但是，由于監(jiān)督檢查工作起步較晚，還不同程度的存在一些問(wèn)題，給監(jiān)督檢查工作帶來(lái)很大困難。主要有以下幾個(gè)方面：

（一）“機(jī)構(gòu)編制意識(shí)”有待加強(qiáng)

一方面思想認(rèn)識(shí)不夠，工作阻力很大。有些部門和單位對(duì)新形勢(shì)下加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理的重要意義認(rèn)識(shí)不足，不能站在全局的角度看問(wèn)題，大都片面強(qiáng)調(diào)本部門、本單位的重要性和各種困難：有些部門面對(duì)新增的職責(zé)任務(wù)總是第一時(shí)間提出增加機(jī)構(gòu)編制的要求；一些部門在管理上存在分工越來(lái)越細(xì)的傾向，導(dǎo)致內(nèi)部股室越設(shè)越多，造成整個(gè)單位人員力量分散；個(gè)別部門仍存在“編制部門所有”的傳統(tǒng)觀念，導(dǎo)致編制的動(dòng)態(tài)調(diào)整難以進(jìn)行；少數(shù)上級(jí)業(yè)務(wù)部門以領(lǐng)導(dǎo)講話、檢查評(píng)比、經(jīng)費(fèi)劃撥、項(xiàng)目審批、考核督查和車輛配置等形式干預(yù)下級(jí)部門的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能配置和人員編制等事項(xiàng)，嚴(yán)重影響和削弱了機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查的成果，直接導(dǎo)致監(jiān)督檢查工作處于無(wú)序和被動(dòng)應(yīng)付的狀態(tài)。

另一方面被監(jiān)督檢查單位缺乏對(duì)機(jī)構(gòu)編制管理政策規(guī)定的了解。長(zhǎng)期以來(lái)，機(jī)構(gòu)編制部門通常重審批、輕監(jiān)督，忽視了對(duì)機(jī)構(gòu)編制政策貫徹落實(shí)和機(jī)構(gòu)編制批復(fù)方案執(zhí)行等情況的跟蹤監(jiān)督檢查，要通過(guò)監(jiān)督檢查工作去逐個(gè)逐項(xiàng)研究解決，還需要過(guò)渡期和適應(yīng)期。

（二）《辦法》的貫徹落實(shí)需要磨合期

機(jī)構(gòu)編制工作涉及干部職工的切身利益，涉及部門職能分配，是社會(huì)高度關(guān)注的一項(xiàng)工作。

一是人為因素較大。目前，機(jī)構(gòu)編制工作更多的是憑借干部的黨性原則和職業(yè)道德。當(dāng)?shù)胤嚼?、部門利益和個(gè)人利益與之發(fā)生沖突時(shí)，自律意識(shí)就可能傾斜，問(wèn)題就隨之發(fā)生。少數(shù)單位出現(xiàn)的超編問(wèn)題也與沒有剛性手段和懲戒措施息息相關(guān)。另外，機(jī)構(gòu)編制工作缺乏科學(xué)的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)，在機(jī)構(gòu)設(shè)置、編制核定上較模糊、定性。沒有量的規(guī)定，很難操作，公安機(jī)關(guān)的編制核定標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題就較難解決。因?yàn)闆]有標(biāo)準(zhǔn)，監(jiān)督檢查工作也就很難“量刑”。

二是貫徹《辦法》需要實(shí)踐。《辦法》中提出擬建立完善評(píng)估和監(jiān)督檢查制度措施，將通過(guò)立法將機(jī)構(gòu)編制管理監(jiān)督檢查的主體、對(duì)象、內(nèi)容、方式和責(zé)任追究等一系列的問(wèn)題，逐步用法律或法規(guī)的形式固定下來(lái)，使機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督有法可依，從根本上構(gòu)建機(jī)構(gòu)編制管理監(jiān)督的長(zhǎng)效機(jī)制，總的看來(lái)，剛性約束力將得到加強(qiáng)，但是，這還不夠。根據(jù)現(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)，機(jī)構(gòu)編制部門和紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)對(duì)違反機(jī)構(gòu)編制管理規(guī)定行為的處理，主要限于通報(bào)批評(píng)、責(zé)令限期改正以及對(duì)相關(guān)人員給予紀(jì)律處分等行政手段。在實(shí)際工作中，這些措施作用的發(fā)揮，需要編委會(huì)的同意、紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)的支持、相關(guān)被監(jiān)督檢查部門的配合、部門負(fù)責(zé)人和當(dāng)事人理解，單純靠一至兩家單位的力量是有限的。

三是法規(guī)執(zhí)法不嚴(yán)格。“12310”舉報(bào)電話，暢通社會(huì)監(jiān)督渠道，為監(jiān)督檢查工作提供了有力抓手。但在實(shí)際工作中，由于受多種因素影響，在監(jiān)督檢查以及處理違規(guī)違紀(jì)問(wèn)題時(shí)往往失之于軟。機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作不力，雖然每年都會(huì)開展監(jiān)督檢查工作，但是有力度、有決心、有效果的監(jiān)督檢查明顯不多，這與監(jiān)督檢查工作作為機(jī)構(gòu)編制管理中最后的重要一環(huán)格格不入；處理措施不強(qiáng)硬，對(duì)違反機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律的事件現(xiàn)象僅僅停留在口頭提醒和告誡程度上，或者說(shuō)只停留在紙面上，對(duì)違反了機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律的單位主要領(lǐng)導(dǎo)和分管領(lǐng)導(dǎo)沒有任何懲處措施，根本沒有起到監(jiān)督的作用。這些情況，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作的權(quán)威難以樹立。

（三）機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查的力量還比較薄弱

近幾年，我辦已注重加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制的事前監(jiān)管和事后監(jiān)管，取得了一些成效。但總體上這項(xiàng)工作仍處于探索推進(jìn)階段：

一方面，監(jiān)督檢查還不夠系統(tǒng)全面。根據(jù)上級(jí)的部署要求被動(dòng)開展督查較多，主動(dòng)立項(xiàng)和自發(fā)開展督查較少；針對(duì)機(jī)構(gòu)編制重點(diǎn)工作開展突擊性、階段性督查較多，對(duì)各部門落實(shí)機(jī)構(gòu)編制管理規(guī)定情況進(jìn)行經(jīng)常性督查較少；根據(jù)市委編辦領(lǐng)導(dǎo)指示要求開展督查較多，在履行使用編制審核和增編申請(qǐng)手續(xù)中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題跟蹤了解督查實(shí)際情況的少。

另一方面，監(jiān)督檢查的程序還不夠規(guī)范。目前，監(jiān)督檢查手段比較單一，大多還停留在聽取匯報(bào)、檢查臺(tái)帳、實(shí)名制系統(tǒng)這一層面，內(nèi)在的、深層的問(wèn)題得不到及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正。同時(shí)，按照中央要求，設(shè)立了機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查股室，明確了相關(guān)職能，并指派專（兼）職人員負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查工作。實(shí)際上，“任務(wù)重人員少”是現(xiàn)階段編制部門的一個(gè)顯著特征。編制部門肩負(fù)著行政管理體制改革、黨政群機(jī)構(gòu)改革、事業(yè)單位分類改革和機(jī)構(gòu)編制日常管理及監(jiān)督檢查等工作，職責(zé)任務(wù)十分繁重，特別是我們區(qū)縣一級(jí)的編制部門，編制配備少，人員力量總體偏弱，專職人員幾乎沒有，多數(shù)身兼數(shù)職，導(dǎo)致工作“一鍋粥”，精力投入有限，無(wú)力更多的顧及監(jiān)督檢查工作。

三、加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查工作的幾點(diǎn)思考

（一）加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查的制度建設(shè)

制度建設(shè)是監(jiān)督檢查工作有效開展的支撐和保障。細(xì)化辦法之一《關(guān)于深入推進(jìn)全省機(jī)構(gòu)編制法制化工作的辦法》中，明確地提出擬建立完善評(píng)估和監(jiān)督檢查制度措施，如公開制度、評(píng)估制度、報(bào)告制度、統(tǒng)計(jì)制度、信息制度、舉報(bào)制度等都需要進(jìn)一步完善。我區(qū)在實(shí)際工作中執(zhí)行的一些舉措收到了不錯(cuò)的效果,比如機(jī)構(gòu)編制統(tǒng)計(jì)，就是一種行之有效的制度。我區(qū)在鄉(xiāng)鎮(zhèn)督查中發(fā)現(xiàn)：各鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制信息統(tǒng)計(jì)不及時(shí)、數(shù)據(jù)不詳細(xì)，就結(jié)合統(tǒng)計(jì)年報(bào)工作會(huì)議、以會(huì)代訓(xùn)的形式進(jìn)行規(guī)范，明確要求各鄉(xiāng)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制和人員信息要及時(shí)更新、填報(bào)準(zhǔn)確、每季季底上報(bào)編辦調(diào)研督查股，經(jīng)分析匯總后，每季上報(bào)市委編辦，確保了對(duì)全區(qū)機(jī)構(gòu)編制的動(dòng)態(tài)掌握，為領(lǐng)導(dǎo)決策提供依據(jù)。只有監(jiān)督檢查制度建設(shè)日益規(guī)范和完善，才能不斷推進(jìn)監(jiān)督檢查工作深入持久地開展，才能加快機(jī)構(gòu)編制管理的科學(xué)化和規(guī)范化進(jìn)程。

（二）加大機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查的工作力度

機(jī)構(gòu)編制管理是機(jī)構(gòu)編制部門的常規(guī)性工作和基礎(chǔ)性業(yè)務(wù)，要積極貫徹落實(shí)上級(jí)關(guān)于加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理的一系列政策法規(guī)，進(jìn)一步嚴(yán)格審批權(quán)限和程序，要做到“三個(gè)堅(jiān)持”和“三個(gè)不”，即堅(jiān)持機(jī)構(gòu)編制的集中統(tǒng)一管理，堅(jiān)持把好審核關(guān)，堅(jiān)持從緊從嚴(yán)原則，不越權(quán)審批，不違反程序?qū)徟?，不在限額外審批。同時(shí)，要根據(jù)形勢(shì)任務(wù)變化需要，實(shí)施動(dòng)態(tài)管理，既要注重管總量、管數(shù)額、管審批，又要注重管結(jié)構(gòu)、管標(biāo)準(zhǔn)、管監(jiān)督，用好盤活現(xiàn)有編制，切實(shí)把機(jī)構(gòu)編制管住、管好、管活，實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)編制效用的最大化。對(duì)未按機(jī)構(gòu)編制管理規(guī)定程序和權(quán)限擅自增設(shè)機(jī)構(gòu)、提高規(guī)格、變更名稱、增掛牌子、增加人員編制、超職數(shù)配備領(lǐng)導(dǎo)、超編進(jìn)人以及其他違反機(jī)構(gòu)編制紀(jì)律的，應(yīng)責(zé)令違規(guī)單位限期糾正，建議有關(guān)部門對(duì)主管負(fù)責(zé)人和直接責(zé)任人給予黨紀(jì)、政紀(jì)處分。對(duì)機(jī)構(gòu)改革方案和各部門“三定”規(guī)定執(zhí)行情況實(shí)行專項(xiàng)督查，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正違規(guī)行為。對(duì)有關(guān)部門利用手中掌握的資金、物資、項(xiàng)目等權(quán)力以及評(píng)比、達(dá)標(biāo)等手段干預(yù)機(jī)構(gòu)編制工作的行為，要予以堅(jiān)決抵制，并及時(shí)向同級(jí)黨委、政府和上級(jí)機(jī)構(gòu)編制部門報(bào)告。

（三）積極開展機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查調(diào)研工作

監(jiān)督檢查調(diào)研工作是機(jī)構(gòu)編制決策和實(shí)施過(guò)程中有針對(duì)性開展的調(diào)查研究，可直接為管理和決策服務(wù)。通過(guò)開展督查調(diào)研，可以更多地了解基層情況，有助于在工作中較快發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，在舉報(bào)中迅速辨別真?zhèn)?，及時(shí)為領(lǐng)導(dǎo)決策提出合理建議。要緊緊圍繞黨委、政府關(guān)注的焦點(diǎn)、機(jī)構(gòu)編制管理的難點(diǎn)，把督查調(diào)研作為一項(xiàng)重要工作認(rèn)真思考，找準(zhǔn)切入點(diǎn)，選好題目，及時(shí)開展有針對(duì)性督查調(diào)研，對(duì)一些復(fù)雜問(wèn)題，可以通過(guò)部門聯(lián)合督查調(diào)研的方式進(jìn)行，提高督查調(diào)研質(zhì)量，形成有價(jià)值的調(diào)研報(bào)告。

（四）建立健全監(jiān)督檢查工作協(xié)調(diào)機(jī)制

建立健全監(jiān)督檢查工作的協(xié)作機(jī)制，是加強(qiáng)機(jī)構(gòu)編制管理的重要措施。監(jiān)督檢查工作是一個(gè)系統(tǒng)工程，客觀上需要各有關(guān)部門的協(xié)調(diào)配合，形成“大督查”機(jī)制。在增強(qiáng)內(nèi)部業(yè)務(wù)處室之間的協(xié)作配合、完善內(nèi)部工作程序的同時(shí)，要加強(qiáng)與紀(jì)檢監(jiān)察、組織、人事、財(cái)政和新聞等部門的溝通聯(lián)系，充分發(fā)揮職能部門和新聞?shì)浾摰谋O(jiān)督作用，建立體制內(nèi)、體制外的協(xié)調(diào)配合機(jī)制，形成部門合力、社會(huì)壓力。特別是與監(jiān)察機(jī)關(guān)在督查中更要密切配合，整合雙方的監(jiān)督資源，使監(jiān)察機(jī)關(guān)的專門監(jiān)督與機(jī)構(gòu)編制部門的業(yè)務(wù)監(jiān)督有效結(jié)合，既發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)又形成督查合力。真正實(shí)現(xiàn)信息共享，措施并舉，不斷提高監(jiān)督檢查質(zhì)量，共同推動(dòng)監(jiān)督檢查工作健康發(fā)展。

（五）切實(shí)加強(qiáng)監(jiān)督檢查隊(duì)伍建設(shè)

建設(shè)積極進(jìn)取和富于創(chuàng)新的監(jiān)督檢查隊(duì)伍是做好新時(shí)期監(jiān)督檢查工作的根本保障。與監(jiān)督檢查工作的繁重任務(wù)相比，我區(qū)監(jiān)督檢查隊(duì)伍建設(shè)還有一定差距。列寧曾經(jīng)講過(guò)：“如果沒有一個(gè)能夠迫使人們遵守法權(quán)規(guī)范的機(jī)構(gòu)，法權(quán)就等于零”。目前，機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督力量還很薄弱，有時(shí)候還存在監(jiān)督檢查工作臨時(shí)安排、臨時(shí)指派的現(xiàn)象。建立一套完整、專業(yè)的機(jī)構(gòu)編制監(jiān)督檢查專家?guī)欤{涵蓋組織人社、紀(jì)檢監(jiān)察、財(cái)政審計(jì)等部門的各類專業(yè)骨干，共同進(jìn)行監(jiān)督檢查工作。針對(duì)不同的事項(xiàng)，根據(jù)

“一事一議”的原則，結(jié)合監(jiān)督檢查的主體、對(duì)象和行業(yè)的特殊性，擇優(yōu)選擇相對(duì)應(yīng)的專家對(duì)機(jī)構(gòu)編制事項(xiàng)進(jìn)行例行檢查或?qū)ｍ?xiàng)檢查。

（六）形成“督查-調(diào)研-創(chuàng)新”三位一體的工作機(jī)制

在監(jiān)督檢查“督查-定案-處理”工作機(jī)制的基礎(chǔ)上，逐步建立“督查-調(diào)研-創(chuàng)新”新的工作機(jī)制是新時(shí)期的必然選擇。在督查一個(gè)問(wèn)題時(shí)，如果發(fā)現(xiàn)這個(gè)問(wèn)題比預(yù)計(jì)的嚴(yán)重、復(fù)雜，只靠督查不能真正解決，就要在調(diào)研的基礎(chǔ)上提出創(chuàng)新的管理辦法，這就形成了“督查-調(diào)研-創(chuàng)新”的工作機(jī)制。監(jiān)督檢查不僅要處理問(wèn)題，更要考慮如何解決問(wèn)題。監(jiān)督檢查工作面對(duì)的是基層，它在調(diào)查的深度和廣度、在提出創(chuàng)新手段的針對(duì)性上有更好的條件。所以“督查-調(diào)研-創(chuàng)新”工作機(jī)制可以作為將來(lái)主要的工作機(jī)制之一去研究。