第一篇：主體功能區建設財政政策論文

一、針對不同開發區的財政政策選擇

（一）針對重點開發區實施激勵型財稅政策

重點開發區已經具備了一定的經濟快速發展的基礎，需要一定的激勵機制來刺激其經濟潛能的發揮，財稅政策應當通過特定的作用方式和工具組合，注重以經濟杠桿來重新調度和傾斜配置一部分經濟利益，起到引導、激勵和約束當地政府和企業加快經濟起飛和形成新興中心區域的作用。對于國家鼓勵的產業和投資領域，實施稅收優惠、投資補貼、加速折舊、貼息等優惠措施；全面推進增值稅轉型，實施消費型增值稅。

（二）針對限制開發區實施支持補償型財稅政策

限制開發區的開發潛力不大，重點應落在生態修復和環境保護上來，財稅政策應當對這類區域加大轉移支付的支持力度，并發展生態補償機制。減免稅收主要用于發展限制開發區的特色產業；設立專門的生態效益補償基金，用于限制開發區域的生態修復和維護；對于直接受益主體收取適當費用來充實相應生態補償基金，考慮采用從水資源費、水電費、旅游收入等渠道籌集受益者補償資金，加快建立按照生態環境資源開發利用量征收的生態環境補償費征收機制。

（三）針對禁止開發區的保障———補償型財稅政策

禁止開發區必須杜絕各種開發活動，但地方行政職能的執行需要必須得以滿足，對此類區域，財稅政策的定位是以轉移支付等保障地方政府的運轉和基本公共服務，同時加大生態補償的力度。財政撥款主要用于保障公共服務和生態環境補償的轉移支付，加強生態修復。

二、構建與我國主體功能區發展建設相適應的財政政策體系

（一）優化稅制結構，促進經濟發展方式的根本轉變

1、改革現行稅制，使財政收入規范和穩步增長。第一，通過稅費改革，理順稅費關系第二，將中央與地方財政稅收收入分配方式轉換為大多采用共享稅方式的形式，以有利于調動各省建設主體功能區的積極性。第三，適時開征新稅種，擴大財源。

2、優化稅制結構，建立促進生態環境管理的稅收體系。第一，利用增值稅和消費稅的調節導向，引導人們的消費結構。第二，調整資源稅，開征環境稅，加大環境污染懲處力度。第三，積極推進適合各主體功能區的財稅體制改革試點。

（二）構建與主體功能區相協調的財政轉移支付制度

1、科學合理確定財政轉移支付目標。進一步規范政府與市場、中介組織、企業之間的關系，切實轉變政府職能。

2、構建與主體功能區相適應的縱向轉移支付制度。

3、構建針對主體功能區的地區間橫向轉移支付機制。可通過多種形式，向欠發達地區、重要生態功能區、水系源頭地區和自然資源保護區傾斜。

4、進一步完善省以下轉移支付制度。

（三）構建與主體功能區政策相適應的預算投入和橫向生態補償機制

1、進一步完善我國現行的對口支援制度。改革和創新傳統的對口支援制度，加大東部沿海等省份對中西北部省份的技術、資金、勞動力資源對口支援。

2、逐步加大對生態補償的公共預算投入比例。中央和地方財政對環境保護的支出應加大投入生態恢復的比例。

3、探索建立跨地區和跨領域的生態補償機制，構建財稅生態補償機制，建立區際生態基金模式的橫向生態補償制度。

第二篇：城市主體功能區規劃

城市主體功能區規劃

伴隨著經濟社會的快速發展，安徽國土空間開發中存在的一些矛盾和問題逐步顯現，主要是：物質積累不夠豐富。全省物質積累指數介于0.08至0.72之間，總體水平較低。其中，14個縣（市、區）物質積累指數大于0.45，23個縣（市、區）物質積累指數介于0.27—0.45，68個縣（市、區）物質積累指數介于0.08—0.27。高水平地區主要包括合肥、馬鞍山、蕪湖、銅陵等市轄區，低水平地區主要包括皖南山區和皖西大別山區的一些貧困縣（區），其余地區物質積累為中下水平。物質積累水平不高是制約全省經濟社會發展的重要因素之一。

——區域發展不夠均衡。全省經濟發展大體呈現南高北低、東高西低、中部凸起的空間格局。皖江地區經濟實力較強，以皖江為軸、合肥和蕪湖為“雙核”、宣城和滁州為“兩翼”的經濟發展重心初步形成，皖北、皖西發展相對滯后。與經濟格局相反，人口分布北多南少，經濟發展滯后的皖北地區是全省人口比重最大的地區。城鄉之間和不同區域之間公共服務及生活水平差距較大。

——開發利用效率不高。2010年，每平方公里建設用地二、三產業增加值為62.64萬元/公頃，比全國的106.48萬元/公頃低41.17%。城鎮建設呈外延式擴張，農村居民點點多面廣，導致建設用地規模偏大，局部地區超出資源環境的承載能力，空間利用效率較低。

——人口集聚水平較低。2010年，城鎮化率43.2%，低于全國6.48個百分點。大城市數量少，特別是缺少帶動性強的區域性特大城市，中小城鎮發展相對不足，城市的規劃建設和管理水平有待進一步提高，人口流動強度0.9%，遠遠低于沿海發達地區。

面臨趨勢，從現在到2020年，是安徽全面建設小康社會的關鍵時期，是工業化、城市化加速推進的重要階段，是打造“三個強省”、建設美好安徽的重要戰略機遇期。新的發展態勢對國土空間開發提出了新的要求。

——人民生活水平提高，生活空間需求面臨挑戰。隨著生活水平的提高，人們希望有更大的住房、更寬的馬路、更大的廣場、更寬敞的購物場所、更多的旅游景點，以及更多更好的教育、文化、醫療、體育等設施，對生活空間的需求越來越大。

——工業化、城市化速度加快，建設空間需求面臨挑戰。隨著工業化、城市化進程加快，工業用地、基礎設施建設用地以及居住用地將持續增加，國土空間資源的稀缺程度不斷加劇。

——生態環境需要改善，生態空間需求面臨挑戰。一些地區在國土開發過程中，不顧資源環境承載能力，造成局部地區環境污染和生態退化。為了改善環境條件、加強水源涵養、保障生態安全和應對氣候變化，需要加強環境保護和生態修復，擴大森林、草地、濕地等綠色生態空間。

——農產品供給安全存在隱患，農業空間需求面臨挑戰。安徽是農業大省，承擔著國家農產品生產和供給安全的保障功能。隨著工業化和城市化對國土空間的需求不斷增加，保障農產品生產和供給安全需要的農業空間面臨較大壓力。

一、安徽主體功能區的概況 主體功能區建設的基本設想在統籌考慮各區域的資源環境承載能力、現有開發密度和發展能力、人口分布、經濟布局、國土利用城鎮化布局以及對內對外的經濟聯系的基礎上將我國的國土面積在空間上劃分為優化開發、重點開發、限制開發和禁止開發四大主體功能區，根據不同的功能區實施不同的區域政策。優化開發區是指國土開發密度已經很高，資源承載能力開始減弱的區域；重點開發區是指資源環境承載能力較強、經濟和人口聚集條件較好的區域 ；限制開發區是指資源承載能力較弱，大規模集聚經濟和人口條件不夠好并關系到全國或較大區域范圍生態安全的區域；禁止開發區是指依法設立的各類自然保護區域。

2013 年安徽省發改委正式發布《安徽主體功能區規劃》，按照重點開發區、限制開發區和禁止開發區將各地劃分主體功能，并為未來發展指明目標。將合肥、蕪湖、馬鞍山、銅陵、池州、安慶、滁州和宣城八大地區作為國家重點開發區，作為承接全國產業轉移的示范區；淮北平原主產區、江淮丘陵主產區和沿江平原主產區作為安徽省的“米袋子”被列為限制發區；皖西大別山區和皖南山區被定位生態功能區；自然文化保護區和重要水源地則被劃上禁止開發紅線。

二、安徽主體功能區公共服務均衡化的現實考察

安徽省三類主體功能區能否平穩有效地進行關鍵在于各區域的居民基本公共服務均衡化的程度。而安徽現有的基本公共服務存在很多問題，特別是公共服務均衡化問題尤為突出、而財政政策對于實現主體功能區公共服務均衡至關重要。

橫向的財政失衡導致的主體功能區公共服務不均衡

橫向的財政失衡是指同層級的地方政府的財政收入和財政支出之間的差異，這種差異的存在導致了地區間公共服務提供水平的差異。根據 2013《安徽統計年鑒》數據顯示，合肥市、毫州市、宿州 市 的 財 政 收 支 差 額 分別為-182.79 億 元、-129.58 億 元、140.50 億元，遠大于淮北市-56.68 億元、銅陵市-32.80 億元、馬鞍山市-62.55 億元、池州市-60.35 億元的財政收支差額；再比照各自的醫療衛生的機構數可以看出，合肥市、毫州市和宿州市的機構數分別為 2100 個、1532 個和 1774 個，這三個城市的機構數上了四位數，而其余四個城市的機構數則相對較少。很顯然，財政收支差額對基本公共服務的提供有著一定 的影響，財政收入與財政支出差額較大的城市所提供的公共服務也相對較大。因此，為了實現基本公共服務均衡化的目標，要平衡同階層區域政府的財政收支。

財政收支結構變化導致了主體能區公共服務非均衡

相比較傳統的以行政區為單位的發展模式的劃分，三大功能區的劃分更能突破行政區劃的界限，促進生產要素在區域間自由流動，從而促進區域協調發展。然而，主體功能區會

使區域受到功能性的制約，限制開發區和禁止開發區的產業發展受阻、資源開發受控，政收支結構改變，使得主體功能區的公共服務出現非均衡化的現象。主要表現在以下兩個方面：1． 限制開發區和禁止開發區的主體功能主 要是生態建設和環境保護，成為了全國或者區域性的自然資源保護區，使得其相比于生態環境保護而言，經濟發展就居于次要地位。經濟發展受到限制會導致地方性的財政收入減少，同時再加上由于生態環境的保護和建設增加地方性政府的財政支出，使得財政投入公共服務的資金比重相對于重點開發區而言幅

度下降，從而產生提供基本公共服務水平的新差距。另據 2013《安徽統計年鑒》可知，黃山、池州的森林面積相對于淮北、淮南、毫州而言很高，甚至是它們的幾十倍，森林覆蓋率也同樣如此，但是黃山、池州兩個市區的 GDP 卻比淮南、淮北、毫州的 GDP 低了很多。這也更加證明，由于黃山、池州為了生態環境的建設消耗了大量的資金，使得本地區的經濟發展跟不上其他區域的腳步。限制開發區和禁止開發區開展生態建設和環境保護，對重點開發區有正外部效應。限制開發區和禁止開發區存在著因為放棄了經濟效益而損失的公共服務效益的補償需求。十八屆三中全會提出實行資源有償使用制度和生態補償制度，堅持誰受益誰補償原則，完善對重點生態功能區的生態補償機制，推動地區間建立橫向生態補償機制。

（三）財政轉移支付制度的結構導致基本公共服務不均衡當前的財政轉移支付主要形式有稅收返還，一般性轉移支付，專項轉移支付三種，這三種形式分別存在一些問題。1.稅收返還。其屬于以稅收優惠形式給予政府的一種補助，稅收返還制度存在著財政收入越多的地區獲得的稅收返還越多，相反，財政收入較少的區域獲得稅收返還就越少，結果加重了橫向的財政失衡，使得主體功能區公共服務均衡化的差距加大。2.一般性轉移支付。一般性轉移支付按照各地標準的財政收入和標準的財政支出差額以及轉移支付系數來確定，因此，一般性轉移支出有利于縮小地區間財力差距，逐步實現公共服務均衡化。但目前安徽省限制開發區和禁止開發區可獲得的一般性轉移支付資金匱乏，不足以提供與重點開發區大致相等的公共服務。3.專項轉移支付。是對委托地方政府代理的一些具體項目進行補償而設立的補助資金，主要用于促進各地協調發展和調整產業結構，一定程度上能解決了主體功能區公共服務均衡化的問題。而目前安徽省的專項轉移支付并不規范，往往被層層截留，不能很好地提高限制開發區和禁止開發區基本公共服務水平。

三、提高基層政府的可用財力

目前的財政轉移支付除了一些可以自由支配外，其余大部分是專項資金，具有專項用途，不能緩解基層政府可支配財力的不足。同時一些限制開發區域為了維持基層政權的運轉，往往挪用用于生態建設等方面的專項資金，嚴重影響了限制和禁止開發區的生態環境建設。

四、完善財政預算管理制度

健全科學規范、注重績效的預算管理制度，是完善公共財政體系的重要內容，從而對于公共服務均衡化的實現也有一定的導向作用。因此要進一步加強財政預算管理體制的公開性、透明性和完整性，完善預算公開制度，健全公開機制。安徽主體功能區的基本公共服務均衡化是一項長期的系統工程，必須在政府的主導作用下，把基本公共服務均衡化與其他政策目標相結合，通過改革各功能區的重點、績效考核、轉移支付形式，與功能區建設相輔相承，最終建立基本公共服務均衡化體系。

第三篇：山西主體功能區規劃

39個縣(市、區)：重點開發區域

重點開發區域包括國家級重點開發區域、省級重點開發區域和其他重點開發的城鎮。按縣域面積統計，全省重點開發區域占省域面積的20.15%。未來的功能定位為，支撐全省乃至全國經濟發展的重要增長極，提升綜合實力和產業競爭力的核心區，引領科技創新和推動經濟發展方式轉變的示范區，全省重要的人口和經濟密集區。

《規劃》中，我省共有39個縣(市、區)列為重點開發區域，主要包含在太原都市圈中重點開發區域、三大城鎮群中重點開發區域。具體來講，太原都市圈重點開發區域包含太原市杏花嶺區、小店區、迎澤區、尖草坪區、萬柏林區、晉源區、古交市、清徐縣、陽曲縣，晉中市榆次區、介休市、平遙縣，忻州市忻府區，呂梁市孝義市、汾陽市、文水縣、交城縣17個國家級重點開發區域；呂梁市離石區，陽泉市城區、礦區、郊區4個省級重點開發區域；三大城鎮群重點開發區域包含大同市城區、礦區、南郊區、新榮區、大同縣，朔州市朔城區，運城市鹽湖區、聞喜縣、河津市、永濟市，臨汾市堯都區、侯馬市、襄汾縣，長治市城區、郊區、潞城市、長治縣，晉城市城區18個省級重點開發區域。

我省將太原都市圈重點開發區域的功能定位為：資源型經濟轉型示范區，全國重要的能源、原材料、煤化工、裝備制造業和文化旅游業基地，主要包含國家級重點開發區域(太原城市群)和省級重點開發區域(呂梁市區、陽泉市區)。

46個縣：限制開發的重點生態功能區

46個限制開發的重點生態功能區包括國家級(18個縣)和省級(28個縣)兩個層次，按生態功能分為水土保持型、水源涵養型、防風固沙型和生物多樣型四種類型，總面積8萬平方公里，占全省面積的50%以上。

我省限制開發區域重點生態功能區共有46個縣，其中18個國家級限制開發的重點生態功能區包括：忻州市的神池縣、五寨縣、岢嵐縣、河曲縣、保德縣、偏關縣，臨汾市的吉縣、鄉寧縣、蒲縣、大寧縣、永和縣、隰縣、汾西縣和呂梁市的興縣、臨縣、柳林縣、石樓縣、中陽縣。

28個省級限制開發的重點生態功能區包括：太原市的婁煩縣；大同市的靈丘縣、左云縣；陽泉市的盂縣；長治市的平順縣、黎城縣、壺關縣、沁源縣；晉城市的沁水縣、陽城縣、陵川縣；朔州市的平魯區、右玉縣；晉中市的左權縣、和順縣、靈石縣、榆社縣；運城市的平陸縣、垣曲縣；忻州市的五臺縣、繁峙縣、寧武縣、靜樂縣；臨汾市的古縣、安澤縣；呂梁市的嵐縣、方山縣、交口縣。

34個縣(市、區)：限制開發的農產品主產區

34個縣(市、區)為我省限制開發的農產品主產區，占全省面積的28.65%，共計4.49萬平方公里。

農產品主產區的未來規劃：著力保護耕地，穩定糧食生產，提高農業綜合生產能力，增加農民收入，優化農業產業結構，著力提高品質和單產，保障農產品供給。

限制開發的農產品主產區，包括我省34個縣(市、區)。其中，國家級限制開發的農產品主產區共22個，主體部分為汾河平原農產品主產區，包括長治市的屯留縣、長子縣、襄垣縣、沁縣；晉城市的高平市、澤州縣；晉中市的太谷縣、昔陽縣、壽陽縣、祁縣；運城市的芮城縣、臨猗縣、萬榮縣、新絳縣、稷山縣、夏縣、絳縣；臨汾市的霍州市、曲沃縣、翼城縣、洪洞縣、浮山縣。

省級限制開發的農產品主產區共12個，其中包括大同市的陽高縣、天鎮縣、廣靈縣、渾源縣；陽泉市的平定縣；長治市的武鄉縣；朔州市的山陰縣、應縣、懷仁縣；忻州市的原平市、定襄縣、代縣。

2.22萬平方公里：禁止開發區域

禁止開發區域主要包括各級自然保護區、文化自然遺產、風景名勝區、森林公園、地質公園、水產種質資源保護區、重要濕地(濕地公園)、重要水源地等。

目前我省境內共有國家層面的禁止開發區域共計42處，面積8246.72平方公里(含重疊面積)，占全省國土面積的5.26%。省級禁止開發區域956處(包括交叉重疊的)，面積16534.02平方公里(包括交叉重疊的，不含重點文物和水源地)，占全省國土面積的10.55%，扣除相互重疊的面積，全省各類禁止開發區域實際面積2.22萬平方公里，占全省國土面積的14.20%。《規劃》提出，今后新設立的自然保護區、文化自然遺產、風景名勝區、森林公園、地質公園、水產種植資源保護區、重要濕地(濕地公園)、重要水源地，自動進入禁止開發區域名錄。○重點解讀

四大戰略格局預計2020年形成構建“一核一圈三群”為主體的城鎮化戰略格局

具體舉措 按照“空間集聚、組群推進、城鄉統籌、協調發展”的原則，引導人口和產業向發展條件好的河谷盆地相對集中，加快發展太原都市區和都市圈，培育壯大晉北(大同—朔州)、晉南(臨汾—運城)、晉東南(長治—晉城)城鎮群，構建“一核、一圈、三群、多點”的城鎮化格局。構建以六大河谷盆地為主體的農業發展戰略格局

具體舉措 汾河平原形成優質小麥、玉米、特色雜糧、油料、蔬菜、優質畜禽、特色林果產品生產和加工的綜合性農業發展區域，桑干河河谷盆地、滹沱河河谷盆地與壽(陽)—昔(陽)—平(定)形成以優質雜糧、蔬菜、玉米、薯類和優質肉乳產品為主的農業發展區域，漳河河谷盆地、沁河河谷盆地形成以優質雜糧、蔬菜、林果、中藥材、草山草坡牧業為主的農業發展區域。構建以“一帶三屏”為主體的生態安全戰略格局

具體舉措 建設以黃土高原丘陵溝壑水土流失防治區和京津風沙源治理區為主體的生態治理帶。建設以呂梁山為主體的黃河干流和汾河源區生態屏障帶，以太行山為主體的海河主要支流源區生態屏障帶，以太岳山、中條山為主體的沁河、涑水河與黃河干流源區屏障帶。4 構建“點狀開發”的生態友好型能礦資源開發格局

具體舉措 能礦資源的集中開采區域必須以保護生態、清潔生產為前提，突出集約有序、高效開發，在煤炭、煤層氣分布面積廣的地區，應突出“小點上開發、大區域保護”，堅持資源開發與生態環境的保護、修復并重，堅持“開發一點、修復一點、保護一片”。其他礦產資源分布比較集中的地區，應堅持“點上開發、小區域保護”。

第四篇：建設五大功能區

建設五大功能區,謀劃全市科學協調發展

記者:十八大以來,重慶在推進經濟社會統籌協調發展方面有何新舉措?

孫政才:黨的十八大以來,在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下,重慶緊緊圍繞“科學發展、富民興渝”總任務,堅持低調務實、少說多干,敢于擔當、積極作為,全力抓發展、抓民生、抓穩定。今年,我們突出抓了“科學劃分功能區域、建設五大功能區”這一項全局性、戰略性、基礎性工作。

重慶是直轄市,但大城市、大農村、大山區、大庫區并存,城鄉區域差距大,仍處于欠發達階段,仍屬于欠發達地區。直轄以來,重慶取得了長足的發展,但隨著經濟社會形勢變化,各區縣功能定位不明確、同質化發展、招商引資無序競爭等問題凸顯。同時,重慶作為長江上游生態屏障,生態環境保護責任重大、任務艱巨。

為此,我們在過去“一圈兩翼”區域發展戰略基礎上,綜合考慮人口、資源、環境、經濟、社會、文化等因素,將全市進一步細劃分為都市功能核心區、都市功能拓展區、城市發展新區、渝東北生態涵養發展區和渝東南生態保護發展區。前三個功能區域構成今后重慶的大都市區,是城市群、城市組團發展和產業布局聯動的概念;后兩個功能區域是重慶的大生態區,主要為了在發展中加強生態保護、在增強生態涵養中加快發展。市委正在研究制定加快生態市建設指導意見。

對不同功能區域,我們采取不同的考核方式,給予不同的財政、產業等方面政策支持,以增強區域發展分類指導的科學性、針對性和有效性,促進區縣特色發展、差異發展、科學發展,實現全市一體化、區域發展差異化、資源利用最優化和整體功能最大化,加快形成全市各區域優勢互補、協調發展格局。

多措并舉轉方式調結構

推動經濟平穩健康發展

記者:作為欠發達地區,重慶怎樣處理好發展速度和發展質量的關系?

孫政才:對于重慶這樣的欠發達地區來講,發展仍是解決一切問題的關鍵,是必須抓好的第一要務。今年以來,我們堅持穩中求進的工作總基調,強調不唯GDP,圍繞穩增長、調結構、促改革,大力實施創新驅動戰略,以提高經濟發展質量和效益為中心,加快轉變經濟發展方式,加快推進經濟結構戰略性調整,努力促進經濟平穩較快健康發展。

我們堅持用高新技術改造提升傳統產業,加快構建現代產業體系。電子信息產業表現尤為突出,今年1到10月占到全市規模工業新增產出的33.7%。加快發展現代金融、物流、電子商務、物聯網等新興服務業,服務業占地區生產總值比重達39%,其中金融業增加值增速達16.5%,已經成為全市新的主導產業。大力實施投資、消費、出口“三輪驅動”,為經濟增長注入持續動力。優化投資結構,提高投資效益,充分釋放民營投資潛能,國有投資重點投向重大基礎設施和民生項目;優化消費環境,完善消費政策,培育新的消費熱點;積極開拓國際市場,在外需持續低迷的形勢下穩定和擴大外貿出口。今年前三季度,重慶地區生產總值同比增長12.4%,公共財政預算收入增長14.3%,規模以上工業利潤增長43.1%,進出口總額增長20.5%,實現了經濟增長速度和質量效益同步提升。

堅持不懈惠民生 切實增強民生工作的針對性、實效性和可持續性

記者:黨的十八大以來,總書記在一系列重要論述中,反復強調保障和改善民生的重要性,重慶是如何貫徹落實的?

孫政才:保障和改善民生是我們一切工作的根本出發點和落腳點。沒有民生的持續改善,我們所做的一切工作都將失去意義。我們堅持把改善民生作為第一目標,強調既要有民生的情懷,又要有科學的方法,不開“空頭支票”,不吊胃口亂許諾,不搞“口惠而實不至”,讓廣大群眾實實在在共享改革發展成果。

我們根據“守住底線、突出重點、完善制度、引導輿論”的總要求,緊密結合重慶實際,提出“五個堅持”的原則,即堅持既盡力而為、又量力而行,堅持既當前可承受、又長遠可持續,堅持既解決民生實際問題、又持續提升民生整體水平,堅持既抓緊抓實具體民生項目、又著力建立完善長效機制,堅持增強民生工作的針對性、實效性和可持續性。要把有限的公共財力用到刀刃上,用到群眾最緊迫、最現實、最直接的民生需求上。

今年,在全面推進教育、醫療、就業、社保、住房、環保等各項民生事業的基礎上,我們提出著力辦好50萬人高山生態扶貧搬遷、567萬平方米城市棚戶區改造等22件城鄉民生實事。目前,18項已經全面開展,4項正在做前期準備工作。我們還健全了民生實事項目決策機制、督促檢查機制、服務承諾制、限時辦結制、倒查問責制和終身負責制等相關民生工作制度。

全面加強黨的建設,保持社會政治大局穩定

記者:最近一年來,重慶在加強黨的領導和干部作風建設方面做了哪些工作?

孫政才:加強和改進黨的領導,是做好重慶各項工作的根本保證,是一項十分重要和緊迫的任務。我們堅持用黨的十八大和十八屆二中、三中全會以及總書記系列講話精神統一全市廣大干部群眾思想,突出強調增強政治意識、大局意識和紀律意識,堅決維護中央權威,確保中央政令暢通。任何具有地方特點的工作部署都必須以貫徹中央精神為前提,決不允許搞“上有政策、下有對策”。市委提出了“十個必須堅持”的要求,出臺了政治紀律“八嚴禁”和生活作風“十二不準”,切實增強黨員干部政治定力。

當前,重慶政治安定,社會穩定,經濟持續發展,民生不斷改善,干部群眾精神振奮,干事創業環境風清氣正,總體發展態勢良好。

第五篇：黨建功能區建設

黨建功能區建設

“黨建功能區”將新時期基層黨建工作放在城市、農業、林業、牧業、綜合“五位一體”的大格局中去定位去實踐，整合各類黨建資源，統籌推進組織、干部、人才等各項工作，黨建工作的參與主體從基層黨組織和全體黨員擴大到基層各類組織和全體成員，這符合新形勢下黨的建設圍繞中心、服務大局的總體要求。在推進農業黨建功能區建設中，扎蘭屯市按照“圍繞中心、服務大局、科學分類、強化功能”的思路及時出臺了《關于加強黨的基層組織建設的意見》，借鑒人力資源管理理論和工作績效考評工具,全面實施村級組織“分類管理”工作法。通過大力整合、集約利用社會資源，充分挖掘、科學催生內生動力，充分激發了基層黨組織和農村黨員干部干事創業的熱情，村級組織戰斗堡壘作用得到明顯增強。

一、實施村級組織分類管理的背景

一是推進“農業黨建功能區建設”工作抓手不足。黨的十七屆三中、四中全會對建設社會主義新農村、加強農村基層組織建設的目標、任務都很明確。但在實踐中，如何將各項工作落實到村這一級，市直涉農部門和鄉鎮手段單一，抓手不足，表現為“老辦法不管用，硬辦法不敢用，軟辦法不頂用，新辦法不會用”，不善于用引導、激勵等綜合方式去做工作。二是扎實有效轉變村級組織工作職能刻不容緩。農村稅費改革以后，廣大村級組織面臨著前所未有的轉型考驗，“抓民生、保穩定、促和諧”工作比以往任何時期都更為重要。而許多村級組織和基層干部習慣于“吃大鍋飯”、搞“平均主義”，工作方式方法難以從舊的管理模式中解脫出來，出現了建設新農村思路不清、定位不準、目標不明以及方式方法跟不上時代發展需要等問題。三是村“兩委”干部隊伍激勵保障機制急需完善。一段時間以來，由于受整體財力限制，扎蘭屯市村“兩委”干部報酬標準低、差距小，隊伍中普遍存在“干多干少一個樣、干好干壞一個樣”等消極現象，造成了人心不穩、干勁不足和后繼乏人等問題；有的基層干部盲從認為“回天無術”，習慣當“傳聲筒”、“照葫蘆畫瓢”，影響了農村基層組織建設水平。四是村級組織和黨員干部“創先爭優”缺乏動力。面對連續而緊張的黨內集中教育活動，一些基層組織特別是部分村干部持有厭倦情緒和畏難心理。個別村“兩委”班子關系緊張，好事爭著干、難事推著辦、麻煩事都不管，在村級事務管理中相互掣肘。一些黨員干部黨的意識不強，缺乏榮譽感和責任感，有的甚至不如普通群眾，在村級事務中起負面影響。扎蘭屯市委清醒地認識到，這些問題必須盡快加以解決。唯有打破“粗放籠統型”村級管理方式，采用現代管理手段，引入競爭激勵機制，才能提升村務績效考核的可行性與可比性，推動社會主義新農村建設上臺階、上水平。

二、村級組織分類管理的主要內容、做法及特點

（一）主要內容

圍繞具體工作，設臵考評項目。根據農村工作實際，將基層組織建設、精神文明建設、綜合治理、計劃生育、信訪、生態村建設、村級事務管理、村級班子滿意度測評和鄉鎮對村級組織下達的主要工作目標等九個方面，確定為村級組織分類管理的考評內容，并由組織、紀檢、民政、信訪、計生、農牧業等涉農部門和鄉鎮按照各自職能分別制定《考評標準》，確保分類管理考評辦法更具有可操作性。

依據工作內容，確定賦分標準。對九項考評內容，實行百分制。其中：基層組織建設20分，精神文明建設10分，綜合治理、信訪和計生工作各8分，生態村建設5分，村級事務管理10分，村“兩委”班子滿意度測評6分，鄉鎮對村級組織下達的重點工作目標25分。同時，設立加分項目10分，凡受市級以上表彰及有特色創新工作的，分別按表彰級別賦與不同的分值。考評分類時，按照考核內容滿分100分、加分項目10分的標準，凡得分在90分以上的，列入一類村；70分以下的列入三類村；得分介于一類和三類之間的列入二類村。其中，計生、信訪、綜治三項工作實行“一票否決”，任何一項出現嚴重問題的，直接確定為三類村；民主測評中，對村級班子滿意度得分低于70分的，整項測評不得分。按照分類結果，兌現干部報酬。為調動村干部工作積極性，實行“基本報酬+績效報酬”的結構性工資制。其中：基本工資為7000元，績效報酬按照分類結果設定。一類村“兩委”正職績效報酬為5000元（“一肩挑”的6000元），二類村“兩委”正職績效報酬為3000元（“一肩挑”的4000元），三類村“兩委”正職績效報酬為1000元(“一肩挑”的2000元)，其他享受村干部報酬的“兩委”成員按正職分類標準的80%發放。由此，村干部“兩委”正職年報酬最高可達13000元，最低也能達到8000元，平均工資報酬10000元以上。

（二）主要做法

統一干部職數和報酬兌現方式。根據人口和土地面積，將建制村分為大村、中村、小村三種類型，并將“兩委”班子職數分別核定為不超過7人、5人、4人（一肩挑的，減少1人）。在報酬兌現上，基本報酬部分以“一卡通”形式直接下撥給村干部本人，績效報酬部分一次性下撥到鄉鎮，年底時由鄉鎮根據村級組織分類結果進行兌現落實。確立評定和動態管理機制。整個村級組織分類實施動態管理，不設比例限額，不搞“終身制”，每年年終按考核標準評定一次。明確各鄉鎮黨委每年要對不同類別的村級組織有針對性地進行日常管理和引導，對一類村堅持高標準、嚴要求，不斷提出新目標，努力把一類村級組織建成引領新農村建設的堅定核心；對二類村進行規范，引導其向一類村標準看齊，盡快跨入先進行列；對三類村重點管理，集中力量抓整頓。

明確分類管理的主體和實施程序。鄉鎮是分類管理工作的主體，負責按各涉農部門制定的考評標準，對村級組織進行日常管理和工作指導。年底前，鄉鎮對村級組織進行考評驗收，確定初步分類結果，并上報市委分類管理工作領導小組辦公室。領導小組組織相關職能部門按不低于30%的比例進行核查。如發現有弄虛作假的，直接將抽查村定為三類村，并對該鄉鎮進行通報批評，取消該鄉鎮領導班子和領導干部評優資格。

健全分類管理的監督和保障機制。市委將鄉鎮領導班子和相關領導干部在考評分類過程中是否公平公正，是否考實評準，列為對鄉鎮的考核內容。各鄉鎮黨委要對村級組織分類結果進行公示，公示期間村級組織如有異議可向鄉鎮黨委提出，各鄉鎮黨委將親自或協同相關職能部門對村級組織提出的問題進行核實，并在10日內予以答復。在協調保障上，由市委分類管理工作領導小組定期、不定期召開工作例會，分析研究工作形勢，解決存在的突出問題，加強工作領導和指導。

（三）主要特點

堅持規范性和靈活性相結合，明確了村級組織的工作目標。鄉鎮在確定賦分內容和分值時要上報市委審批備案，便于全市統一把握賦分標準，保證各鄉鎮賦分的均衡性。通過采用以定量為主、定性為輔的評分辦法，對能以數量等體現工作效果的一律進行量化，對確實難以量化的則采取了民主測評等方式。同時，對創新性工作給予加分，進一步明確了村級組織的工作方向。堅持局部與整體相結合，形成了各有關部門抓村級組織建設的工作合力。通過整合、調動各個涉農部門，重新理順各部門工作職能，建立了共同加強對村級組織的管理機制；對工作中出現的職能交叉部分交由主管部門單獨管理，形成了各職能部門共同制定分類管理標準、共同指導基層開展工作、共同進行考核驗收、共同享有管理結果、共同研究村級組織工作的齊抓共管局面。同時，通過分類，鄉鎮對村級組織的指導更有針對性，管理上更有抓手，也使村級組織工作內容更加清晰明了。公正性與公平性相結合，保證了村級組織分類管理的工作效果。一是明確鄉鎮要將各項評分內容、評分類別等都進行公開，接受廣大村干部、黨員群眾的監督、評價。二是對鄉鎮黨委這一實施主體實施責任追究，將村級組織分類管理考評能否“考實評準”納入對鄉鎮的考核內容，加之全市使用統一評分標準，避免了鄉鎮打人情分、關系分。

三、實施村級組織分類管理的初步成效

2010年，扎蘭屯市評出一類村18個、二類村56個，三類村52個，分別占全市村級組織總數126個的14.3%、44.4%、41.3%。農村基層組織“比學趕超”的氛圍空前濃厚，村級組織分類管理工作初見成效。主要表現在三個方面：

（一）農業黨建功能區建設實現了從“獨角戲”到“集體舞”轉變，城鄉基層黨建大格局基本形成。原來，市直涉農部門在抓農村經濟工作、政治工作、文化工作、社會工作，以及生態建設和黨的建設都有具體的職責和任務，但各自為戰、缺乏合力。實施村級組織分類管理后，黨建工作擺脫了以往就黨建抓黨建的組織系統內部循環，黨建工作的實施對象從組織內部轉向基層群眾，黨建工作的成效從加強組織建設拓展到加強社會管理、維護社會穩定、提高政府效率、夯實基層基礎。這種利用既分工協作、又相互依托的工作體系，全面整合了基層組織資源，團結凝聚了基層骨干力量，鞏固了黨在基層的執政基礎。市直各相關職能部門依據《扎蘭屯市村級組織分類管理考評辦法（試行）》科學分配工作權限，合理安排工作任務，該管的必須要“管到位”，不該管的必須要“配合到位”，服務農村發展穩定不留死角、不出真空，真正形成了“上下協調到位、部門齊抓共管、工作統籌兼顧、全市協調發展”的基層黨建新格局。財力保障向農村基層傾斜，全年村級組織運轉經費新增460萬元，預計總支出達1650萬元；村級“兩委”正職主動過問、參與計生工作，形成了一個利益共同體；農村普遍建立“兩委”干部信訪接待日制度，拓寬了群眾訴求表達渠道，涉農信訪量明顯下降，社會治安形勢明顯好轉。

（二）農業黨建功能區建設實現了從“管得弱”到“抓得實”轉變，找到了管理村級組織的金鑰匙。之前，鄉鎮黨委管理村級組織指揮不靈，指導乏力，部署工作想“抓”抓得不實，存在著“上有決策、下有對策”等應付問題。實施村級組織分類管理以來，鄉鎮作為分類管理實施主體，充分行使約束權和控制權，在村級組織管理方面找到了主動權和話語權。同時，鄉鎮擁有25%的分類管理評價指標制定權和考核結果決定權，在執行層面普遍感到抓手更加有力，措施更加明確，一些反映科學發展觀要求的積極因素和有利條件也正在形成。目前，各基層組織真抓實干，求好務實，農業綜合生產能力進一步提升、綠色產業發展步伐明顯加快，農村面貌進一步改善、精神文明建設扎實推進，農村兩個文明良性互動，開創了農業發展最好、農村變化最大、農民得實惠最多的歷史時期。截止目前，全市土地流轉面積達到70萬畝，同比增加246.6%；實現土地適度規模經營30萬畝，同比增加140.8%。共建立各類農民專業合作社396個，平均每個鄉鎮（辦事處）擁有26.4個，春禾豐糧食種植、鐘氏生態土雞養殖等新一批典型示范社快速涌現，先后培育出集體經濟主導型、主導產業帶動型、體制機制創新型等7種特點鮮明的試點村，有力帶動了以農民增收為核心的新農村建設。

（三）農業黨建功能區建設實現了從“要我干”到“我要干”轉變，村級組織內生動力進一步增強。一是村級組織的凝聚力明顯增強。“兩委”干部自覺相互配合，減少了內耗，增強了合力，班子更加團結。如該市洼堤鎮邊北村村主任，過去認為自已是被群眾選舉上來的，對自己有利的工作主動做，難點工作繞著走、躲著干，甚至給村書記工作出難題。分類管理后，其責任意識、主動意識明顯增強，積極配合書記開展工作。二是村級組織的戰斗力明顯增強。在分類管理的激勵和引導下，村干部普遍有了緊迫感和危機感，工作作風明顯改善，干部之間、村與村之間的趕超態勢正在形成。據蘑菇氣鎮灣龍溝村黨支部書記于文江介紹，過去組織集資修路，班子其他成員不管不問，熱情不高，自已走訪全村450戶用了兩個月時間；今年修路，同樣的工作量，班子成員一起上手，三天就收完集資款。三是村級組織的創造力明顯增強。實施分類管理將“兩委”班子成員緊密聯系，利益捆綁，形成了“一榮俱榮、一損俱損”的鏈條。通過實行加分政策，使村級“兩委”干部主動參與農村經營體制改革，通過各種渠道爭跑項目，抓工作亮點、破工作難點的意識得到改變，一些抓基層、打基礎、利長遠的農業基礎設施逐漸落地。四是村級組織的向心力明顯增強。分類管理既將評定結果與經濟報酬掛鉤，又將爭創結果與政治待遇掛鉤，實現了干部責任與待遇、付出與保障的有機統一。按照“對榮獲國家級表彰的，可提任鄉鎮副職領導或享受副科級待遇；對榮獲自治區表彰的，可享受副科級待遇；對榮獲呼倫貝爾市表彰的，給予一次性獎勵，并將優秀村黨支部書記納入副科級后備干部管理”的辦法，市委常委會研究決定，全國勞動模范、達斡爾鄉滿都村黨總支書記劉庭江，自治區勞動模范、成吉思汗鎮繁榮村黨支部書記郭淑潔兩名同志享受副科級工資待遇。這些政策，既增強了崗位吸引力，又激發了崗位內在活力，越來越多的村干部感到發展上有奔頭，事業上有干頭，工作上有勁頭。近期，許多外出務工青年、復轉軍人、致富能手紛紛要求入黨或競選村干部，全市村級后備干部增加到672人，其中52人已充實到“兩委”班子，同比分別增加31%和25%，創歷史新高。

四、通過“村級組織分類管理”深化農業黨建功能區建設的思考

實施村級組織分類管理的初步成效表明，這種創新做法是必要的和可行的，對深化農業黨建功能區建設、激發基層組織和基層干部隊伍的工作積極性極為重要。同時，也為今后加強和改進農村牧區基層組織建設，更好地為少數民族地區黨領導農村牧區工作提供了重要啟示。

（一）思想發動是實施村級組織分類管理、深化農業黨建功能區建設的基礎。村級組織分類管理實質上是對基層干部權力和義務的一次再分配。從基層干部個體角度上看，通過限定職責、明確目標、統一考核、群眾監督等措施，對其所擁有的權力進行了約束，并將其責與利緊密銜接。在實施過程中，基層干部會有這樣或那樣的思想顧慮。從農牧民群眾這個角度上看，是民主權利的擴大。在實施過程中，既需要群眾參與，同時還有一個如何正確認識和行使民主權利的問題。在一定程度上講，只有使這項工作家喻戶曉、人人皆知，達到上級部門扎實抓，基層干部主動干，黨員群眾積極評，才能保證分類管理工作的順利推進。

（二）考實評準是實施村級組織分類管理、深化農業黨建功能區建設的關鍵。建立科學合理的村級組織考評體系，有助于準確、客觀地評價村級組織的工作實績，增強基層干部的進取意識。在全面把握村級組織工作實際的前提下，科學確定實績指標，合理設定測評要素，靈活評定分類位次，成為分類管理工作的核心。在此基礎上，通過加大考核結果的運用力度，實現獎懲分明，考用結合，切實發揮激勵導向的作用，就顯得尤為關鍵。因此，只有堅持做到考實評準，才能不斷創造科學民主的考評環境，提高考評工作的公信度。

（三）公平公正是實施村級組織分類管理、深化農業黨建功能區建設的根本。村級組織分類管理工作重在規范，堅持用一把尺子量到底。規范的標準就是考評過程公平公正，分類結果公開透明。因此，只有通過完善考核體系，健全考核制度，嚴格考核程序，明確規范了鄉鎮考核人員和被考核主體的言行，才能在推進過程中戒除村級組織和基層干部“拉關系、要好處、走后門”現象，進而減少人情因素。同時，只有堅決避免在被考核群體中發生“弄虛造假、騙取政績”等行為，把整個考評過程和分類結果完全放在“公平、公正、公開”的環境下運行，才能保證考評工作嚴肅認真，分類結果真實有效。

（四）齊抓共管是實施村級組織分類管理、深化農業黨建功能區建設的保障。村級組織分類管理的考評內容涉及農村工作的方方面面，需要紀檢、組織、宣傳、綜治、民政、信訪、計生、環保、農牧業等多個部門，按照各自管轄權限，進行科學合理分解，落實到具體考評指標上。鄉鎮黨委、政府作為村級組織的直接領導、指導和支持、服務者，是實施村級組織分類管理工作的落實主體。只有在黨建領導小組的統籌領導和指導下，由組織部門牽頭，相關部門協調配合，責任清晰明了，才能真正發揮“齊抓共管”的積極作用，達到整合資源、形成合力、推動落實的目的。

（五）完善創新是實施村級組織分類管理、深化農業黨建功能區建設的命脈。將村級組織進行分類管理，與過去的統一組織管理模式相比，是一種方法途徑上的改進，因而也受到基層干部群眾的歡迎和擁護。村級組織和基層黨員干部推動發展、服務群眾的積極性是否高漲，先進性作用發揮是否到位，農村牧區經濟社會各項事業是否得到促進，是實施村級組織分類管理工作的目的所在。在運行過程中，只有做到與時俱進地健全制度，完善內容，創新方法，才能不斷賦予村級組織分類管理工作新內容，才能推動其向更加科學化、制度化和規范化方向邁進。以科學劃分“黨建功能區”模式推進黨建重點工作是一項富有挑戰性的創新實踐，沒有現成的經驗可學，也沒有現成的路子可循，需要在一些重點領域和關鍵環節先行先試、破解路徑。總體來看，目前在扎蘭屯市這樣農村人口比重較大、建制村較多的地區，以“村級組織分類管理”工作法推動農業黨建功能區建設是科學的。這一創新探索既調動了基層干部的工作積極性，又使基層組織的凝聚力和戰斗力顯著增強；既規范了村級組織和基層干部的責、權、利，又使農民群眾的民主自治權得到進一步擴大；既創新了農村基層組織建設的工作機制，又使農村經濟社會各項事業得到了較快發展。下一步，我們將繼續大膽嘗試，充實完善，圍繞黨建功能區建設“推進重點、破解難點、彰顯亮點”三大工作目標促進“村級組織分類管理”工作法在更大范圍內推廣實施，推動這一做法發揮出更大的效益，結出更加豐碩的果實。