第一篇：行政法規范社會行為研究論文

一、社會行為的定義

(一)社會行為的含義

所謂社會行為，是指個人參與到社會中，所實行的與他人具有直接或間接聯系的行為。首先，社會行為必須是個人參與到公共活動、社會集體活動中，才能稱之為社會行為。其次，個人行為需對他人或是組織產生一定的影響，能夠影響到他人的權利或義務。如果，個人行為未對他人或組織產生一定的影響，例如，個人在自己的網絡空間發布關于自己的隱私，未對他人利益造成損害，這也不能稱之為社會行為。另外，如果個人在網絡空間里散布關于他人的謠言，可能侵犯特定人的名譽權，此時則成立社會行為。因為此時個人的行為，已經在某種程度上與他人建立起了聯系。因此，社會行為還需要彼此之間具有相應的聯系，或是法律聯系，或是一般的不具有法律性質的關系。

(二)社會行為與個人行為之間的關系

社會行為與個人行為并非簡單的對立或是矛盾的關系，而是一種相互轉化的關系。行政法中的行政行為屬于社會行為，而要想成為行政法意義上的利害關系人，也必須符合實行社會行為的構成要件。例如，合法建造一處房屋，此為事實行為，個人到不動產登記機構登記房屋，如果在登記過程中，行政機關工作人員由于自身原因，出現工作失誤，將房屋登記薄中的房屋所有權人登記錯誤，這將導致房屋所有權發生糾紛，糾紛不僅發生在房屋登記人與被登記人之間，而且還牽扯行政機關與房屋登記人之間。這就屬于典型的個人行為轉化為社會行為。

二、行政法規范中的社會行為

(一)行政法的屬性

行政法是控權法，主要功能是控制行政權，保護公民權。而設立行政權此種公權力的初衷是為了更好的保護公民的權利，因此，行政法也被定性為控權法，是為將公權力放到籠子中，限制其范圍才應運而生。然而，如何更加有效的保護公民的權利，實現公民的利益，在此層面上，行政法不僅是控權法，更是管理法。通過管理行政行為，管理社會行為，管理公共行為’在法律所允許的范圍內，盡自己最大的職責，來實現社會秩序的穩定。

(二)行政法中的管理職能

社會行為影響甚至決定社會秩序。因為各盡其能，各司其職的良好社會秩序正是社會行為的體現。行政法的管理職能主要是針對社會秩序而言，良好的社會秩序是人類從事生產生活的前提，秩序也是實現公平正義的基礎。行政法規范通過管理社會行為，調整公共利益實現其價值和目標。而社會利益是公共利益的代名詞。因此，社會行為中所體現的公共利益或是社會利益是實現行政法規范價值與目標的關鍵。

行政機關必須要以公共利益作為衡量工作的標準。在經濟迅速發展的社會中，人與人之間的關系更為緊密，也就更容易產生個人利益之間或是個人利益與集體利益、公共利益之間的聯系與沖突。而行政法規范則可以在其所能調控的范圍內，來實現個人利益與社會利益之間的平衡，維護社會秩序。公共利益是建立在個人利益之上的，只有每個個人都實現其根本利益，才可能實現公共利益。然而在現實生活中，要想完全實現每個個人的根本利益是不容易的，因此，在最大限度內實現個人利益，統籌協調社會利益，通過對社會行為所牽連的各方面利益相互協調，才能實現行政法規范意義上的價值。因此可以看出，行政法規范可以以社會行為作為橋梁，在其范圍內實現對各方面利益的管理與協調。

三、行政法規范調整社會行為引發的思考

(一)行政法調整社會行為的缺陷

行政法規范在調整社會行為的過程中，也會出現不合理、不公平的情《。當個人參與社會生活，并與他人產生一定聯系，例如，廣場舞有利于鼓勵全民參與娛樂活動，休閑健身，豐富業余生活，但是如果嚴重影響到周圍人的休息;又如公民充分行使法律所賦予的言論自由的權利，但是如果其言論對他人的名譽或是生活造成嚴重影響，這些都不僅僅是個人行為。社會行為所體現的各方面利益，要求行政法規范對此有較為明確的價值觀念，更應明白如何取舍，如何做出更為合理的平衡利益的決策。如果作為傾向于全面禁止廣場舞或是限制公民言論自由等行為，這必然屬于行政法規范調整社會行為的缺陷。行政法調整社會行為必須限制在一定的范圍之內，要遵循比例性原則和可行性原則。因此就需要行政法規存在一個衡量的標準，以絕少數利益人利益為衡量標準的行為是不可取的。

(二)行政法合理調整社會行為

首先，加強行政機關法制建設。行政機關處于保障公民基本權利實現社會和諧發展的地位，只有通過法治制度建設，完善行政執法制度，并且確保行政執法人員自身以及執法的專業性與法律性，避免“臨時工”的出現。如此才能保障行政機關基礎性工作的順利進行。

其次，陽光是最好的防腐劑，將所有的事務置于陽光之下，鼓勵公眾積極參與。社會行為本身即為公眾參與是社會活動的結果，要想實現公共利益，公眾本身即為重要的參與力量。聽取群眾的心聲，加大公眾參與度，真正做到陽光，透明，公開。如果僅把公開當空口號，不僅無法獲取民心，更是事倍功半。

最后，強化監督。監督是保障權力公正運行的最重要的手段。社會行為必然是牽連各方當事人，每個人都有權得到最合理最公平的結果。每個人都積極監督行政機關工作，發揮主觀能動性，保障自身權益。如果沒有監督，那公平也只是空談。

第二篇：國外行政法基本原則研究論文

摘 要：伴隨著法治國思想的傳播和獨立行政法院制度的發展，在法國逐步產生和形成了行政法治原則和行政均衡原則。這兩項原則既相互獨立，又相互聯系、相互補充，共同構成了法國行政法基本原則的整體。

關鍵詞：法國行政法 行政法治原則行政均衡原則

法國是大陸法系國家的典型代表，素有“行政法母國”之譽，其行政法被許多國家奉為典范。法國最先從理念上承認行政法是一個獨立的部門法，并通過行政法院富有創造性的努力構建了一個完整的行政法體系。支撐這一龐大的行政法體系的是隱藏在其背后的行政法基本原則。行政法的基本原則使法國的行政法體系雖然規模宏大但不顯得雜亂無章，雖然范圍廣博但卻構成一個和諧的整體。法國著名法學家勒內。達維在談及法國行政法時自豪地說：“一系列行政法原則已經形成，它完全可以和民法原則媲美，而且在某些方面更勝一籌。”[①]深入研究集中體現法國行政法精神的基本原則可以使我們深刻理解和領會法國行政法的基本內涵、主要觀念和規范體系，同時，這對在國情上與法國有許多相同之處的中國也具有重要的啟示意義。

一、法國行政法基本原則的形成與發展

法國行政法的產生有著特殊的歷史背景。概言之，法國資產階級革命為法國行政法的產生提供了政治、經濟、思想準備，大革命時期建立起來的獨立行政法院制度直接標志著法國行政法的產生，并使以法國為代表的大陸法系之行政法院模式與英美法系之普通法院模式形成鮮明對比。正是伴隨著法國資產階級革命出現的法治國思想和獨立行政法院制度的發展，在法國逐步產生和形成了行政法治原則和行政均衡原則，這兩個原則被認為是法國行政法的基本原則。

（一）法治國思想的影響

在法國，法治國的思想產生于1789年資產階級大革命前的啟蒙時代。以孟德斯鳩、盧梭、伏爾泰等為代表的一大批資產階級啟蒙思想家以理性作為武器向宗教神學和君主專制發起了猛烈的攻擊。其中，作為古典自然法學派代表人物的孟德斯鳩和盧梭比較系統的闡述了法治國的思想。孟德斯鳩的“三權分立制衡論”、盧梭的“天賦人權論”、“社會契約論”、“人民主權論”都包含有豐富的法治國思想。他們傾向于個人主義和自由主義，認為“國家權力不是絕對的，國家和個人都應服從法律，法律保護個人權利，不受國家權力的非法侵害。”[②]啟蒙思想家的法治國思想伴隨著法國資產階級大革命的爆發進一步深入人心，并成為法國憲法的一個重要原則。1789年《人權宣言》第5條規定：“……凡未經法律禁止的行為不得受到妨礙，任何人不得被迫從事法律所未規定的行為”，該宣言的第6條規定：“法律表達普遍意志。所有公民皆有權親自或經由其代表來參與法律之形成。不論保護抑或懲罰，法律必須對所有人一樣。……”。上述規定都是當時法治國思想的表現。

個人的自然權利是孟德斯鳩、盧梭等啟蒙思想家構造其法治國思想的邏輯起點，這種學說對于弘揚民主、平等、自由等價值觀念起到了非常重要的作用，同時也適應了當時資產階級革命的需要。但是，隨著法國的政治風云變換和壟斷資本對加強國家權力的需要，建立在形而上學的個人主義之上的自然權利說被實證主義社會法學派的學說所取代。以狄驥為代表的實證主義社會法學不是從個人的自然權利出發，而是以社會的連帶關系為邏輯起點對法治國的思想進行了闡述。狄驥認為：“法律的強制力量并不來源于統治者的意志，而是來源于法律與社會相互依存的一致性。由此，法律對統治者的約束同其對庶民的約束一樣嚴格，因為統治者與庶民一樣，也受建立在社會相互關聯性基礎上的法律規則約束。”[③]狄驥與啟蒙思想家的法治國思想存在著很大的差異，但在使國家的公權力受到法律的控制和約束方面是一致的。比如，狄驥認為：“國家必須遵守它所制定的法律，只要該法律未被廢除。國家可以修改或取消某項法律；但只要該法律存在，國家限制行為，行政行為和司法行為都必須在該法律法定范圍之內，而正是因為這一點，國家才是法治國家。”[④]

法治國思想的傳播為法國行政法基本原則的形成與發展奠定了堅實的思想基礎。首先，法治國思想的基本精神在于使國家公權力從屬于法律，這種精神在行政領域的體現就是行政法治原則，即作為國家公權力之一的行政權也應當到法律的支配。其次，法治國思想不僅要求公權力服從于法律特別是制定法（形式法治國），而且進一步要求公權力的行使必須符合公平、正義的觀念（實質法治國）。二戰后，隨著從經濟自由主義向國家干預主義的進一步發展，行政權更加廣泛地深入到法國社會之中。為了應對層出不窮的社會問題，法律賦予了行政機關更為廣泛的自由裁量權，在這種情況下，體現形式法治國思想的行政法治原則的局限性日益明顯。為了加強對行政自由裁量權的控制，行政法院通過判例發展出了行政均衡原則。該原則要求，在法律沒有明確規定的情況下，行政行為必須合理、適度、均衡。而這正是行政法院根據公平、正義等實質法治國的觀念對行政行為提出的要求。

（二）行政法院制度與判例的作用

法治國思想在行政法領域的應用必須有制度性的保障才能使該思想變為生動的現實。在這方面，法國的行政法院制度與判例發揮了巨大的作用，成為對法國行政法及其基本原則的形成具有較大影響的另一重要因素。

“法國的行政法是由行政法院適用的特殊法律，而行政法院正是為適用行政法而創造的。”[⑤]大革命時期，法國人的一個共同信念是：最高法院代表舊制度，大革命的目標之一就是要取消司法權對行政權的干預。至今仍然有效的1790年8月16日—24日的法令宣布：“司法機構應當同行政職能相分離，法官不得以任何方式干預行政人員的活動，違者以瀆職論處”。“這項規定意味著一個終點，但它卻恰恰是法國行政法的起點的標志。”[⑥]自此以后，法國行政法院從最初的保留審判權到后來的委托審判權直至1889年通過“卡多案件”正式取消部長法官制，經歷了漫長的發展過程才逐漸同實際的行政相分離。這個分離的過程是行政法院的獨立性逐步增強的過程，是行政審判權對行政權的監督逐漸強化的過程，同時也是法國行政法及其基本原則逐步形成和發展的過程。

法國行政法院自創立以來已有二百年的歷史，在此期間它對推進法國行政法及其基本原則的發展起到了獨特而卓越的作用。對此，美國學者莫里斯。拉朗熱作了十分精辟的概括：“行政法院所發揮的卓越作用真正是法國獨創的。在這個國家里，政府經常變動，憲法也并不持久而來回更改，行政法院卻是主要的穩定因素。它所賴以建立的原則，越過成文的憲法，構成一個真實的不成文的憲法。……在這個多次發生革命的國家里，行政法院以漸進的方式發揮作用，它做事既謹慎，又有效，有時也被急風暴雨所顛覆，但很快又達到恢復，就這樣保持著國家的永久性和民族的連續性。”[⑦]法國行政法院在控制行政權濫用、保護公民合法權益方面所起的作用尤為顯著。在第五共和國創立憲法委員會之前，行政法院歷年所發展的案例法幾乎是唯一限制政府權力的法律。[⑧]行政法院通過判例的形式不僅率先發展了權力濫用理論，從而豐富了行政法治原則，而且在20世紀80年代，又發展了行政均衡原則。均衡原則與英國的合理性原則、德國的比例原則、日本的無瑕疵裁量請求權和裁量零收縮理論同屬對行政裁量權的有效控制手段，但更能體現法國行政法特色。在比較法國新舊兩個時代時，托克維爾認為二者唯一實質性的區別在于“大革命之前，政府只有依靠不合法和專橫的手段才能庇護政府官員，而大革命以來，它已能合法地讓他們違反法律。”[⑨]這種判斷在托克維爾所處的時代也許是真知灼見，但是在后托克維爾時代，伴隨著獨立的行政法院制度的出現和行政法基本原則的形成與發展，這種說法已經與法國當代的現實顯得距離過于遙遠。

法國本是一個成文法國家，“同至今仍以判例法為基礎的英國法相比，法國法則有以制定法為中心的法結構這種大陸法的特征。”[⑩]因此，法院判案原則上以成文法為根據，然而在行政法中起主要作用的卻是判例。這是由法國行政法的特點所決定的。因為，一方面在公法和私法相互分離的傳統之下，行政法院對行政案件的審理不適用民法和其他私法的規定；另一方面由于行政事項極為繁雜，法官經常遇到無法可依的情況，不得不在判決中確定所依據的原則。在法國，“行政法的重要原則，幾乎全由行政法院的判例產生。”[11]一位法國行政法學家用生動的語言說，如果我們設想立法者大筆一揮，取消全部民法條文，法國將無民法存在；如果他們取消全部刑法條文，法國將無刑法存在；但是如果他們取消全部行政法條文，法國的行政法仍然存在，因為行政法的重要原則不存在成文法中，而存在于判例之中。[12]這幾句話雖然有些夸張，但卻十分生動地說明了判例對于法國行政法的重要性，也說明法國行政法的特點。在法國行政法中，判例占據如此重要的地位，這或許有兩個原因：一是行政事務復雜多變，成文法難以適應這種速度；二是判例出自具有較高素質的最高行政法院法官之手，質量比較高。[13]此外，最高行政法院的判決，逐月逐年公開發表，供學術界討論和研究，法學界對于判決的評價，也能提高最高行政法院判決的質量。

法國行政法中的原則大都先由法官或法學家們在案件發生后提出或創造出來，經過實踐的檢驗，有的成為普遍性的成文法原則，如行政法治性原則；有的則仍處于判例狀態，僅僅出現在法學家們的學術研究中，行政均衡原則即屬此類。這些原則由判例產生，經過實踐的檢驗，所以具有高度的適應性和靈活性，這正是法國行政法的優點之一。

綜上所述，法治國思想的傳播為法國行政法基本原則的產生奠定了堅實的思想基礎，獨特的行政法院制度為之創造了良好的制度環境，而行政法院的法官則根據實踐需要通過高質量的行政判例不斷對其進行豐富和完善。正是這些因素的共同作用，逐步推動了行政法治和行政均衡兩項基本原則在法國的形成與發展。

二、行政法治原則

在法國，多數學者認為，行政法是調整行政活動的國內公法。調整行政活動是指行政活動必須遵守法律，在其違反法律時受到一定制裁，例如引起無效、撤銷或賠償責任的結果。這就是法國行政法學上所謂的 “行政法治原則”。具體而言，它是指法律規定行政機關的組織、權限、手段、方式和違法的后果，行政機關的行政行為必須嚴格遵守法律的規定并積極保證法律的實施。[14]該原則是法治國思想在行政法領域最為重要的體現，是法國行政法的核心原則。

（一）行政法治原則的主要內容

行政法治原則主要包含以下三項內容：

1.行政行為必須具有法律依據。行政機關只能在法律授權的范圍內采取行動，這是行政法治原則的根本要求。對于公民而言，只要法律未明文禁止，就可以自由行動，而無須法律授權。但是，對于行政機關來說，則沒有這種自由，而必須嚴格遵循“凡法律所未允許的，都是禁止的”規則。這是行政行為與公民個人行為的最大區別。唯有如此，才能使行政機關職責清晰、分工明確、各司其職、各負其責。

行政機關的權限（包括事務、時間和地域三方面），主要規定在憲法、法律等成文法之中，當成文法規定不明確時，行政法院根據法的一般原則對成文法的規定進行補充和解釋。行政機關不得超越法律規定的權限范圍自由行動，否則，構成“無權限”。無權限行為是最為嚴重的違法行為，在越權之訴中，“無權限”是行政行為被撤銷的首要理由。但是，如果無權限機關所作出的行為，屬于羈束行為，且該行為的內容符合法律規定，有管轄權的機關在同樣的情況下也只能作出同樣的決定，行政法院對這種行為并不撤銷，因為撤銷該行為“并不影響行政決定的結果和當事人的利益，而徒浪費訴訟時間。”[15]

2.行政行為必須符合法律要求。行政法治不僅要求行政行為的存在須有法律依據，而且進一步要求行政行為的實施須符合法律規定的方式、程序和目的。也就是說，行政法治要求行政行為過程必須合法。唯有如此，才能實現法律對行政行為全程的監督和控制，使行政權在法律所設定的軌道上運行。但是，我們不能把行政法治的這一要求，簡單理解為行政機關只能機械地把法的抽象原則適用于具體事件而沒有任何斟酌選擇的余地。行政行為有羈束行為和自由裁量行為之分，它們受法律制約的程度上是有所區別的。但是，二者都必須受制于法律這一點是共同的，不可動搖的。根據行政法治原則，行政行為必須符合如下法律要求：

第一，形式合法。形式合法是指行政行為的方式和程序符合法律的規定。法律往往出于不同的目的和考慮對行政行為規定不同的形式和程序，比如行政條例的咨詢、討論和公布程序，行政處理的說明理由和書面形式等。由于法律規定的大部分形式和程序是出于保障相對人權利的考慮，因此行政機關必須遵守，否則行政法院將宣布該行為無效。但是，出于行政效率的考慮，行政法院對于形式違法的行政行為也并不是一概予以撤銷，而是根據形式違法的具體情況分別作出撤銷、不予撤銷和補正等不同形式的靈活處理。

明確的管轄權與合法的形式共同構成了控制行政權行使的主要條件，無權限和形式上的缺陷是國家參事院（最高行政法院的前身）撤銷行政決定的最初的兩個理由。在當代的法國，形式和程序的重要性日益受到重視，因為“手續不僅限制每個公務人員的權力，也使每個公務人員受到其他公務人員的制約和補充。”[16]比如，法國在1978年公布實施了《改善行政機關與公眾關系法》，1979年公布實施了《說明行政理由及改善行政機關與公眾關系法》，1983年又公布實施了《行政機關與其使用人關系法令》等單行的行政程序法。

第二，目的合法。行政行為的目的合法也是行政法治原則的重要內容。首先，任何行政行為都必須符合法律的一般目的，即必須以實現公共利益為目的，而不能出于以私人或黨派或者所屬團體的利益。例如，當某家旅館與市長的某個親戚開辦的旅館形成競爭時，該市長不得以危害公共秩序為借口關閉該旅館。其次，行政行為必須符合法律授權的特別目的。例如，在1875年的巴利塞訴省政府一案中，行政法院撤銷了省長作出的關閉巴利塞先生的火柴場的決定，理由是該行為的目的不是法律與規章授予他權力時要保障的目的，而是為了維護國家財政部門的利益。[17]

行政行為的目的必須符合法律的規定是行政法治原則進一步深化的表現。在法國行政法治進程的初期，只要一種行政行為是由具備法定權限和資格的行政機關依據法定的方式和程序作出的，行政法院就會認定該行為合法，而不問該行為的目的和動機是什么。隨著行政法治的進一步發展，行政法院發展了濫用權力的理論，根據該理論，行政法院可以審查行政行為的目的和動機。如果行政行為的目的和動機不符合法律規定，該行為將被行政法院以濫用權力為由予以撤銷，從而使每一項行政行為都處于行政法院的監督和控制之下。行政法院對行政行為目的和動機的審查極大地擴展了行政法治原則的內容，狄驥認為這導致了自由裁量行為概念在公法領域的消失。[18]

行政行為必須符合法律除了要求行政行為的形式和目的合法之外，還要求行政決定的內容和法律根據合法。

3.行政機關必須以自己的積極行為來保證法律的實施。行政法治有兩層含義：消極的行政法治和積極的行政法治。消極的行政法治要求行政行為不得違反法律規定的權限、方式、程序和目的。積極的行政法治要求行政機關以自己的積極行動保證法律的實施，這是法國行政法治原則的最新擴展。

根據積極行政法治的要求，不僅行政機關拒絕作出實施法律的具體行政處理決定構成不作為的違法，而且當法律和上級機關條例要求行政機關必須制定條例，而行政機關不履行該義務的行為同樣也是違法的。法國最高行政法院在1959年的一個判決中聲稱，行政機關在情況需要的時候如果未制定有效的條例來維持秩序，就是違反法律。[19]1969年，最高行政法院又重申了上述觀點：當制定行政條例為實施某個法律所必要時，行政機關有義務制定這個條例。[20]

（二）行政法治原則的限制

行政法治原則是法國行政法的主要原則，行政法院利用該原則對行政行為進行廣泛的監督，對防止行政權的濫用起到了關鍵的作用。無論是行政處理行為還是行政條例都受到行政法治原則的支配。但是，該原則的適用是有限制的，不能適用于行政機關的某些行為，這類行為主要包括以下兩種：

1.政府行為。行政法院出于避免與總統、議會和管理國際關系的當局發生正面沖突的實際政治需要，對下列的政府行為提起的訴訟不予受理：

第一，涉及政府與議會兩院之間的憲法關系的行為，比如總統召集議會或推遲議會的命令，終止議會會議或解散眾議院或參議院的命令等。

第二，政府的外交行為，也就是涉及法國和其他國家之間的行為。比如政府對于國際條約的磋商、簽定、批準、執行等行為。

第三，總統根據1958年憲法第16條在國家遭到嚴重威脅時，根據情況所采取的必要措施。另外，總統根據憲法第11條將法律草案提交公民復決的行為。

政府行為制度主要是行政法院通過判例創造的，其范圍也主要是行政法院的判例所決定的。在法國，先后有政治動機理論、統治行為等理論對于政府行為的存在予以辯解。但是，無論如何解釋，既不受行政法院監督又不受普通法院監督的政府行為畢竟是對行政法治原則的破壞。因此，隨著法律地位的鞏固和提高，行政法院通過判例逐漸縮小政府行為的范圍，從而擴大行政法治原則的適用范圍。比如在1875年拿破侖親王訴戰爭部長案中，行政法院拋棄了“政治動機”理論，實質上縮小了不受行政法院審查的政府行為的范圍。另外法國政府的外交活動原則上不受法院的管轄，但是最近行政法院也通過案例減弱了這一原則性。[21]

2.特殊情況下的行政決定。特殊情況下的行政決定是指在發生了諸如戰爭、自然災害等的特殊情況下，行政機關為了保證公共秩序和公務運行的連續性而采取的特殊行動。特殊情況在最初是指戰爭，之后特殊情況的范圍越來越廣，擴展到和平時期發生的危機和緊急情況，比如發生全國性的罷工或者是大規模的自然災害等。

對于特殊情況下的行政決定，行政法院不能用合法性原則進行審查，否則，這類行政決定可能都會因為違法而被撤銷，這將使行政機關在面臨特殊緊急的情況時，不能迅速采取行動以消除現實存在的威脅，以維護公共利益和保證公務活動連續進行。但是，特殊情況下的行政決定對公民權利和自由是極大的威脅，必須對其加以制約和限制。因此，行政法院通過判例發展了行政法的另一項基本原則，即行政均衡原則。行政法院運用均衡原則對特殊情況下的行政決定進行監督和制約，從而維系了公共利益和個人利益之間的平衡。

上述可見，行政法治原則的適用存在著一定的限制，但是，隨著政府行為范圍的逐漸縮小，該原則的適用范圍正呈現出逐漸擴大的趨勢。同時，為了加強對自由裁量行為和特殊情況下的行政行為的監督，行政均衡原則作為行政法治原則的補充應運而生。

三、行政均衡原則

在法國，行政均衡原則（The principle of proportionality）主要是適應控制行政自由裁量權的需要而出現的，它是法國行政法院對具體行政行為的監督逐漸強化的產物，是法治國思想進一步深化的表現。二戰后，法國行政法院的權力迅速加強，逐漸取得了獨立于行政機關的法律地位，到1970年代形成了對行政權力有效的監督和制約，并建立起一整套以行政法治原則為中心的行政組織、行政行為、行政監督和行政法院的理論體系。另一方面，隨著社會對公共服務需求的不斷增長，國家加強了對社會的干預，行政事項迅速增多，行政自由裁量權出現了日益擴大、難以監督的趨勢。法院對自由裁量的行政行為和特殊情況下的行政決定難以直接運用合法性原則進行監督和控制。在此情況下，行政法學家們根據具體案件總結出了一些在特定情況下適用的、作為控制行政自由裁量權的均衡原則。

（一）行政均衡原則的涵義及其主要內容

“均衡性”作為行政法院對于行政機關的具體行政行為進行司法監督或審查的原則，其含義目前仍沒有一致的解釋。大體說來，它是行政法院在行政機關具有自由裁量權或其他特殊情況下，在無法依據法律條文或其他原則對行政行為進行裁決的情況下，監督、審查、決定是否撤銷一定行政行為的法律手段。它根據案件的具體情況審查行政行為是否合理、行政決定是否適度，審查事實與法律適用是否一致。其根本要求是“合理均衡”。[22]該原則的本質是行政法院通過對行政行為的均衡性審查，防止行政自由裁量權的濫用，維護行政機關和相對人之間，公共利益和個人利益之間的平衡。一般認為，下列行為違反了均衡合理原則：[23]

1.判斷事實明顯錯誤。在很長時期內，行政法院只審查行政決定的合法性而不審查行政決定的適當性，以免以行政法院代替行政機關，妨礙行政效率。事實問題屬于行政機關自由裁量權的范圍，行政法院不評價行政機關事實上是否應當作出某項決定。但是，進入二十世紀以后，為了加強對自由裁量權的監督，行政法院在“越權之訴”中開始審查作為行政行為根據的事實問題，將“判斷事實明顯錯誤”作為撤銷行政行為的理由之一。所謂“明顯錯誤”是指不需要專門的知識，任何通情達理的人根據一般的常識都能看出的錯誤。當一個行政行為存在這類錯誤時，必然會造成事實和法律適用之間的失衡或者不相稱。“當行政決定的結果看起來有背良知、丑惡可恥、違背邏輯（例如，在公職部門中，一個小小的錯誤導致解職）時，法官將撤銷這個決定。”[24]而且，隨著地位的逐漸提高，行政法院以越來越靈活的方式來判斷“明顯”的特征。“判斷事實明顯錯誤”是行政法院對自由裁量行政行為進行均衡性監督的最常見方式。通過這種均衡性監督，行政法院力圖保持行政機關和行政相對人之間，公共利益與個人利益之間的平衡。

2.手段與目的不相稱。行政機關有選擇達到行政目的手段的自由，但是這種自由不是沒有限制的。在有多個手段可以達到法律所規定的目的情況下，如果行政機關所選擇的不是對行政相對人損害最少的手段，則屬于手段與目的不相稱。手段與目的不相稱造成了對個人權利的過度侵害，使公共利益和個人利益的關系失去了平衡。行政法院對行政行為手段和目的的均衡性監督主要適用于兩個方面：第一，適用警察行政領域。這方面的典型案例是1933年的“本杰明”案。在該案中，本杰明先生要求舉辦一個藝術研討會，但是，市長擔心發生騷亂，因此以維持公共秩序為由，下令禁止研討會的舉行。最高行政法院認為，市長可以采取其他手段達到維持公共秩序的目的，如召集大量警察，既可以避免騷亂，又不至于對公民的自由構成威脅。再如，在1953年的一個判決中，行政法院撤銷了市長的一個命令，市長規定集市上的流動商販必須具有對第三人傷害保險的保險單，法院認為為了保護公共安全，這項規定對進行危險表演的藝人來說是必要的，但是對于販賣糖果和花卉的商販來說是過分的。[25]第二，適用于監督“特殊情況”下的行政決定。對于特殊情況下的行政決定，法院無法進行合法性監督，但是，為了避免該類行為造成對公民權利和自由的造成過度的侵害，行政法院仍然要對行政行為進行均衡性審查，這包括審查特殊情況是否存在；行政行為的目的和動機是否是為了滿足公共利益的需要；其行政是否與當時的情況相適應，是否超過了必要的限度。可見，在上述的兩種情況中，行政法院同樣是致力于在公共秩序和公民的自由之間，公共利益和個人利益之間尋求合理的均衡以避免行政權對相對人的過度侵害。

3.損失與利益失衡。這是指行政決定所要實現的利益和所造成的損害結果之間不相稱，失去平衡的情況。行政法院對行政行為的這種均衡性監督主要適用于計劃行政與公用征收相關的領域。如在計劃行政領域，行政法院曾經以一個飛機場開放計劃可能花費的資金與有關市鎮可能提供的資金之間不成比例為由而宣告該計劃違法。[26]又如，在1971年的一項判決中，行政法院根據均衡原則拒絕了居民訴請撤銷某項市政工程計劃的要求。在該案中，法院認為該工程計劃中修建一條公路的得益高于因此而征用拆除的90所房屋的價值。在類似的另外一個案件中，盡管地方議會為了公共利益具有提供牙科診所的廣泛權力，行政法院仍然可以審核是否有必要在該地區設置診所以及公共投資與收益是否相稱。[27]在上述案件中，由于行政機關擁有廣泛的自由裁量權，行政法院難以應用行政法治原則進行監督審查，同時，由于這類案件的專業性和技術性很強，法官中也很難找出“判斷事實是否明顯錯誤”，因此，法院往往審查公共工程計劃所可能得到的效益和可能引起的損害之間是否達到了平衡。法國法學家古斯塔夫。佩澤爾在談到法律對行政自由裁量權的限制時指出：“在為公益事業而進行的行政征用方面，今天法官監督是否存在對私有財產的損害，財政成本和可能對社會產生的不便，或征用是否損害其他公共利益，它所代表的利益是否過分。”[28]可見，行政法院對這類案件的審查是根據案件的具體情況，權衡各方面利弊的結果。法國行政法學稱這種權衡是“損失和利益對較表”。[29]由于損益平衡監督實際上最接近于對行政行為進行妥當性的判斷，因此在實踐中的運用受到嚴格的限制。

（二）行政均衡原則的限制與前景

在法國，行政法院對行政行為的監督主要表現為合法性審查，對行政行為是否合理、妥當和均衡的監督被嚴格限制在特定的范圍內。目前，行政法院只能將該原則適用于對行政處理的審查而不適用于對行政條例的監督。在實踐中，行政法官盡量不應用均衡原則，而是采用行政法治等原則對行政行為進行監督和審查。因此，行政均衡原則是以行政法治原則的補充的面目出現的。

行政均衡原則的適用之所以有上述的限制，一方面是分權的需要。行政權和行政審判權是兩種不同性質的權力，有必要保持二者之間適當的分離和獨立，這在客觀上要求行政審判權對行政權的監督應當保持在適當的范圍內，以免行政審判權過分侵犯行政權，妨礙行政效率；另一方面是歷史傳統的原因。“獨立的普通和行政法院為法國保持了基本法治，從而在動蕩的政局背后為社會帶來了穩定。但或許是大革命的沖擊，法國的法院至今堅持著謙遜的外觀。”[30]大革命以后的很長一段時間內，行政審判權依附于行政權，因而行政機關也就放心地接受了行政法院的監督。但是，隨著地位的逐步提高，行政法院對行政權實行了越來越廣泛和深入的監督，這種情景在某種程度上可能會喚醒法國人對大革命前的最高法院的回憶。因此，行政法院對行政權的監督在富有創新性同時又是非常謹慎的。行政均衡原則的適用實質上相當于對行政行為是否適當的審查，這已經達到了行政權和行政審判權相互交叉的灰色地帶，稍有不慎，就有行政審判權侵犯行政權，行政審判權代替行政權之嫌。因此，行政法院在適用均衡原則時也就格外小心謹慎，嚴格限制其適用范圍。

如上所述，由于分權和歷史等原因，行政均衡原則的適用存有一定的限制，但是，應當看到的是該原則對控制行政自由裁量行為和政府日漸擴大的特殊權力起到了獨特的作用。在很多情況下，行政法院對行政行為的監督表面上是利用的行政法治原則，實則應用的是行政均衡原則。可以預見的是，隨著行政法院獨立地位的進一步鞏固和權力的進一步增強，以及社會對行政自由裁量權和特殊情況下的行政決定加強監督的需求的不斷增長，該原則在法國行政法中將發揮將越來越大的作用。目前，該原則已經超越了行政法領域，為法國憲法委員會所繼承，用以審查法律的合憲性。[31]同時，該原則也超出了國界對其他國家的行政法學產生了相當的影響。比如，英國上議院認為，英國行政法將來有可能接受這一原則，作為審查行政行為的一項依據，并承認它相當于英國的“溫斯伯里不合理性原則”（Wednesbury principle of Unreasonableness）。行政法學者約威爾和萊斯特爾也主張英國應引進和移植這一原則，以彌補英國行政法原則的缺陷。[32]從現實看，均衡性監督在歐洲法中也已經得到了實際的應用，比如，歐洲法院在“超熱牛奶許可案”、“消毒牛奶進口案件”、“產品國籍標志案”以及“原油進口案”等一系列案件中都運用了該原則。[33]隨著歐洲一體化進程的不斷推進，這一原則將不僅對歐洲大陸行政法產生更大的影響，也將會被英國行政法所接受而帶來英美法系行政法的變化。

作者：武漢大學法學院教授、博士生導師

[①] [法]勒內。達維：《英國法和法國法：一種實質性比較》，潘華仿等譯，清華大學出版社2002年版第116頁。

[②] 沈宗靈：《現代西方法理學》，北京大學出版社1992年版，第19頁。

[③] [法]萊昂。狄驥：《憲法學教程》，王文利等譯，遼海出版社、春風文藝出版社1999年版，第30頁。

[④] [法]萊昂。狄驥：《憲法學教程》，同前，第29頁。

[⑤] [法]勒內。達維：《英國法和法國法：一種實質性比較》，同前，第102頁。

[⑥] [法]勒內。達維：《英國法和法國法：一種實質性比較》，同前，第115頁。

[⑦] [美]莫里斯。拉朗熱：《國政院》，《圖萊法學雜志》1968年第1期。轉引自袁曙宏、趙永偉：《西方國家依法行政比較研究-兼論對我國依法行政的啟示》，《中國法學》2000年第5期。

[⑧] 張千帆：《西方憲政體系》（下冊。歐洲憲法），中國政法大學出版社2001年版，第6頁。

[⑨] [法]托克維爾：《舊制度與大革命》，馮棠譯，商務印書館1992年版，第95頁。

[⑩] [日]早川武夫等：《外國法》，張光博等譯，吉林人民出版社1984年版，第245頁。

[11] 王名揚：《法國行政法》，中國政法大學出版社1988年版，第21頁。

[12] [法]弗德爾：《行政法》，1984年法文版，第107頁。轉引自王名揚：《法國行政法》，同前，第22頁。

[13] 參見胡建淼：《比較行政法-20國行政法評述》，法律出版社1998年版，第196頁。

[14] 這里涉及的“法律”，是指廣義上的法律，在法國包括：憲法、法律、歐共體的規則和指令、法的一般原則、判例和條例。

[15] 王名揚：《法國行政法》，同前，第689頁。

[16] [法]莫里斯。奧里烏：《行政法與公法精要》（上冊），龔覓等譯，遼海出版社、春風文藝出版社1999年版，第541頁。

[17] 參見胡建淼：《外國行政法規與案例評述》，中國法制出版社1997年版，第616頁。

[18] [法]萊昂。狄驥：《公法的變遷。法律與國家》，冷靜譯，遼海出版社、春風文藝出版社1999年版，第165—171頁。

[19] 見法國最高行政法院1953年Doublet案件的判決。

[20] 見法國最高行政法院 1964年 11月 27日 Dame Vre Renard案件判決。

[21] 參見胡建淼：《外國行政法規與案例評述》，同前，第614頁。

[22] 王桂源：《論法國行政法中的均衡原則》，《法學研究》1994年第3期。

[23] 參見王桂源：《論法國行政法中的均衡原則》，同前。

[24] [法]古斯塔夫。佩澤爾：《法國行政法》，廖坤明等譯，國家行政學院出版社2002年版，第45—46頁。

[25] 王名揚：《法國行政法》，同前，第472頁。

[26] 趙娟：《合理性原則與比例原則的比較研究》，《南京大學學報》（哲學人文科學社會科學版）2000年第5期。

[27] 張千帆：《法國的國政院與行政行為的司法控制》，《中國法學》1995年第3期。

[28] [法]古斯塔夫。佩澤爾：《法國行政法》，同前，第47頁。

[29] 王名揚：《法國行政法》，同前，第699頁。

[30] 張千帆：《西方憲政體系》（下冊。歐洲憲法），同前，第6頁。

[31] 張千帆：《西方憲政體系》（下冊。歐洲憲法），同前，第98頁。

[32] [英]勃伊倫：《英國行政法中的均衡原則》，《牛津法律研究》1992年第2期。轉引自王桂源：《論法國行政法中的均衡原則》，同前。

[33] 趙娟：《合理性原則與比例原則的比較研究》，同前。

第三篇：行政法論文

論行政權力的監督與管理

摘要：

行政權力是國家對社會事務進行公共管理的權力，是現代國家權力結構體系的重要組成部分，依法行政是依法治國的重中之重，是依法治國的核心。十八大報告再一次明確要求推進依法行政，并明確提出了2020年法治政府基本建成的目標任務。同時，報告中提出的經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設、生態文明建設五位一體的總體布局都與依法行政密切相關，需要依法行政來落實和保障，而有效的行政監督制度，對于我國民主法治社會的建設，以及政府行政執法效率的提高，具有非常重要的意義。本文首先闡述了我國行政監督制度的理論基礎，再從實際出發，結合我國的實際國情闡述如何推進政府自身建設和管理創新，加強和改進對行政權力運行的制約和監督，確保人民賦予的權力真正用來為人民謀利益，增強政府的執行力和公信力，努力建設法治、廉潔、服務、責任和效能政府。

關鍵詞：

監督制度 體制改革 民主意識 法律制度 權力規制 正文：

十八大報告明確要求建立健全權力運行制約和監督體系。提出了堅持用制度管權管事管人，保障人民知情權、參與權、表達權、監督權，確保國家機關按照法定權限和程序行使權力，堅持科學決策、民主決策、依法決策，讓權力在陽光下運行等具體要求。報告再次將建設服務型政府設定為行政管理體制改革的目標和價值取向。改革開放以來，我國政府不斷采取措施構建行政監督體系，完善行政監督制度，以防止行政主體濫用職權、違法行政。經過多年探索，我國已形成多元行政監督體系，行政監督制度建設也取得了一定成就，行政監督的作用也日益彰顯出來。但是在我國行政監督制度發揮重大作用的同時，還存在著許多不容忽視的問題，還難以完全扼制轉型期腐敗事件高發的態勢，因此有必要對行政監督制度進行系統研究，以找出健全行政監督制度的途徑。承接十八大關于行政權力監督的進一步規范化和具體化的規定，可以看出黨和政府對于行政權力監督的

重視不斷增強，同時也從一個側面反映出當前社會行政權力在監督和實施方面還存在很多問題，下面本文將從行政權力實施中出現的一些問題入手，分析問題背后的原因并針對性地提出自己的一些思考和建議。

一、行政權力監督的含義和特征：

（一）行政權力監督的含義

行政監督有廣義和狹義之分。狹義的行政監督是指國家行政機關內部進行的一種自我監督行為，主要包括行政監察機關和專業部門的監督；廣義的行政監督是指包括行政機關在內的其他國家機關、政黨組織、社會團體和公民個人對行政行為的監督行為。在此基礎上本文認為，行政監督是行政管理體系中的一個重要部分，它主要是指由國家機關、社會團體（包括政黨）或者是個人對國家行政機關及其公務人員的行政行為多進行的約束、檢查、督促，其目的是為了使行政機關及其工作人員的政務活動合法、合理，增強行政領導的“公仆”意識防止行政權力的濫用，從而保證行政機關正常地履行職責，提高行政效能。簡言之，行政監督就是對國家行政機關及其工作人員的監察和督促活動。(二)行政權力監督的特征

我國的行政權力監督制度是由一個多層次、多角度、全方位的監督體系組成,具有鮮明的中國特色,其內容主要包括行政組織的外部異體監督和行政組織內部自體監督兩部分，其特征有以下幾個方面：

一是監督主體的多元化。行政監督的主體除了有自身的監督,還有政黨、權力機關、司法機關、社會團體、公民和輿論的監督等。

二是監督的范圍較廣。隨著行政改革的不斷深入,監督機構的日益完善,行政機關和工作人員在經濟、政治、文化等領域權力的行使都受到廣泛監督。

三是監督目的明確性、統一性。共產黨作為各種監督主體的領導核心,統一組織各種監督力量共同對行政權力的行使進行監督。

四是內部監督與外部監督相互統一,有機結合。行政機關及其工作人員依靠國家法律制度的內在聯系和相關制度的規定相互依存,相互補充,共同構成行政權力監督制度的整體。

（三）行政監督的作用

行政監督能夠更好地促進行政主體依法行政，促進政府勤政廉政建設；行政 2

監督還能夠提高行政主體的行政效率，促進行政體制和機制完善和進步，提高政府的決策質量和增強其執行政策能力；行政監督能夠保證國家政策的正確執行，更好地促進國家經濟發展，使政府能夠更好的承擔起其經濟職能，促進經濟健康有序的發展；行政監督能夠更好地保證民主政治建設，密切人民群眾與政府的關系；科學合理的行政監督能夠保障國家集體和公民的個人合法權益，維護社會的安定和繁榮。

二、當前行政權力的行使所出現的問題

目前，從整個社會發展的進程來說，我國從建國初期到現在為止我國的行政權力的監督和制約機制已經取得了很大的進步，行政權力的監督和制約在某一定程度上對社會的發展和政治經濟建設做出了很大的貢獻，但是，由于種種原因，現行的行政權力制約還存在著一些非常明顯的問題，也在一定程度上影響著其威力和效能的充分發揮。

（一）行政監督缺乏健全的法制保障

目前我國行政權力監督程序缺乏相應的配套法律規定，即使國家權力機關、檢察機關實施監督的具體程序也沒有這方面詳細具體的規定。這樣就直接導致了這些機關根本無法真正實施其權力。其他監督主體對行政權力的監督不僅監督權限空泛，而且缺乏應有的程序規定，其監督權更是無法實施。[1]行政權力監督作為制止行政機關濫用和超越職權的一種重要措施，它本身也應有嚴格的程序。可是，目前我國制約行政權力所需要的法律規范還很不完備，這主要表現在兩個方面：一是沒有明確的相關監督標準，因此難以準確地判斷和及時糾正行政機關的違法或不當行政行為；二是沒有具體的監督管理實施細則，監督部門對行政的監督在立法上缺乏具體的實施細則、操作程序，尚未能形成制度化、規范化、精確化的監督模式，而且因為公開的程度不夠，往往會出現暗箱操作的現象。

（二）各監督系統之間缺乏合理的分工和協調

我國現行的行政權力制約體系主體廣泛，可是由于相互之間職責權限不清，彼此缺乏必要的溝通和協調，導致我國的行政監督存在以下幾個突出的問題：（1）行政監督制度的權力配置方面從整體上說安排不合理，相互之間沒有有效的溝通和協調機制，從而影響了行政監督的權威性和有效性。（2）各個監督主體在監督力量上對比不合理，未能真正形成監督合力，在監督體制設計上有所欠缺。無論 3

是政黨監督還是審計監督等，由于彼此是分散的監督，因此主體在隸屬關系上受到多重領導的制約。權力機關監督很多都是停留在形式上，沒有可以真正發揮作用的配套監督機制，也難以發揮相應的監督作用。人大作為權力機關在實際操作中,更多的只是借助于人大會議期間的審議和質詢，對日常的政府行為的監督缺乏全面性和可控性。司法機關主要進行著事后監督，在監督內容上也較為狹窄，屬于滯后性監督，在行政訴訟中對抽象的行政行為未作受理。同時，內部監督雖然也得到一定程度的重視，但像專業監督，即行政監督和審計監督仍然沒有建立高效而相對獨立的監督。專業監督部門在行政系統內部屬于地位相對較低的部門，往往會出現監督無力的現象。社會監督中除了中央紀委查辦大案要案的力度加強之外，其它如新聞監督、人民監督并未能真正發揮應有的作用。[2]

（三）監督客體缺乏真正的獨立性

各個監督制約機構必須能保持相對的獨立性，其地位應當高于監督制約的客體或者至少與監督制約客體平等，這是實施有效制約的最基本的前提條件。但想階段我國的行政監察、審計和行政復議的機構都是在行政機關內部。第一，在領導體制上，這些機構一般受上級業務部門或者同級機構的雙重領導。第二，在干部人員的配備上，相關專門監督機構的主要負責人，主要由同級行政機關的領導成員兼任或者是由同級黨委或行政機關任命。第三，監督機構的人員編制配備、的經費開支等也都掌握在同級行政機關的手里。[3]因此在這種情況下，監督制約主體因為缺乏監督上基本的獨立性和權威性，所以難以正常發揮其自己的職能，在權力監督上顯得軟弱無力。

（四）民主監督缺乏保障性有效性

在政務公開方面透明度不高，導致監督主體的信息不靈，嚴重影響監督制約活動的及時性和準確性。在我們現實的生活中很多應當讓人民知道的情況沒有公開，在政務的公開性上把關太嚴，再加上一些單位和個人以所謂的保密原則為借口限制政務公開，以此來拒絕接受人民群眾的監督，這些政務的不透明性和信息公開的滯后性給人民參與政治監督、制約行政權力造成了很大的困難，影響了人民監督的威力和效能的更好發揮。同時在行政監督意識這一塊，普遍存在監督意識淡薄，行政權力制約缺乏基本的思想條件。中國的社會經歷了兩千多年的封建專制，封建主義的落后思想殘余比較嚴重，再加上人民監督在“文革”期間一度 4

被錯誤利用而導致的惡劣后果，導致不少人對政治冷漠，缺乏基本的民主意識和監督意識，在民主監督上缺乏主動性和有效性。[4]這些方面的主要表現有：相當多的公民不愿監督和不敢監督各級政府及其工作人員。大多人的政治參與意識不強，只有當自身利益受到侵害才投訴，更是有些人至今還“屈死不告狀”；一些政府工作人員沒有弄清權力的真正來源，缺乏基本的監督意識，在工作中只對上級領導負責，而不愿意接受人民群眾的監督。這些政府官員對于群眾所講的問題相互推諉，讓很多問題長期得不到解決，更有甚者會出現打擊和報復監督者的事情。所以說在現實生活中，人民群眾的監督沒有能真正的發揮作用，出現了很多投訴無門，上訪無道的怪現象。行政機關政務公開的選擇性和封閉性，使得各個監督主體掌握的信息有限，也增加了廣大人民群眾參與行政監督的難度。

（五）行政監督的被動性滯后性

科學的行政權力監督制度必須是全過程、多功能的，應當貫穿于政府機關及其工作人員實施行政行為的全過程。其具體內容主要包括下面三個方面的監督:對權力獲得上的監督;對權力運行過程中的具體監督和對權力運行后果的有效監督。當前我國的情況是行政監督的程序化建設嚴重滯后，在我國目前的行政監督過程中往往偏重于事后追懲，忽略了在違法行政行為發生前的預防工作、行政行為過程中的監督控制工作以及行政監督后的經驗教訓的總結和學習工作。

三、行政權力監督的完善

最近幾年來，隨著監督機制的不斷完善，我國在行政權力的監督和制約這方面取得了很好效果。但是，畢竟我國當前處于社會轉型期，出現了一些不可忽視的新問題，行政機關及其工作人員利用行政權力進行腐敗的事情時有發生。因此如果想要實現對行政權力的有效地監督和制約，則必須從思想、制度、機制和方法上進行不斷的創新、不斷努力使其加以完善，努力提高行政監督和制約效率。

（一）、健全法制，監督法制化

當前我國實行的正是依法治國，在行政監督這方面更是要制定相關的法律。只有盡快建立健全各種行政監督法規,才能為積極有效的行政監督提供基本的法律保障。因此可以說要想依法治國，依法行政，建立社會主義法治國家，那么一個健全可靠的法律法規體系是實現健全行政監督制度的重要法律基礎。

（二）、全面推進行政權力公開透明運行

第一，依法規范現有行政權力。各級政府及其相關部門應當依據黨和國家的政策和法律規定，對本部門或單位現有的行政權力進行全面的清理。凡是沒有合法依據的，堅決予以廢止；凡是職責不清的，依法予以明確；凡是符合規定要求的，依法予以確認。

第二，進一步增大政府信息公開力度。堅持公開為原則、不公開為例外，進一步擴大政府信息公開范圍，尤其是與人民群眾利益密切相關的政策和行政措施最大限度地向社會公開，同時政府應當定期發布重要信息，特別是涉及人民群眾切身利益的重大事項要及時發布并回答群眾的提問，接受人民群眾的監督。第三，加快推進政府網站建設。利用互聯網建立政府的信息查詢中心，擴大政府信息的宣傳效應和群眾的了解渠道。通過政府網站建設為公眾提供方便、快捷、高效的網上服務，及時聽取群眾和網民的意見，征詢廣大網民和群眾對行政機關工作的意見和建議，針對群眾關心的熱點問題進行網上對話，從而更好地提高行政機關為民服務的水平。

（三）、監督體系分工明確化體系化

監督主體要想真正有效地行政監督，必須是有明確的責任和權力范圍的監督，那么使得監督主體實現權，責，財等關系命脈的自主,是當前首先要解決的根本問題，同時也是健全我國行政監督制度的物質基礎。[5]將政府內部的監督與政黨監督、權力機關監督、司法機關監督、群眾監督、輿論監督等外部監督有機地統一起來，構建一個完整的行政監督體系，對國家行政機關及其工作人員實施多角度、全方位的監督和制約，從而最大限度地彌補政府內部監督的缺陷，防止行政權力的濫用和腐敗。

（四）、監督的預防化和規范化

行政監督主體要加強事前的監督，以盡量減少行政違法行為造成的損失。將事前監督、事中監督和事后監督合理的結合起來，建立成事前監督、事中監督、事后監督相互之間密切配合的監督體制，從而達到監督的良好效果。在現實生活中一套完善的監督機制如果想真正的發揮效用，必須要有可靠的執行者，否者這套監督制度再完美也將形同虛設。因此，必須要加強行政監督的隊伍建設,全面提高行政監督人員素質。同時，社會的發展日新月異，行政監督主體面對復雜、多變的行政管理事務,要求承擔具體行政監督管理的相關工作人員必須具備較深 6

厚的法律素養、熟練的專業知識及對案件審查的能力，只有具備這些素質他們才能更好地勝任這份行政監督者的工作。

綜上所述，作為政府的職能之一的行政權力的使用對整個社會秩序的構建和發展起著重大的作用，但是行政權力的行使正如一把雙刃劍一樣，在發揮你正當作用的同時如果缺乏必要的監督和規范，那么當政府的行政權力一旦超越了法定的界限，就會對社會和人民的利益構成巨大的危害。當前我國處于社會主義建設的初級階段，尤其是在社會轉型時期，政府的行政權力的行使和利益格局會發生很多變化和調整，人民的法制觀念和權力監督意識也需要一步步的培養和加強，所以，當前行政權力監督制約機制的建立，就是明確要求轉變政府職能，更好地規范政府行政權力的行使，把政府職能限定在適度和必須的范圍之內，建立一個職責明晰的政府，公開化的政府，同時不斷地增強行政監督主體的監督能力和監督意識，從而更好地進行行政權力的監督，在不斷的完善中去實現行政監督的有效實現，更好地維護社會的秩序和公平正義。

參考文獻：

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第四篇：行政法論文

關于《國有土地上房屋征收與補償條例》規定的補償問題的幾點思考

新頒布的《國有土地上房屋征收與補償條例》第三章第十七條規定：“作出房屋征收決定的市、縣級人民政府對被征收人給予的補償包括：

（一）被征收房屋價值的補償；

（二）因征收房屋造成的搬遷、臨時安置的補償；

（三）因征收房屋造成的停產停業損失的補償。”這條關于房屋征收過程中補償范圍的規定引起了網友的熱議。北京大學法學院教授姜明安對此也提出了幾點質疑，其中關于對為什么只補房價不補地價的分析十分全面。姜明安教授認為目前土地使用權四種形式：一是向政府買地的，有70年使用權，如果只用了10年就要被征收，那么政府是不是應當補那60年的地錢；二是購買的開發商的房子，買房時價格里面很大一部分就是地價；三是繼承的祖宅，這個土地使用權一般都是私人的，那么政府征收房子時就應當對地價部分給予補償；四是有些房子是在政府劃撥的地上蓋起來的，可能被當沒有地價，如果購房時沒有地價成本，那么不補償 地價也還算合理。

筆者認為姜明安教授對該規定的分析雖然比較全面，但亦有不妥之處。從本條規定看，對房屋的補償確實僅限于房屋成本價值，但是條例第十九條規定：“對被征收房屋價值的補償，不得低于房屋征收決定公告之日被征收房屋類似房地產的市場價格。”從該條表述看，對被拆遷房屋的補償標準等同于同類型房地產的市場價格，而在實踐中這一價格就包括了國有土地使用權的價值。姜教授的分析僅僅從第十七條規定出發似乎與立法本意不符。

另從法理的角度分析，筆者認為《國有土地上房屋征收與補償條例》屬于行政法，調整的是政府與被拆遷人不平等主體之間的的法律關系。從這個角度分析，首先，該條例規定重點是對政府行駛行政權力實施征收行為的規范和限制。就政府征收行為本身來說應該是“無償的”，只要為了“公共利益”，政府征收行為本身就具有強制性，并應產生影響行政相對人民事權利的法律效果。因此在征收行為啟動的上，關鍵點在于對政府為“公共利益”征收的監督。其次，關于補償范圍和補償標準的規定也帶有行政法律關系的特有性質。姜教授對補償范圍的質疑主要是從保 護被征收人個人利益的角度提出的。如果單從保護被征收人利益角度分析，姜教授的質疑是正確的，并且從條例規定看，這方面還有很多漏洞和不足之處。但是從這個角度分析，往往又會讓我們陷入過分強調保護被征收人民事權益的陷阱，而忽視了“個人利益”小于“公共利益”這一基本論斷。最后，從利益這一法律基本要素看，該條例全文本質上就在處理國有土地房屋征收過程中如何平衡“公共利益”和“個人利益”這一基本問題。筆者認為，條例無論是對公共利益的限定還是強調對被征收人合法權益的保護，立法者始終還是堅持了讓政府行政行為始終在法律框架下運行這一基本立場，只不過通過讓利益相關者積極參與、充分監督的制度設計實現讓大多數人滿意、讓大多數人能夠承受的政治意義。

第五篇：行政法論文

淺談中國現代行政法的發展概況

摘要：縱觀中國行政法的發展，可以追溯到公元前21世紀的夏朝，當時已具有雛形，經過封建社會時期的發展和完善，已初具規模，這一時期稱之為中國古代行政法。現代意義的行政法在我國產生卻比較晚，在我國真正具有現代意義的行政法，應該說是1949年中華人民共和國成立以后，經歷了創新、停滯和破壞、重建和發展、繁榮振興四個階段。目前，具有中國特色的行政法已基本形成，并且日益發展、日趨完善，為把我國建設成為富強、民主、文明、和諧的社會主義現代化國家起著巨大的保障和促進作用，真正體現現代民主、法治精神的公正、公開、公平的原則。

關鍵詞：行政法；現代行政法；發展

行政法是調整行政關系的法，是調整行政機關及行政機關在職權活動中發生的社會關系的法。它是我國法律體系中一個獨立的法律部門。①隨著我國法治建設的深入、市場經濟的確立和發展，國家越來越多地運用法律手段來調整社會生活，要求國家管理者和被管理者都按照法律法規的既定內容活動，尤其是要求國家行政機關和公務員嚴格依法行政，保證行政行為的合法性和合理性。

中國現代意義的行政法溯源于人民政權創建之始，是在打碎舊的國家機器、廢除舊法治的基礎上重新建立和逐步形成的。它隨著革命政權的建立、發展而產生和發展，它經歷了半個多世紀的歷史，發展至今，已基本形成中國特色的行政法，貫徹了黨的領導和黨的方針政策，體現了人民權力屬于人民，國家機關實行了精簡等基本原則。

一、中國現代行政法的初始階段

1949年到1956年為我國現代行政法的初建時期。新中國成立以后，國家的首要任務是徹底打碎舊的國家機器，建立各級人民政府和各種管理制度。首先，根據新中國成立前起臨時憲法作用的《中國人民政治協商會議共同綱領》制定了一系列的行政組織法，規定了各級國家行政機關的組織、政權、工作方式和責任，制定了保護人民的法律、政令。例如在《共同綱領》中第13條規定：中華人民共和國的國家政權屬于人民，各級人民政府由各級人民代表大會選舉產生。這個規定在當今仍然是適用的。

隨著1954年我國第一部憲法的頒布，國家又制定了許多重要的組織法，如《中華人民共和國國務院組織法》和《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民委員會組織法》等，這些組織法對于建立各機關各部門上下級和同級之間的分工協作關系、提高公務員的管理水平和工作效率起到了很大作用。

在建國初期，除了制定行政組織法以外，還根據當時國家的工作重點，制定了兩方面的行政法律和法規：（1）是為繼續完成民主革命時期遺留下來的任務而制定的一些行政性法律和法規，如《中華人民共和國土地改革法》和《私營企業條例》；（2）建立了新中國行政管理制度方面的法規。據統計，1949年10月至1956年12月，國家共頒布行政管理法規829個，這些法規都有力地保證和促進了當時各項工作的開展，也反映了當時社會主義建設對行政法的客觀要求。

總的說來，國家在這一時期是比較重視行政法制建設的，只是限于當時對行政法制的認識還不是很深刻，因而這一時期的行政法并不是很完善的，并沒有完全解決民主的法律化和制度化的問題，而且缺乏強有力的權力制衡機制，造成權力過度集中，容易產生官僚主義，人民的利益很難得到保障。

二、中國現代行政法的停滯和破壞階段 ① 胡錦光：《行政法概論》，中國人民大學出版社，2006年版，第1頁。1957年發布的《國務院關于行政工作人員獎勵暫行規定》與1958年發布的《中華人民 共和國戶口登記條例》等，對這一時期的社會主義建設起了重要的積極作用。但是，與此同時，1957年發動的對“法律至上”的批判，在某種意義上可以看成是對民主與行政法制的否定。并且，從1957年以后，國家的行政立法工作大大削弱，幾乎形成停滯的狀態。不僅立法數目大大減少，而且許多正式的法律規范性文件被眾多的臨時性通知、書法、指示等所代替。其次，在行政法的實施方面，由于當時的法律虛無主義盛行，有法不依、執法不嚴、違法不究的現象日益嚴重，因而造成有法可依逐漸向有法不依、無法可依甚至完全不依法而只依政策、依指示辦事轉化，行政法制逐步被取消。

對中國現代行政法造成最嚴重破壞的當屬是十年“文革”時期。十年**中，林彪、“四人幫”任意踐踏社會主義法制，無政府主義思想空前泛濫，憲法被實際廢除，“四人幫”說的話就是法。當時許多行政法學者被送往農村勞動，廣大人民的權利自由毫無保障，各項工作不能正常進行，全國一片混亂，如刑法無“法”可言，罪名可以隨意設定，刑罰可以任意科加；民法變得毫無作用，企業財產可以無償調撥，個人的財產可以任意查抄罰沒；至于行政法，由于國務院的職權被“革命委員會”攫取，因而也失去了它應用的作用。從而整個國家的法制遭到毀滅性的破壞。

50年代初在中國大地上剛剛生長起來的行政法，經過50年代末至70年代的那場狂風暴雨，已經完全凋謝了。從1957年到1976年的20年間，整個說來，是中國行政法被忽視、被破壞的時期。

三、中國現代行政法的重建和發展階段

1976年粉碎“四人幫”以后，特別是1978年黨的十一屆三中全會以后，全國人民在黨的領導下，從思想上撥亂反正，中國出現了社會主義法制建設的春天，行政法又開始受到應有的重視，展示出行政法在中國大地上重新生長和發展的希望。這一時期，我國對行政法制的建設采取了以下主要措施：

第一，加強行政組織法的制定和修改工作。第五屆全國人民代表大會第五次會議通過了《中華人民共和國國務院組織法》。之后，在第六屆全國人大第五次會議又通過了《國務院組織法》，將國務院的組織和行動重新納入法制的軌道。另外，還加強了行政法法規和規章制度的制定，修改和廢止工作，確立了國家法律、法規的權威，解決了有法可依的問題，為國家的行政管理活動提供了明確的法律依據。

第二，加強行政立法工作，創造新的行政法律規范。1982年新憲法的頒布，是我國社會主義憲法發生偉大轉折的標志，它宣告了一個時代的結束，并且它也是行政法發展新時期的到來。憲法明確規定，國家的一切權力屬于人民，體現了法制基礎上的人民主權原則，確認和發展了“憲法至上”、“依法行政”的行政法治原則，規定了工作責任制和效率原則。正是憲法對行政法基本原則的確認，使得行政法在有法可依的基礎上順利進行。

第三，加強行政執法工作，保障依法行政。這是我國行政法的基本內容，也是現代行政法的基本準則。在憲法原則指導下，國家一方面加強行政執法機構建設，并且監察部、審計署等執法機構相繼成立，行政執法權大大加強；另一方面，國家加強行政執法人員隊伍建設，各級國家行政機關紛紛配備行政執法人員。

第四，建立行政司法制度，完善行政程序規范。80年代以后，我國開始了建立行政司法制度的嘗試，尤其是1982年頒布的《中華人民共和國商標法》以后，有關行政司法制定的法律法規如雨后春筍般地涌現。行政司法制定的建立，對于行政機關依法行使行政權，保證行政管理活動的連續高效，維護人民、法人和其他組織的合法權益，具有重要意義。

第五，建立行政訴訟制度。1989年第七屆全國人大第二次會議通過了《中華人民共和國行政訴訟法》。這是我國第一部關于行政訴訟的程序法，標志著中國現代行政法的發展進入一個新的階段。行政訴訟法的實施，一方面表明我國幾千年封建社會形成的“官貴民賤” 2 觀念的結束；另一方面表明公民、法人和其他組織獲得了依法維護自身合法權益的法律武器。

綜合上述，從80年代到90年代這一時期，具有中國特色的現代行政法已基本形成。

四、中國現代行政法的繁榮振興階段

從1990年發展至今，是現代行政法的繁榮振興時期。已經形成有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究的局面，并且相關方面的法律體系都已建立，新時期所頒布的主要行政法如下：

第一，1996年，我國公布的《中華人民共和國行政處罰法》首次規定了聽證程序，它是引進國外先進法律制度和經驗的一次有益嘗試，在我國民主法制史上具有重要意義。為了保護行政相對人的權利、規范行政權力，在制度設置上，為防止行政機關濫用行政權力，所以在行政強制程序中應建立聽證制度。這樣不但可以更好地促進行政機關依法行政，杜絕執行主體混亂、程序混亂等不良現象的發生，還可以有效地保護行政相對人的合法權利。

第二，2004年1月1日起施行的《中華人民共和國居民身份證法》，從居民的申領和發放到使用和查驗，以及承擔的法律責任，都做了明確詳細的規定，對于居住在中華人民共和國境內的公民，對其進行社會活動提供了便利。

第三，《中華人民共和國行政許可法》由中華人民共和國第十屆全國人大常委會第四次會議通過，并于2004年7月1日起施行。這有利于規范行政許可的設定和實施，保護公民、法人和其他組織的合法權益、維護公共利益和社會秩序，保障和監督行政機關有效實施行政管理。

第四，2005年第十屆全國人民代表大會常委會審議通過的《中華人民共和國公務員法》于2006年1月1日起正式實施。公務員法是中國第一部屬于干部人事管理總章程性質的重要法律，它的頒布實施標志著中國公務員管理歷史上一個劃時代階段的到來。

第五，《中華人民共和國行政復議法實施條例》于2007年8月1日起施行，該條例把暢通行政復議渠道作為工作的著力點和突破口。并且，在日常生活中，許多普通群眾不知道自己提出行政復議申請的時間是否已經超過了維權“時效”，對此，該條例明確規定了復議申請期限的計算方式。

第六，為了預防和減少突發事件的發生，控制、減輕和消除突發時間引起的嚴重社會危害，規范突發事件應對活動，保護人民生命財產安全，維護國家安全、公共安全、環境安全和社會秩序，于2007年，我國公布了《中華人民共和國突發事件應對法》，自2007年11月1日起施行。

自90年代以后至今，全國相繼頒布了十多項關于行政法的法律法規和條例，如《行政復議條例》、《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政監察法》、《行政復議法》、《行政許可法》、《突發事件應對法》等等，這些法律法規的頒布，對于依法行政，提高行政效率，提高行政管理水平具有重要意義。總之一句話，有理由相信中國行政法的未來發展會更加輝煌。

參考文獻

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