”大數據+網格化“模式的現狀利弊與案例分析

一、概念

突發公共衛生事件具有突發性、公共性、嚴重性、復雜性等特點，是已經發生或可能發生的，并且能對公眾健康造成嚴重損害的重大傳染性疾病和不明原因群體性疾病等影響嚴重的事件。

大數據分析是對收集到的數據進行篩選、分析處理的過程，在社會治理層面，“大數據”一詞往往是從技術層面而言，對各方面收集到的數據進行整合以及多維度分析從而發現問題，以便決策者掌握全局動態，進而為政府決策起到輔助作用。而“網格化管理”是指在保持原有“街道——社區”不變的情況下，通過某些標準將城市街道社區劃分成若干個單元網格，并搭建社區信息化平臺與統一的城市管理數字化平臺相連接，通過加強對單元網格的巡查，建立起一種監督與處置相分離的新型基層管理體制。

二、現狀及缺陷

在應對突發公共衛生事件中，雖然“大數據+網格化”社會治理模式得到了廣泛應用，但是也表現出社會應急治理體系的不足和短板。數據治理效能成為提升政府治理能力的新途徑和新工具，在該模式的實際應用中會出現數據共享和轉化應用渠道不暢、數據質量不高、數據使用方權責不明等問題。

基礎數據質量難以匹配應用需求：在突發公共衛生事件的防控過程中，較為突顯的問題是數據的重復采集和缺失不完整。在數據采集過程中往往會出現多部門、多頭重復采集，實際工作中需要大量的數據支撐有關部門的政府決策，在網格化管理的社區中，絕大多數情況下不同部門的基層人員需要人工匯總采集到數據，不僅在一定程度上降低了數據匯聚的效率，也增加了基層工作人員的負擔，然而在實際中，還需要將同一類型數據上報到多個部門，然后，多個部門對匯總的數據進行協商決策。每個部門向基層社區分派任務，填寫的表格大小不一，所涉及的信息主題和內容也大同小異，工作人員對于同一個問題就可能要多次重復收集，如果表格中不涉及的內容將會產生缺失，有時候多張表格整合在一起才會呈現較完整的數據信息。例如，各地曾對與防控有關的個人信息統計較為全面，但對一線工作人員家屬（特別是“一老一小”等需要特殊保障群體）、居家隔離期間需要生活保障人員的信息掌握不夠充足，使之成為防控工作中的短板，需要大量的后續工作進行彌補。

政府數據共享不暢：大數據高效使用在于多元數掘的互聯互通,融匯了多樣化的數據，才能發揮大數據的利用價值、數據分散割裂、流通性不足，存在數據孤島,往往出現保存大量的數據的一方缺乏大數據分析利用能力。相反的,具有大數據分析利用能力的一方缺乏大量的數據基礎。政府數據共享主要是指政府內部數據的流動互通,機構內部完成共亨和流通,然而，數據的流通往往停滯在某一個部門,其他部門看不到數據,不能實現真正意義上的數據開放共享使用,其突顯的問題主要表現在不同地區、不同部門之間數據互通互認存在困難,不同部門間收集到的信息是存在差異的,部門之間的信息對接不及時,大大降低了大數據分析的效率。數據互通的過程是匯聚重要的突發公共衛生事件數據信息,為政府精準決策提供強有力的支撐。例如，一些地區的交通運輸、公安、民政等部門信息聯動的實現曾不夠完全，對于確診、疑似病例的密切接觸者、高風險地區輸入者等重點人員身體狀況、乘坐公共交通情況、活動路線等涉及多部門的信息對接不夠順暢，影響通過大數據分析篩查隱性傳染源的效率。

個人信息保護不足：在該模式中,政府等有權主體完成數據采集后,就成為實質上的數據控制者。為了進一步實現突發公共衛生事件防控中控制傳染源、切斷傳播途徑等需要,一些原屬于個人的數據有必要被控制者向社會公開。也即在原則上,突發公共衛生事件的防控可以作為豁免數據控制主體部分義務、克減信息主體部分權利的合法事由。但實踐中仍容易出現數據公開超過必要范圍和限度、數據公開末完全實現脫敏處理等問題,損害了公民的個人權利。在突發公共衛生事件的防控中,損害公民個人信息權利的行為可能出現故意和過失兩種心理狀態。一方面,某些人員故意將自己在工作中收集到的密切接觸者、高風險地區返回者等的詳細個人信息表格在網絡、微信群中完整傳播,泄露他人隱私和個人信息,這種行為已經明顯違反法律中的強制性規定。另一方面,某些地區公布的確診病例信息過于詳細,通過病例姓氏、家庭成員、居住小區等信息其實已經可以判斷貝體人員,在實質上并沒有達到“脫敏處理”的要求。這種行為雖無侵害他人個人信息權利的故意,但已經在實際上造成了侵害權利的后果。造成個人信息保護不足的主要原因是,政府與公民個人、社會在信息公開中的權責與關系尚未理順,在法律法規層面尚未完全處理好突發公共衛生事件防控需要與個人信息權利平衡的問題,特別是現行法律尚未清晰觀定在突發公共衛生事件防控的特定情況下,如何貫徹數據公開過程中的“比例原則”,如何準確界定個人信息公開的范國,導致故意與過失侵害個人信息權利的行為均有發生。

三、引出新模式

因此，從政府數據治理的角度出發，在大數據全生命周期的數據采集、數據共享和可持續發展應用等方面進行分析問題并探討解決對策。期望為打造數據化的政府工作模式，提升政府治理的現代化程度，不斷提升基于大數據的政府決策水平建言獻策，從而創新突發公共衛生事件政府治理體系。

社會治理不僅要做到向基層下沉,還要積極構建社會治理共同體意識。所謂社會治理共同體。一方面是指處于共同體中的成員具有相同的身份特征,或者相互之間利益相關,對彼此的身份認同感較強，當出現突發公共衛生事件時,不會置身事外,具有集體意識認為自己是集體中不可缺少的一員；其次,在這個共同體范圍之內的個人積極主動性高,熱衷于為集體盡自己最大的力量,樂于奉獻,有集體榮辱感和危機意識；第三,他們當中很多人都存在于某個單位、某個組織,都有各自的社會關系,在“共同體”中沒有明確的單位組識關系,但是遇到突發事件,他們又會自發的組織在一起,主動承擔責任；第四,共同體中的人員都具有統一的行動目標，都有著共同的利益,不論自身的身份地位如何,都會因為統一的目標而集體行動。因此,社會治理體系的構建需要社會治理共同體中的人人參與到其中,這種情況下,不僅僅是單獨的個體,也可以是社會組織、單位機構等。

附：大數據+網格化模式下的防疫案例

1.江蘇

“大數據”指引 信息“零差錯”

江蘇政法機關借助信息化手段，成立多部門協同作戰的數據專班，依托江蘇省公安廳大數據指揮服務中心現有資源，開展數據研判，讓大數據助力“抗疫”。

從1月23日開始，江蘇省委政法委牽頭，每天召開有關部門聯合研判會評估風險，公安、通管、衛健組成數據服務“鐵三角”，對往來江蘇人員進行精準研判，按照風險等級排出紅黃藍三種顏色進行標識，層層推送給江蘇省網格員，精準指引他們在基層進行摸排走訪服務。

江蘇省網格化工作領導小組辦公室加緊組織技術人員自主開發“江蘇微網格——疫情防控”模塊，利用匯聚融合的各類涉疫大數據資源，直接賦能基層一線網格防疫工作。該模塊在確保個人信息安全的前提下，采取點對點形式，向網格員和社區民警提供人員核查、指令推送、信息上報等功能，同時匯聚研判數據、強化預測預警，形成信息動態感知、數據精準分析、指令智能分派的信息化防控格局。目前，全省各地已有18萬名網格員完成注冊，全省綜合網格注冊實現全覆蓋。

“網格化”治理 防控“零遺漏”

自新冠肺炎疫情發生以來，江蘇省近30萬名網格員主動投身防控一線，積極協助做好社區涉疫排查、便民服務、矛盾化解、法治宣傳等工作，形成一套“大數據+網格化+鐵腳板”的經驗做法。

南京市注重發揮政府、市場、社會的多元主體作用，探索“網格+部門”“網格+志愿者”“網格+物業”等既各具特色、又相互銜接的社會治理形態。南京浦口區成立1名街道社區干部、1名民警、1名衛生防疫干部、1名網格員組成的“四包一”聯合工作小組，實行單元化合成作戰，守住社區這道防線，有效切斷疫情擴散蔓延；棲霞區建立“一個網格全覆蓋、一個機制全管控、一支隊伍全響應、一個場所全集中、一個喇叭全動員”“五個一”工作機制，區委常委每人掛鉤聯系一個街道，靠前指揮督導疫情防控工作。鹽城市響水縣推行“1+1+N”疫情防控警網聯合工作小組作戰模式，即1名社區警長、1名衛生員和N名網格員，24小時不定期對轄區居民信息搜集、人員排查、數據核查、矛盾調處、服務群眾、宣傳引導等各項工作，做到“見人、見居、見狀態”。

與此同時，各地還采取網絡互動、鄰里守望等方式，有序組織社會力量參與防疫，全省共有各類群防群治組織3.6萬個、平安志愿者380萬人參與到網格化疫情防控工作中。新沂全市278個志愿者服務站4500名志愿者中的“紅袖章”“小紅帽”不僅每天在一線宣傳、值守、排查，有的還主動捐款捐物。

2.河北任丘市

周洪顯是金臺園社區的一名網格員，疫情發生以后，他的工作重心便放在了對小區住戶的人員摸查和防疫宣傳上，主要負責整個社區的居民電子信息統計工作。“上級要求原定七天時間完成的居民信息統計，我們利用電子信息統計系統在五天內完成對社區2726戶、7856人的信息統計，實現了社區人員的全面摸排、精準摸排。”

疫情之下，金臺園社區通過實行網格化管理，對網格內重點人員開展拉網式、地毯式排查，確?！皹遣宦鋺?、戶不漏人”，全力構筑群防群治的嚴密防線。并對各居民樓道、小區健身器材、休閑廣場等公共場所進行消毒，阻斷病毒傳播途徑。在小區公告欄、單元入口張貼通告、公告、告知書、倡議書等，引導居民 “非必要不外出，不戴口罩不外出，結伴不外出”。金臺園社區黨支部書記王晨曦：“金臺園社區的防疫防控工作其實對我們來說就是一個不斷發現問題、解決問題的工作過程。在這個過程中，我們實行了各種措施，比如說我們網格化管理對咱們小區居民的整體信息的摸排，然后還有我們的小門管理，我們返鄉人員的各種管服工作，然后通過我們實行這樣一系列的改變，讓我們整個小區形成了一個完全閉合的循環的這樣一個系統，最大程度保障我們小區居民的安全?！?/p>

疫情發生后，任丘市實行“大數據+網格化”管理模式，在全市鄉村、社區配備了4614名網格員，擔負政策宣傳、信息采集、網格居民服務等工作。同時，進一步充實網格員隊伍，實行網格劃分，分區巡邏，確保無盲區無死角無遺漏，形成大數據網絡。全市所有的防疫網格員奔走防控一線，聚焦重點、全面排查，通過數字化、信息化等多種手段，實現了全方位、動態化的管理新模式，全力打贏打好疫情防控阻擊戰。

3.新疆庫爾勒市

為貫徹落實“大數據+網格化+鐵腳板”治理機制，持續創新服務手段、優化服務機制，作為社會防控聯動協調機制的主力軍，疫情防控弦一刻也松不得。薩依巴格派出所組織民輔警嚴格落實各類娛樂、網吧、洗浴、賓館等重點場所行業管控，加強人員驗證登記、掃碼測溫等常態化防控措施。同時，充分發揮大數據在精準預防和服務管理方面的作用，固化疫情防控工作，確保風險防控不遺不漏。

深入轄區征求群眾對公安工作和社會治安的意見建議，全力回應群眾訴求，助力公安工作提檔升級，積極推進“智慧平安網格”建設。

通過走近群眾，聽民聲、察民情、訪民意、解民憂、護民安。以降低發案率，維護和諧穩定治安環境為目標，從而增加“平民”警力，提高“社會化”見警率，建立起一線矛盾、糾紛、基礎治安問題快調快處工作機制。征求社區干部及轄區居民代表的意見建議，為新的一年群眾工作和轄區社會治安管控工作把準工作切入點。

4.康巴什區

創新線上“全域化”監控

注重強化科技手段運用。實行小區居民信息手機掃碼登記，運用微信小程序“億米出行”軟件，接入表格填寫系統，實現人員信息的實時填報、匯總、分析功能。同時，針對康巴什區2個高速進出入口，及時啟用12臺公安交警執法記錄儀對車輛進行監測，確保不漏一車一人，有效減少人員聚集和不必要接觸。有效借助“三大運營商”，加大與公安、交通、民航、鐵路等大數據平臺的信息比對，對康巴什外出人員信息進行追蹤，確保不留漏洞、不留死角，做到精準監控。

創新線下“網格化”摸排

堅持“網格化、地毯式、全覆蓋”原則，將康巴什區劃分為15個社區大網格、51個部門包聯片區和104個小網格，構建起以縣級領導包聯網格抓統籌、單位“一把手”帶頭沉入網格抓摸排和民警、社區人員、醫護人員以及相關干部協同抓防控的網格化片區管理模式，確保每個小區至少10名以上工作人員逐棟逐戶、精準有效開展檢測和排查工作。通過建立橫向聯動、縱向暢通的“網格化”管理機制，全面實現防、控、管無縫對接。

5.浙江杭州

杭州市依托城市大腦平臺，融合交通樞紐、疾控、醫療、出行等80多個維度的大數據，搭建高危易感染人員模型，高精度鎖定確診患者及其密切接觸者，按照風險等級高低開展滾動研判。

既有大數據排查，也有“網格化”落實。社區是疫情聯防聯控的第一線，也是“外防輸入、內防擴散”的最有效防線，杭州一方面精準滾動摸排所有相關人員，同時依靠群眾、發動群眾，堅持充分發揮社區在疫情防控工作中的阻擊作用。

在杭州市下城區，每天都有上千人次的“武林大媽”志愿者投入疫情防控工作，24小時分批次值守、巡防在抗擊新冠肺炎疫情的前線。“武林大媽”劉國芳已連續工作15天，即使收到了強制休息通知書，仍在堅持一線值守。

“我們這個工作，既有剛性，也有溫柔?！眲颊f，志愿者們總結出了“一查、三對、五告知、五提醒”的方法：“根據信息排查武漢來往人員，核對到杭時間、工作居住地址、身體狀況，告知14天觀察時間內不得外出、做好居家防范、有情況及時報告、生活垃圾處置安排，提醒口罩洗手護身寶、人多地方別亂跑、衛生通風要搞好、生活垃圾處理好、居家監測要趁早?！?/p>

此外，杭州市還建立了健康碼運行機制，根據各地防控等級“五色圖”實施分類管理，以便政府全面、系統地了解和分析疫情，從而做出科學決策。

6.天津市

海頌園社區60歲以上老年人2663人，占人口總數的27.9%，其中就有很多獨居老人。社區針對這種情況，平時就盡力協調各種資源提供幫助，形成“難有人幫、事有人管”一家親的網格氛圍，把黨的溫暖切實送到居民的心坎上。

“實施網格化管理以來，有一些事情該社區管的、不該社區管的，居民們都來找社區，因為知道社區就跟娘家似的！”居民劉阿姨說。

東麗區黨群網格治理模式，以300戶左右為標準，在全區劃分了1147個網格，整合環保、城管、綜治等10個部門12類專業網格員職責，打造“全科”網格。實施網格化管理以來，網格員堅持每天3小時入格入戶巡查，嚴格落實“一日雙巡”，上下午各巡查1.5個小時，主動問需于民、發現問題。

網格化管理中心成立以來，以東麗區的1147個黨群網格為依托，實現社會信息底數全覆蓋，再由網信辦的大數據信息平臺進行管理。通過網格員每月入戶核查機制，結合疫情防控全方位排查及全國第七次人口普查，平臺到目前已經積累沉淀涵蓋常住人口、寄宿人口、流動人口等人員標準數據庫71萬人。數據庫及時更新保證數據的有效、真實。

從網格員采集，到大數據中心匯集，再到東麗全區各部門共享運用，形成了流暢的“網格化+大數據”模式，為東麗區實現精準化服務、智能化應用奠定了堅實的基礎。