關于市農村義務教育學校布局調整的調查報告

從1986年頒布《義務教育法》到2000年基本普及九年義務教育，我市農村義務教育學校數量整體呈現上升趨勢。與此同時，我市教學點伴隨著義務教育普及進程經歷了先增后減的變化過程。從2002年開始，我市啟動了農村中小學布局調整工程，布局調整力度逐年加大，全市農村教學點、小學、初中持續大幅減少。到2008年底，我市的寄宿制學校建設已基本完成，全市中小學校由原來的3224所調整到目前的886所。其中初中142所,小學740所，特殊教育中心校4所。義務教育階段學校現有農村寄宿制學校317所（其中農村小學210所，農村初中107所）。農村小學197個，教學點13個。

盡管影響布局調整的因素很多，我市各縣、市、區的情況也不盡相同，但幾個主要動因是共同的。

首先是農村學生減少。隨著社會的進步和計劃生育政策的落實，我市人口出生率持續下降，再與城鎮化進程加快、農村人口向城鎮遷移因素相疊加，農村義務教育階段適齡兒童數量明顯減少。在廣大農村地區，多子多福、生兒養老的生育觀念正在悄然改變，避免子女纏身、追求生活品質的行為日漸普遍。與此同時，我市城鎮化進程不斷推進，城鎮化率逐年提高，進城務工農民越來越多。與之相對應的則是農村人口逐步減少。伴隨人口出生率下降和人口流動，農村義

務教育階段適齡兒童數量明顯減少，招生數、在校生數不斷下降。在一些地方，村里人銳減，往往只有老年人在家守著，甚至出現“空心村”現象。學齡兒童迅速減少，學校和教學點規模迅速縮小，有的只好開展復式小學。

其次是期盼優質教育。隨著義務教育的普及和自身觀念的變化，農民群眾在子女“有學上”之后，對“上好學”的愿望日益強烈，從中央到地方，各級政府和教育部門以及其他相關部門努力滿足這種訴求。2000年，我市雖然實現了基本普及九年義務教育的目標，但是偏遠農村地區義務教育普及水平還沒有達到國家標準，有的地區義務教育普及基礎還比較薄弱，急需加以鞏固和提高。在此背景下，通過適度集中的辦學方式，滿足群眾需求，提高教育質量是現實的選擇。2001年，國務院印發的《關于基礎教育改革與發展的決定》明確要求，“因地制宜調整農村義務教育學校布局。按照小學就近入學、初中相對集中、優化教育資源配置的原則，合理規劃和調整學校布局。農村小學和教學點要在方便學生就近入學的前提下適當合并。”同時提醒“在交通不便的地區仍需保留必要的教學點，防止因布局調整造成學生輟學”。我市針對農村適齡兒童數量減少和農村小規模學校和教學點教育成本高的現實，把解決農村學校布點過多、規模偏小、效益不高和教育質量難以得到保障等突出問題放在重要位置，同時結合國家實施的一系列工程和項目，有計劃地削減、整合、撤并了一批農村義務教育學校和教學點，對于滿足群眾接受優質教育愿望、鞏固義務教育普及成果產生了積極效果。

近年來，黨中央、國務院一系列強農、惠農、富農政策的落實，極大地改變了廣大農民群眾的民生狀況。生活殷實起來的農民群眾，對優質教育的渴望更加強烈，也愿意并有一定能力讓孩子上好的學校。農村家長希望子女上“縣城學校”、“鎮上的學校”愿望強烈。

第三是我市積極推動。

農村義務教育發展已站在新的歷史起點上，農民群眾日益增長的對教育公平和質量的需求與城鄉間教育差距較大、農村學校辦學條件和教育質量不盡如人意的現實，成為制約農村義務教育進一步健康發展的主要矛盾。我市各級政府將中小學布局調整納入當地經濟社會發展規劃，進行了全面推進，成為布局調整的直接推動力。于是，很多地方根據城鄉人口流動趨勢，結合當地實際調整了農村學校布局，同時加大對農村學校投入，并將其逐步納入城鎮化進程和新農村建設總體規劃之中，體現了對農村教育的重視，得到了大多數農民群眾的支持和理解。

但是，由于近年來我市經濟社會發生了很大的變化，再加上有的地方在理解政策上出現一定偏差，布局調整工作確實存在過快過急、推動力度過大的情況。有的地方對農村義務教育學校布局調整缺乏系統調研和科學論證，未將農村義

務教育學校布局與當地的經濟社會發展、未來人口變化以及人民群眾的現實需要有機結合起來，特別是對方便學生就近入學考慮不夠。有的地方把學校布局調整簡單地理解為“撤并學校”，提出規模小于某一標準的學校就要撤并，不考慮當地的自然環境、交通條件、學生就學困難等實際問題。甚至還有一些地方超越實際，急功近利，把追求擴大學校規模作為教育政績或形象工程，制訂出不切實際的學校撤并“時間表”和“路線圖”，這些都應予以深刻反思。

一、農村義務教育學校布局調整的若干成效和突出問題

農村義務教育學校布局調整，是在我市城鎮化深入發展和建設社會主義新農村背景下，伴隨著農村人口出生率下降、農村勞動力向城鎮轉移而進行的，總體上優化了農村教育資源配置，改善了學校辦學條件，提高了教學質量和辦學效益，為鞏固提高義務教育水平發揮了積極作用。但在這一過程中，也導致部分學生上學路途變遠、上學交通安全存在隱患、寄宿制學校不能滿足學生學習和生活需求、并入學校班額過大、學生家長經濟負擔增加等突出問題，必須盡快加以糾正和解決。

（一）若干成效

1.改善了辦學條件

據教育部門統計，與2001年相比，2010年全市農村小學生均教學及輔助用房面積、體育場館面積、自然實驗教學

儀器、體育器械、音樂器材、美術器材、生均圖書均有提高。

2.提升了教師水平

結合布局調整，逐步辭退、安置了一批代課人員，補充了一批合格教師，優化了農村中小學教師隊伍結構，并對教師進行了重新配置。根據教育部門統計，2010年，全市農村初中、小學生師生比2001年下降；農村專任教師合格率比2001年提高。

3.提高了教育質量

伴隨著布局調整，中小學的校均規模發生了變化。據教育部門統計，2010年全市農村小學校均規模增加。規模化辦學后，越來越多的學校開齊開足了課程，提升了教育教學質量。許多學校明確了辦學思路，加強了管理制度建設，有效提高了辦學水平。一定規模的學校有條件和能力開展正常的教育教學活動。很多學校加強了校園文化建設，組建學生社團，學生文體活動普遍變得豐富起來，學生在合作和交流中提高了綜合素質。

（二）突出問題

1.上學路途變遠，交通未能跟上

學校撤并后，農村學生難以就近入學，上學路程普遍變遠。據估算，如把寄宿與非寄宿學校一并測算，全市農村初中、小學服務半徑顯著拉長。上學路程變遠使得走讀學生起早摸黑上學的情況較為普遍，特別在部分偏遠地區，由于學

校或教學點撤并不當，致使低年級小學生也要長途跋涉去上學，令人辛酸。

學校撤并后，很多學生需要乘坐交通工具上學，雖然少數地區通過多種渠道和方式解決了部分學生上學的問題，但受車輛數量、經費、線路、時間等諸多因素的限制，絕大多數農村學生只能自行解決上學交通工具等問題。由于農村道路條件較差、車況良莠不齊、交通情況日趨復雜，學生在上學途中的安全難以切實得到保障。在國家《校車管理條例》出臺前，符合國家標準的校車很少；學校租用、家長租用車輛較多。農村學生上學乘坐農用車、三輪車、拼裝車等無客運營運資質的車輛和接送學生車輛超載超速等交通違法行為時有發生，給學生上學交通安全帶來很大的隱患。

2.農村學校萎縮，城鎮學校班額過大

由于農村小規模學校或教學點在布局調整中的不確定性，很多地方不愿改善其辦學條件，忽視小規模學校教學設施設備和教師配置，使得一些家長擔心小規模學校或教學點不能保障教學質量而陸續將孩子轉出，加速了這些學校“自然”消亡。據了解，很少有縣、市、區提出適當保留教學點的措施。

一些縣、市、區在并入學校辦學條件難以滿足教育教學需要的情況下，盲目撤并學校，致使并入學校大班額問題突出，教學資源嚴重不足，教育教學質量難以保障。2010年，全市農村地區小學大班額比例比2001年明顯增加。隨著農村小學的撤并，城市、縣鎮的壓力越來越大。

3.挫傷了少部分鄉村的辦學積極性。

由于農村教育事實上還必須依靠鄉村兩級來辦，寄宿制學校撤銷了一批村級學校，村干部思想認識轉不過彎，一部分村民抱怨，一定程度上挫傷了鄉村的辦學積極性。

4.寄宿條件較差，管理人員缺乏

這些年農村寄宿制學校的發展和寄宿生規模增長在一定程度上緩解了上學遠的問題。教育部門統計數據顯示，2010年，農村初中、小學寄宿生人數比2001年大量增加。農村寄宿生的大量增加，對寄宿制學校提出了新的要求，但各地在經費投入和人員配備上傾斜力度不夠，導致很多寄宿制學校辦公經費嚴重短缺，寄宿制學校的正常運轉和發展受到影響和制約。生活設施配置不足，缺乏生活管理人員，難以為學生提供基本的生活和學習條件。由于經費短缺，多數寄宿制學校的教學設施很不配套，圖書室、儀器室、音體器材室都沒有。“普九”時留下的圖書、儀器、音體器材也已陳舊老化，幾乎不能為新課程所用，信息技術教育還是一片空白。

隨著中央和省市對農村教育的投入逐步增加，農村寄宿制學校辦學條件也得到了一定的改善，但在實地調研中，廁所不足、缺乏澡堂、床鋪緊張等現象依然普遍存在。更讓人

擔心的是，農村寄宿制學校普遍缺乏管理人員、服務人員，也缺乏專職的保安人員。很多情況下是專任教師排班值勤。有的教師晚上值班，白天上課打不起精神。也有的地方聘用了臨時工，但沒有用工合同，也沒有穩定的工資渠道。

5.家長負擔加重，陪讀現象增多

農村學校或教學點撤并后，學生需要乘坐交通工具上學，增加了交通費用。寄宿生還要承擔部分或全部伙食費。調查顯示，2008年，由于布局調整，住宿生一年額外花費的交通費、住宿費和伙食費平均是133l元，走讀生額外花費的費用平均是950元。從教學點、村小、中心校到初中，學生額外付出的教育費用都有所增加，以住宿生為例，每生額外支付的教育費用：教學點為769元，村小為1113元，中心小學為1356元；初中是2041元，九年一貫制學校為2112元。雖說日子漸好的農民群眾通常愿意多花一些錢讓孩子吃好、住好，但仍有部分群眾感覺負擔較重，對家庭經濟影響很大，負擔不起。此外，有的家長為了讓孩子吃好睡好，到寄宿制學校所在地方租房陪讀，另需支付房租等生活費用，加大了開支，往往也有抱怨。這對農民來說依舊是不小的開支，相比較于在村小學讀書，負擔明顯加重了。按最低標準每月生活費10元（不計糧和蔬菜），住宿費每月5元，全年以10個月計算，寄宿制學生比在家食宿的學生每年最低要多出150元。一般學生每年要多交納350元，二、農村義務教育學校布局調整的政策與工作思考

各級政府、教育部門和利益相關者都應按照國務院總體要求，依據各地實際，采取有效措施，努力推進農村義務教育學校合理布局、均衡發展、提高質量。

1.方便學生就近上學

保障學生就近上學的關鍵是應合理確定學校服務半徑和覆蓋范圍。小學1—3年級學生年齡小，應能在本村就近走讀就讀。小學高年級學生也應能以走讀為主，確有需要的才安排寄宿。初中學生根據實際可以走讀或寄宿。人口稀少、地處偏遠、交通不便的地方，應保留或設置教學點。綜合考慮學生家長需求和負擔、學齡人口變化、城鄉人口流動、地理環境及交通狀況、學校辦學條件等因素，規劃完善學校布局，不要讓學生每天把太多時間和精力花在上學路上。

2.嚴格撤并學校程序

農村義務教育學校布局調整事關農民群眾的切身利益，必須充分尊重他們的意愿，認真聽取他們的意見。確因生源減少等原因撤并學校，當地政府必須嚴格履行方案制定、論證、公示、報批等程序。應通過多種有效途徑廣泛聽取學校師生、學生家長、村民自治組織和鄉鎮人民政府的意見并舉行聽證會。多數群眾不答應的事，就堅決不要做。聽證環節通過后，應把撤并方案上報審批。經批準的方案要先建后撤，平穩過渡，好事辦好。在今天，無視多數群眾意愿的決策、不顧廣大群眾切實利益的行動，都是非常危險和必須盡量避免的。

3.辦好村小和教學點

有必要保留的村小和教學點應予保留和辦好。首先，應建立村小和教學點經費保障機制，提高村小和教學點的生均公用經費標準，對于規模很小的學校或教學點要成倍地核定撥付生均公用經費。其次，發揮遠程教育功能，按照國家規定標準配備多媒體教學設備，完善并使用好農村中小學現代遠程教育工具，保障具備接受遠程教育的能力。開發和輸送數字化優質課程教學資源。再次，中心學校要統籌所管轄和輻射教學點的課程安排和教師配置，通過教師巡回教學等方式，保證教學點開足開齊國家規定的課程。最后，教師的配置應向村小和教學點傾斜，設立特殊崗位津貼。

4.提高教師整體素質

教育大計、教師為本，要把加強教師隊伍建設作為推動教育科學發展最重要的基礎工作來抓。首先，改善教師的初次配置。其次，要提高現有農村教師整體素質。再次，實行校長、教師交流制度。實行縣級教育部門統一聘任校長，實行校長聘期制，促進校長、教師在一定區域內合理交流，建立和完善鼓勵城區校長、教師到農村學校或城市薄弱學校任職、任教機制。

5.深化課程教學改革

農村義務教育課程必須滿足國家義務教育的整體要求，不能靠降低質量要求來貼近農村。但是，為增強課程的適應性和感染力，課程應適當體現農村特點。尤其是地方課程和學校課程應在一定程度上反映當地生產、生活、自然、文化實際。在教學中，既要充分利用農村優勢資源，又要讓學生有機會與城鎮同齡人交流。另外，還要因地制宜地開展教學模式改革，探索學生綜合素質評價方式，倡導農村學校文化建設。

6.解決其他突出問題

首先，對于學校撤并后需要通過車輛接送學生上學的地區，要考慮發揮公共交通作用，改善道路通行條件，增設公交線路，增加公交班次，發放學生車貼，方便學生乘坐。其次，對于學校撤并后需要學生寄宿的地區，建立寄宿制學校投入保障機制。政府應盡快出臺文件，明確市、縣、鄉三級政府對寄宿制學校建設的職責，制定資金籌措分擔比例。寄宿制學校的公用經費應在財政預算中優先安排，足額撥付，保證到位。要按照國家或省級標準，為寄宿制學校配備教室、宿舍、食堂、廁所、浴室等設施和必要的管理、服務、保安人員。再次，做好布局調整過程中出現的閑置校園校舍再利用，應本著統籌兼顧、教育優先原則，在滿足了當地學前教育、成人培訓、學生實踐等教育需求前提下，明確權屬，妥善處置。

規范農村義務教育學校布局調整不僅關系著農村教育的發展，更關系著農村中小學生的切身利益。以人為本、科學合理的學校布局對于推進義務教育均衡發展和城鄉教育一體化、縮小區域內城鄉教育差距、實現義務教育服務均等化具有重要意義。農村義務教育學校布局調整不是孤立的現象，在今后工作中，應該處理好城鎮化、工業化和社會主義新農村建設背景下我國義務教育改革和發展的一些重要關系。一是城鄉統籌與傾斜農村的關系。二是全面推進與重點突出的關系。三是整體謀劃與尊重特色的關系。四是循序漸進與改革創新的關系。五是統一要求與因地制宜的關系。