第一篇：秦巴山區連片特困地區貧困現狀及對策研究

秦巴山區連片特困地區貧困現狀及對策研究

為了適應新階段扶貧開發形勢的新變化，國家適時調整了扶貧開發思路，制定了《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》，在全國確定11個連片特困地區，作為新階段扶貧攻堅主的戰場，涵蓋了陜西境內秦巴山、六盤山、呂梁山3個連片特困地區。秦巴山區連片特困地區在陜西的范圍包括漢中、安康、商洛市全部縣（區）和西安市周至縣以及寶雞市太白縣，共計30個縣（區）（以下簡稱秦巴山區片區），占國家確定的秦巴山區連片特困地區76個縣（區）39.5%，是陜西最大的連片特困地區，也是今后一個時期全省扶貧開發的主戰場。

一、陜西秦巴山區片區自然條件和社會經濟發展情況

（一）秦巴山區片區自然條件。秦巴山區片區位于陜西南部，秦嶺、巴山兩大山脈橫貫東西，漢江、丹江穿境而過，地形地貌多樣，高山延綿、丘陵廣布、盆地和川道狹小，素有“八山一水一分田”之稱。集革命老區、貧困地區、庫區于一體，跨省交界廣、貧困人口集中。陜西秦巴山區國土面積7.58萬平方公里，占全省36.8%。2011年末，耕地574.80千公頃，占全省20.1%，常住人口899.9萬人，占全省24.0%，約有6萬多少數民族人口。

（二）秦巴山區片區經濟社會發展情況。西部大開發戰略實施以來，陜西秦巴山區特別是陜南地區經濟綜合實力明顯提高，基礎設施和生態環境明顯改善。2011年，秦巴山區片區地區生產總值1500.09億元，財政總收入124.53億元，地方一般預算收入45.87億元，城鎮居民人均可支配收入和農民人均純收入分別為17282元和5132元。交通基礎設施建設取得明顯進展，西漢、西康、滬陜、十天等高速公路和襄渝鐵路復線建成通車，高速公路通車里程1002公里，鐵路運營里程1080公里，交通運輸瓶頸制約明顯緩解。教科文衛等社會事業長足發展，全面實現“兩免一補”和城鄉九年免費義務教育，適齡兒童在校率99.6%，普通高中入學率80%。鄉鎮衛生院實現全覆蓋，93%的村建立了村級衛生室，新農合參合率96.9%。適齡兒童入學率100%。“十一五”期間累計完成植樹造林653.43萬畝，退耕還林66.78萬畝，森林覆蓋率62.7%。

二、陜西秦巴山區片區貧困狀況

近年來，陜西秦巴山區片區發展取得重大突破，但與陜北、關中地區相比，陜南發展差距仍然較大，近幾年全國百強縣排名、西部百強縣排名和“陜西省縣域經濟社會發展十強縣”排名中，陜西秦巴山區縣（區）均榜上無名。

（一）貧困面廣，貧困程度深。陜西秦巴山區片區是全省貧困人口的主要所在地；2011年公布的全省56個國家貧困縣中，秦巴山區有29個，占全省多一半。按照省政府制定的2500元貧困標準計算，2011年，秦巴山區農民人均純收入在2500元以下人口有307.34萬人，貧困發生率37.5%，比全省高9.3個百分點，貧困人口占全省39.7%，全省有近40%貧困人口集中在秦巴山區。

（二）交通基礎薄弱，自然災害頻發。受自然環境條件影響，陜西秦巴山區片區交通不夠發達。鐵路運輸方面，由于山區鐵路建設投資較大，陜南大部分地區無鐵路通過；公路運輸方面，雖然近幾年陸續貫通了西漢、西康、西商線，陜南漢中、安康和商洛市政府所在地目前均通高速，但是很多縣鄉公路等級低，當地很多經濟作物、礦產品和農產品等無法及時運出，嚴重制約著當地經濟發展。

秦巴山區居民大多居住于山、川或者盆地較為平坦地段，當季節性降雨較為明顯時，常給人民生命財產造成一定損失。近年來陜西采取了一系列改善生態環境、退耕還林等措施，但由于其地理特征與氣候原因，生態環境脆弱，自然災害頻發，特別是泥石流、洪水等災害嚴重影響當地經濟發展。

（三）經濟發展水平低，經濟總量少。陜西秦巴山區片區國土面積占全省36.8%，人口占24.0%。2011年，陜西秦巴山區片區生產總值占全省12.1%，人均生產總值13164元，分別為全省和全國49.8%和48.5%；第二產業增加值占全省9.2%，其中：工業增加值占全省

7.6%，二產比重低于全國平均水平8個百分點；第三產業增加值占全省13%；財政總收入124.53億元，占全省4.8%，地方一般預算收入45.87億元，占全省3.1%，其中：各項稅收占全省7.6%。

（四）社會事業發展滯后，基本公共服務不足。2011年，陜西秦巴山區片區有醫院、衛生院4368個，占全省9.5%，每萬人口醫院床位29張，為全省79.1%，每萬人擁有衛生技術人員34人，為全省82.2%，通有線電視村占全部村50%，比全省低3.6個百分點，在27個農業縣中，17個縣有線電視入戶率在30%以下。據第六次人口普查資料顯示，陜西秦巴山區連片特困區域每10萬人口擁有大學生4922人，不及全省平均水平的一半，文盲率

5.8%，比全省平均水平高2.1個百分點。有25.9%的縣農村社會保障覆蓋率在90%以下；有16個縣農村安全飲用水普及率在60%以下。可以看出陜西秦巴山區片區教育、衛生、文化等社會發展滯后，貧困人口居住條件差、上學難、就醫難等問題仍然突出。

（五）居民收入低，生活水平較差。2011年，陜西秦巴山區片區農民收入高于全省平均水平有12個縣（區），18個縣（區）低于全省平均水平，其中：商洛市7個縣（區）全部低于全省平均水平；城鎮居民人均可支配收入除安康市漢濱區略高于全省平均水平外，其余29個縣（區）均低于全省平均水平；有26個縣農村居民人均生活消費支出低于全省平均水平，僅有4個縣（區）高于全省平均水平。

三、陜西秦巴山區片區貧困因素分析

（一）城鎮化水平低，產業承載能力弱。陜西秦巴山區片區交通不便，人口居住較為分散，人口密度較低，小城鎮發展緩慢且規模較小，集聚功能差，綜合承載力弱，經濟結構單一，勞動力就地轉移困難較多。據第六次人口普查資料顯示，2010年，陜西秦巴山區片區每個鎮平均人口6400余人，城鎮化率32.9%，比全省低12.8個百分點，比全國低15個百分點；2011年陜西秦巴山區片區人口密度119人／平方公里，比全省平均水平少63人，城

鎮化率高于全省平均水平的只有漢中市政府所在地漢臺區、安康市政府所在地漢濱區，其余28個縣（區）均低于全省平均水平。

（二）農業裝備程度差，農業生產水平低。陜西秦巴山區片區農業現代化水平低，導致農業生產水平不高。2011年，30個縣（區）化肥、農藥和地膜使用量分別占全省4.8%、7.8%和17.9%；農機總動力401.12萬千瓦，占全省19.7%；每公頃耕地面積農機總動力裝備水平

6.9千瓦，比全省平均水平低0.2千瓦；糧食總產量258.30萬噸，占全省21.7%，糧食畝產215公斤，比全省平均水平低39公斤；蔬菜總產量387.46萬噸，占全省27.4%，蔬菜畝產1684公斤，比全省平均水平低400公斤；水果總產量占全省7.3%，畝產比全省平均水平低100公斤。

（三）財政投入少，基礎設施發展滯后。由于投資和投入的相對不足，陜西秦巴山區片區基礎設施和社會事業相對滯后。2011年，陜西秦巴山區片區全社會固定資產投資和城鎮固定資產投資均占全省11%，地方財政一般預算支出中，農林水事務支出占全省24.4%，教育、科技、衛生支出122.40億元，占地方財政一般預算支出35.2%，比全省低0.6個百分點，占全省教育、科技、衛生支出24.1%，醫療衛生支出占全省25.6%。公路里程5.39萬公里，占全省9.7%，高等級公路2167公里，占全省12.4%。水利設施老化，電力和通訊設施落后。有22個鄉鎮不通瀝青（水泥）路，占鄉鎮總數3.8%；4662個行政村不通瀝青（水泥）路，占行政村總數62.6%，1097個行政村沒有完成農網改造任務，占行政村總數14.7%。

（四）特色產業發展緩慢，農民收入來源單一。為確保一江清水送北京，位于水源上游的陜西秦巴山區連片特困區域內有很多項目的開發受到限制，由此造成生產結構單一，且以農業為主，也使農民收入構成集中于外出務工收入。2011年，陜西秦巴山區片區農民收入中，工資性收入占50%以上，比全省平均水平高3個百分點，家庭經營收入只占35%左右，比全省平均水平低。

第二篇：連片特困地區扶貧攻堅座談會

近平在貴州調研期間專門主持召開這次涉及武陵山、烏蒙山、滇桂黔集中連片特困地區扶貧攻堅座談會。會前，國務院副總理汪洋同與會的省區市黨委主要負責同志分別到貴州畢節市的一個縣了解了當地扶貧開發實際情況。

座談會上，汪洋匯報了貴州扶貧考察情況，湖北省委書記李鴻忠、湖南省委書記徐守盛、廣西壯族自治區黨委書記彭清華、重慶市委書記孫政才、四川省委書記王東明、貴州省委書記趙克志、云南省委書記李紀恒先后發言。他們結合各自實際，既講扶貧開發和經濟社會發展面臨的機遇和挑戰，又講解決問題的思路和舉措，就注重扶貧政策的整體平衡性、抓好貧困地區教育事業、加快農村危房改造、有序推進生態扶貧、共織貧困群眾“安全網”、改進扶貧考核辦法等談了意見和建議。習近平邊聽邊記，不時同他們討論交流。在聽取大家發言后，習近平發表重要講話。

習近平指出，“十三五”時期是我國發展的重要階段。要聚焦如期全面建成小康社會這個既定目標，著眼于我國未來5年乃至更長遠的發展，深刻把握世界經濟發展新趨向新態勢，深刻把握我國經濟發展新特點新要求，深刻把握我國經濟社會發展新目標新任務，深刻把握我們面臨的新挑戰新機遇，突出前瞻性和引領性，既不能脫離實際、提過高的目標和要求，也不能囿于一時困難和問題而縮手縮腳。

習近平強調，消除貧困、改善民生、實現共同富裕，是社會主義的本質要求，是我們黨的重要使命。改革開放以來，經過全國范圍有計劃有組織的大規模開發式扶貧，我國貧困人口大量減少，貧困地區面貌顯著變化，但扶貧開發工作依然面臨十分艱巨而繁重的任務，已進入啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺期。形勢逼人，形勢不等人。各級黨委和政府必須增強緊迫感和主動性，在扶貧攻堅上進一步理清思路、強化責任，采取力度更大、針對性更強、作用更直接、效果更可持續的措施，特別要在精準扶貧、精準脫貧上下更大功夫。

習近平就加大力度推進扶貧開發工作提出“4個切實”的具體要求。

第一，切實落實領導責任。堅持黨的領導，發揮社會主義制度可以集中力量辦大事的優勢，這是我們的最大政治優勢。要強化扶貧開發工作領導責任制，把中央統籌、省負總責、市（地）縣抓落實的管理體制，片為重點、工作到村、扶貧到戶的工作機制，黨政一把手負總責的扶貧開發工作責任制，真正落到實處。中央要做好政策制定、項目規劃、資金籌備、考核評價、總體運籌等工作，省級要做好目標確定、項目下達、資金投放、組織動員、檢查指導等工作，市（地）縣要做好進度安排、項目落地、資金使用、人力調配、推進實施等工作。黨政一把手要當好扶貧開發工作第一責任人，深入貧困鄉村調查研究，親自部署和協調任務落實。

第二，切實做到精準扶貧。扶貧開發貴在精準，重在精準，成敗之舉在于精準。各地都要在扶持對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人（第一書記）精準、脫貧成效精準上想辦法、出實招、見真效。要堅持因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策，區別不同情況，做到對癥下藥、精準滴灌、靶向治療，不搞大水漫灌、走馬觀花、大而化之。要因地制宜研究實施“四個一批”的扶貧攻堅行動計劃，即通過扶持生產和就業發展一批，通過移民搬遷安置一批，通過低保政策兜底一批，通過醫療救助扶持一批，實現貧困人口精準脫貧。

第三，切實強化社會合力。扶貧開發是全黨全社會的共同責任，要動員和凝聚全社會力量廣泛參與。要堅持專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧等多方力量、多種舉措有機結合和互為支撐的“三位一體”大扶貧格局，健全東西部協作、黨政機關定點扶貧機制，廣泛調動社會各界參與扶貧開發積極性。要加大中央和省級財政扶貧投入，堅持政府投入在扶貧開發中的主體和主導作用，增加金融資金對扶貧開發的投放，吸引社會資金參與扶貧開發。要積極開辟扶貧開發新的資金渠道，多渠道增加扶貧開發資金。

第四，切實加強基層組織。做好扶貧開發工作，基層是基礎。要把扶貧開發同基層組織建設有機結合起來，抓好以村黨組織為核心的村級組織配套建設，鼓勵和選派思想好、作風正、能力強、愿意為群眾服務的優秀年輕干部、退伍軍人、高校畢業生到貧困村工作，真正把基層黨組織建設成帶領群眾脫貧致富的堅強戰斗堡壘。選派扶貧工作隊是加強基層扶貧工作的有效組織措施，要做到每個貧困村都有駐村工作隊、每個貧困戶都有幫扶責任人。工作隊和駐村干部要一心撲在扶貧開發工作上，有效發揮作用。

王滬寧、栗戰書和中央有關部門負責同志參加座談會。

第三篇：連片特困地區區域發展

連片特困地區區域發展 和扶貧開發的幾點建議

永壽縣甘井鎮

甘井鎮位于永壽縣城西約7.5公里,總面積68平方公里,轄20個行政村,35個自然村，68個村民小組,4367戶,17576人。總耕地面積46800畝。以糧食種植為主導產業，種養殖業近年來處于起步階段。2010年全鎮人均純收入2380元，貧困線以下總人數為10620人。我鎮基礎設施相對落后，全鎮35個自然村中未通水泥（瀝青）路的有18個，全鎮村內街道硬化率總體不足50%；全鎮20個行政村中為解決或完全解決安全飲水的有12個；2個自然村未通電；7個行政村無村委會陣地；19個行政村無文化室；16個行政村無衛生室。11月29日，中央扶貧開發工作會議在北京召開，中央決定將農民人均純收入2300元作為新的國家扶貧標準，這個標準比2009年提高了92%。扶貧標準提高1倍，意味著全國貧困人口數量和覆蓋面由2010年的2688萬人擴大至1.28億人，占農村總人口的13.4％和全國總人口的近1/10。這不只是簡單表明中國社會“貧困線”大幅提升的數據變化，其背后折射出的是國家對扶貧開發事業在思路、范圍、目標和責任等方面的重大調整。國家扶貧辦連片特困地區區域發展和扶貧開發對我們來說是一次重大機遇，同時我們希望國家能夠在以下幾點給予特殊政策扶持。

一、提高農村基礎設施標準。國家應加大在農村基礎設施建設上的投入力度，提高農村基礎設施標準，改善農村基礎設施建設。對確定為中心村、示范村和整體搬遷的村，由國家出資，將水、電、路、氣等基礎設施一次建設到位。這是因為：

（一）由于歷史原因，我國城鄉長期保持“二元經濟”，城市居民長期無償享有國家在基礎設施方面的投入，而農村的基礎設施建設基本是靠農民自籌資金進行建設。黨的十六屆三中全會上提出統籌城鄉發展，因此要打破城鄉“二元結構”，就必須由國家投入來改善農村基礎設施。

（二）對于貧困地區來說，農民收入較低，生活郊困難,村級資金積累少或沒有,因此如果在貧困地區實施扶貧項目,應結合當地經濟情況,加大轉移支付,盡量減少配套資金或不要求配套。

（三）整合民政、農業、水利、交通、電力、衛生、文教等部門，提高了基礎設施建設標準，人居環境得到極大改善。

二、統籌各項農村扶貧項目。應在“三告別”、“危房改造”、“災后恢復重建”等扶貧補助項目時，建房項目應和改灶、改廁、沼氣池等輔助項目同時進行。這是因為：

（一）通過這些舉措，可以體現政府在扶貧和新農村建設上的導向作用。

（二）由于補助總額度的提高，可以促進農民建房的積極性。

（三）統籌各項扶貧項目，使群眾的居住條件功能更完備、設施更齊全、生活更完備。從而加快了新農村建設步伐。

三、加大農村產業扶持力度。加強農村產業建設，是優化農村經濟結構，建立農民增收的長效機制，是解決“三農”問題、推進新農村建設的根本途徑。然而，貧困地區農村產業起步晚、基礎差、底子薄，因此政府必須加大對貧困地區農村產業扶持力度。應從以下幾個方面入手：

（一）簡化項目審批程序，降低產業準入門檻。

（二）進一步加大資金扶持力度，提高扶持資金在項目中的比例。

（三）改善農村融資環境。一是加大農村信用社的資金規模，提高農民貸款上限；二是適當放寬貸款期限；三是通過擴大國家無息、低息貸款覆蓋范圍，或國家貼息降低農民融資成本；四是創新擔保方式，加大對農村擔保共同體的支持力度。

（四）加大科技扶貧的力度，加強對農民產業技能的培訓和新技術、新產品在農村的推廣。

（五）為農戶做好產供銷的外圍服務，減輕農民的后顧之憂。

知屋漏者在宇下，知政失者在草野。政策的成敗與否，只有在最底層的農民才能深刻感知。因此只有發揚我黨密切聯系群眾的光榮傳統，傾聽來自最底層的聲音，才能把各項政策制定好，落實好，才能順利推進連片特困地區區域發展和扶貧開發工作的進行。

2011年12月21日

第四篇：秦巴連片特困地區扶貧開發政策思考

秦巴連片特困地區扶貧開發政策思考

http://www.tmdps.cn 2012年02月29日 00:00 中華工商時報

作者： ■夏汛鴿

秦巴地區“連片特困”依然具有如下特點：傳統農業產業在萎縮，青壯年勞動力嚴重匱乏，增收渠道少難度大，貧困導因，大多是因病致貧、因病返貧。

估計整個秦巴連片特困地區貧困人口占農業人口的比例將超過20%，扶貧開發依然任重道遠，不應有任何懈怠。

秦巴連片特困地區位于川、渝、陜、甘、鄂、豫六省市交界處，涉及75個區縣，面積約28萬平方公里，人口約3400萬，其中農業人口約2900萬。東西走向的秦嶺、大巴山橫亙境內，長江最長的支流漢水流貫其間，處在溫帶與亞熱帶的交接地帶。由于地理上的完整性和自然生態條件的一致性，這里成為我國氣候、植被、礦藏和物種的重要區界與交匯場所，自然資源的綜合利用和工農業生產的可持續發展面臨著廣闊的前景，是一個有巨大潛在優勢的待開發區域。秦巴連片特困地區作為我國西部大開發的前沿陣地，目前也是我國新確定的14個連片特困地區之一。

2011年8月間，以全國工商聯在秦巴連片特困地區定點扶貧的長期實踐為基礎，中共中央統戰部光彩事業指導中心、全國工商聯扶貧部和中國民(私)營經濟研究會聯合對秦巴連片特困地區相關省市進行了調研。

“十二五”時期，保障和改善民生既是我國發展方式轉變的出發點，也是落腳點。從全局看，減貧尤其是解決我國連片特困地區的貧困是最大的民生問題。所以，從形式上看，本次調研盡管依然關注扶貧開發的老問題，但在新的歷史條件下，賦予了其新的內涵。本次調研產生的相關政策思考，實際上涉及到我國如何從全局上圍繞“科學發展主題”和“轉變發展方式主線”，實現真正意義上發展的深層次問題。

扶貧開發依然任重道遠

《中國農村扶貧開發綱要(2001-2010年)》(簡稱《綱要》)實施以來，秦巴地區扶貧開發取得了新的成就。這一地區農村貧困人口大幅減少，收入水平穩步提高，貧困地區基礎設施明顯改善，社會事業不斷進步，最低生活保障制度全面建立，農村居民生存和溫飽問題基本解決，探索并正在繼續探索有中國特色、符合本地實際的扶貧開發道路。

同時不必諱言，秦巴地區“連片特困”依然具有如下特點：一是傳統農業產業在萎縮，種植業糧食作物播種面積縮減，農民對養殖業積極性不高，農副產品商品化程度低，特別是耕地閑置或撂荒現象日益突出。二是青壯年勞動力嚴重匱乏，幾乎每家的壯勞力都外出打工，未出去的大多是失去勞動能力的病殘者或沒有勞動能力的智障者。三是增收渠道少難度大，由于受教育程度低、缺乏知識和技能，外出打工主要集中在建筑、礦山、磚廠、拆卸、搬運等勞動強度大和工時長的行業，工資低、欠薪多、討薪難；務農收入，增收難度越來越大。糧價扣除種子、化肥、農藥、薄膜、抽水等成本后，農民沒什么錢賺。四是貧困導因，大多是因病致貧、因病返貧，家里有人因生大病或主要勞動力去世等大變故，或家有失去勞動能力的殘疾人和智障人，則陷入貧困并很難靠開發扶貧實現脫貧，需要長期依靠民政救濟和慈善關懷。

目前，提高扶貧標準是注重差異性現狀分析一個十分重要的前提。本次調研所實地了解的一些地方，大多實際上已程度不同地制定或測定了新的扶貧標準，其中至少還有占農業人口14%左右的農民為貧困人口，個別地方貧困人口占農業人口1/3左右。國家決定將農民人均純收入2300元(2010年不變價)作為新的扶貧標準，無疑對扶貧工作提出了更高要求，估計整個秦巴連片特困地區貧困人口占農業人口的比例將超過20%，扶貧開發依然任重道遠，不應有任何懈怠。

實施有差異的扶貧措施

結合秦巴連片特困地區實際，為實現《綱要》既定的奮斗目標：一是要繼續增加投入。包括農戶企業化轉型，產業市場化對接；加大技能培訓力度，突破產業化發展瓶頸；以“打包”方式實現特色產業“捆綁”發展；落實大項目，促進連片大開發成為產業大開發；繼續鼓勵和促進民營企業、尤其是大中型民營企業參與扶貧；盤活特困區域存量資產，整合連片扶貧資源，激發農村金融活力；優化當地產業與區域性產業銜接，加大國家金融對相關產業支持力度。

二是要把革命老區、民族地區作為優先扶貧地帶。對少數民族聚居區的貧困鄉村給予重點扶持；應對“搬遷移民”、“生態移民”予以細分，從長計議鼓勵外出受教育、務工的青年人不再返回不宜居住的貧瘠地區，實現自然淘汰性質的“自然移民”或“智力移民”。應采取具體措施提高農民素質并合理解釋其應承擔的責任；應采取具體措施提高“村村通路”的實際成效。

三是要加大重點生態功能區生態補償力度。建立生物多樣性保護實驗區(基地)，探索水資源保護區生態補償體制機制，研究秦嶺與巴山特殊地質地貌生態養護體系，鼓勵民營企業合理有序開發利用礦產資源。

四是要通過政策支持和部門協作保障扶貧開發的實際社會效果。探索基層工商聯(商會)組織在社會扶貧開發中的體制創新，以民間善款撬動更多民間資本，創新民間融資積極的社會影響。

同時適時采取若干有差異的具體措施：

(一)制定國家級產業綜合發展規劃。應把消除連片特困地區貧困作為事關全國發展大局的重大問題，上升到國家戰略高度予以考慮。建議國家有關部門協調秦巴連片特困地區內部次區域及比鄰周邊省市，編制秦巴地區國家級產業綜合發展專項規劃，通過“頂層設計”優先布局、實施一批重點項目。應當具體區分上述次區域及比鄰周邊省市的特殊情況部署相關專項規劃，例如在水資源保護地有限度地規劃旅游業和相關農業項目；在由于特殊原因不宜開展招商引資的區域，積極探討規劃特種養殖業大項目(如大鯢繁養基地或富硒茶產業基地等)，促使秦巴連片特困地區各地積極參與區域經濟互利協作，促進產業發展、資源開發等方面互惠共贏，形成寬領域、全方位的產業集群效應，實現多邊共同發展。

(二)取消各類建設項目地方財政配套要求。要樹立舉全國之力破解連片特困地區貧困難題的重要理念。建議國家通過特別稅或特殊資金投入支持加大此類地區減貧力度；建議凡中央財政列支在秦巴連片特困地區各類建設項目，一律取消對地方財政(尤其是縣財政)的配套要求。針對現行新村建設、通村公路、移民搬遷、沼氣、水利項目等項目補助標準與實際成本相差太大和補助標準不一致情況，應大幅提高現有補助標準，爭取逐年增加。同時加大財政轉移支付力度，提高上繳中央稅金返還比例。中央和省級財政要繼續加大對該地區境內(次級)連片特困區域基礎設施、農村教育、醫療、衛生等社會事業的投入，提高農村新型合作醫療、農村養老保險等的財政補貼標準，加大支持城鄉統籌發展力度。

(三)酌情減免貸款還本付息規定。建議酌情減免秦巴連片特困地區貧困農戶因抵御各類自然災害形成的貸款還本付息規定。對于各類自然災害使貧困農民造成的經濟損失，以及貧困農戶由此產生的貸款減災需求，應當酌情分析界定，科學合理制定具體減免辦法。同時，要繼續積極探索建立相應信貸扶貧體制，增加國家扶貧貼息貸款力度，提高貼息標準。尤其應加大對境內(次級)連片特困區域民營企業的信貸支持力度，扶持一批骨干民營企業，帶動當地脫貧致富。為此要積極探索建立相關貸款擔保公司，減少民營企業的借貸風險。國家應幫助建立秦巴連片特困地區扶貧信貸基金，專項用于境內(次級)連片特困區域扶貧。

(四)合理提高小額扶貧信貸額度。建議對秦巴連片特困地區境內所有連片特困扶貧開發重點縣，提高其小額扶貧貸款下達指標，提高互助資金項目每村財政扶貧資金補助額度，提高農村貧困戶產業發展直補到戶資金的戶均水平。支持產業發展的互助資金項目，提高千人以上村項目資金標準。鼓勵按照“一村一品”的產業發展思路，繼續把茶葉、生豬和市場前景好的農副產品作為發展重點。繼續推行“政府+龍頭企業+合作社+農戶”模式。探索建立秦巴地區農村市場商品流通補償基金，完善農產品(5.12,-0.03,-0.58%)價格補貼機制。

(五)落實生態補償政策。建議國家在秦巴連片特困地區全境，尤其是境內(次級)連片特困區域適度延長退耕還林補助期限。秦巴連片特困地區“天保工程”森林管護面通常面積寬、戰線長、任務重。一方面林區管護基礎設施設備陳舊，加之近年物價上漲等諸多因素，造成森林管護經費逐年增多；另一方面國家目前下撥的“天保資金”，是按2000年水平編制的“計劃資金”，屬“靜態投資”，多年來一直未增加資金。為此，可考慮按有關地方性森林法規，將過去“天保工程”結余的基本養老保險補助費調整作為森林管護費；同時，中央層面應針對秦巴連片特困地區森林管護實際情況撥付專項經費，并采取切實步驟開展生物多樣性生態補償機制實驗，包括逐步建立生物多樣性保護實驗區(基地)，以及水資源保護區生態補償體制機制創新實踐。

(六)適當減免大中專學生學費。建議國家加大秦巴連片特困地區大中專生資助力度。可考慮適當減免秦巴連片特困地區大中專畢業，尤其是特別困難(如家住高寒、土石山區)的大中專生學費。應在務實調查基礎上，逐步改變目前下達資助計劃的辦法，創造條件實現秦巴連片特困地區大中專生資助“全覆蓋”。同時也可考慮，對秦巴山區境內(次級)連片特困區域內的高考學生降分錄取。應在分批試點基礎上，對秦巴連片特困地區全境實行學前班、小學、初中和高中免費教育，延長義務教育時間。此外還應積極創造條件，動員各方力量興建扶貧職教中心，普遍推行扶貧“9+X”教育，通過職業技能和實用技術的培訓，更好地促進勞務扶貧，解決貧困人口增收難問題。

(七)適時調整和加大社會幫扶力度。建議國家下達剛性指標，繼續整合在秦巴連片特困地區的對口幫扶、對口援建相關政策，在整個“十二五”乃至“十三五”期間，繼續對秦巴連片特困地區(尤其是重災貧困地區)實行對口幫扶政策。同時，動員產業化龍頭企業，支持集中連片貧困地區發展，繼續深化結對幫扶，重點發展長效增收產業，提高農業產業化發展水平。適當調整稅率，使企業增值稅稅率控制在適當水平以內，調動企業參與扶貧攻堅戰的積極性。應探索通過市場機制動員社會資源，建立秦巴地區產業投資基金一類的金融機構。

(八)妥善解決有關遺留問題。應具體分析和研究，如何在目前已原則確定的秦巴連片特困地區扶貧開發重點縣名錄基礎上，實現動態管理、解決“合理的遺留問題”。

(九)創新跨區域扶貧體制。連片特困地區作為我國開發扶貧主戰場的關鍵詞是“連片”，其戰略成敗與否的關鍵之一在于“連”。為有效推進秦巴連片特困地區跨省市區域協作，應積極推進區域交通一體化建設，努力構建以機場、鐵路、高速公路、航運“四位一體”的立體交通網絡，實現物流、人流、信息流、資金流快捷暢通。在三峽庫區已建成奉節-巫山-巫溪“小金三角”、三峽大壩-巫山-神農架“大金三角”旅游精品環線基礎上，應考慮積極推動渝東北、陜南、鄂西區域生態文化旅游聯盟。還應在更廣泛的視角下考慮通過構建西安-重慶-成都“大西三角經濟帶”，統籌協調目前已有的“秦巴山區扶貧開發示范區”、“秦巴經濟走廊”等建言，以及實施《成渝經濟區區域規劃》的合理要素，積極探索研究突破區劃障礙的戰略舉措，制定生產要素合理流動的統一規則，消除市場壁壘，實現生產要素、人力資源優化配置，培育秦巴連片特困地區統一、開放、競爭、有序的市場體系。應考慮建立秦巴連片特困地區省市、區縣定期聯席會議，實行輪值主席制度，定期協調解決區域扶貧協作中的重大問題。

(十)探索建立中央政府與地方政府間委托代理機制。從建立和完善中國特色社會主義市場經濟體制機制的戰略高度出發，應積極促進我國連片特困地區地方政府自發自主構建跨區域協作機制，同時中央政府宜采取“積極不干預”政策。應考慮為正確處理中央與地方關系在目前已確定的連片特困地區開辟新的“改革實驗區”，為培養鍛煉黨政高級干部創造新的“人才開發區”。我國已經進入工業化中后期階段，從統籌城鄉和區域發展、促進社會公平的意義上講，中央政府在解決“老少邊窮”地區的貧困問題上應當發揮更大作用，承擔起財政投入的全部責任，與地方政府形成委托代理關系，完成好這些地區的扶貧工作。

第五篇：秦巴連片特困地區扶貧開發政策思考

秦巴連片特困地區扶貧開發政策思考

夏汛鴿

秦巴連片特困地區基本情況

《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》實施以來，秦巴地區扶貧開發取得了新的成就。這一地區農村貧困人口大幅減少，收入水平穩步提高，貧困地區基礎設施明顯改善，社會事業不斷進步，最低生活保障制度全面建立，農村居民生存和溫飽問題基本解決。

但秦巴地區“連片特困”依然存在：一是傳統農業萎縮，糧食作物播種面積縮減，農民對養殖業積極性不高，農副產品商品化程度低，耕地閑置或撂荒現象突出。二是青壯年勞動力嚴重匱乏，幾乎每家的壯勞力都外出打工。三是由于受教育程度低、缺乏知識和技能，外出打工者主要集中在建筑、礦山、磚廠、拆卸、搬運等勞動強度大和工時長的行業，工資低、欠薪多、討薪難；并且，糧價扣除種子、化肥、農藥、薄膜、抽水等成本后，農民基本沒賺錢，務農增收難度越來越大。四是貧困導因大多是因病致貧、因病返貧，并很難靠開發扶貧實現脫貧，需要長期依靠民政救濟和慈善關懷。

實施有差異的扶貧措施

結合秦巴連片特困地區實際，應適時采取若干有差異的具體措施：

（一）制定國家級產業綜合發展規劃。

建議國家有關部門協調秦巴連片特困地區內部次區域及比鄰周邊省市，編制秦巴地區國家級產業綜合發展專項規劃，通過“頂層設計”優先布局、實施一批重點項目。具體區分上述次區域及比鄰周邊省市的特殊情況部署相關專項規劃，例如在水資源保護地有限度地規劃旅游業和相關農業項目；在由于特殊原因不宜開展招商引資的區域，積極探討規劃特種養殖業大項目（如大鯢繁養基地或富硒茶產業基地等），促使秦巴連片特困地區各地積極參與區域經濟互利協作。

（二）取消各類建設項目地方財政配套要求。建議國家通過特別稅或特殊資金投入支持加大此類地區減貧力度；建議凡中央財政列支在秦巴連片特困地區各類建設項目，一律取消對地方財政（尤其是縣財政）的配套要求。針對現行新村建設、通村公路、移民搬遷、沼氣、水利項目等項目補助標準與實際成本相差太大和補助標準不一致情況，大幅提高現有補助標準，爭取逐年增加。同時加大財政轉移支付力度，提高上繳中央稅金返還比例。中央和省級財政要繼續加大對該地區境內（次級）連片特困區域基礎設施、農村教育、醫療、衛生等社會事業的投入，提高農村新型合作醫療、農村養老保險等的財政補貼標準。

（三）酌情減免貸款還本付息規定。對于各類自然災害如干旱、洪澇、冰雹等氣象災害，巖崩、滑坡、泥石流等山地災害使貧困農民造成的經濟損失，以及貧困農戶由此產生的貸款減災需求，應酌情分析界定，科學合理制定具體減免辦法。同時，積極探索建立相應信貸扶貧體制，加大國家扶貧貼息貸款力度，提高貼息標準。尤其應加大對境內（次級）連片特困區域民營企業的信貸支持力度，扶持一批骨干民營企業。為此要積極探索建立相關貸款擔保公司，減少民營企業的借貸風險。幫助建立秦巴連片特困地區扶貧信貸基金，專項用于境內（次級）連片特困區域扶貧。

（四）合理提高小額扶貧信貸額度。建議對秦巴連片特困地區境內所有連片特困扶貧開發重點縣，提高其小額扶貧貸款下達指標，提高互助資金項目每村財政扶貧資金補助額度，提高農村貧困戶產業發展直補到戶資金的戶均水平。支持產業發展的互助資金項目，提高千人以上村項目資金標準。

（五）落實生態補償政策。建議國家在秦巴連片特困地區全境，尤其是境內（次級）連片特困區域適度延長退耕還林補助期限。秦巴連片特困地區“天保工程”森林管護區基礎設施設備陳舊，加之近年物價上漲，森林管護經費逐年增多；另一方面國家下撥的“天保資金”，是按2000年水平編制的 “計劃資金”，多年來一直未增加。為此，可考慮按有關地方性森林法規，將過去“天保工程”結余的基本養老保險補助費調整作為森林管護費；同時，中央層面應針對秦巴連片特困地區森林管護實際情況撥付專項經費，并采取切實步驟開展生物多樣性生態補償機制實驗，包括逐步建立生物多樣性保護實驗區（基地），以及水資源保護區生態補償體制機制創新實踐。

（六）適當減免大中專學生學費，尤其是特別困難（如家住高寒、土石山區）的大中專生學費。在務實調查基礎上，逐步改變目前下達資助計劃的辦法，創造條件實現秦巴連片特困地區大中專生資助 “全覆蓋”。同時也可考慮，對秦巴山區境內（次級）連片特困區域內的高考學生降分錄取。應在分批試點基礎上，對秦巴連片特困地區全境實行學前班、小學、初中和高中免費教育，延長義務教育時間。此外還應積極創造條件，動員各方力量興建扶貧職教中心，普遍推行扶貧“9＋X”教育，通過職業技能和實用技術的培訓，更好地促進勞務扶貧。

（七）適時調整和加大社會幫扶力度。

建議國家下達剛性指標，繼續整合在秦巴連片特困地區的對口幫扶、對口援建相關政策。同時，動員產業化龍頭企業，支持集中連片貧困地區發展。靠優惠政策而不是行政命令激勵企業對扶貧工作的投入，應按企業對貧困地區扶助額度的一定比例進行稅費減免。適當調整稅率，使企業增值稅稅率控制在適當水平以內。探索通過市場機制動員社會資源，建立如秦巴地區產業投資基金一類的金融機構。

（八）妥善解決有關遺留問題。有些無論從歷史淵源（如行政管理體制變遷）延續，還是從地緣地質架構（如同屬秦巴山脈）關聯來看，都本應納入秦巴連片特困地區扶貧開發重點縣（區）名錄的地方（如重慶市萬州區、開縣以及廣元市的利州區），卻被“一刀切”在名錄之外。解決此類問題的思路，依然在于要正確樹立“差異性扶貧政策”理念，從“經濟增長極”的客觀規律出發，尋求統籌綜合發展秦巴連片特困區域經濟的“集合解”。

（九）創新跨區域扶貧體制。積極推進區域交通一體化建設，努力構建以機場、鐵路、高速公路、航運“四位一體”的立體交通網絡，實現物流、人流、信息流、資金流快捷暢通。還應在更廣泛的視角下考慮通過構建西安—重慶—成都“大西三角經濟帶”，統籌協調目前已有的“秦巴山區扶貧開發示范區”、“秦巴經濟走廊”等建言，以及實施《成渝經濟區區域規劃》的合理要素，積極探索研究突破區劃障礙的戰略舉措。應考慮建立秦巴連片特困地區省市、區縣定期聯席會議，實行輪值主席制度，定期協調解決區域扶貧協作中的重大問題。

（十）探索建立中央政府與地方政府間委托代理機制。積極促進我國連片特困地區地方政府自發自主構建跨區域協作機制，同時中央政府宜采取“積極不干預”政策。考慮開辟新的“改革實驗區”，為培養鍛煉黨政高級干部創造新的 “人才開發區”。

（作者單位：中國民（私）營經濟研究會）

文章來源：中國改革論壇