第一篇：秦巴山區(qū)連片特困地區(qū)貧困現(xiàn)狀及對策研究

秦巴山區(qū)連片特困地區(qū)貧困現(xiàn)狀及對策研究

為了適應(yīng)新階段扶貧開發(fā)形勢的新變化，國家適時(shí)調(diào)整了扶貧開發(fā)思路，制定了《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》，在全國確定11個(gè)連片特困地區(qū)，作為新階段扶貧攻堅(jiān)主的戰(zhàn)場，涵蓋了陜西境內(nèi)秦巴山、六盤山、呂梁山3個(gè)連片特困地區(qū)。秦巴山區(qū)連片特困地區(qū)在陜西的范圍包括漢中、安康、商洛市全部縣（區(qū)）和西安市周至縣以及寶雞市太白縣，共計(jì)30個(gè)縣（區(qū)）（以下簡稱秦巴山區(qū)片區(qū)），占國家確定的秦巴山區(qū)連片特困地區(qū)76個(gè)縣（區(qū)）39.5%，是陜西最大的連片特困地區(qū)，也是今后一個(gè)時(shí)期全省扶貧開發(fā)的主戰(zhàn)場。

一、陜西秦巴山區(qū)片區(qū)自然條件和社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況

（一）秦巴山區(qū)片區(qū)自然條件。秦巴山區(qū)片區(qū)位于陜西南部，秦嶺、巴山兩大山脈橫貫東西，漢江、丹江穿境而過，地形地貌多樣，高山延綿、丘陵廣布、盆地和川道狹小，素有“八山一水一分田”之稱。集革命老區(qū)、貧困地區(qū)、庫區(qū)于一體，跨省交界廣、貧困人口集中。陜西秦巴山區(qū)國土面積7.58萬平方公里，占全省36.8%。2011年末，耕地574.80千公頃，占全省20.1%，常住人口899.9萬人，占全省24.0%，約有6萬多少數(shù)民族人口。

（二）秦巴山區(qū)片區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展情況。西部大開發(fā)戰(zhàn)略實(shí)施以來，陜西秦巴山區(qū)特別是陜南地區(qū)經(jīng)濟(jì)綜合實(shí)力明顯提高，基礎(chǔ)設(shè)施和生態(tài)環(huán)境明顯改善。2011年，秦巴山區(qū)片區(qū)地區(qū)生產(chǎn)總值1500.09億元，財(cái)政總收入124.53億元，地方一般預(yù)算收入45.87億元，城鎮(zhèn)居民人均可支配收入和農(nóng)民人均純收入分別為17282元和5132元。交通基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)取得明顯進(jìn)展，西漢、西康、滬陜、十天等高速公路和襄渝鐵路復(fù)線建成通車，高速公路通車?yán)锍?002公里，鐵路運(yùn)營里程1080公里，交通運(yùn)輸瓶頸制約明顯緩解。教科文衛(wèi)等社會(huì)事業(yè)長足發(fā)展，全面實(shí)現(xiàn)“兩免一補(bǔ)”和城鄉(xiāng)九年免費(fèi)義務(wù)教育，適齡兒童在校率99.6%，普通高中入學(xué)率80%。鄉(xiāng)鎮(zhèn)衛(wèi)生院實(shí)現(xiàn)全覆蓋，93%的村建立了村級衛(wèi)生室，新農(nóng)合參合率96.9%。適齡兒童入學(xué)率100%。“十一五”期間累計(jì)完成植樹造林653.43萬畝，退耕還林66.78萬畝，森林覆蓋率62.7%。

二、陜西秦巴山區(qū)片區(qū)貧困狀況

近年來，陜西秦巴山區(qū)片區(qū)發(fā)展取得重大突破，但與陜北、關(guān)中地區(qū)相比，陜南發(fā)展差距仍然較大，近幾年全國百強(qiáng)縣排名、西部百強(qiáng)縣排名和“陜西省縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展十強(qiáng)縣”排名中，陜西秦巴山區(qū)縣（區(qū)）均榜上無名。

（一）貧困面廣，貧困程度深。陜西秦巴山區(qū)片區(qū)是全省貧困人口的主要所在地；2011年公布的全省56個(gè)國家貧困縣中，秦巴山區(qū)有29個(gè)，占全省多一半。按照省政府制定的2500元貧困標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，2011年，秦巴山區(qū)農(nóng)民人均純收入在2500元以下人口有307.34萬人，貧困發(fā)生率37.5%，比全省高9.3個(gè)百分點(diǎn)，貧困人口占全省39.7%，全省有近40%貧困人口集中在秦巴山區(qū)。

（二）交通基礎(chǔ)薄弱，自然災(zāi)害頻發(fā)。受自然環(huán)境條件影響，陜西秦巴山區(qū)片區(qū)交通不夠發(fā)達(dá)。鐵路運(yùn)輸方面，由于山區(qū)鐵路建設(shè)投資較大，陜南大部分地區(qū)無鐵路通過；公路運(yùn)輸方面，雖然近幾年陸續(xù)貫通了西漢、西康、西商線，陜南漢中、安康和商洛市政府所在地目前均通高速，但是很多縣鄉(xiāng)公路等級低，當(dāng)?shù)睾芏嘟?jīng)濟(jì)作物、礦產(chǎn)品和農(nóng)產(chǎn)品等無法及時(shí)運(yùn)出，嚴(yán)重制約著當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。

秦巴山區(qū)居民大多居住于山、川或者盆地較為平坦地段，當(dāng)季節(jié)性降雨較為明顯時(shí)，常給人民生命財(cái)產(chǎn)造成一定損失。近年來陜西采取了一系列改善生態(tài)環(huán)境、退耕還林等措施，但由于其地理特征與氣候原因，生態(tài)環(huán)境脆弱，自然災(zāi)害頻發(fā)，特別是泥石流、洪水等災(zāi)害嚴(yán)重影響當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展。

（三）經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平低，經(jīng)濟(jì)總量少。陜西秦巴山區(qū)片區(qū)國土面積占全省36.8%，人口占24.0%。2011年，陜西秦巴山區(qū)片區(qū)生產(chǎn)總值占全省12.1%，人均生產(chǎn)總值13164元，分別為全省和全國49.8%和48.5%；第二產(chǎn)業(yè)增加值占全省9.2%，其中：工業(yè)增加值占全省

7.6%，二產(chǎn)比重低于全國平均水平8個(gè)百分點(diǎn)；第三產(chǎn)業(yè)增加值占全省13%；財(cái)政總收入124.53億元，占全省4.8%，地方一般預(yù)算收入45.87億元，占全省3.1%，其中：各項(xiàng)稅收占全省7.6%。

（四）社會(huì)事業(yè)發(fā)展滯后，基本公共服務(wù)不足。2011年，陜西秦巴山區(qū)片區(qū)有醫(yī)院、衛(wèi)生院4368個(gè)，占全省9.5%，每萬人口醫(yī)院床位29張，為全省79.1%，每萬人擁有衛(wèi)生技術(shù)人員34人，為全省82.2%，通有線電視村占全部村50%，比全省低3.6個(gè)百分點(diǎn)，在27個(gè)農(nóng)業(yè)縣中，17個(gè)縣有線電視入戶率在30%以下。據(jù)第六次人口普查資料顯示，陜西秦巴山區(qū)連片特困區(qū)域每10萬人口擁有大學(xué)生4922人，不及全省平均水平的一半，文盲率

5.8%，比全省平均水平高2.1個(gè)百分點(diǎn)。有25.9%的縣農(nóng)村社會(huì)保障覆蓋率在90%以下；有16個(gè)縣農(nóng)村安全飲用水普及率在60%以下。可以看出陜西秦巴山區(qū)片區(qū)教育、衛(wèi)生、文化等社會(huì)發(fā)展滯后，貧困人口居住條件差、上學(xué)難、就醫(yī)難等問題仍然突出。

（五）居民收入低，生活水平較差。2011年，陜西秦巴山區(qū)片區(qū)農(nóng)民收入高于全省平均水平有12個(gè)縣（區(qū)），18個(gè)縣（區(qū)）低于全省平均水平，其中：商洛市7個(gè)縣（區(qū)）全部低于全省平均水平；城鎮(zhèn)居民人均可支配收入除安康市漢濱區(qū)略高于全省平均水平外，其余29個(gè)縣（區(qū)）均低于全省平均水平；有26個(gè)縣農(nóng)村居民人均生活消費(fèi)支出低于全省平均水平，僅有4個(gè)縣（區(qū)）高于全省平均水平。

三、陜西秦巴山區(qū)片區(qū)貧困因素分析

（一）城鎮(zhèn)化水平低，產(chǎn)業(yè)承載能力弱。陜西秦巴山區(qū)片區(qū)交通不便，人口居住較為分散，人口密度較低，小城鎮(zhèn)發(fā)展緩慢且規(guī)模較小，集聚功能差，綜合承載力弱，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一，勞動(dòng)力就地轉(zhuǎn)移困難較多。據(jù)第六次人口普查資料顯示，2010年，陜西秦巴山區(qū)片區(qū)每個(gè)鎮(zhèn)平均人口6400余人，城鎮(zhèn)化率32.9%，比全省低12.8個(gè)百分點(diǎn)，比全國低15個(gè)百分點(diǎn)；2011年陜西秦巴山區(qū)片區(qū)人口密度119人／平方公里，比全省平均水平少63人，城

鎮(zhèn)化率高于全省平均水平的只有漢中市政府所在地漢臺(tái)區(qū)、安康市政府所在地漢濱區(qū)，其余28個(gè)縣（區(qū)）均低于全省平均水平。

（二）農(nóng)業(yè)裝備程度差，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平低。陜西秦巴山區(qū)片區(qū)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平低，導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平不高。2011年，30個(gè)縣（區(qū)）化肥、農(nóng)藥和地膜使用量分別占全省4.8%、7.8%和17.9%；農(nóng)機(jī)總動(dòng)力401.12萬千瓦，占全省19.7%；每公頃耕地面積農(nóng)機(jī)總動(dòng)力裝備水平

6.9千瓦，比全省平均水平低0.2千瓦；糧食總產(chǎn)量258.30萬噸，占全省21.7%，糧食畝產(chǎn)215公斤，比全省平均水平低39公斤；蔬菜總產(chǎn)量387.46萬噸，占全省27.4%，蔬菜畝產(chǎn)1684公斤，比全省平均水平低400公斤；水果總產(chǎn)量占全省7.3%，畝產(chǎn)比全省平均水平低100公斤。

（三）財(cái)政投入少，基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展滯后。由于投資和投入的相對不足，陜西秦巴山區(qū)片區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施和社會(huì)事業(yè)相對滯后。2011年，陜西秦巴山區(qū)片區(qū)全社會(huì)固定資產(chǎn)投資和城鎮(zhèn)固定資產(chǎn)投資均占全省11%，地方財(cái)政一般預(yù)算支出中，農(nóng)林水事務(wù)支出占全省24.4%，教育、科技、衛(wèi)生支出122.40億元，占地方財(cái)政一般預(yù)算支出35.2%，比全省低0.6個(gè)百分點(diǎn)，占全省教育、科技、衛(wèi)生支出24.1%，醫(yī)療衛(wèi)生支出占全省25.6%。公路里程5.39萬公里，占全省9.7%，高等級公路2167公里，占全省12.4%。水利設(shè)施老化，電力和通訊設(shè)施落后。有22個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)不通瀝青（水泥）路，占鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)3.8%；4662個(gè)行政村不通瀝青（水泥）路，占行政村總數(shù)62.6%，1097個(gè)行政村沒有完成農(nóng)網(wǎng)改造任務(wù)，占行政村總數(shù)14.7%。

（四）特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展緩慢，農(nóng)民收入來源單一。為確保一江清水送北京，位于水源上游的陜西秦巴山區(qū)連片特困區(qū)域內(nèi)有很多項(xiàng)目的開發(fā)受到限制，由此造成生產(chǎn)結(jié)構(gòu)單一，且以農(nóng)業(yè)為主，也使農(nóng)民收入構(gòu)成集中于外出務(wù)工收入。2011年，陜西秦巴山區(qū)片區(qū)農(nóng)民收入中，工資性收入占50%以上，比全省平均水平高3個(gè)百分點(diǎn)，家庭經(jīng)營收入只占35%左右，比全省平均水平低。

第二篇：連片特困地區(qū)扶貧攻堅(jiān)座談會(huì)

近平在貴州調(diào)研期間專門主持召開這次涉及武陵山、烏蒙山、滇桂黔集中連片特困地區(qū)扶貧攻堅(jiān)座談會(huì)。會(huì)前，國務(wù)院副總理汪洋同與會(huì)的省區(qū)市黨委主要負(fù)責(zé)同志分別到貴州畢節(jié)市的一個(gè)縣了解了當(dāng)?shù)胤鲐氶_發(fā)實(shí)際情況。

座談會(huì)上，汪洋匯報(bào)了貴州扶貧考察情況，湖北省委書記李鴻忠、湖南省委書記徐守盛、廣西壯族自治區(qū)黨委書記彭清華、重慶市委書記孫政才、四川省委書記王東明、貴州省委書記趙克志、云南省委書記李紀(jì)恒先后發(fā)言。他們結(jié)合各自實(shí)際，既講扶貧開發(fā)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展面臨的機(jī)遇和挑戰(zhàn)，又講解決問題的思路和舉措，就注重扶貧政策的整體平衡性、抓好貧困地區(qū)教育事業(yè)、加快農(nóng)村危房改造、有序推進(jìn)生態(tài)扶貧、共織貧困群眾“安全網(wǎng)”、改進(jìn)扶貧考核辦法等談了意見和建議。習(xí)近平邊聽邊記，不時(shí)同他們討論交流。在聽取大家發(fā)言后，習(xí)近平發(fā)表重要講話。

習(xí)近平指出，“十三五”時(shí)期是我國發(fā)展的重要階段。要聚焦如期全面建成小康社會(huì)這個(gè)既定目標(biāo)，著眼于我國未來5年乃至更長遠(yuǎn)的發(fā)展，深刻把握世界經(jīng)濟(jì)發(fā)展新趨向新態(tài)勢，深刻把握我國經(jīng)濟(jì)發(fā)展新特點(diǎn)新要求，深刻把握我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展新目標(biāo)新任務(wù)，深刻把握我們面臨的新挑戰(zhàn)新機(jī)遇，突出前瞻性和引領(lǐng)性，既不能脫離實(shí)際、提過高的目標(biāo)和要求，也不能囿于一時(shí)困難和問題而縮手縮腳。

習(xí)近平強(qiáng)調(diào)，消除貧困、改善民生、實(shí)現(xiàn)共同富裕，是社會(huì)主義的本質(zhì)要求，是我們黨的重要使命。改革開放以來，經(jīng)過全國范圍有計(jì)劃有組織的大規(guī)模開發(fā)式扶貧，我國貧困人口大量減少，貧困地區(qū)面貌顯著變化，但扶貧開發(fā)工作依然面臨十分艱巨而繁重的任務(wù)，已進(jìn)入啃硬骨頭、攻堅(jiān)拔寨的沖刺期。形勢逼人，形勢不等人。各級黨委和政府必須增強(qiáng)緊迫感和主動(dòng)性，在扶貧攻堅(jiān)上進(jìn)一步理清思路、強(qiáng)化責(zé)任，采取力度更大、針對性更強(qiáng)、作用更直接、效果更可持續(xù)的措施，特別要在精準(zhǔn)扶貧、精準(zhǔn)脫貧上下更大功夫。

習(xí)近平就加大力度推進(jìn)扶貧開發(fā)工作提出“4個(gè)切實(shí)”的具體要求。

第一，切實(shí)落實(shí)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任。堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)，發(fā)揮社會(huì)主義制度可以集中力量辦大事的優(yōu)勢，這是我們的最大政治優(yōu)勢。要強(qiáng)化扶貧開發(fā)工作領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制，把中央統(tǒng)籌、省負(fù)總責(zé)、市（地）縣抓落實(shí)的管理體制，片為重點(diǎn)、工作到村、扶貧到戶的工作機(jī)制，黨政一把手負(fù)總責(zé)的扶貧開發(fā)工作責(zé)任制，真正落到實(shí)處。中央要做好政策制定、項(xiàng)目規(guī)劃、資金籌備、考核評價(jià)、總體運(yùn)籌等工作，省級要做好目標(biāo)確定、項(xiàng)目下達(dá)、資金投放、組織動(dòng)員、檢查指導(dǎo)等工作，市（地）縣要做好進(jìn)度安排、項(xiàng)目落地、資金使用、人力調(diào)配、推進(jìn)實(shí)施等工作。黨政一把手要當(dāng)好扶貧開發(fā)工作第一責(zé)任人，深入貧困鄉(xiāng)村調(diào)查研究，親自部署和協(xié)調(diào)任務(wù)落實(shí)。

第二，切實(shí)做到精準(zhǔn)扶貧。扶貧開發(fā)貴在精準(zhǔn)，重在精準(zhǔn)，成敗之舉在于精準(zhǔn)。各地都要在扶持對象精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、因村派人（第一書記）精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)上想辦法、出實(shí)招、見真效。要堅(jiān)持因人因地施策，因貧困原因施策，因貧困類型施策，區(qū)別不同情況，做到對癥下藥、精準(zhǔn)滴灌、靶向治療，不搞大水漫灌、走馬觀花、大而化之。要因地制宜研究實(shí)施“四個(gè)一批”的扶貧攻堅(jiān)行動(dòng)計(jì)劃，即通過扶持生產(chǎn)和就業(yè)發(fā)展一批，通過移民搬遷安置一批，通過低保政策兜底一批，通過醫(yī)療救助扶持一批，實(shí)現(xiàn)貧困人口精準(zhǔn)脫貧。

第三，切實(shí)強(qiáng)化社會(huì)合力。扶貧開發(fā)是全黨全社會(huì)的共同責(zé)任，要?jiǎng)訂T和凝聚全社會(huì)力量廣泛參與。要堅(jiān)持專項(xiàng)扶貧、行業(yè)扶貧、社會(huì)扶貧等多方力量、多種舉措有機(jī)結(jié)合和互為支撐的“三位一體”大扶貧格局，健全東西部協(xié)作、黨政機(jī)關(guān)定點(diǎn)扶貧機(jī)制，廣泛調(diào)動(dòng)社會(huì)各界參與扶貧開發(fā)積極性。要加大中央和省級財(cái)政扶貧投入，堅(jiān)持政府投入在扶貧開發(fā)中的主體和主導(dǎo)作用，增加金融資金對扶貧開發(fā)的投放，吸引社會(huì)資金參與扶貧開發(fā)。要積極開辟扶貧開發(fā)新的資金渠道，多渠道增加扶貧開發(fā)資金。

第四，切實(shí)加強(qiáng)基層組織。做好扶貧開發(fā)工作，基層是基礎(chǔ)。要把扶貧開發(fā)同基層組織建設(shè)有機(jī)結(jié)合起來，抓好以村黨組織為核心的村級組織配套建設(shè)，鼓勵(lì)和選派思想好、作風(fēng)正、能力強(qiáng)、愿意為群眾服務(wù)的優(yōu)秀年輕干部、退伍軍人、高校畢業(yè)生到貧困村工作，真正把基層黨組織建設(shè)成帶領(lǐng)群眾脫貧致富的堅(jiān)強(qiáng)戰(zhàn)斗堡壘。選派扶貧工作隊(duì)是加強(qiáng)基層扶貧工作的有效組織措施，要做到每個(gè)貧困村都有駐村工作隊(duì)、每個(gè)貧困戶都有幫扶責(zé)任人。工作隊(duì)和駐村干部要一心撲在扶貧開發(fā)工作上，有效發(fā)揮作用。

王滬寧、栗戰(zhàn)書和中央有關(guān)部門負(fù)責(zé)同志參加座談會(huì)。

第三篇：連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展

連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展 和扶貧開發(fā)的幾點(diǎn)建議

永壽縣甘井鎮(zhèn)

甘井鎮(zhèn)位于永壽縣城西約7.5公里,總面積68平方公里,轄20個(gè)行政村,35個(gè)自然村，68個(gè)村民小組,4367戶,17576人。總耕地面積46800畝。以糧食種植為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，種養(yǎng)殖業(yè)近年來處于起步階段。2010年全鎮(zhèn)人均純收入2380元，貧困線以下總?cè)藬?shù)為10620人。我鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施相對落后，全鎮(zhèn)35個(gè)自然村中未通水泥（瀝青）路的有18個(gè)，全鎮(zhèn)村內(nèi)街道硬化率總體不足50%；全鎮(zhèn)20個(gè)行政村中為解決或完全解決安全飲水的有12個(gè)；2個(gè)自然村未通電；7個(gè)行政村無村委會(huì)陣地；19個(gè)行政村無文化室；16個(gè)行政村無衛(wèi)生室。11月29日，中央扶貧開發(fā)工作會(huì)議在北京召開，中央決定將農(nóng)民人均純收入2300元作為新的國家扶貧標(biāo)準(zhǔn)，這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)比2009年提高了92%。扶貧標(biāo)準(zhǔn)提高1倍，意味著全國貧困人口數(shù)量和覆蓋面由2010年的2688萬人擴(kuò)大至1.28億人，占農(nóng)村總?cè)丝诘?3.4％和全國總?cè)丝诘慕?/10。這不只是簡單表明中國社會(huì)“貧困線”大幅提升的數(shù)據(jù)變化，其背后折射出的是國家對扶貧開發(fā)事業(yè)在思路、范圍、目標(biāo)和責(zé)任等方面的重大調(diào)整。國家扶貧辦連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展和扶貧開發(fā)對我們來說是一次重大機(jī)遇，同時(shí)我們希望國家能夠在以下幾點(diǎn)給予特殊政策扶持。

一、提高農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)。國家應(yīng)加大在農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)上的投入力度，提高農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施標(biāo)準(zhǔn)，改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。對確定為中心村、示范村和整體搬遷的村，由國家出資，將水、電、路、氣等基礎(chǔ)設(shè)施一次建設(shè)到位。這是因?yàn)椋?/p>

（一）由于歷史原因，我國城鄉(xiāng)長期保持“二元經(jīng)濟(jì)”，城市居民長期無償享有國家在基礎(chǔ)設(shè)施方面的投入，而農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)基本是靠農(nóng)民自籌資金進(jìn)行建設(shè)。黨的十六屆三中全會(huì)上提出統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，因此要打破城鄉(xiāng)“二元結(jié)構(gòu)”，就必須由國家投入來改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施。

（二）對于貧困地區(qū)來說，農(nóng)民收入較低，生活郊困難,村級資金積累少或沒有,因此如果在貧困地區(qū)實(shí)施扶貧項(xiàng)目,應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)情況,加大轉(zhuǎn)移支付,盡量減少配套資金或不要求配套。

（三）整合民政、農(nóng)業(yè)、水利、交通、電力、衛(wèi)生、文教等部門，提高了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，人居環(huán)境得到極大改善。

二、統(tǒng)籌各項(xiàng)農(nóng)村扶貧項(xiàng)目。應(yīng)在“三告別”、“危房改造”、“災(zāi)后恢復(fù)重建”等扶貧補(bǔ)助項(xiàng)目時(shí)，建房項(xiàng)目應(yīng)和改灶、改廁、沼氣池等輔助項(xiàng)目同時(shí)進(jìn)行。這是因?yàn)椋?/p>

（一）通過這些舉措，可以體現(xiàn)政府在扶貧和新農(nóng)村建設(shè)上的導(dǎo)向作用。

（二）由于補(bǔ)助總額度的提高，可以促進(jìn)農(nóng)民建房的積極性。

（三）統(tǒng)籌各項(xiàng)扶貧項(xiàng)目，使群眾的居住條件功能更完備、設(shè)施更齊全、生活更完備。從而加快了新農(nóng)村建設(shè)步伐。

三、加大農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶持力度。加強(qiáng)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)建設(shè)，是優(yōu)化農(nóng)村經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，建立農(nóng)民增收的長效機(jī)制，是解決“三農(nóng)”問題、推進(jìn)新農(nóng)村建設(shè)的根本途徑。然而，貧困地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)起步晚、基礎(chǔ)差、底子薄，因此政府必須加大對貧困地區(qū)農(nóng)村產(chǎn)業(yè)扶持力度。應(yīng)從以下幾個(gè)方面入手：

（一）簡化項(xiàng)目審批程序，降低產(chǎn)業(yè)準(zhǔn)入門檻。

（二）進(jìn)一步加大資金扶持力度，提高扶持資金在項(xiàng)目中的比例。

（三）改善農(nóng)村融資環(huán)境。一是加大農(nóng)村信用社的資金規(guī)模，提高農(nóng)民貸款上限；二是適當(dāng)放寬貸款期限；三是通過擴(kuò)大國家無息、低息貸款覆蓋范圍，或國家貼息降低農(nóng)民融資成本；四是創(chuàng)新?lián)７绞剑哟髮r(nóng)村擔(dān)保共同體的支持力度。

（四）加大科技扶貧的力度，加強(qiáng)對農(nóng)民產(chǎn)業(yè)技能的培訓(xùn)和新技術(shù)、新產(chǎn)品在農(nóng)村的推廣。

（五）為農(nóng)戶做好產(chǎn)供銷的外圍服務(wù)，減輕農(nóng)民的后顧之憂。

知屋漏者在宇下，知政失者在草野。政策的成敗與否，只有在最底層的農(nóng)民才能深刻感知。因此只有發(fā)揚(yáng)我黨密切聯(lián)系群眾的光榮傳統(tǒng)，傾聽來自最底層的聲音，才能把各項(xiàng)政策制定好，落實(shí)好，才能順利推進(jìn)連片特困地區(qū)區(qū)域發(fā)展和扶貧開發(fā)工作的進(jìn)行。

2011年12月21日

第四篇：秦巴連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)政策思考

秦巴連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)政策思考

http://www.tmdps.cn 2012年02月29日 00:00 中華工商時(shí)報(bào)

作者： ■夏汛鴿

秦巴地區(qū)“連片特困”依然具有如下特點(diǎn)：傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)在萎縮，青壯年勞動(dòng)力嚴(yán)重匱乏，增收渠道少難度大，貧困導(dǎo)因，大多是因病致貧、因病返貧。

估計(jì)整個(gè)秦巴連片特困地區(qū)貧困人口占農(nóng)業(yè)人口的比例將超過20%，扶貧開發(fā)依然任重道遠(yuǎn)，不應(yīng)有任何懈怠。

秦巴連片特困地區(qū)位于川、渝、陜、甘、鄂、豫六省市交界處，涉及75個(gè)區(qū)縣，面積約28萬平方公里，人口約3400萬，其中農(nóng)業(yè)人口約2900萬。東西走向的秦嶺、大巴山橫亙境內(nèi)，長江最長的支流漢水流貫其間，處在溫帶與亞熱帶的交接地帶。由于地理上的完整性和自然生態(tài)條件的一致性，這里成為我國氣候、植被、礦藏和物種的重要區(qū)界與交匯場所，自然資源的綜合利用和工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的可持續(xù)發(fā)展面臨著廣闊的前景，是一個(gè)有巨大潛在優(yōu)勢的待開發(fā)區(qū)域。秦巴連片特困地區(qū)作為我國西部大開發(fā)的前沿陣地，目前也是我國新確定的14個(gè)連片特困地區(qū)之一。

2011年8月間，以全國工商聯(lián)在秦巴連片特困地區(qū)定點(diǎn)扶貧的長期實(shí)踐為基礎(chǔ)，中共中央統(tǒng)戰(zhàn)部光彩事業(yè)指導(dǎo)中心、全國工商聯(lián)扶貧部和中國民(私)營經(jīng)濟(jì)研究會(huì)聯(lián)合對秦巴連片特困地區(qū)相關(guān)省市進(jìn)行了調(diào)研。

“十二五”時(shí)期，保障和改善民生既是我國發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的出發(fā)點(diǎn)，也是落腳點(diǎn)。從全局看，減貧尤其是解決我國連片特困地區(qū)的貧困是最大的民生問題。所以，從形式上看，本次調(diào)研盡管依然關(guān)注扶貧開發(fā)的老問題，但在新的歷史條件下，賦予了其新的內(nèi)涵。本次調(diào)研產(chǎn)生的相關(guān)政策思考，實(shí)際上涉及到我國如何從全局上圍繞“科學(xué)發(fā)展主題”和“轉(zhuǎn)變發(fā)展方式主線”，實(shí)現(xiàn)真正意義上發(fā)展的深層次問題。

扶貧開發(fā)依然任重道遠(yuǎn)

《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要(2001-2010年)》(簡稱《綱要》)實(shí)施以來，秦巴地區(qū)扶貧開發(fā)取得了新的成就。這一地區(qū)農(nóng)村貧困人口大幅減少，收入水平穩(wěn)步提高，貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善，社會(huì)事業(yè)不斷進(jìn)步，最低生活保障制度全面建立，農(nóng)村居民生存和溫飽問題基本解決，探索并正在繼續(xù)探索有中國特色、符合本地實(shí)際的扶貧開發(fā)道路。

同時(shí)不必諱言，秦巴地區(qū)“連片特困”依然具有如下特點(diǎn)：一是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)在萎縮，種植業(yè)糧食作物播種面積縮減，農(nóng)民對養(yǎng)殖業(yè)積極性不高，農(nóng)副產(chǎn)品商品化程度低，特別是耕地閑置或撂荒現(xiàn)象日益突出。二是青壯年勞動(dòng)力嚴(yán)重匱乏，幾乎每家的壯勞力都外出打工，未出去的大多是失去勞動(dòng)能力的病殘者或沒有勞動(dòng)能力的智障者。三是增收渠道少難度大，由于受教育程度低、缺乏知識(shí)和技能，外出打工主要集中在建筑、礦山、磚廠、拆卸、搬運(yùn)等勞動(dòng)強(qiáng)度大和工時(shí)長的行業(yè)，工資低、欠薪多、討薪難；務(wù)農(nóng)收入，增收難度越來越大。糧價(jià)扣除種子、化肥、農(nóng)藥、薄膜、抽水等成本后，農(nóng)民沒什么錢賺。四是貧困導(dǎo)因，大多是因病致貧、因病返貧，家里有人因生大病或主要?jiǎng)趧?dòng)力去世等大變故，或家有失去勞動(dòng)能力的殘疾人和智障人，則陷入貧困并很難靠開發(fā)扶貧實(shí)現(xiàn)脫貧，需要長期依靠民政救濟(jì)和慈善關(guān)懷。

目前，提高扶貧標(biāo)準(zhǔn)是注重差異性現(xiàn)狀分析一個(gè)十分重要的前提。本次調(diào)研所實(shí)地了解的一些地方，大多實(shí)際上已程度不同地制定或測定了新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，其中至少還有占農(nóng)業(yè)人口14%左右的農(nóng)民為貧困人口，個(gè)別地方貧困人口占農(nóng)業(yè)人口1/3左右。國家決定將農(nóng)民人均純收入2300元(2010年不變價(jià))作為新的扶貧標(biāo)準(zhǔn)，無疑對扶貧工作提出了更高要求，估計(jì)整個(gè)秦巴連片特困地區(qū)貧困人口占農(nóng)業(yè)人口的比例將超過20%，扶貧開發(fā)依然任重道遠(yuǎn)，不應(yīng)有任何懈怠。

實(shí)施有差異的扶貧措施

結(jié)合秦巴連片特困地區(qū)實(shí)際，為實(shí)現(xiàn)《綱要》既定的奮斗目標(biāo)：一是要繼續(xù)增加投入。包括農(nóng)戶企業(yè)化轉(zhuǎn)型，產(chǎn)業(yè)市場化對接；加大技能培訓(xùn)力度，突破產(chǎn)業(yè)化發(fā)展瓶頸；以“打包”方式實(shí)現(xiàn)特色產(chǎn)業(yè)“捆綁”發(fā)展；落實(shí)大項(xiàng)目，促進(jìn)連片大開發(fā)成為產(chǎn)業(yè)大開發(fā)；繼續(xù)鼓勵(lì)和促進(jìn)民營企業(yè)、尤其是大中型民營企業(yè)參與扶貧；盤活特困區(qū)域存量資產(chǎn)，整合連片扶貧資源，激發(fā)農(nóng)村金融活力；優(yōu)化當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)與區(qū)域性產(chǎn)業(yè)銜接，加大國家金融對相關(guān)產(chǎn)業(yè)支持力度。

二是要把革命老區(qū)、民族地區(qū)作為優(yōu)先扶貧地帶。對少數(shù)民族聚居區(qū)的貧困鄉(xiāng)村給予重點(diǎn)扶持；應(yīng)對“搬遷移民”、“生態(tài)移民”予以細(xì)分，從長計(jì)議鼓勵(lì)外出受教育、務(wù)工的青年人不再返回不宜居住的貧瘠地區(qū)，實(shí)現(xiàn)自然淘汰性質(zhì)的“自然移民”或“智力移民”。應(yīng)采取具體措施提高農(nóng)民素質(zhì)并合理解釋其應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任；應(yīng)采取具體措施提高“村村通路”的實(shí)際成效。

三是要加大重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)生態(tài)補(bǔ)償力度。建立生物多樣性保護(hù)實(shí)驗(yàn)區(qū)(基地)，探索水資源保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償體制機(jī)制，研究秦嶺與巴山特殊地質(zhì)地貌生態(tài)養(yǎng)護(hù)體系，鼓勵(lì)民營企業(yè)合理有序開發(fā)利用礦產(chǎn)資源。

四是要通過政策支持和部門協(xié)作保障扶貧開發(fā)的實(shí)際社會(huì)效果。探索基層工商聯(lián)(商會(huì))組織在社會(huì)扶貧開發(fā)中的體制創(chuàng)新，以民間善款撬動(dòng)更多民間資本，創(chuàng)新民間融資積極的社會(huì)影響。

同時(shí)適時(shí)采取若干有差異的具體措施：

(一)制定國家級產(chǎn)業(yè)綜合發(fā)展規(guī)劃。應(yīng)把消除連片特困地區(qū)貧困作為事關(guān)全國發(fā)展大局的重大問題，上升到國家戰(zhàn)略高度予以考慮。建議國家有關(guān)部門協(xié)調(diào)秦巴連片特困地區(qū)內(nèi)部次區(qū)域及比鄰周邊省市，編制秦巴地區(qū)國家級產(chǎn)業(yè)綜合發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃，通過“頂層設(shè)計(jì)”優(yōu)先布局、實(shí)施一批重點(diǎn)項(xiàng)目。應(yīng)當(dāng)具體區(qū)分上述次區(qū)域及比鄰周邊省市的特殊情況部署相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，例如在水資源保護(hù)地有限度地規(guī)劃旅游業(yè)和相關(guān)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目；在由于特殊原因不宜開展招商引資的區(qū)域，積極探討規(guī)劃特種養(yǎng)殖業(yè)大項(xiàng)目(如大鯢繁養(yǎng)基地或富硒茶產(chǎn)業(yè)基地等)，促使秦巴連片特困地區(qū)各地積極參與區(qū)域經(jīng)濟(jì)互利協(xié)作，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資源開發(fā)等方面互惠共贏，形成寬領(lǐng)域、全方位的產(chǎn)業(yè)集群效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)多邊共同發(fā)展。

(二)取消各類建設(shè)項(xiàng)目地方財(cái)政配套要求。要樹立舉全國之力破解連片特困地區(qū)貧困難題的重要理念。建議國家通過特別稅或特殊資金投入支持加大此類地區(qū)減貧力度；建議凡中央財(cái)政列支在秦巴連片特困地區(qū)各類建設(shè)項(xiàng)目，一律取消對地方財(cái)政(尤其是縣財(cái)政)的配套要求。針對現(xiàn)行新村建設(shè)、通村公路、移民搬遷、沼氣、水利項(xiàng)目等項(xiàng)目補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際成本相差太大和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不一致情況，應(yīng)大幅提高現(xiàn)有補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，爭取逐年增加。同時(shí)加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，提高上繳中央稅金返還比例。中央和省級財(cái)政要繼續(xù)加大對該地區(qū)境內(nèi)(次級)連片特困區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)的投入，提高農(nóng)村新型合作醫(yī)療、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)等的財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，加大支持城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展力度。

(三)酌情減免貸款還本付息規(guī)定。建議酌情減免秦巴連片特困地區(qū)貧困農(nóng)戶因抵御各類自然災(zāi)害形成的貸款還本付息規(guī)定。對于各類自然災(zāi)害使貧困農(nóng)民造成的經(jīng)濟(jì)損失，以及貧困農(nóng)戶由此產(chǎn)生的貸款減災(zāi)需求，應(yīng)當(dāng)酌情分析界定，科學(xué)合理制定具體減免辦法。同時(shí)，要繼續(xù)積極探索建立相應(yīng)信貸扶貧體制，增加國家扶貧貼息貸款力度，提高貼息標(biāo)準(zhǔn)。尤其應(yīng)加大對境內(nèi)(次級)連片特困區(qū)域民營企業(yè)的信貸支持力度，扶持一批骨干民營企業(yè)，帶動(dòng)當(dāng)?shù)孛撠氈赂弧榇艘e極探索建立相關(guān)貸款擔(dān)保公司，減少民營企業(yè)的借貸風(fēng)險(xiǎn)。國家應(yīng)幫助建立秦巴連片特困地區(qū)扶貧信貸基金，專項(xiàng)用于境內(nèi)(次級)連片特困區(qū)域扶貧。

(四)合理提高小額扶貧信貸額度。建議對秦巴連片特困地區(qū)境內(nèi)所有連片特困扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，提高其小額扶貧貸款下達(dá)指標(biāo)，提高互助資金項(xiàng)目每村財(cái)政扶貧資金補(bǔ)助額度，提高農(nóng)村貧困戶產(chǎn)業(yè)發(fā)展直補(bǔ)到戶資金的戶均水平。支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的互助資金項(xiàng)目，提高千人以上村項(xiàng)目資金標(biāo)準(zhǔn)。鼓勵(lì)按照“一村一品”的產(chǎn)業(yè)發(fā)展思路，繼續(xù)把茶葉、生豬和市場前景好的農(nóng)副產(chǎn)品作為發(fā)展重點(diǎn)。繼續(xù)推行“政府+龍頭企業(yè)+合作社+農(nóng)戶”模式。探索建立秦巴地區(qū)農(nóng)村市場商品流通補(bǔ)償基金，完善農(nóng)產(chǎn)品(5.12,-0.03,-0.58%)價(jià)格補(bǔ)貼機(jī)制。

(五)落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償政策。建議國家在秦巴連片特困地區(qū)全境，尤其是境內(nèi)(次級)連片特困區(qū)域適度延長退耕還林補(bǔ)助期限。秦巴連片特困地區(qū)“天保工程”森林管護(hù)面通常面積寬、戰(zhàn)線長、任務(wù)重。一方面林區(qū)管護(hù)基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備陳舊，加之近年物價(jià)上漲等諸多因素，造成森林管護(hù)經(jīng)費(fèi)逐年增多；另一方面國家目前下?lián)艿摹疤毂ＹY金”，是按2000年水平編制的“計(jì)劃資金”，屬“靜態(tài)投資”，多年來一直未增加資金。為此，可考慮按有關(guān)地方性森林法規(guī)，將過去“天保工程”結(jié)余的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助費(fèi)調(diào)整作為森林管護(hù)費(fèi)；同時(shí)，中央層面應(yīng)針對秦巴連片特困地區(qū)森林管護(hù)實(shí)際情況撥付專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，并采取切實(shí)步驟開展生物多樣性生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)驗(yàn)，包括逐步建立生物多樣性保護(hù)實(shí)驗(yàn)區(qū)(基地)，以及水資源保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償體制機(jī)制創(chuàng)新實(shí)踐。

(六)適當(dāng)減免大中專學(xué)生學(xué)費(fèi)。建議國家加大秦巴連片特困地區(qū)大中專生資助力度。可考慮適當(dāng)減免秦巴連片特困地區(qū)大中專畢業(yè)，尤其是特別困難(如家住高寒、土石山區(qū))的大中專生學(xué)費(fèi)。應(yīng)在務(wù)實(shí)調(diào)查基礎(chǔ)上，逐步改變目前下達(dá)資助計(jì)劃的辦法，創(chuàng)造條件實(shí)現(xiàn)秦巴連片特困地區(qū)大中專生資助“全覆蓋”。同時(shí)也可考慮，對秦巴山區(qū)境內(nèi)(次級)連片特困區(qū)域內(nèi)的高考學(xué)生降分錄取。應(yīng)在分批試點(diǎn)基礎(chǔ)上，對秦巴連片特困地區(qū)全境實(shí)行學(xué)前班、小學(xué)、初中和高中免費(fèi)教育，延長義務(wù)教育時(shí)間。此外還應(yīng)積極創(chuàng)造條件，動(dòng)員各方力量興建扶貧職教中心，普遍推行扶貧“9+X”教育，通過職業(yè)技能和實(shí)用技術(shù)的培訓(xùn)，更好地促進(jìn)勞務(wù)扶貧，解決貧困人口增收難問題。

(七)適時(shí)調(diào)整和加大社會(huì)幫扶力度。建議國家下達(dá)剛性指標(biāo)，繼續(xù)整合在秦巴連片特困地區(qū)的對口幫扶、對口援建相關(guān)政策，在整個(gè)“十二五”乃至“十三五”期間，繼續(xù)對秦巴連片特困地區(qū)(尤其是重災(zāi)貧困地區(qū))實(shí)行對口幫扶政策。同時(shí)，動(dòng)員產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，支持集中連片貧困地區(qū)發(fā)展，繼續(xù)深化結(jié)對幫扶，重點(diǎn)發(fā)展長效增收產(chǎn)業(yè)，提高農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化發(fā)展水平。適當(dāng)調(diào)整稅率，使企業(yè)增值稅稅率控制在適當(dāng)水平以內(nèi)，調(diào)動(dòng)企業(yè)參與扶貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的積極性。應(yīng)探索通過市場機(jī)制動(dòng)員社會(huì)資源，建立秦巴地區(qū)產(chǎn)業(yè)投資基金一類的金融機(jī)構(gòu)。

(八)妥善解決有關(guān)遺留問題。應(yīng)具體分析和研究，如何在目前已原則確定的秦巴連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣名錄基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理、解決“合理的遺留問題”。

(九)創(chuàng)新跨區(qū)域扶貧體制。連片特困地區(qū)作為我國開發(fā)扶貧主戰(zhàn)場的關(guān)鍵詞是“連片”，其戰(zhàn)略成敗與否的關(guān)鍵之一在于“連”。為有效推進(jìn)秦巴連片特困地區(qū)跨省市區(qū)域協(xié)作，應(yīng)積極推進(jìn)區(qū)域交通一體化建設(shè)，努力構(gòu)建以機(jī)場、鐵路、高速公路、航運(yùn)“四位一體”的立體交通網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)物流、人流、信息流、資金流快捷暢通。在三峽庫區(qū)已建成奉節(jié)-巫山-巫溪“小金三角”、三峽大壩-巫山-神農(nóng)架“大金三角”旅游精品環(huán)線基礎(chǔ)上，應(yīng)考慮積極推動(dòng)渝東北、陜南、鄂西區(qū)域生態(tài)文化旅游聯(lián)盟。還應(yīng)在更廣泛的視角下考慮通過構(gòu)建西安-重慶-成都“大西三角經(jīng)濟(jì)帶”，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)目前已有的“秦巴山區(qū)扶貧開發(fā)示范區(qū)”、“秦巴經(jīng)濟(jì)走廊”等建言，以及實(shí)施《成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》的合理要素，積極探索研究突破區(qū)劃障礙的戰(zhàn)略舉措，制定生產(chǎn)要素合理流動(dòng)的統(tǒng)一規(guī)則，消除市場壁壘，實(shí)現(xiàn)生產(chǎn)要素、人力資源優(yōu)化配置，培育秦巴連片特困地區(qū)統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場體系。應(yīng)考慮建立秦巴連片特困地區(qū)省市、區(qū)縣定期聯(lián)席會(huì)議，實(shí)行輪值主席制度，定期協(xié)調(diào)解決區(qū)域扶貧協(xié)作中的重大問題。

(十)探索建立中央政府與地方政府間委托代理機(jī)制。從建立和完善中國特色社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制的戰(zhàn)略高度出發(fā)，應(yīng)積極促進(jìn)我國連片特困地區(qū)地方政府自發(fā)自主構(gòu)建跨區(qū)域協(xié)作機(jī)制，同時(shí)中央政府宜采取“積極不干預(yù)”政策。應(yīng)考慮為正確處理中央與地方關(guān)系在目前已確定的連片特困地區(qū)開辟新的“改革實(shí)驗(yàn)區(qū)”，為培養(yǎng)鍛煉黨政高級干部創(chuàng)造新的“人才開發(fā)區(qū)”。我國已經(jīng)進(jìn)入工業(yè)化中后期階段，從統(tǒng)籌城鄉(xiāng)和區(qū)域發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)公平的意義上講，中央政府在解決“老少邊窮”地區(qū)的貧困問題上應(yīng)當(dāng)發(fā)揮更大作用，承擔(dān)起財(cái)政投入的全部責(zé)任，與地方政府形成委托代理關(guān)系，完成好這些地區(qū)的扶貧工作。

第五篇：秦巴連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)政策思考

秦巴連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)政策思考

夏汛鴿

秦巴連片特困地區(qū)基本情況

《中國農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2001—2010年）》實(shí)施以來，秦巴地區(qū)扶貧開發(fā)取得了新的成就。這一地區(qū)農(nóng)村貧困人口大幅減少，收入水平穩(wěn)步提高，貧困地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施明顯改善，社會(huì)事業(yè)不斷進(jìn)步，最低生活保障制度全面建立，農(nóng)村居民生存和溫飽問題基本解決。

但秦巴地區(qū)“連片特困”依然存在：一是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)萎縮，糧食作物播種面積縮減，農(nóng)民對養(yǎng)殖業(yè)積極性不高，農(nóng)副產(chǎn)品商品化程度低，耕地閑置或撂荒現(xiàn)象突出。二是青壯年勞動(dòng)力嚴(yán)重匱乏，幾乎每家的壯勞力都外出打工。三是由于受教育程度低、缺乏知識(shí)和技能，外出打工者主要集中在建筑、礦山、磚廠、拆卸、搬運(yùn)等勞動(dòng)強(qiáng)度大和工時(shí)長的行業(yè)，工資低、欠薪多、討薪難；并且，糧價(jià)扣除種子、化肥、農(nóng)藥、薄膜、抽水等成本后，農(nóng)民基本沒賺錢，務(wù)農(nóng)增收難度越來越大。四是貧困導(dǎo)因大多是因病致貧、因病返貧，并很難靠開發(fā)扶貧實(shí)現(xiàn)脫貧，需要長期依靠民政救濟(jì)和慈善關(guān)懷。

實(shí)施有差異的扶貧措施

結(jié)合秦巴連片特困地區(qū)實(shí)際，應(yīng)適時(shí)采取若干有差異的具體措施：

（一）制定國家級產(chǎn)業(yè)綜合發(fā)展規(guī)劃。

建議國家有關(guān)部門協(xié)調(diào)秦巴連片特困地區(qū)內(nèi)部次區(qū)域及比鄰周邊省市，編制秦巴地區(qū)國家級產(chǎn)業(yè)綜合發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃，通過“頂層設(shè)計(jì)”優(yōu)先布局、實(shí)施一批重點(diǎn)項(xiàng)目。具體區(qū)分上述次區(qū)域及比鄰周邊省市的特殊情況部署相關(guān)專項(xiàng)規(guī)劃，例如在水資源保護(hù)地有限度地規(guī)劃旅游業(yè)和相關(guān)農(nóng)業(yè)項(xiàng)目；在由于特殊原因不宜開展招商引資的區(qū)域，積極探討規(guī)劃特種養(yǎng)殖業(yè)大項(xiàng)目（如大鯢繁養(yǎng)基地或富硒茶產(chǎn)業(yè)基地等），促使秦巴連片特困地區(qū)各地積極參與區(qū)域經(jīng)濟(jì)互利協(xié)作。

（二）取消各類建設(shè)項(xiàng)目地方財(cái)政配套要求。建議國家通過特別稅或特殊資金投入支持加大此類地區(qū)減貧力度；建議凡中央財(cái)政列支在秦巴連片特困地區(qū)各類建設(shè)項(xiàng)目，一律取消對地方財(cái)政（尤其是縣財(cái)政）的配套要求。針對現(xiàn)行新村建設(shè)、通村公路、移民搬遷、沼氣、水利項(xiàng)目等項(xiàng)目補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)與實(shí)際成本相差太大和補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)不一致情況，大幅提高現(xiàn)有補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，爭取逐年增加。同時(shí)加大財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度，提高上繳中央稅金返還比例。中央和省級財(cái)政要繼續(xù)加大對該地區(qū)境內(nèi)（次級）連片特困區(qū)域基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)村教育、醫(yī)療、衛(wèi)生等社會(huì)事業(yè)的投入，提高農(nóng)村新型合作醫(yī)療、農(nóng)村養(yǎng)老保險(xiǎn)等的財(cái)政補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

（三）酌情減免貸款還本付息規(guī)定。對于各類自然災(zāi)害如干旱、洪澇、冰雹等氣象災(zāi)害，巖崩、滑坡、泥石流等山地災(zāi)害使貧困農(nóng)民造成的經(jīng)濟(jì)損失，以及貧困農(nóng)戶由此產(chǎn)生的貸款減災(zāi)需求，應(yīng)酌情分析界定，科學(xué)合理制定具體減免辦法。同時(shí)，積極探索建立相應(yīng)信貸扶貧體制，加大國家扶貧貼息貸款力度，提高貼息標(biāo)準(zhǔn)。尤其應(yīng)加大對境內(nèi)（次級）連片特困區(qū)域民營企業(yè)的信貸支持力度，扶持一批骨干民營企業(yè)。為此要積極探索建立相關(guān)貸款擔(dān)保公司，減少民營企業(yè)的借貸風(fēng)險(xiǎn)。幫助建立秦巴連片特困地區(qū)扶貧信貸基金，專項(xiàng)用于境內(nèi)（次級）連片特困區(qū)域扶貧。

（四）合理提高小額扶貧信貸額度。建議對秦巴連片特困地區(qū)境內(nèi)所有連片特困扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣，提高其小額扶貧貸款下達(dá)指標(biāo)，提高互助資金項(xiàng)目每村財(cái)政扶貧資金補(bǔ)助額度，提高農(nóng)村貧困戶產(chǎn)業(yè)發(fā)展直補(bǔ)到戶資金的戶均水平。支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展的互助資金項(xiàng)目，提高千人以上村項(xiàng)目資金標(biāo)準(zhǔn)。

（五）落實(shí)生態(tài)補(bǔ)償政策。建議國家在秦巴連片特困地區(qū)全境，尤其是境內(nèi)（次級）連片特困區(qū)域適度延長退耕還林補(bǔ)助期限。秦巴連片特困地區(qū)“天保工程”森林管護(hù)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備陳舊，加之近年物價(jià)上漲，森林管護(hù)經(jīng)費(fèi)逐年增多；另一方面國家下?lián)艿摹疤毂ＹY金”，是按2000年水平編制的 “計(jì)劃資金”，多年來一直未增加。為此，可考慮按有關(guān)地方性森林法規(guī)，將過去“天保工程”結(jié)余的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)補(bǔ)助費(fèi)調(diào)整作為森林管護(hù)費(fèi)；同時(shí)，中央層面應(yīng)針對秦巴連片特困地區(qū)森林管護(hù)實(shí)際情況撥付專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，并采取切實(shí)步驟開展生物多樣性生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制實(shí)驗(yàn)，包括逐步建立生物多樣性保護(hù)實(shí)驗(yàn)區(qū)（基地），以及水資源保護(hù)區(qū)生態(tài)補(bǔ)償體制機(jī)制創(chuàng)新實(shí)踐。

（六）適當(dāng)減免大中專學(xué)生學(xué)費(fèi)，尤其是特別困難（如家住高寒、土石山區(qū)）的大中專生學(xué)費(fèi)。在務(wù)實(shí)調(diào)查基礎(chǔ)上，逐步改變目前下達(dá)資助計(jì)劃的辦法，創(chuàng)造條件實(shí)現(xiàn)秦巴連片特困地區(qū)大中專生資助 “全覆蓋”。同時(shí)也可考慮，對秦巴山區(qū)境內(nèi)（次級）連片特困區(qū)域內(nèi)的高考學(xué)生降分錄取。應(yīng)在分批試點(diǎn)基礎(chǔ)上，對秦巴連片特困地區(qū)全境實(shí)行學(xué)前班、小學(xué)、初中和高中免費(fèi)教育，延長義務(wù)教育時(shí)間。此外還應(yīng)積極創(chuàng)造條件，動(dòng)員各方力量興建扶貧職教中心，普遍推行扶貧“9＋X”教育，通過職業(yè)技能和實(shí)用技術(shù)的培訓(xùn)，更好地促進(jìn)勞務(wù)扶貧。

（七）適時(shí)調(diào)整和加大社會(huì)幫扶力度。

建議國家下達(dá)剛性指標(biāo)，繼續(xù)整合在秦巴連片特困地區(qū)的對口幫扶、對口援建相關(guān)政策。同時(shí)，動(dòng)員產(chǎn)業(yè)化龍頭企業(yè)，支持集中連片貧困地區(qū)發(fā)展。靠優(yōu)惠政策而不是行政命令激勵(lì)企業(yè)對扶貧工作的投入，應(yīng)按企業(yè)對貧困地區(qū)扶助額度的一定比例進(jìn)行稅費(fèi)減免。適當(dāng)調(diào)整稅率，使企業(yè)增值稅稅率控制在適當(dāng)水平以內(nèi)。探索通過市場機(jī)制動(dòng)員社會(huì)資源，建立如秦巴地區(qū)產(chǎn)業(yè)投資基金一類的金融機(jī)構(gòu)。

（八）妥善解決有關(guān)遺留問題。有些無論從歷史淵源（如行政管理體制變遷）延續(xù)，還是從地緣地質(zhì)架構(gòu)（如同屬秦巴山脈）關(guān)聯(lián)來看，都本應(yīng)納入秦巴連片特困地區(qū)扶貧開發(fā)重點(diǎn)縣（區(qū)）名錄的地方（如重慶市萬州區(qū)、開縣以及廣元市的利州區(qū)），卻被“一刀切”在名錄之外。解決此類問題的思路，依然在于要正確樹立“差異性扶貧政策”理念，從“經(jīng)濟(jì)增長極”的客觀規(guī)律出發(fā)，尋求統(tǒng)籌綜合發(fā)展秦巴連片特困區(qū)域經(jīng)濟(jì)的“集合解”。

（九）創(chuàng)新跨區(qū)域扶貧體制。積極推進(jìn)區(qū)域交通一體化建設(shè)，努力構(gòu)建以機(jī)場、鐵路、高速公路、航運(yùn)“四位一體”的立體交通網(wǎng)絡(luò)，實(shí)現(xiàn)物流、人流、信息流、資金流快捷暢通。還應(yīng)在更廣泛的視角下考慮通過構(gòu)建西安—重慶—成都“大西三角經(jīng)濟(jì)帶”，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)目前已有的“秦巴山區(qū)扶貧開發(fā)示范區(qū)”、“秦巴經(jīng)濟(jì)走廊”等建言，以及實(shí)施《成渝經(jīng)濟(jì)區(qū)區(qū)域規(guī)劃》的合理要素，積極探索研究突破區(qū)劃障礙的戰(zhàn)略舉措。應(yīng)考慮建立秦巴連片特困地區(qū)省市、區(qū)縣定期聯(lián)席會(huì)議，實(shí)行輪值主席制度，定期協(xié)調(diào)解決區(qū)域扶貧協(xié)作中的重大問題。

（十）探索建立中央政府與地方政府間委托代理機(jī)制。積極促進(jìn)我國連片特困地區(qū)地方政府自發(fā)自主構(gòu)建跨區(qū)域協(xié)作機(jī)制，同時(shí)中央政府宜采取“積極不干預(yù)”政策。考慮開辟新的“改革實(shí)驗(yàn)區(qū)”，為培養(yǎng)鍛煉黨政高級干部創(chuàng)造新的 “人才開發(fā)區(qū)”。

（作者單位：中國民（私）營經(jīng)濟(jì)研究會(huì)）

文章來源：中國改革論壇