第一篇：對村改居之后的問題及對策

對村改居之后的問題及對策

今年以來，奎文區委為進一步統籌城鄉發展，加快城市化進程，全面提高村民的生活質量和水平，全面實施村改居工程。我村已按照街道部署全面完成了村改居工作。村改成居之后，面臨許多新的問題，特別是黨建問題，如何實行新形勢下的社區黨建工作，的確需要我們去嘗試、去探索。

一、社區黨建工作存在問題及薄弱環節

1、思想認識有待提高，社區黨建的工作氛圍不濃。

社區意識尚未形成，社區歸屬感不強。村改居后，社區建設才剛剛起步，各項工作尚處于探索階段，社區發育相對遲緩，教育、管理、服務功能不健全，不完善，因此有不少黨員思想中尚未形成社區概念，對社區沒有歸屬感，不愿意參與社區開展的各項活動，不愿意將黨員身份公開在社區，不少黨員仍然習慣思維于過去農村黨員的管理，認為只要掃好自家門前雪就可以了，沒有形成“共駐社區、共建家園”的觀念和認識。

2、工作基礎有待夯實，社區黨建的發展后勁不足。

（1）、管理任務不斷加重，干部力量相對薄弱。村改居后，黨建工作發生了根本性變化，從原來的抓農村經濟、抓計劃生育等具體事務逐漸轉為為社區居民服務，抓管理、重服務上來。

（2）、黨建工作可控資源有限，工作開展牽制較多。社區作為政府管理的微觀基礎，不僅要進行有效的社會整合、實施行使管理職能，而且要承接社會服務工作。有相當一部分社區收支不平衡，甚至是入不敷出，很難確保社區黨建投入到位。

3、工作模式有待創新，社區黨建的整體水平不高。

（1）組織網絡較為松散。社區黨建作為區域性黨建工作，有賴社區內各級各類黨組織的共同參與。但社區組織網絡相對松散，工作并非依靠剛性的制度來規范，而是靠柔性的情感來維系。

（2）工作機制尚不成熟。社區支部只抓自身社區群眾黨建工作，與轄區單位黨組織間無領導關系，而社區范圍內的其他黨組織對社區黨建工作參與與否，支持與否，完全取決于對社區黨建的認識程度，社區、社區單位以雙向互動的管理與服務為基礎的社區黨建長效運作機制尚未形成。

二、對策建議

1、抓認識，澄清思想誤區。

大力營造輿論氛圍。重視對社區黨建工作的宣傳，挖掘在社區黨建工作中涌現出的好典型、好經驗、好做法。使社區基層黨組織有一批可學、可比的先進典型，使廣大黨員有一批可親、可敬的先進榜樣。通過典型的示范帶動作用和輿論的引導造勢作用，在社區范圍內營造出社區黨建的濃郁氛圍。

2、抓投入，夯實工作基礎。

適當進行補貼，彌補經費缺口。加大對社區黨建工作的支持力度，加大社區黨建工作經費的投入。延伸工作手臂，挖掘社區資源。社區黨組織要主動爭取轄區單位黨組織的支持，根據轄區單位黨組織和黨員的實際情況，以需求為導向，以服務為手段，找準黨建工作與社區中心工作的結合點，以系列化，特色化、個性化的黨建活動凝聚人心，整合資源，不斷增強社區黨建工作的能量。

3、抓制度，提升工作水平。

建立健全社區黨建責任制。將社區黨建工作作為一項長期性、全局性的重要任務，建立起一把手親自抓社區黨建的責任制，爭取社區黨建工作每年上一個新臺階。因地制宜地落實上級黨委下達的社區黨建工作任務，在做好基礎性工作的同時，創出社區黨建工作特色，宋培慶

2010年10月29日

第二篇：村改居社區管理存在問題及對策[模版]

“村改居”社區居委會管理中的問題及對策分析

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□ 梁 慧 王 琳

摘要:我國“村改居”社區居委會是伴隨著城市化進程而出現的,它是有別于村委會和城市居委會的一種新型居委會。由于其產生的時間較晚,“村改居”社區居委會的改制工作仍在摸索當中。本文著重針對“村改居”社區居委會管理中存在的職能定位不明確、管理人員素質不高、社區參與有限、經費來源模糊、法律法規欠缺等主要問題,提出完善我國“村改居”社區居委會管理的具體建議。

關鍵詞:社區;村改居;“村改居”社區居委會;城市居委會

中圖分類號:C916文獻標識碼:A 文章編號:1004-0544(2008)11-0171-0

3一、“村改居”社區居委會管理的含義與特點

隨著我國城市化的步伐不斷地加快,很多農村地區自主或者被動地進入到城市化的浪潮當中,其管理體制、經濟結構和生活文化需求等方面發展到了城鎮的水平或者接近于城鎮的水平,或者是由于要適應村級行政區劃的重新調整等形勢,被強制性地劃入到城市建設的規劃區域之內,這些地區都面臨著要進行“村改居”工作。而“村改居”社區居委會就是在這種背景下產生的,它是指將原來的農村村民委員會撤銷,改為城市社區居民委員會,用城市的管理模式去治理被城鎮化的原農村地區。而“村改居”社區居委會管理就是指以“村改居”社區居委會為管理主體,采用科學的手段,對轄區范圍內實施的有效組織管理。

我國“村改居”工作大體上是從20世紀90年代開始進行的,由于開展的時間較晚,發展仍未成熟。進行“村改居”地區有別于原來的農村地區,也與一般的城市地區相區別。因此,通過對我國“村改居”社區居委會、村委會和城市居委會管理進行區別比較,可以看出“村改居”社區居委會具有以下的特點:

第一,過渡性。這種過渡性主要體現在管理主體、管理體制和管理人員等方面。在管理主體方面,管理主體是“村改居”社區居委會,它是由村委會轉變為城市居委會的,“村改居”社區居委會的產生就是為了適應從原行政村過渡到城市社區的地區在管理工作上實現和平過渡;在管理體制方面,“村改居”社區居委會仍然采用農村村委會的管理方式、方法進行管理,對社區的管理依然依靠傳統的宗族關系手段,同時又受到城市居委會的影響,在某些方面已經實現了與城市居委會的銜接;在管理人員方面,“村改居”社區居委會成員主要是由原村委會的班子簡單組合而成,社區管理人員絕大部分是由原村委會的干部擔任。

第二,模糊性。一方面,“村改居”社區居委會在經費來源上比較模糊。《中華人民共和國居民委員會組織法》(以下簡稱為《居組法》)修改草案第26條規定:居民委員會的工作經費和來源,居民委員會成員的工資的范圍、標準和來源,由不設區的市、市轄區的人民政府或者上級人民政府規定并撥付;同時居民委員會的公益性設施由當地人民政府統籌解決,政府及其有關部門需要委托居民委員會承辦的事項,應提供必要的經費和條件。而村委會在履行行政管理職能時并沒有得到國家財政補貼,公共事務、村干部的工資等方面的支出也主要由村集體經濟承擔。而“村改居”社區居委會由于改革不到位,還存在集體經濟成分,因而經費來源多來自于集體經濟組織。另一方面,指導“村改居”社區居委會管理的法律規范比較模糊。城市居委會有《居組法》對其管理工作進行指導,村委會有《中華人民共和國村民委員會組織法》(以下簡稱為《村組法》)進行約束,但由于“村改居”社區居委會具有其特殊性,在工

作中往往不能完全參考《居組法》的規定,導致在法律指導上比較模糊。

第三,環境復雜性。一是人口構成的復雜性。“村改居”社區的居民大都是由農民轉化而來,居民社會生活圈子比較小,生活環境是比較穩定和封閉,彼此之間存在聯系。而城市社區的居民一般來自不同的地方,彼此之間聯系較少,生活環境比較開放,生活中顯得更為獨立。“村改居”社區多數處在城鄉結合部,除了原來的居民,還會大量涌入的外來打工者,沖擊著原有的人口構成。二是經濟環境的復雜性。“村改居”后的社區經濟成分比較復雜,農村原有的集體經濟尚未完全轉制或者難以進行有效的處理而依然存在。而且仍有少數居民從事農業生產工作,依靠土地生存。而城市社區的經濟主要是比較成熟的工商業,實行的是市場經濟模式。

二、我國城市“村改居”社區居委會管理中存在的主要問題

“村改居”以后,由社區居委會代替了原來的村委會,管理體制發生改變,社區居委會也按照《居組法》的要求進行了改組。但由于在大部分地區,原村委會的影響力巨大,導致在實際改造的工作中,兩者的關系沒有理順,在多方面產生了一些比較突出的問題,影響著“村改居”社區居委會的良好運行。

(一)“村改居”社區居委會管理職能定位不明確

在職能定位上,“村改居”社區居委會的職能能否順利轉變,將直接影響“村改居”社區居委會的工作能否順利進行。傳統村委會的職能主要是管理本村事務,管理的是本村村民,以及對村經濟組織進行管理,行政色彩較為濃厚。而城市居委會的職能主要體現在提供社區服務上,實現的應是服務職能,管理的對象不再只是原來的村民,還要面對很多外來的人口,對于經濟部分則不再進行統一管理。目前大部分“村改居”社區居委會未實現由行政職能向服務職能的轉變,無法按照社區的要求對社區進行有效管理,也無法向社區居民提供衛生、治安、教育、社會保障等社區基礎服務工作。由于政府對農村向城市轉變的復雜性了解不夠,準備不足,因此在取得城市發展需要的土地以后,不愿意觸動原有的利益格局和人事安排,沒有將新改造的社區納入到整個城市的統一管理體系當中,將“村改居”社區事務留給原來的村組織自行解決。

(二)“村改居”社區居委會工作人員的素質有待提高

目前,“村改居”社區居委會工作人員主要是由原村委會的班子簡單組合而成,社區管理人員絕大部分是由原村委會的干部擔任的,這些人員的學歷普遍不高,在管理工作上主要依靠的是個人威望和傳統經驗,還停留在使用“土辦法打天下”的局面。無論在工作方法上,還是在管理理念上都顯得創新不足,思想不夠開放,再加上年齡偏大,學歷不高,導致他們在工作上創新不足。

(三)“村改居”社區居民適應能力不強,社區參與有限

首先,農民傳統的觀念根深蒂固,對土地的依懶性很強,受到傳統生活習性的影響,“村改居”雖然將其身份改變為城市居民,將其居住的地區由農村轉變為城市,但很多人無法改變其農民的意識,下至居民,上到“村改居”社區居委會的管理人員對社區的認識,仍然停留在原來的行政村上。例如,不少居民仍習慣稱呼居委會主任為“村長”,稱呼其居住的社區為“我們村”。可見,居民仍不適應新的變化,思想觀念仍停留在未改制之前。若“村改居”社區居委會的管理人員是由社會招聘而來,居民對其容易產生不信任感,容易出現“村改居”社區居委會工作不能落實的局面。

其次,“村改居”以后,居民不能再像以前一樣依靠土地生活,因此成為了失地人員。雖然這一部分人轉變為城市居民,就業環境變得比較寬松,但由于大部分人的文化素質不高,又沒有掌握相關技術工作,使這一部分人的就業存在困難。“村改居”的青年由于有年輕的資本,尚且可以快速地找到工作,但很多人特別是“4050”人員,就存在著很大的困難。而部分就地

安置的居民,由于缺乏技能和上進心,造成不少居民游手好閑、不思上進,不能融入到改變后的社區生活。

第三,由于選舉制度的改變,導致社區居民的參與度不足。《村組法》規定村民直接提名產生候選人,以無記名投票和公開計票的方法直接差額選舉出村委會。雖然按照《居組法》也是采取直接選舉的形式,但在實際工作中,居委會成員的產生采取的方法是間接選舉或者直接向社會進行公開招聘。這對于“村改居”的居民來說,居民不能再像以前直接參與社區的事務,這會導致居民參與社區管理的權力減少,喚醒不了居民參與社區自治的意識,從而影響社區居民參與社區自治的積極性,也使“村改居”社區居委會的工作難以開展。

(四)經費來源比較模糊

由于涉及到原村民的實際利益和今后利益分配等重大問題,但在“村改居”過程中產權制度等改革不到位,政府相關職能部門又沒有出臺統一的集體土地和集體資產的處置方法等情況下,在我國“村改居”工作中,我國很多地方都在這一環節被卡住了。很多地方由于缺乏指導,就直接簡單地將生產大隊改為居委會,將原來村民擁有的村集體資產的所有權,實行“村改居”后的“集體資產權屬關系不變”原則,將集體資產簡單置換,使“村改居”社區居委會這一本來不應具有的經濟管理職能的城市群眾自治組織接管了原生產大隊的權力,造成“村改居”社區居委會和居辦集體企業政企不分的局面。由于社區管理中的經費來源多來自于集體經濟組織,因此集體經濟組織在社區管理中占了主導地位,而“村改居”社區居委會則淪為附屬地位,嚴重削弱了居委會的職權。根據《居組法》第十七條規定,居民委員會的工作經費和來源,由不設區的市、市轄區的人民政府或者上級人民政府規定并撥付。但在實際工作中,由于上級政府受財力的限制,從減少政府開支的角度出發,往往未將“村改居”社區居委會列入政府財政支出,而改由居辦的集體企業所承擔。這種結果導致政府把財政責任推給“村改居”社區,使其容易重走以前的由村委會作財政支出的舊路,更加使其政企不分,并且影響居辦集體企業的健康發展。

(五)缺乏健全的法律規范

在“村改居”過程中,由于沒有明確的法律法規,導致“村改居”社區居委會在管理工作中缺乏制度的保障。在發達國家,凡是要進行改革之前,要先立法,然后按照法律的要求進行改革,這樣做既有法可依,改革又有法律的約束,又能落實改革工作。但“村改居”工作由于缺乏相關的法律規范,因此在改制的過程中出現某些問題難以解決,如有很多“村改居”社區采用的仍是原來農村的社會保障體系,農村的社保體系覆蓋面低、保障水平較差,改制后的“村改居”社區居民未能享受到城市居民的社會保障體系。

三、加強我國城市“村改居”社區居委會管理工作的若干建議

(一)完善“村改居”社區居委會管理體制

由于我國長期存在的城鄉二元體制,使農村與城市之間的跨度較大,體制也不盡相同。因此,“村改居”工作存在其特殊性和敏感性,在進行新的組織體系的設置之前,我們要立足現實,基本保持原狀,又要有適度的改革,使“村改居”社區居委會一步一步地轉變為適合城市社區發展的要求的管理組織,實行和平過渡,從而安定民心。在管理方法上,要吸取原村委會的治理經驗,借鑒村民自治的合理因素。例如在選舉管理人員時,借鑒原行政村候選人的產生辦法,即村民直接提名產生候選人,以無記名投票和公開計票的方法直接差額選舉出村委會,保留民主的做法,發展基層民主。在管理模式上,要推進模式的創新,例如健全科學合理的社區自治體系,建立與基層黨委、政府、社區企業等單位共建社區的機制;組建新的社區工作網絡,招聘專業的社區工作者,加強“村改居”社區居委會管理人員隊伍的建設;強化社區服務,建立完善的社會保障體系,把“村改居”社區的社會保障體系納入到城市的管理體系,按城市的標準執行。

(二)推進“村改居”社區居委會職能的轉變,有效提供社區公共服務

“村改居”社區居委會要把一般的社會管理職能和經濟管理職能區分開來。應逐步將“村改居”社區居委會與社區企業分開,將社區管理的公共事務與社區企業的經營行為分開,減少經濟功能,增強管理、服務、教育等其他功能提供更多的社區公共服務。首先,“村改居”社區居委會要向社區居民提供完善的就業服務管理,以及進一步完善居民的社會保障體系。“村改居”以后,居民失去賴以生存的土地,成為失地又失業的弱勢群體。因此,“村改居”社區居委會應著重完善勞動就業培訓體系,“村改居”社區居委會可以不定期地邀請專家和志愿團體為居民提供免費的勞動技術培訓;可以通過與企業的良性溝通,擴大就業信息來源,為居民提供就業的平臺。其次,“村改居”社區居委會作為公益型服務的提供者,應做好整體的規劃,為社區居民服務。由于公益型服務的重要特點在于,它是免費提供給社區居民的,而進行公益型服務的資金主要來源于上級政府的財政撥付。“村改居”社區居委會不能只依靠政府的資金,還要依靠社區內企業的、志愿團體等提供的籌資。第三,在社區開展互助性服務。“村改居”地區在這方面具有優勢條件,原來的行政村擁有傳統的宗族關系,居民間相互關系非常密切,“村改居”社區居委會可以設立社區治安聯防隊伍,由社區的失業居民擔任,利用他們對社區的熟悉度,對社區的治安狀況進行管理;還可以培育志愿團體,定期探訪社區的孤寡老人,提供公益性服務。

(三)培訓“村改居”社區居委會工作人員

“村改居”社區居委會的治理,最重要的還是要關注居委會工作人員的能力與素質。目前“村改居”社區居委會中有一部分是由原來的村委會工作人員所擔任,其素質較差引起了人們的注意。相對來說,留任一部分工作能力強的原村委會干部是必須的,因為其對于“村改居”社區各方面比較熟悉,比較容易開展工作,但應注意對這一部分工作人員進行引導和培訓,轉變其原有的思想觀念和工作方式。加強對“村改居”社區居委會的工作人員進行培訓,除了依靠正規的學校教育,還必須結合“村改居”社區工作的實際需要,不斷加強對社區工作人員的管理知識、法律知識、民主意識等方面進行培訓。通過學習,不斷總結經驗,把實踐中的工作經驗上升到理論認識的高度。同時在培訓學習的過程當中,為了提高社區工作人員的素質,可以引入工作人員的競爭機制,采取目前比較流行的績效評估制度,從各方面對“村改居”社區居委會工作人員進行考核,此外,還可以定期從社會進行公開招聘,促進競爭機制的有效實行。

(四)積極推進“村改居”社區居民參與社區自治

首先,采用多種形式調動“村改居”社區居民廣泛參與社區自治的積極性。一是要進一步強化宣傳,培養居民的社區意識。“村改居”社區居委會可以通過對社區居民樹立強烈的社區意識,促使他們轉變過去的原有觀念,是促使他們廣泛參與社區建設活動的思想基礎。強化宣傳要注意有針對性、廣泛性和多樣性。二是要建立和完善居民參與的機制。從長遠來看,要使居民參與自治建設社區的積極性保持下去,就必須將居民參與社區推向規范化、制度化,要依據有關法規、政策,通過民主程序和法定程序制定相應的規章制度,形成一整套參與機制。三是要堅持社區需求本位原則,注重用共同需求、共同利益來調動居民廣泛參與的積極性。“村改居”社區居委會應將社區居民的實際需要放在首位,把解決群眾普遍關心的熱點、難點問題作為社區工作的重點,從而調動居民廣泛參與的積極性。

其次,“村改居”社區居委會應大力培育社區自治組織,提高社區內單位廣泛參與社區自治的積極性。社區自治組織主要是指社區中介組織,如志愿者協會、業主委員會等組織。通過多種形式營造社區共建的氛圍,“村改居”社區內單位通過參與、支持“村改居”社區自治工作,使社區資源得到最佳整合與配置,促進社區與單位的共同發展。還需注意要在不斷探索、總結共建經驗的基礎上逐步構建企事業單位參與社區建設與社區自治的機制體系,逐步把“村改居”社區自治推向制度化的階段。

(五)健全法律法規,為推動“村改居”社區居委會管理提供法律保障

“村改居”社區居委會在工作中,由于缺乏有關“村改居”工作的配套法律、法規,使“村改居”社區居委會的工作較難開展,難以推進“村改居”社區的建設和發展。雖然已經出臺《村組法》和《居組法》等相關法律,但“村改居”后的社區居委會由于其存在背景的特殊性,在過渡工作中,這兩部法律都不能處理好有關“村改居”社區居委會的職能和換屆選舉等有關問題,因此,應加快完善“村改居”配套的法律、法規,以法律來約束和指導處理好過渡工作。各級地方政府應根據各地的實際情況,出臺相關的地方文件,給予“村改居”社區居委會管理工作在程序上的指導。除了要制定文件,還應做好落實工作,保證文件的執行,并在適當的時候對相關文件進行修改,以適應形勢的發展。同時,還應建立一套具有銜接功能的基層社區自治法規體系,以此來協調在村民向居民的過渡中出現的適用法律的相互沖突,以及主體之間的矛盾關系,保障由村民自治向居民自治的有序過渡,推動“村改居”社區居委會的管理工作順利進行。

參考文獻:

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第三篇：重慶市“村改居”工作存在的問題及對策建議

重慶市“村改居”工作存在的問題及對策建議 日期：2008年7月20日 | 來源：中國農村村民自治信息網 | 國公網 本文糾錯或補充 | 建議投訴 | 加入我的書簽

“村改居”是我國現行城鄉二元體制下，加快城鎮化進程的重要手段。“村改居”是農村政治經濟文化發展到一定的程度，從經濟結構、村民就業方式和文化生活需求等方面發展到城鎮水平或者接近城鎮水平的條件下，自身產生的從農村到城鎮社區的政治體制、經濟體制變革。

重慶作為西部唯一的直轄市，現有117 個街道，969個鄉鎮，9979個行政村，1992個社區居委會。在推進城市化的進程中，重慶經歷了兩次大的發展機遇，為村改居工作的開展提供了有利時機。一是重慶直轄的重大發展機遇。97年重慶直轄，確立了建設長江上游經濟中心、建立國際大都市的發展目標，為“村改居”工作開展提供了重要機遇；二是三峽工程的動工建設。三峽工程上馬后，重慶承擔了16個區縣（市）、237個鄉鎮、103萬移民的搬遷任務，移民安置為村改居工作帶來了發展機遇。同時，重慶還是一個市情比較特殊的直轄市，大農村包圍大城市，農業面積大，農業比重高。以2005年重慶市政府統計數據來看，農村人口2351.88萬人，占總人口3169.16萬人的74.2%；而同一時期第一產業從業人員為847.30萬人，僅占總從業人數1707.62萬人的49.6%，農業戶口比例與農業從業人口比例存在著巨大的沖突，“村改居”工作勢在必行。

一、基本情況

我市“村改居”工作始于2000年。截止2005年底，全市共有472村實施了“村改居”，其中，撤村建居287個，撤村并居185個。

（一）基本做法

1、加強指導，認真部署。綜觀我市村改居工作，一般都經過了“調查摸底、宣傳發動、組織實施、總結完善”四個階段。各級黨委、政府都加強了指導協調，民政、勞動、國土、公安等有關部門在各司其職的基礎上，加強了協作聯動。在具體工作中，各地本著“積極探索、平穩有序”的原則，注重講清講透“村改居”的重要意義和主要政策，切實做細做實“村改居”居民的服務工作，有重點、有步驟地組織實施，逐步實現了社會事務的順利移交和平穩過渡。如江北、渝北等地通過先試點、后推開的辦法，平穩有序地推進了村改居工作；大足、長壽等地結合村組規模調整開展了村改居工作，使村改居工作實現了順利過渡。

2、因村制宜，分類改建。從全市調研情況分析，全市“村改居”主要有三種類型：撤村建居型、撤村并居型、村居混居型。各地根據實際情況，分類實施“村改居”工作，對行政村整體性拆遷安置，村民全部農轉非的，在撤銷行政村建制、實現村民農轉非的同時，建立新的社區居委會進行管理；對在城鄉地域區別不很明顯，行政村的村民大多為插花安置或散居在其他村（居）的，撤銷村建制后，將農轉非居民就近歸并或掛靠到居住地社區進行管理；對由于歷史、地域、債務等原因，村或村民小組暫時不宜撤銷的，在村組規模調整過程中，建立或合并為新的社區居委會，新社區既管理部分居民，又管理部分村民，成為村居混居型。

3、制度規范，政策引導。“村改居”是一件新生事物，沒有現成政策和做法可以照搬。各地在調查研究的基礎上，出臺了一些規范“村改居”工作的文件。如云陽縣出臺了《關于農村鄉鎮建立社區居民委員會標準的通知》，對“村改居”的條件及申報程序作出了明確規定。一些地方為了順利推進“村改居”工作，還制定了一些優惠政策。如梁平縣制定了村改居“兩不變、四優惠”政策，“兩不變”，即村組集體資產由原村組人員享有不變；剩余土地的經營權、使用權、收益權不變。“四優惠”，即城區農民農轉非后，常住戶口辦理在冊人員公證手續時只收工本費；原有合法建筑物辦理土地房屋產權證書，免收行政事業性規費；三年內免收生活垃圾處置費；三年內對新從事經商、辦企業人員，享受下崗職工經商、辦企業稅費減免優惠政策。

（二）主要成效

1、加快了城市化建設步伐。通過近幾年的“村改居”工作，農民變市民，舊村落變新社區，城市基礎設施延伸到城市周邊地區，城市管理和服務覆蓋到城郊結合部，極大地推進了我市城市化建設步伐。據統計，我市城區面積由2000年的439.22平方公里擴大到2005年的647.78平方公里，全市鄉鎮的數量由1497個減少至969個，行政村由20569個減少至9986個，街道數量由87個增加至113個，社區居委會由2002年1667個增加至2001個。

2、理順了城鄉基層管理體制。城郊結合部農居混雜是新形勢下城市管理的一大難點。征地農轉非“村改居”后，劃清了原農村村民委員會與城鎮居民委員會之間對插花居住的村（居）民的管理范圍，統一了農村和社區的管理主體，明確了村委會和居委會的管理職責，減少了村居之間互相推諉扯皮的現象，推進了城鄉一體化發展，維護了社會穩定。

3、提高了“村改居”居民生活質量。不少地方“村改居”后，農民變居民，村民的思維模式、行為方式、生活方式隨著城市環境的改善轉變為城市居民的思維模式、行為方式、生活方式，村民的生活服務、居住環境、文化娛樂、醫療衛生等條件得到極大改善，村民的民主法制意識、公共安全意識、醫療健康意識日益增強，村改居居民的生活水平和質量不斷提升。

二、存在的主要問題

我市“村改居”工作雖然邁開了較大一步，但也面臨一些亟待解決的突出問題。

（一）組織指導力度不夠

當前我市“村改居”工作主要由各區縣（市）根據實際情況開展，由于區縣（市）一級政務繁忙，實際工作也下放到了各鄉鎮（街），工作指導力度明顯不夠。參與此項工作的相關職能部門把工作重點放在“換牌子、清房子、配班子”上，對改制后社區怎樣適應新的要求開展各項工作指導較少，使一些地方工作出現脫節。同時，我市撤村的政策法律依據主要是《中華人民共和國村民委員會組織法》和《重慶市實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》。而《村組法》和《實施辦法》對撤村只作了原則性的規定，如對撤村設居的條件和程序；村集體資產處置和人員安排等都沒有明確規定，使基層在“村改居”過程中缺乏規范的政策指導。

（二）盲目改居現象嚴重

在調研中了解到，我市有的地方為追求城鎮化建設政績，不顧是否達到“村改居”條件，盲目實施“村改居”的現象比較嚴重。有的區縣不顧地方實際情況和老百姓利益，實行了失地農轉非和身份農轉非（沒失土地），對身份農轉非的村民進行了“村改居”，雖然改為居委會名稱，實際管理的80%以上甚至全部是從事農副生產的村民，給社區管理帶來了極大問題。有的區縣還出現新社區建立了，舊的村委會卻撤不了的現象。如九龍坡區九龍鎮楊坪村、九龍村、上游村等地在城市化進程中，雖然土地全部被征，人員全部轉非，由于村債務較多，無法解決，村民不滿，卻仍然保留著一副空的村委會建制，為新社區工作開展帶來了一定難度。

（三）管理體制運行不順暢

“村改居”后社區管理運行機制不順暢。目前我市完成“村改居”工作的部分社區，其運行機制基本還按原來的村“兩委”體制，思維觀念、管理方式、工作重點、工作方法等還停留在原來的水平上。新社區職責不清，功能模糊，社區服務職能與經濟管理職能混亂。這在貧困地區表現比較突出。改制后的社區居民認為，“村改居” 對他們來說，跟原來沒有什么大的分別，不同的只是掛著的牌子從“村委會”換成了“居委會”。此外，“村改居”社區和以前老社區之間明顯保留原來的各自為政，與城市整體規劃建設、社會資源共享等需要極不協調，對社區的長遠發展十分不利。

（四）集體資產處置難度大

集體資產處置是“村改居”工作面臨的重大問題。實行征地農轉非“村改居”的，村（組、社）的集體資產和債權、債務如何處理，有關法律、法規和政策沒有明確規定。有的村由于集體債務較多，無力償還或無處掛落，致使征地農轉非建居后，原村委會無法撤銷，空掛牌子，保留班子，繼續擴大債務。有的區縣村改居資產處置基本是“一村一政”，對戶籍遷移、生老病死、計生優惠政策、“出嫁女”參與集體資產分配權益界定等重要問題意見不一，處置各異，從而影響“村改居”社區穩定。

（五）“村改居”居民就業困難

征地農轉非“村改居”后，村民變居民，失去了從業載體，重新就業更加困難，收入和生活水平下降。主要表現在三方面：一是部分區縣（市）對農村勞動力轉移及就業提供的優惠政策，“村改居”后的居民不能再全部享受。特別是在新農村建設過程中，各級政府、相關部門、社會各界提供或資助的各項支農惠農政策、資金使 “村改居”居民不能再全部享受，使他們對村改居抵觸情緒很大；二是對改制居民就業沒有優惠政策。目前國家對城鎮失業人員和進城務工人員在就業政策及相應待遇、社會保險等方面有所不同，城鎮人員在就業待遇及保險落實方面要高一些，因此，部分企業為減少企業生產經營成本，寧愿招收農民工，而不愿招收“村改居” 居民，客觀造成“村改居”居民就業難；三是失地農民的生存方式改變。一直以耕種為生存方式的村民沒多少文化，沒有技術，缺乏在城鎮競爭就業和生存的基本技能，一時難以適應社區居民的生存方式。如果僅僅靠“低保”維持生存，他們將不可避免地淪為新的“城市貧民”，給城市管理增加新的沉重負擔。

（六）社會保障配套措施不完善

由于我國農村村民和城鎮居民在享受社會保障及社會福利政策上不一致，所以“村改居”對農民最有吸引力的地方在于他們轉變成居民身份后，能享受到城市居民的社會保障。事實上，對已完成“村改居”的社區來說，這個方面的工作遠遠不夠。村改居后，社會保障和社會福利在政策執行上帶來了新的問題。一是城市低保。《重慶市實施〈城市居民最低生活保障條例〉辦法》第八條規定，“申請人或其家庭成員從政府或企事業單位取得的一次性收入，減去按規定應扣除部分后，根據當地最低生活保障標準逐月分攤計入家庭收入，計完為止”后才能申請低保，按此規定，征地農轉非居民的土地補償款和安置補償費，使村改居居民至少要在三年后才能申請到低保補助。而實際情況是相當部分“村改居”居民把土地補償款和安置補償費用于購買安置房和生活用品后，已所剩無幾，生活陷入困境。二是社會保障還未將“村改居”居民納入社會養老范圍；三是醫保沒將 “村改居”居民納入醫保范疇，同時“村改居”居民又失去了新型農村合作醫療的資格，客觀造成“村改居”居民醫療保障缺失；四是軍隊服役士兵的優待金補助和復退安置政策，“村改居”農轉非后，各地執行不統一，產生了新的社會矛盾；五是“村改居”居民子女受義務教育失去了新農村建設減免學雜費的優惠政策，而作為城鎮居民，其子女受義務教育遠比是農村村民時付出的教育成本高，引起村改居居民的不滿。

（七）市政設施建設管理混亂

不少地方“村改居”后，市政建設沒有同步跟進。按照城市管理辦法，“村改居”后市政基礎設施，如道路、路燈、環境、衛生、綠化、水電等應納入市政管理統一范疇，經費應由政府解決。而目前的狀況是，改制的社區從基礎設施建設到管理經費支出仍存在由社區自行承擔的現象，使新建社區經費陷入捉襟見肘的困境。從調研了解到，有的“村改居”后，既納入了市政建設規劃，又納入了新農村建設實施項目，享受了兩方面的優惠政策，產生建了又撤、撤了再建的浪費；有的“村改居” 后，既沒有納入統一的市政建設規劃，也沒有納入新農村建設的范疇，成為城市建設管理的“空檔”，客觀上影響了這些地方的發展。

（八）“村改居”后社區干部待遇落實難

“村改居”后，新社區在機構設置、人員編制、干部待遇等方面沒有統一規定。市里對社區專職工作者的報酬只作了原則性的規定，即不低于當地職工平均收入水平。有的地方對“村改居”后社區專職工作者的報酬福利待遇實行了不同的標準，有的仍實行村干部待遇標準，有的實行低于城鎮社區高于農村干部的待遇標準，這些現象客觀上影響了“村改居”社區干部工作的積極性。他們認為既然同樣是社區，工作辛苦程度也都差不多，待遇應該是相對等的。

三、對策建議

“村改居”是一項民心工程，是農村發展到城鎮的必由之路，也是一項能讓廣大農村居民最終受益的舉措。針對當前我市“村改居”工作存在的種種問題，建議市委、市政府出臺全市統一的可操作性強的規范“村改居”工作的相關文件和政策，重點包括以下幾個方面的內容：

（一）明確“村改居”的條件和程序。目前，全國的《村組法》、《居組法》以及重慶的兩個《實施辦法》對撤村設居都只是作了一些原則性的規定，對“村改居”的條件和程序沒有明確，建議市委、市政府根據相關規定進行明確。一是明確“村改居”的條件。重點從村（居）是否處于城市建設總體規劃的范圍、農業人口或非農人口占總人口的比例、人均占有耕地面積、村（居）民從事農業和其他產業的比重等幾個因素來考慮。二是規范“村改居”的程序。“村改居”必須符合民主、公開、合法的程序，由當地村民委員會所在街道辦事處（鎮鄉）在廣泛征求群眾意見和民主協商的基礎上提出方案，經村民會議討論同意后報上一級人民政府審核批準，在上一級人民政府批準同意的基礎上由當地人民政府組織實施。

（二）積極穩妥處置農村集體資產

對村集體資產進行處置，應堅持“促進集體經濟發展、有利社區建設管理、保障群眾基本權益”的原則，逐步建立產權清晰、運作規范、利益協調的新型社區集體經濟管理體制。建議集中力量從以下幾個方面解決該問題：一是清產核資。清產核資應以每個集體經濟組織為單位，以帳面價值為基礎，以產權歸屬為主要內容，按有關規定全面清查核實各種資產、負債和所有者權益，界定權屬，明確產權關系。建議委托有資質的機構進行審計和清產核資。二是量化資產。按照“依據法律、尊重歷史、實事求是”的原則界定好資產所有人產權資格。明確“生老病死”、“出嫁女”、“戶籍遷入遷出”等權屬認定情況。資格認定后，必須張榜公布接受廣大村（居）民監督，經居民代表會議確定。三是理順發展。政府應從保障村民長遠利益和有利于社區發展的角度來合理規劃“村改居”社區的發展。第一，建立村民保障儲備金，將集體資產中的流動資金剝離出來，建立村民保障儲備金，專款用于支付村民“土地換社保”或教育、醫保等個人保障性費用支出。第二，成立股份合作經濟組織。將集體資產中的固定資產總額作為總股本金成立股份合作經濟組織，作為“村改居”后原集體經濟的載體，明確集體股和個人股比例，其收益主要用于現行村（社區）的正常經費開支、公共設施建設開支、社會保障開支和股（村、居）民的個人收益。第三，逐步建立現代企業制度。股份合作經濟組織要以現代公司制為方向，逐步完善法人治理機構，設立股東代表大會、董事會、監事會、經理層等管理組織，并以市場化運作開展各項經營活動，最后在政府給予的優惠期限結束后平穩過渡到完全公司化運作企業。四是政策扶持。針對少數區縣個別村出現土地全部被征、人員全部轉非、集體資產為負、又無發展空間的現狀，建議政府組織專門力量對拖欠、占用村集體資產的進行及時追債，能變現的盡量變現；協調相關金融單位，核減其債務，并協調征地開發單位適當承擔村級債務或納入征地成本。在可能情況下，政府應出資購買原村集體的公益性資產（如辦公服務用房等），既幫助村資產變現抵債，又可轉為對以后社區建設的投入。

（三）妥善安置村民生產生活

失地農民為城市化進程的推進作出了重要貢獻。建議政府在城市規劃過程中，從“留地安置”、生活就業、社會保障等方面充分考慮失地農民的長遠發展，維護社會穩定。一是實行“留地安置”政策。改變過去單一貨幣安置政策，探索留地安置政策。參照廣東東莞、山東青島、浙江杭州等地的成功做法，對征地村預留10%左右的發展用地，將這些預留地按城市用途，統一規劃，規模發展，由集體進行集中管理和使用，鼓勵、支持和引導當地失地居民集中開發辦企業、辦商業以及從事其它實業，既吸納當地失地居民再就業，也為失地居民保持一份長遠的收益來源。二是解決失地農民的就業問題。實施就業服務管理，把失地農民納入城市就業服務管理體系，有計劃地組織對“村改居”勞動力和勞動預備人員的職業技能培訓和勞動預備制培訓；建立勞動就業信息平臺，組織對“村改居”居民的就業知識進座和信息交流活動，幫助失地居民就業；對失地農民就業實行優惠政策，失地居農民在經商、辦企業和參與其它方面就業時，享受下崗職工創業有關減免稅和免費技能培訓等優惠政策，衛生保潔、門衛等公益性事業崗位優先考慮“村改居”居民；開展就業宣傳教育工作，幫助“村改居”居民轉變就業觀念，努力提高自身素質，增強就業競爭意識，積極主動參與城市就業競爭；積極興辦工業及三產項目，發展社區經濟，建立適應居民投資創業的平臺，引導“村改居”居民積極創業，三是解決村民的社會保障問題。建立完善廣覆蓋、多層次的社會保障體系。在集體資產處置中，應確立社保和醫保優先原則，建議從土地級差收益、征用土地的安置補助費和集體資產中提取一定比例資金，建立村改居社會保障專項資金，專款專用，建立集集體統籌、個人存繳、財政補充相結合的社會保障籌資機制；失去土地的“村改居”居民，屬企業在職職工的，在理順勞動關系基礎上，按規定參加城鎮職工社會保險和醫療保險；不屬企業職工、但有合法職業和固定收入且符合參保條件的，按城鎮自由職業者參加社會保險和醫療保險；其他無收入來源的，由各地建立相應養老、醫療等補助制度；符合城鎮居民最低保障條件的，享受城鎮居民最低生活保障待遇。

（四）加強“村改居”社區管理

村改居后，如何把原村委會的責、權、利順利地過渡到新的社區居委會，加強對新社區的管理，是一項十分重要的工作。針對存在的問題，應重點從三個方面考慮：一是理順社區管理體制。建立適應新社區需要的“兩委”工作機制，明確社區“兩委”的職責是管理社區、服務居民，不再承擔經濟管理等職責；妥善解決基層組織名稱變更及相關手續銜接等工作，避免出現“村委會”已經不存在，有些部門還只認“村委會”公章的現象。二是提供社區管理經費保障。制定政府對“村改居”財政投入的長期規劃，財政部門要將“村改居”工作經費納入預算，在“村改居”完成改制后，逐步加大投入力度，最終達到“財政為主，村（居）財補充”的目標；推行社區物業化管理，借鑒沿海某些成功的“村改居”社區經驗，社區可組建物業管理會，推行物業化管理，按規定的標準向居民收取一定的管理費，管理費專款專用，以“收”抵“支”，減輕財政負擔。三是加強社區干部隊伍建設。“村改居”社區黨組織、居委會及其他組織的職數配備、成員生活補貼待遇等，全市應有一個統一的標準，經費應全部由財政負擔；開展“村改居”社區工作人員的專項培訓教育，加強“村改居”社區工作人員的業務培訓，提高“村改居”干部社區工作意識，確保“村改居”后的社區工作者能按新要求、新標準正常開展各項工作。

【轉自】 國公網 www.tmdps.cn

第四篇：加速城市化進程中“村改居”問題與對策探討

加速城市化進程中“村改居”問題與對策探討

宋悅華1谷媛媛2

（1大連理工大學人文與社會科學學部 遼寧 大連 116024）

（2大連理工大學人文與社會科學學部 遼寧 大連 116024）

摘要：我國加速城市化進程中正在大量發生的“村改居”涵蓋了農民轉居民、農村轉城市、村委會轉居

委會等多方面的內容，本質是一次社會利益的再分配，價值目標是追求發展和進步、提高人民群眾的生活質量，其關鍵矛盾和問題是如何保障農民——準市民在這一過程中的基本權益。本文以保障農民——準市民基本權益為出發點，從民權、民生、民情三個方面分析了“村改居”中關乎農民——準市民基本權益的問題，并按照維護民權、保障民生、順應民情的思路提出對策建議。關鍵詞：村改居；準市民；城市化

Problems and Countermeasures of “Village to Neighborhood” by

the Process of Accelerating Urbanization

Song Yuehua1, Gu Yuanyuan2

(1 Faculty of Social Science and Humanities, Dalian University of Technology, Dalian 116024)

(2 Faculty of Social Science and Humanities, Dalian University of Technology, Dalian 116024)

Abstract: The essence of “Village to Neighborhood” is a kind of social interests redistribution, its value goal is to

pursue development and progress and improve people's quality of life.This article to safeguard farmers'—prospective citizens' basic rights as a starting point, from three aspects of civil rights, the people's livelihood and local reality analysis about basic rights of farmers—prospective citizens.And put forward some ideas of suggestions based on civil rights maintenance, civil livelihood security and civil local reality conformance.Key words: “Village to Neighborhood”, prospective citizens, urbanization

前言

近年來，我國很多地區的村委會紛紛“改村建居”，城市化不斷推進。但是，并不是每個村都有能力“改居”，盲目跟風必然會導致一系列問題。隨著社會主義市場經濟體制的不斷完善、農村經濟的快速發展以及社會的一系列變革，村委會甚至居委會自身也不可避免地出現了一些管理層的真空地帶和制度層不合理的地方，很多不足之處沒有跟上社會變革的步伐，導致各種矛盾更加凸顯，各種利益關系更加復雜。“村改居”問題一直深受社會關注，因為受眾越來越多，近年來引發社會上廣泛的討論。現如今，村規模越來越大，生產多樣化程度越來越高，“村改居”面臨著越來越嚴峻的考驗。因此，進行合理的“村改居”是一項復雜的系統工程，這必然要求我們思想上有所重視。如何更快地發現這一過程中出現的問題和合理地制定解決方案以有效、有序地使矛盾得以處理將是和諧社會建設中一項長期而艱巨的任務。

一、“村改居”的內涵及其本質

我國正處在加速城市化階段，全國各地大量發生“村改居”現象。所謂“村改居”，簡單說來就是處于城市邊緣地帶的“城中村”，逐步被劃入城市市區管理范圍，將村委會轉制為社區居委會，即“村改居”。“村改居”是我國城鄉二元結構背景下農村城市化的新路徑，是自上而下推動的、在現有制度框架和政策作用下各方力量共同參與的一場局部社會轉型、社會變革，其直接目標是適應社會經濟發展的需要，加快城市化的進程，破除城鄉二元結構直至實現城鄉一體化的過程。

“村改居”是以土地收益分配和進城農民社會地位劃定為核心的一次社會利益的再分配。它不僅僅是將村委會的牌子置換成居委會、宣布農民為城市市民，更是國家和農村集體、農民之間重大經濟利益的重新分配。其終極價值是追求發展與進步，保障準市民享受高質量、高水平的生活和福祉。在“村改居”進程中形成的從農業中游離出來的非農業人口我們稱作“準市民”——他們雖然已經成為政策意義上的市民，但相當多的不能稱之為真正意義上的市民。“村改居”中最重要的工作之一是保障這些準市民的基本權益，如何調整利益關系以及怎樣優化社會結構以提高“準市民”的社會地位，促進“準市民”成為真正的市民，這關乎“村改居”工作能否順利開展、價值目標能否充分實現。

二、“村改居”進程中的主要問題

隨著我國城市化的推進，“村改居”的出現具有必然性。但是，各地農村實際狀況的巨大差異導致“村改居”并不具有普適性，更由于土地利益的誘使、地方政府對政績和經濟利益的追求以及農民話語權的缺失，農民——準市民的合法權益如果不能得到充分的重視和保障，盲目地、不計后果的“村改居”勢必影響我國城市化的進程乃至社會的穩定。“村改居”中以下關乎農民基本權益亟需高度關注和充分保障。

（一）民權方面：

首先，土地征收補償金的量化與折算問題。政府本身在土地征收補償金折算方式方面就缺少與這些準市民的互動，參與機制缺失現象普遍。從有關政策條文看，收回轉制土地使用權，給予合理補償，但其補償標準和范圍都不明確。在轉制前土地由農民集體所有，通過政府行為改變土地權屬而不給或只給很少補償，無疑是對準市民集體所有的資產“平調”，損害了其合法權益。而且，準市民為了能夠有房可住，在土地補償金較低、自己無力對土地進行開發的情況下，將土地的部分使用價值和增值的潛力無奈的交給了開發商。

其次，“村改居”后工作人員的轉變及其管理方式是否體現民權。“村改居”后，居委會的成員產生由其上一級人民政府或市轄區人民政府的派出機關指派、任命或從社會招聘。這樣雖然在較大程度上保證了管理人員的質量，但無疑這些“外來人員”會或多或少遭到有意無意的排斥和與當地的脫離。實行居民自治將會使農民失去基層直接選舉權。居委會的選舉制度不健全，城市居民應有的選舉權就得不到落實，這就會產生較大的政治心理落差。

（二）民生方面：

首先，準市民的生活保障和就業問題。客觀地看，大部分準市民境遇堪憂與自身素質不高也不無關系。他們就業觀念陳舊，市場競爭意識淡薄。在很大程度上存在著“等、靠、要”思想，對政府組織的就業招聘會不感興趣，尤其不愿意進廠當工人，經受不了嚴格勞動紀律的約束。部分準市民依賴征地款、福利分紅、出租房屋的收入來維持生活，整天無所事事，成為社會閑散人員。

其次，準市民的心理適應問題。其一，“村改居”后，社區內的村民實際上具有雙重身份：既是城里人又是農村人，身份的轉變需要村民在心理上有個適應過程；其二，“村改居”后的村民雖然是城市戶口，但目前許多地方對他們的貧困救助標準仍是按農村而非市民的最低生活保障標準確定的.（三）民情方面：

合理選擇“村改居”的對象是關乎“村改居”成敗的關鍵問題之一。

首先，“村改居”并不是普適性的，也不是無條件的。它必須在因地制宜、因時制宜的情況下開展。且以打破農村與城市在經濟、社會、文化等方面的差異狀態，實現農村政權組織形式、經濟組織形式和土地歸屬的無沖突轉變，讓城郊失地農民順利轉化為城市居民，保證農民這一弱勢群體從中得到實惠為目標。部分農村在經濟結構、生產方式以及市場化程度上都不具備城市化的條件。對于這樣的農村而言，城鎮化的形式主要是人口通過就業、升學等方式往外遷移，盲目采用“村改居”并沒有實際意義。

其次，我國幅員遼闊，各地區呈現不同的自然地理氣候特點。有些地區只適合從事農業種植，或者說

從事農業種植比其他方式帶來的經濟效益相比有明顯優勢。且村民在這種經濟結構、勞動方式、氣候地理條件下安居樂業。例如在東北大米產區、西北棉花產區以及長江中下游水稻產區、兩廣的蔗糖產區等。在這些農村中，保留農村形態比轉變成城鎮更為現實。有農業作為基礎，使得農民、農村以及農村自治組織——村委會的長期存在成為客觀必要。這種情況下，實行改革的作用就不會很明顯，甚至導致反作用。

三、“村改居”進程中問題的解決思路

城市化的實質就是要讓越來越多的農民離開土地，“化”入城市，換句話說，也就是要把傳統農民吸納入現代化的體系中，從根本上改變農民的生存狀況和社會地位，公正公平地對待農民，使他們在城市化的進程中普遍受益而不是繼續受損。這應該成為一種指導思想，以此來設計土地補償、拆遷安置、集中居住、就業培訓、社會保障、生活服務等一系列具體制度，不論怎樣，決不能使準市民的政治、經濟利益和

[1]權利受損，這應該是一條底線，跨越這條底線，城市化就是失敗的。“村改居”中如何切實保護準市民的合法權益，賦予其公平的待遇、完整的財產權利和平等的發展機會，是推進“村改居”工作亟待解決的問題。因此，“村改居”應本著”維護民權、保障民生、順應民情”的原則開展：

（一）維護民權

首先，基層組織建設方面，著重保證準市民的發言權。根據《村組法》和《居組法》等相關法律，建立一套具有銜接功能的基層社會自治法規體系，協調在村民向居民的過渡中出現的主體之間的矛盾關系和適用法律的沖突。在改組前干部人數保證的情況下，可適當從社會招聘專業管理人才，為社區增添活力。保障村民自治向居民自治有序過渡，推動“村改居”工作的開展。這其中最重要的是，保證準市民的發言權。

其次，集體土地處理方面，要努力維護準市民的土地權。在國家未實施城市建設前，由原村集體經濟組織及其成員繼續使用；國家征用后，參照國家建設征用集體所有土地的標準予以補償。具體補償方法應“自下而上”的集思廣益，讓廣大農民參與其中獻計獻策，再由上一級原村委會討論決定。在土地開發時，給村民多爭取房產，村民改居民后可以出租，收取租金進行生活和養老。

再次，在集體資產處理方面，要維持“改居”地區的再生產能力。適當提高土地補償標準，既能對農民生活實現相對合理的保障，同時也有利于農民開展自主創業。可成立村資產處置組、社會事務管理組、干部安置組等，這些組織應暫時原村委會干部組成。原村集體資產、集體積累仍屬原村集體經濟組織的全體成員所有和享用，不得平調和剝奪，嚴禁非法侵占、哄搶、私分和破壞。對于無法嚴格分開的集體資產，可由原村委會匯合本村有經濟頭腦和公信力的村民興辦鄉鎮企業或投資其他企業，建立村經濟股份制。

（二）保障民生

首先，在社會保障方面，準市民應權責一致且與市民看齊。村民農轉非后，應在就業、入學、就醫、等方面享受城市居民同等待遇，同時履行市民應盡的義務。在農民真正獲得土地交易的主體地位并相應獲得土地交易收益后，政府可以不必包攬過多的社會保障，但這并不意味著政府可以不為失地農民提供社會保障。特別是這些因為國家公益事業建設需要而失去土地的農民，政府必須為他們提供相應的社會保障。比如，可在“村改居”地區試實行“雙保制”，即政府財政撥款與農民自籌資金相結合的方式來加以解決，完成“村改居”社保問題的過渡。

其次，全社會應共同努力促進準市民就業能力的提升。這包括：

第一，從政府角度來說，政府應采取積極引導、積極推進、兼顧城鄉的方法，加大政策扶持，盡快出臺促進農村勞動力就業的一系列政策措施，大力促進鄉鎮企業發展。

第二，從社會角度來說，社會組織可在財政的資金支持下開設關于就業技能和擇業技巧的培訓課程，為失地農民提供一定的教育和職業培訓等機會，以保證這些勞動力的再生能力。同時，在政策引導銀行應開設準居民貸款的“綠色通道”，在經濟上最大程度支持其自主創業。

第三，從準市民自身來講，準市民需改善就業觀念，加快形成市場競爭意識。努力提高自身素質，不斷增強適應社會、融入社會的技能和本領。通過對自身的完善和提高來實現自己的人生價值，并在此基礎上貢獻社會。

再次，政府充分放權，政策上支持準市民過上新生活。同準市民利益關系重大的問題不由其自身做主，政府在處理過程中又缺乏必要的監督，難免出現有違社會公平、損害準市民權益的現象。因此，在“村改居”過程中，政府應積極鼓勵公民參與，做到政務公開、適當放權，避免“全能政府”的出現。

（三）順應民情

首先，改革前合理化“村改居”對象的選擇標準。政府應切實加強和完善如何確定需要“村改居”地區的標準，合理選擇“村改居”的對象。比如村人口是否達到一定數量，村經濟是否達到一定水平，村再生產能力是否達到一定高度是一方面，該村的自然氣候地理條件是否適合城市化改革又是另一方面。有關部門嚴格審核欲改地區的各項指標是否合乎標準。

其次，改革過程中充分考慮民意。準市民的要求是能過上不低于“村改居”前的生活，這也和政府進行此項改革的初衷不謀而合。倘若忽視農民的意愿和訴求，完全由政府強制推行“村改居”，很容易招致農民強烈不滿引發社會問題甚至采取極端手段制造事端。要避免這類問題發生，就要充分尊重農民的意愿和選擇，讓農民有一定的選擇權和決定權，通過法定的、制度化的程序推進“村改居”，才能有序地、順利地推進“村改居”。

再次，改革后建立現代化新型社區。政府應對撤村建居后的社區公共設施、基礎設施、配套建設給予一定的支持，制定優惠政策，落實專項資金，把改制后社區的城市基礎設施納入城市一體化管理。如建立心理咨詢及疏導機構以調整村民農轉非后所面臨的各項壓力時的心理適應情況；發展街道文化中心的示范與帶動作用，開展文化、體育事業方面的活動或比賽、配備置健身器材來豐富準市民的精神文化生活，促進他們盡快轉變為城市化的現代文明市民。

結束語

“村改居”作為我國現代化新時期農村城市化的一項重要探索，也是我們黨和政府解決“三農”問題的重要舉措。我國是個農業大國，農業的穩定發展和農民的安居樂業都是社會和諧發展的保證。黨和人民本著“共同富裕”的出發點共同拉開了“村改居”的帷幕。但在實際運行中，出現各種各樣或偶然或必然的問題也是不可避免的。這時，需要本著“以最廣大農民的利益為出發點”的原則，因地制宜，根據當地實際，制定配套方案，建立最大限度地吸引當地村民的的參與機制與合理的監督機制，以促進城市化更好地推進。

參考文獻

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[1]本文為大連理工大學自主科研項目（人文社會科學）研究成果，得到“中央高校基本科研業務費專項資金”資助。

[2] 本文是2010年教育部人文社會科學研究一般項目（青年項目）“加速城市化進程中’村改居’的理論與實踐分析”（項目編號：10YJCC630210）研究成果。

第五篇：“村改居”的強化措施

“村改居”的強化措施

自開展深化農村綜合改革以來，XX黨委、政府為進一步統籌城鄉發展，加快城市化進程，全面提高村民的生活質量和水平，全面實施“村改居”工程。S村委按照上組部署全面完成“村改居工作”。村改成居之后，面臨許多新的問題，特別是黨建問題，如何實行新形勢下的社區黨建工作，亟需我們去嘗試、去探索。

一、存在問題及薄弱環節

1、職能定位不明確。“村居合一”型社區實行“兩塊牌子、一套班子”，但管理上仍然沿用了農村村委會的傳統管理模式，其經濟社會管理體制的性質并沒有發生根本變化，經營管理方式、產權關系、分配方式依舊如故，社區（村委）干部的工作思路、方式方法和人員分工上沒有明顯的調整，原有的村委會管理集體經濟的基礎仍然存在,社區居委會的基本職能和自治功能尚未完全形成，對和諧社區建設有一定的影響。

2、政策滯后。“村改居”是實現城市化管理體制的一項重要改革，是推進城市化進程、率先基本實現社會主義現代化的必然選擇。“村改居”作為農村城市化進程中關鍵的一步，不僅僅是名稱上的改變，更重要的是在戶籍管理制度、行政管理體制、經濟組織形式和土地性質等方面，從農村管理體制向城市管理體制的改變。從走訪中了解到，實現“村改居”以后，政府在村集體資產處置和因征地拆遷等原因失去土地的人員安排等方面沒有明確的規定，農民的戶籍沒有得到改變，對“外嫁女”、在外上學的學生、新添人口等參與集體資產分配權限的界定不明確，如“外嫁女”在出嫁時，原來分給她們的土

地也隨之收回，當她們到婆家后，由于是外來的不是本村居民，又分不到地，結果是失去土地，兩頭都沒有著落。還有一些離婚后、戶口仍在本村戶口或遷回本村的婦女及其子女、隨父母入戶、戶口在本村的子女，她們的權益需要得到合理的保護。這些現象反映了土地權益管理上存在的漏洞。這既涉及土地分配的問題，也是管理上的問題；對“村居合一”的社區怎樣適應新的要求開展各項工作也缺乏明確的指導性意見；對本社區搬出去和外社區搬進來的人員存在著跨社區管理的矛盾，也未加以研究和解決，如受戶籍制度的影響，城鄉二元體制下，不少政策存在著較大的差異性，這些方面有：計劃生育、社會保障、醫療保險、義務教育和公共服務等，目前已成為影響我市統籌城鄉經濟社會協調發展、推進城鄉一體化進程和和諧社區建設的主要障礙。

3、經費保障不平衡。缺少資金投入是目前影響社區建設發展的難題之一，當前社區承擔了越來越多的社會事務以及政府職能部門下移的部分職能，然而“權隨責走、費隨事轉”的原則卻沒有真正落到實處，經費保障不足造成社區部分工作難以開展。隨著村掌握的土地資源越來越少，失地居民越來越多，以及新建小區中大量居民入住，用少數人的資產服務于大多數人，就必然產生利益上的矛盾，從而引發社會不安定因素，影響社會穩定。另外，社區組織資源整合的能力有限，經濟、文化、教育、科技、醫療等各方面資源的整合和利用還有待加強。

4、參與意識不強。原農村居民主動參與社區建設的意識不強。雖然他們主觀上都渴望過上城市生活，但真正能主動參與新社區建設的積極性卻普遍不高。這些人整體文化素質相對較低，大部分人在思

想認識上存在誤區，即認為建設新社區是政府的事，跟自己關系不大，他們盼望的是政府幫他們把房子造好、把路修通，把環境整治好。當在建設過程中，涉及到他們切身利益時，又會過分地苛求政府。

二、對策建議

1、抓認識，澄清思想誤區。

大力營造輿論氛圍。重視對社區黨建工作的宣傳，挖掘在社區黨建工作中涌現出的好典型、好經驗、好做法。使社區基層黨組織有一批可學、可比的先進典型，使廣大黨員有一批可親、可敬的先進榜樣。通過典型的示范帶動作用和輿論的引導造勢作用，在社區范圍內營造出社區黨建的濃郁氛圍。

2、抓投入，夯實工作基礎。

適當進行補貼，彌補經費缺口。加大對社區黨建工作的支持力度，加大社區黨建工作經費的投入。延伸工作手臂，挖掘社區資源。社區黨組織要主動爭取轄區單位黨組織的支持，根據轄區單位黨組織和黨員的實際情況，以需求為導向，以服務為手段，找準黨建工作與社區中心工作的結合點，以系列化，特色化、個性化的黨建活動凝聚人心，整合資源，不斷增強社區黨建工作的能量。

3、抓制度，提升工作水平。

建立健全社區黨建責任制。將社區黨建工作作為一項長期性、全局性的重要任務，建立起一把手親自抓社區黨建的責任制，爭取社區黨建工作每年上一個新臺階。因地制宜地落實上級黨委下達的社區黨建工作任務，在做好基礎性工作的同時，創出社區黨建工作特色，