第一篇：失地農民背景

2.1核心概念的界定

2.1.1城市化

城市化是一個地區的人口在城鎮和城市相對集中的過程。城市化也意味著城鎮用地擴展，城市文化、城市生活方式和價值觀在農村地域的擴散過程。

城市是人類文明的標志，是人們經濟、政治和社會生活的中心。城市化的程度是衡量一個國家和地區經濟、社會、文化、科技水平的重要標志，也是衡量國家和地區社會組織程度和管理水平的重要標志。城市化是人類進步必然要經過的過程，是人類社會結構變革中的一個重要線索，經過了城市化，標志著現代化目標的實現。然而，僅僅看到城市化所帶來的豐碩成果而贊嘆是遠遠不夠的，城市化過程并不一定是一曲美妙的樂章，像很多進步一樣，城市化過程中也夾雜著許多不和諧之音。正確認識城市化所帶來的影響，并采取必要的措施認真的予以解決，對我國有著重要的意義。

2.1.2失地農民

失地農民這一詞匯與我國所處的時代緊密相關，失地農民問題的產生與農地征用密切相 關，可以說是伴隨著農村土地征用出現而產生的。目前，“失地農民”一詞的使用頻率已經越來越高。在中央及各地政府的法規條例中關于失地農民已有所界定，根據《中華人民共和國土地管理法》等有關法律規定，所謂失地農民，是以農業合作社(村民小組、生產隊)為單位，經核查扣除村民宅基地、農村集體二、三產業建設用地和公共建設用地后，經區國土資源局確實認定人均實有耕地不足0．3畝和農村集體經濟組織土地全部征為國有用地而撤銷建制和尚未撤銷建制并部分辦理或未辦理農轉非人員的農民。從以上概念界定可看出，“失地農民”具有兩點鮮明特征：一是具有農民身份，二是喪失原享有土地使用權、承包權、經營決策權。鑒于本文研究對象為失地農民社會保障，故本文對于失地農民概念的界定，需要考慮是否享有社會保障的因素。因此，本文研究的失地農民界定為由于工業化、城市化進程而導致土地被征用，失去了原有土地的使用權、承包權、經營決策權，并且沒有被納入到城鎮社會保障體系中的農民。

2.1.3社會保障

社會保障（social security）一詞最早出自美國1935年頒布的《社會保障法》。美國1999年出版的《社會工作詞典》將社會保障定義為：“一個社會對那些遇到了已經由法律做出定義的困難的公民，如年老、生病、年幼或失業的人提供的收入補助。”《新大不列顛百科全書》對社會保障的定義是：“社會保障是對病殘、失業、作物失收、喪偶、妊娠、撫養子女或退休的人提供現金待遇。”國際勞工局對社會保障的界定是：“社會保障即社會通過一系列的公共措施對其成員提供的保護，以防止他們由于疾病、妊娠、工傷、失業、殘疾、老年及死亡而導致的收入中斷或大大降低而遭受經濟和社會困窘，對社會成員提供的醫療照顧以及對有兒童的家庭提供的補貼(1984)。——孟醒：《統籌城鄉社會保障》第6頁，經濟科學出版社，2005年1月第一版。

在中國，一些學者根據自己的理解也給社會保障下了不同的定義。

陳良瑾教授在《社會保障教程》中將社會保障定義為“國家和社會，通過國民收入的分配與再分配，依法對社會成員的基本生活權利予以保障的社會安全制度”。——陳良謹：《社會保障教程》，知識出版社，1990年版，第5頁

鄭秉文在《社會保障分析導論》中認為“社會保障是與社會主義市場經濟的體制基礎相適應，國家和社會依法對社會成員基本生活予以保障的社會安全制度”。——鄭秉文、和春雷：《社會保障分析導論》，法律出版社2001年1月版，第3頁

鄭功成教授認為“社會保障是國家依法強制建立的、具有經濟福利性的國民生活保障和社會穩定系統；在中國，社會保障應該是各種社會保險、社會救助、社會福利、軍人保障、醫

療保健、福利服務以及各種政府或企業補助、社會互助保障等社會措施的總稱”。——鄭功成：《社會保障學》，商務印書館，2000年9月版，第11頁

查閱大量資料后，調研小組成員在《社會保障制度概論》查閱得出：社會保障是國家通過立法并依法采取強制手段對國民收入進行再分配，對暫時或永久失去勞動能力及因各種原因造成生活困難的社會成員提供基本生活保障、分散個人風險，以保證勞動力再生產、社會穩定、經濟有序進行的措施、制度和事業的總稱。

2.2社會保障的相關理論

2.2.1社會保障的現實性

一般而言，社會保障是國家面向全體國民、依法實施的具有經濟福利性的各項生活保障措施的統稱，是用經濟手段解決社會問題進而實現特定政治目標的重大制度安排，是維護社會公平、促進人民福祉和實現國民共享發展成果的基本制度保障。

在中國，社會保障體系由社會救助、社會保險、社會福利三大系統及商業保險、慈善事業等補充保障構成。其中：社會救助旨在免除國民生存危機，保障起碼生活，它被看成是政府的當然責任；社會保險構成社會保障體系的主體，旨在解除勞動者的后顧之憂，增進勞工福利，它建立在勞資分責、政府擔保的基礎之上；社會福利則是實現全體國民分享國家發展成果的基本途徑。在這一體系中，養老保險、醫療保險、社會救助及相關社會服務等構成了支撐整個社會保障體系的基本骨架。

回顧中國歷史，一個不容忽略的事實，就是歷次大規模的農民起義都是以救荒措施廢馳下的大災荒為背景，以搶米搶糧為前奏，結果是社會大**，甚者導致朝代更迭，這幾乎是中國歷史的公例。當然，也有例外，如唐代貞觀年間亦發生過天下大旱，但因倉儲后備等救荒措施得力，災害頻發并未釀致社會**，反而成就了強盛的貞觀之治。因此，歷代統治者凡重視保障民生并建立完備的救荒措施者，即使遭遇大災，也通常能夠消災化險、轉危為安。

2.2.2社會保障的風險理論

社會保障作為國家解決其社會成員可能遭遇的各種自然風險(年老、疾病、生育等)與社會風險(工傷、失業等)而采取的規避、補救措施，其保障能力本身也面臨著很大的不確定性。社會保障風險作為一種公共危機，其最終是以政府承擔支付兜底責任的，風險事件一旦發生，將造成公共財政支出的增加，勢必造成對公共利益的損害，甚至導致社會動蕩、制度崩潰。在這樣的背景下，加強對社會保障風險基本理論研究，詳細把握社會保障風險的分類、基本特征，積極探索社會保障風險的防范措施，對于創新社會保障研究方法、方式，完善社會保障理論體系建設，推動中國社會保障制度的完善與發展，從而實現社會的和諧穩定具有極為重要的理論和現實意義。

一、社會保障風險及其分類

風險是指未來事件發生及其事件發生造成損失的不確定性。風險是由風險因素、風險事件和風險損失三者構成。社會保障風險則是未來社會保障事件發生及其事件發生造成損失的確定性或不確定性。例如養老事件的發生及其造成的損失是確定的，而工傷、醫療事件發生及其造成的損失是不確定的。社會保障風險是一個復雜的系統，其本質上是政府風險。如果按風險的性質分類，社會保障風險可分為：純粹風險和投機風險。純粹風險是只有損失機會而沒有獲利可能的風險，社會保障絕大多數風險如養老、工傷、醫療、生育、失業等均屬此類。投機風險是既有損失的可能也有獲利機會的風險，如社會保險基金投資風險就屬此類

如果按風險發生的原因分類，社會保障風險又可分為：

(一)自然風險。

因各種自然災害和物理現象以及自然規律所造成的風險。如自然界發生的地震、海嘯、泥石流、旱災、澇災等災害，以及不可違背的年老的自然規律，當這些事件發生，進而導致社會保障資金收入意外減少或支付意外增加，就會導致社會保障償付能力下降，極大地影響

人們的基本生活和社會的穩定和諧。

(二)責任風險。

由個人或團體在社會上的行為導致的風險。如企業負責人玩忽職守、責任心不強而導致的工傷事故風險；醫生在診治過程中因各種原因而導致的醫療風險；又如各級政府有關消費品分配及民生政策不到位引發的救助風險；城市化進程中導致的“失地”風險；自然生態破壞，加上疾病防控不力而爆發的惡性傳染病、流行病風險。此外，由于信息的不對稱和社會保障本身公共產品或準公共產品的性質，導致的社會保障政府職能“失靈”，制度喪失公平或損失效率的風險、“動力真空”風險和道德風險等皆屬于此類風險。

(三)經濟風險。

在經濟發展過程中，由于受市場因素影響政府的經濟決策失誤，或者經營者經營管理不善而導致的失業風險和資金增值受損風險。社會保障制度的運行受到宏觀經濟運行狀況、制度演化的歷史進程、金融市場的發育完善程度等經濟因素的影響，比如經濟危機爆發，企業破產，銀行關閉導致的失業風險；又如通貨膨脹導致的社會保障基金貶值，影響基金支付能力，實際保障水平下降的風險。

(四)政治風險。

作為多數國家實現政治目標的一種重要手段，社會保障由于某些政治舉措的變動或者政治事件的發生而產生經常性變化甚至中斷的風險。比如，由于政局不穩或者因為執政黨或領導人的更換，導致社會保障喪失穩定的財政來源，因而無法實現對參保人的承諾的風險。又如，由于執政理念的不同使社會保障體系發生變化，進而導致社會保障制度復雜化，使社會保障喪失實現社會公平性的功能，無法保障參保人的基本生活的風險。

6研究結論與研究的局限性

土地是農民生活的最基本保障，是農村穩定的基礎。近年來，隨著我縣工業化、城市化進程的快速推進及油田開發規模的不斷擴大，大量農村土地被征用，越來越多的農民成為失地農民。如何解決好失地農民的就業和社會保障問題，已經成為當前社會關注的熱點之一。為此，4月下旬至6月下旬，由宋立業、宋建明副主席帶隊，部分政協委員及相關部門負責人組成專題調研組，對全縣失地農民就業和社會保障情況進行調研。現將有關情況報告如下。

參考文獻

失地農民調查問卷

致謝

第二篇：城鄉一體化背景下失地農民養老問題研究

城鄉一體化背景下失地農民養老問題研究王夢君11211163137

【摘要】 我國是一個農業大國, 要研究我國的農民問題, 必須結合土地問題進行研究。文章對城鄉一體化設過程中失地農民的養老問題進行了研究, 分析了我國城鎮失地農民的基本情況及其養老狀況, 以期為推動我失地農民養老機制的建立和完善, 促進新時期城鎮一體化健康和諧發展做出應有的貢獻。

【關鍵詞】 城鄉一體化失地農民社會保障養老

在我國，農業生產總值占整個國民生產總值的比重雖然在逐年下降，但農業依然是國民經濟發展的命脈和基礎。我國有龐大的農業人口，農村人口數量雖然隨著農村城鎮化運動而逐年減少, 但在2011年仍占到全國人口總數的58.2％, 我國依舊是一個名符其實的農業大國。要研究我國的農民問題, 必須結合土地問題進行研究。從古到今, 農民都是依附于土地的, 土地在承包到戶之后就成為其最根本最重要的生產資料。首先,土地具有基本的生產功能和生活保障功能, 通過耕種土地, 農民既能保障自己和家人的基本生活, 又能獲得最直接的就業方式。其次, 土地具有養老功能和保障功能, 老年農民可以通過將土地轉租來獲得租金, 通過消費儲蓄來保障自己的老年生活。再次, 土地還具有一定的保值和增值功能, 依托于市場經濟和房地產行業的進一步發展獲得更大的土地增值收益。

一、失地農民概念的界定

（一）失地農民產生的背景及其根源

我國是人口多、耕地少的國家, 在相當長的時期內, 我國難以改變人口增加和耕地減少的基本趨勢。國家制定了18億畝耕地紅線的高壓線, 這事關我國糧食安全和經濟安全, 事關我國社會穩定和國家長治久安。而地方政府卻在背后操縱違法違規用地, 采用未批先用、巧立名目、擅自設立開發區和未經批準擴大開發區等多種違規手段, 違反國務院的相關規定, 大肆侵占基本農田, 迫使農民喪失土地、侵害農民權益, 使其成為失地農民。[1]

（二）失地農民概念解說

農民失地主要指農村居民喪失家庭土地經營承包權, 這種土地承包權是依據《土地承包法》取得的農民合法權利。在我國經濟建設和社會發展過程中,出現失地農民的客觀原因是由于城市化和工業化用地和城鎮化運動對農民土地的征用, 主觀原因是農民為了變更戶口、轉換職業、保險補償和經濟補償而主動放棄對土地的經營承包權, 不管是由于客觀原因還是主觀原因失去土地經營承包權, 從廣義上說都是失地農民。本文研究對象主要是指狹義上的失地農民, 即為了實現國家、機構或個人依據相關法律規定的管理或者生產需求, 放棄土地經營承包權以及其他衍生物的農民。[2]

二、我國失地農民養老保險的基本內容及其重要性

（一）我國城鄉一體化中失地農民社會保障的基本政策

《國務院辦公廳轉發勞動保障部關于做好被征地農民就業培訓和社會保障工作指導意見的通知》提出，“要積極做好被征地農民的社會保障工作, 各地要從實際出發, 采取多種方式保障被征地農民的基本生活和長遠生計”。《國務院關于加強土地有關問題的通知》提出，“征地補償安置必須以確保被征地農民原有的生活水平不降低、長遠生計有保障為原則”。2010年10月28日, 我國新的社會保險法出臺, 其中規定“征收農村集體所有的土地, 應當足額安排被征地農民的社會保險費, 按照國務院規定將被征地農民納入相應的社會保險制度”。政府努力從法律和政策層面保護失地農民的合法權益, 為失地農民獲得社會保障提供了強有力的支持。

（二）新時期做好我國失地農民社會養老工作的必要性

由于各地區對于失地農民的保險補償和經濟補償因為諸多原因缺乏嚴格制度化的管理, 隨意性比較強, 引發了諸多社會矛盾。近年來農民因為對保險補償和經濟補償不滿導致的上訪量明顯增加, 地方政府與失地農民的矛盾有逐漸激化的跡象, 在形成失地農民的過程中由于征地拆遷和補償引發的各類惡性公共事件屢見不鮮, 甚至還產生如釘子戶、自焚等流血事件和小規模的抗議事件。政府作為失地農民養老保障的主體, 必須完善各項制度來保障失地農民的日常生活。要安置好失地農民、培訓好失地農民、保障好失地農民, 只有這樣才能減緩地方政府與失地農民之間的對抗性矛盾。地方政府必須使其管理制度化, 把失地農民的管理納入民政部門的日常工作中去, 想失地農民之想, 急失地農民之急, 把安撫失地農民作為政府日常工作常抓不懈, 才能解決好失地農民的后顧之憂。研究失地農民的養老保障問題有利于我國工業化、城市化、全面建設小康社會和構建和諧社會目標的實現, 具有一定的現實意義。[3]

首先, 失地農民社會養老工作是地方政府以人為本執政理念的內在要求。地方政府在征用農民土地之前, 應該做好相應的準備工作、召開聽證會, 嚴格把關, 從源頭上維護失地農民的權益。作為從人治到法治過渡的發展中國家, 我國的法制建設還很不完善, 需要查漏補缺的領域還很多, 但立法機構一定要優先審議、表決和通過保護農民基本權益的法律。地方政府只有在有法可依的情況下才無法推卸責任, 全心全意維護弱勢群體, 為失地農民的生存與發展提供保證, 法律要求政府必須承擔起維護弱勢群體權益的光榮責任, 通過實際行動維護社會公平正義, 維護社會穩定。養老保障就是失地農民最為迫切需求的基本權利, 地方政府有義務有責任為失地農民提供養老保障。

其次, 失地農民社會養老工作是創建區域和諧社會及其經濟發展的客觀要求。地方政府在征地過程中, 缺乏有效溝通, 缺乏長遠規劃, 與民爭利, 失地農民失去了土地的承包經營權, 但獲得的經濟利益和社會權益不對等。失地農民所得價格與土地價值之間存在巨大差額, 這種差額的產生一方面揭示了征地補償機制非常不合理, 另一方面為失地農民與地方政府的糾紛埋下了伏筆。最近幾年, 失地農民因衣食無著而上訪的案件每年都在萬件以上, 失地農民的養老保障問題困擾各級地方政府, 影響社會的穩定, 延緩經濟的發展, 對工業化和城市化建設進程產生了不良影響。

再次, 失地農民社會養老工作是保障社會穩定、促進市場經濟健康發展的必然要求。隨著“以人為本”、“可持續發展觀”等人性發展觀的不斷提出和深化, 地方政府也充分認識到對失地農民等農村弱勢群體加大支持的必要性。為了實現社會主義市場經濟公正原則, 首先, 地方政府必須盡快建立和健全被征地農民養老保障的法律體系。其次, 地方政府要在可持續發展觀的指導下, 重視失地農民個人的可持續發展, 解決好失地農民的養老保障。最后, 地方政府必須根據社會主義市場經濟公正原則重新審視對失地農民的經濟補償和社會補償的審核機制, 不能僅僅從征地機構自身的利益出發, 必須首要考慮失地農民的合法權益。如果不把維護失地農民的合法權益作為征地的前提條件, 一味要求失地農民克制, 或者僅僅采取臨時性的措施追加失地農民補助, 這實際上對失地農民整體來說是不合理的, 本來是合法權益卻變成了一種臨時救助, 暗示了解決失地農民問題政策方面的闕失。

三、失地農民養老保障現狀分析

（一）單一的收入來源使農民在面對失地是無能為力

我國傳統的養老模式是“養兒防老積谷防饑”，由于各方面的原因, 農村采取的養老保障模式還是原始的家庭養老，由于長期特殊的歷史和政治原因, 城市和農村采用二元化的社會經濟制度,城市一般具有較為完善的城鎮職工失業制度和城鎮居民養老保險制度, 但大多數農村不僅經濟欠發達, 而且缺乏有效的農民失業制度和農村養老保險制度, 當農民成為失地農民之后,就喪失了賴以生存的土地, 僅靠微薄的補償金無法保障正常的老年生活。農民依靠土地作為經濟基礎, 當失地農民無法通過務工形式為自己做養老儲蓄, 就喪失了養老保障的基礎,傳統養老保障方式就會變得非常脆弱, 使失地農民陷入生活困難。

（二）脆弱的保障基礎使失地農民養老缺乏法律保障

2010年10月28日, 我國出臺《中華人民共和國保險法》,對基本養老保險、基本醫療保險、工傷保險、失業保險和生育保險等制度進行了嚴格的規定, 但是對于失地農民的社會保障相關政策卻缺乏明確的規定。地方政府解決失地農民的養老保障問題主要參照國家相關土地征用補償辦法, 沒有完善的法律和制度依據來保障失地農民的合法權益, 沒法充分解決失地農民的養老保障困境。[4]

（三）失地養老基金無法得到有效監管

地方政府勞動保障部門不僅負責征收失地農民養老保險基金, 同時也負責管理失地農民養老保險基金, 這容易導致缺乏專業的管理和有效的監督, 容易導致失地農民養老保險基金的挪用和非法擠占, 容易滋生政府的尋租行為, 導致地方官員的腐敗。一方面, 政府部門應該加強規范管理和監督失地農民養老保險基金, 保值與增值失地農民養老保險基金；另一方面, 政府要加大對失地農民養老保險的資金投入, 通過及時撥付專項保障基金來補償失地農民所得利益和土地價值的差額, 最終有效維護失地農民的合法權益。

（四）養老保險資金匱乏使失地農民養老陷入困境

失地農民用于養老保險的征地補償款缺乏可持續的資金支持, 在政府主導的失地農民養老保障建設中, 一方面, 政府出資或者政府、集體和個人三方共同負擔的資金絕大部分都是來自于農民征地補償款的截留, 失地農民養老保險金個人繳付比例過高, 導致39.9 ％的失地農民無力繳納養老保險；另一方面, 養老保險所需要的資金缺乏一定的強制性, 失地農民容易忽略長遠的可持續生計問題, 而政府強制要求失地農民參與養老保險僅占8.3％, 導致失地農民養老保障的可持續性差。隨著大家庭的分崩離析, 家庭養老模式不斷弱化社會化養老由于資金醫乏產生困境, 使我國失地農民養老保障的可持續面臨嚴峻的挑戰。

四、失地農民養老保障機制的完善

養老保險關系到我國民生大計的實現, 受到社會各界人士的廣泛關注, 但是具體實施卻不盡如人意。就目前執行狀況而言, 由于農民參與熱情較低, 導致一些農村己經停辦相關業務。筆者認為, 農民消極態度的出現原因在于缺乏對相關信息和知識的了解, 政府應做好充分的引導工作, 并將商業保險制度融合其中, 用以補充社會保險的不足。具體而言, 可以從以下幾方面采取措施。

（一）正視失地農民現狀，解決其養老問題

強化政策支持力度, 給予失地農民養老信心。我國城市化的快速發展, 源自于農村土地的支持。雖然失地農民獲得了政府相應的補助, 但是對于缺乏其他生存技能的農民而言, 根本無法從社會中獲得足夠生存資本。農民為了城市的發展做出了犧牲, 政府應遵循公平原則, 以最優惠的條件為失地農民提供養老保險。相關調查結果表明, 我國農村保險難以實施的主要原因在于資金醫乏,政府采取相關的資金支持能夠極大增強農民投保熱情, 進而保障失地農民獲得基本的社會生存資源。

創設失地養老基金,規范養老基金的管理。養老保險所關注的是投保人在法定勞動年齡后,能否獲得在社會生存中所需的資本。由于目前貨幣通膨狀態嚴重, 保險所進行的未來受益資金能否滿足投保人的生活需求未定。根據國際通行制度來看, 投保金額的基金管理者并不具備經營職能。而目前作為國家弱勢群體的失地農民, 其基金管理與其他階層投保人基金性質完全相同, 缺乏有效的運營方式, 可能會造成無法實現增值的問題。這種狀況下, 應快速引入商業投資模式, 以保證獲得較為穩定的增值。[5]

增強家庭養老觀念, 不斷豐富養老方式。我國歷經五千年的文化傳承, 其中以儒家思想為代表, 在基本的社會公民道德規范中, 贍養直系親屬老人是公民的基本達務。相關統計表明, 目前70 歲以上人群, 除基本養老金收益外, 其生活、起居、消費大多由子女或親屬承擔, 從目前狀況來看,“贍養”道德己經成為了國人文化傳承中基本的責任倫理, 或者可理解為, 由責任而產生的行為是公民的非選擇性行為, 由個人的思想和社會理念而促成。在養老保險制度不健全時, 采取家庭式養老的方式能夠有效地解決社會中老年人的基本生存問題同時, 可以不僅依靠親屬進行養老, 還可以由居民所居住社區承辦類似業務, 通過志愿者與親屬的捐助, 幫助老人獲得健康、安全的生活環境。

（二）完善法律保障體制，保障其政策執行

土地征用要依“法”而行。明確的法律規定能夠保障農村土地的合理化征收。

因此, 需要加快制定征地用法, 以法律條文約束征地行為,這不僅是對農民的保護, 也是維護社會穩定的有效措施。

土地使用要有“章”可行。土地征收應對農民進行高額的補助, 完善的制度可以幫助農民在失去土地后,依然可以繼續生存。要制定完善的制度與政策規范, 在對農民進行資金補償后,對其就業予以政策的幫助,以保障農民獲取足夠生存資源。

對于失去土地的農民而言, 失去土地在某種程度上意味著勞動能力的喪失。在這種狀況下, 政府如果能夠為其及解決就業問題, 提供相應的政策支持, 在農民獲得穩定收益后, 養老保險的投保就不會存在較高的難度。基于此, 筆者認為, 在解決失地農民就業問題上, 還要充分認識到失地農民生活的現狀, 增強其基本社會生存技能,比如加大對失地農民的培訓,使其適應新形勢下的就業環境, 讓失地農民循序向城鎮工人轉變, 進而使其適應新的生活環境, 對未來生活充滿信心。

（三）有效整合養老資源，搭建商業養老平臺

引入保險精算工具, 進行定量分析。目前, 我國保險制度精算多來自于國外成型的保險系統, 因此商業保險通常具有較高的數據可靠性。但是, 針對失地農民的養老保險仍舊缺乏有效的精算手段, 缺少合理化的數據支撐, 導致養老保險基金無法得到有效管理。在此狀況下, 應對失地農民投保能力、政府補助金額、收益標準、匯率變化、現金購買力等信息進行嚴格的計算和預算, 以保障養老基金能夠有條不紊地運行。

搭建商業養老平臺, 進行新的嘗試。我國目前所實行的社會保險是在政府并不具備完全能力下, 為公民提供的福利制度, 來保障國民未來基本的生存能力。商業保險則與之不同,投保人所繳納的資金, 由保險企業進行運營、投資、管理, 在獲得有效收益后, 進行資金反饋。依據我國目前商業保險狀況來看, 所要求繳納金額為投保人年收益的20％以下, 而失地農民由于土地被政府征用所獲高額賠償, 以及所處城市工作的收入, 在經濟收入上遠高于一般農民, 因此, 完全有能力繳納保險費用。

在新形勢下, 如何做好失地農民的養老保險工作, 讓失去土地的農民適應新的生活方式, 這些問題直接影響著失地農民未來的生活乃至生存問題。本文針對我國目前養老保險狀況進行適當的分析, 以期能夠為我國失地農民養老提供相關借鑒。

參考文獻

[1]韓俊.中國農村土地問題調查[M].上海：上海遠東出版社.2009.[2]黃建偉.失地農民的概念問題研究[J].調研世界.2009（4）.[3]王順喜.我國失地農民現狀分析及政策建議[J].中國軟科學.2009（4）

[4]潘光輝.失地農民社會保障和就業問題研究[M]廣州.暨南大學出版社.2009

[5]楊思家.關于失地農民社會保障問題的探究[J].農家之友.2009（4）。

第三篇：城市化背景下西藏失地農民社會保障問題及對策

城市化背景下西藏失地農民社會保障問題及對策

——以拉薩市堆龍德慶縣柳村為例

摘要城市化是人類文明進步的必然趨勢，也是我國現代化的一大戰略，是解決三農問題的根本出路之一。在城市化的過程中，由于基礎設施建設、城市住房等非農用地需求的增加，必然造成一定數量的農民失去土地。由于征地制度的設計不合理，對被征地農民的安置辦法單

一、安置費用低加上社會保障制度的不健全等原因，失地農民的勞動就業、社會保障等問題都沒有解決好。只有改革現有的土地征用制度，建立健全失地農民的社會保障制度，才能妥善解決農民失地問題。之中西藏也不例外，西藏的部分農牧民為青藏鐵路建設和城市化發展獻出了他們最寶貴和賴以生存的基本生產資料即土地或草場,成為失地或無地農牧民.本文以因拉薩火車站的建設和柳梧新區建設而土地被征用的拉薩市堆龍德慶縣柳梧鄉柳梧村為例,分析了青藏鐵路通車對柳梧村失地農牧民的影響,并對西藏失地農牧民的就業及可持續發展問題進行了初步探討。

關鍵詞 城市化 失地農民社會保障

一 拉薩市堆龍縣柳鄉城市建設失地農民現狀

（一）柳鄉城市建設失地農民現狀描述

柳梧鄉是位于拉薩市堆龍德慶縣，是青藏鐵路最重要的火車站——拉薩車站所在地，是以農牧業結構為基礎的一個鄉鎮，全鄉下轄4個行政村，即：達東村、德陽村、桑達村，桑達村為鄉政府所在地，與拉薩市區約有13公里路程。全鄉共有22個自然村，4所小學。據村調查，全村居民445戶，約為1565人，其中1561人是藏族，其他4人是漢族(其中3人是四川人，因與村里的藏族女孩結婚而入贅)。因拉薩火車站和新區建設，柳梧村土地被大量征用。全村原有土地面積5368.78畝，其中被鐵路建設征用1870.45畝，被新區建設征用2820.2畝，目前全村僅剩678.13畝土地。柳梧村分為由于火車站建設搬遷的柳梧新村和原來的老村。我調查的主要對象是因火車站建設而搬遷的柳梧新村作為調研對象，柳梧新村共129戶、502人，原土地面積為1784.43畝，其中被鐵路建設征用1615.92畝，被新區建設征用168.5畝。目前所有土地被鐵路和新區建設征用，已經沒有土地。

（二）失地農民的勞動就業和社會保障狀況

一是按照相關規定對失地農民進行合理的土地補償。因開發區享受國家的優惠政策，按照《中

華人民共和國土地法》規定，需上繳上級土地行政主管部門的資金全部返還，直接兌現給農民。同時，對

每戶每畝地的提留資金留于村委會發展第三產業，壯大集體經濟。

二是對當年的地上附著物實行青苗補償費，最大限度滿足農民利益。

三是建立健全失地農民的社會保障機制。保障資金將由政府、農民集體組織、安置補償費中共同出資籌集。在最低生活保障方面，對無地、少地的農民實行城鎮人口低保制度；對耕地占用人均不足0.6畝的農民，收入城鎮戶籍，并享受一定數量的差額低保補助；在養老保障方面，將建立農民養老保障制度，按照“財政拿一點、村集體補一點、個人繳一點”的辦法，落實失地農民基本生活保障資金；在醫療保障方面，實行農村新型合作醫療制度。建立完善以農民大病為主，政府推動、個人參與的新型農村合作醫療制度。

四 是建立失地農民的再就業培訓機制。堆龍德慶縣為切實解決失地農民的工作問題，詳細統計勞力，由市、縣兩級政府協調安排，職能部門付諸實施，組織勞動力向工廠、城市、建設工地等方面有序轉移；在引進工業項目時附加安置失地農民的條款。

五是提供優惠政策，加大扶持力度。部分失地農民土地被征用后，有意自謀職業或發展養殖業，但苦于沒有資金，為此，為自愿學習駕駛等技術的失地農民，政府出面與有關職能部門協調，減半收費培訓各類技術；由縣政府投資扶持失地農民從事種養殖業，對飼養優質奶牛的農戶每頭奶牛補助600元，對種植蔬菜的農戶每畝補貼2000 元；政府對失地農民貸款、稅收、場地等方面對自謀職業和自主創業的失地農民提供優惠政策，尤其是放寬了信貸條件，降低了貸款門檻，鼓勵和扶持失地農民發展生產，提高“造血”功能，增加農民收入。

六是合理規劃，加快社區建設，引導失地農民住宅向公路沿線、集中村轉移。對搬遷戶的民房改造，實行地方各級政府、援藏地區兩級資金配套；實行統一管理，專門成立新區管理委員會，對小區實行日常綜合管理；加強新區配套設施建設，改善文化生活。、現在，開發區整天機器轟鳴，建設場景熱火朝天。總投資9311 萬元、建筑面積達78121.93平

方米，配套齊全的江蘇省小康示范村、崗德林、和平路新村已投入使用，成為搬遷農戶的樂園和拉貢公路、和平路上一道亮麗的風景。

（三）造成農民失地的原因分析

（一）城市化和市場化。城市化是人類社會進步的必然趨勢，是衡量一個國家現代化水平的重要標志。從歷史上看，任何國家的現代化無不伴隨著農村的城鎮化以及大量農業人口和土地的分離。英國歷史上的著名的圈地運動就是一個典型的例子，正是由于圈地運動造成的大量失地農民為后來的工業革命提供了大量自由勞動力。可以說，沒有圈地運動就很難出現工業革命，也就沒有英國現代經濟制度。[2]一方面，大工業的建立迫切需要大量的自由勞動力；另一方面，農業生產力的提高和現代農業的發展也無法容納原來龐大的農業勞動人口。這樣，必然使得廣大農民與土地分離，流向城市自由勞動力市場，從而加速城市化和市場化的進程。

（二）征地制度的設計不合理，導致征地的程序不民主，漠視農民的意志。我國《憲法》第十條“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征收或者征用并給予補償”。賦予國家征用土地的權力，“任何組織或者個人不得侵占，買賣，出租或者以其他形式非法轉讓土地”。《土地管理法》第四十三條“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法使用國有土地”，規定農村土地轉化為建設用地，必須通過國家征收。本來，只有農民和村集體才是農村集體土地的所有者，享有對土地的占有、使用和轉讓等處置權，可以買賣土地。但是這一規定使得在事實上只有國家才是買賣土地的合法主體，農民和農民利益代表者的村集體卻無權享有對土地買賣處置權，農民無權作為賣方與購買土地的買方處于平等的談判和簽訂契約的市場主體地位上，無論是公用事業用地，還是商業用地，都必須先由國家征收變為國有土地之后，由國家作為市場主體與開發商談判土地交易合同。《土地管理法》第四十七條規定“征用土地的，按照被征用土地的原用途給予補償”，政府通過低價補償或強制征地之后,憑借自己對城市建設用地市場(一級市場)的壟斷地位,采取拍賣、協議等方式將土地使用權有償出讓、轉讓給土地使用者。但征收后轉讓所得卻遠遠高于補償價格，政府可以獲得壟斷利益，并長久形成制度租金。據農業和國土資源有關專家測算，改革開放以來國家通過征地的剪刀差從農民身上取走了近5萬億元。這些巨額收益悉歸政府所有，對于農民極不公平。在巨額利益驅動下，地方政府往往以“公共利益”之名，行“與民爭利”之實，低價征之于民，高價賣之于商，既違背了《憲法》和《土地管理法》為公共利益而征用的立法宗旨，也激化了政府與農民之間的矛盾。但目前還沒有一種法律能為農民土地提供有力的保護，使土地集體所有權能夠成為農民對抗政府濫用職權，維護自己合法利益的保障。

（三）安置辦法單一，補償費用低，且支付方式不合理。目前對于失地農民的安置多是采用一次性的貨幣支付，只是保證農民失去土地后幾年以內生計的貨幣發放，而對于失地農民的居住安頓、再就業等問題，卻極少考慮。在補償的標準上，根據1998年重新修訂的《土地管理法》及其配套的《土地管理法實施條例》，規定對征地一律按照土地的原用途給予補償，只是對農民原來在土地上從事生產收益的補償，完全沒有考慮到土地的非農化價值以及土地非農化后級差收益的增值。征用土地的補償包括土地補償費、安置補償費、地上附著物和青苗補償費。現行法律規定的征地補償標準是按照產值倍數來計算，法律規定為高限產值的16倍，最高不超過30倍。[3]另外在支付方式上，《土地管理辦法實施條例》規定：“土地補償費歸農村集體經濟組織所有”，而不是直接歸農民。這一規定實際是將村民作為集體成員所享有的土地收益權收歸了集體經濟組織，在實際操作中往往為鄉村兩級干部貪污、浪費、挪用土地補償費提供了方便，為基層組織通過參與征地謀取利益提供了動力。

（四）城鄉二元體制下的社會保障制度不健全，使得失地農民成為“網”外人。長期以來我國實行的是城鄉二元的社會體制，這一體制構成了失地農民享受社會保障的制度障礙。城鄉二元的社會結構制度以嚴格限制農業人口向非農業人口轉變、農村人口向城市流動的嚴格的戶籍制度為特點，在勞動就業、社會保障、義務教育、戶籍管理等方面構成了城鄉之間難以逾越的障礙。目前，在城市居民中已基本建立了失業、醫療和養老保險等社會保障制度，實現了“應保盡保”的城市居民最低生活保障制度，但這一制度并沒有惠及廣大的失地農民。如1999年國務院頒布的《城市居民最低生活保障條例》，其適用范圍僅僅限于城市居民，而將廣大的農民排除在最低生活保障范圍之外。失地農民是不同于“農民”（純粹意義上的農民）又有別于城市居民的邊緣性群體。他們已經不再享有土地保障，也不能和城市居民一樣享有最低生活保障。

（四）當前面臨的主要問題 土地是我國大多數農民安身立命的基礎，是農民就業、養老的最基本、最可靠的保障。在當前整個社會就業壓力增大、社會保障制度還不健全的情況下，土地一旦被征占，就意味著農民失去了最基本生存保障，相當部分失地農民一夜之間成為失地又失業的新的困難群體。當前失地農民的問題主要表現為“四難”：

一是失地農民就業難。要切實保障被征地農民的基本生活，根本的出路在于就業，而農民失去了土地就失去了最根本的就業崗位。失地農民向非農就業轉移過程中，除少數人能利用城市發展帶來的商機來經商辦企業外，由于大多數失地農民的文化素質和勞動技能普遍很低，除了從事農業生產活動外，其它工作崗位在競爭中幾乎處于劣勢，難以找到新的就業機會。特別是40歲以上的勞動力，尤為突出，雖然他們過去是農業生產的能手，但缺乏從事二、三產業經營的技能和經驗，現在土地沒有了，年齡又偏大，為不至于呆在家吃閑飯，大多數只能就業于加工業、建筑業、運輸業、環衛、保安等強體力勞動崗位，收入少且不穩定，還受到歧視和不公正待遇，即所謂的“同工不同酬”，不少人即便占時有被安置就業，由于多種原因，往往成為優先下崗的對象，在就業方面明顯處于劣勢地位。二是失地農民生活難。由于失地農民就業狀況不容樂觀，基本生活也就無法保障。雖然從短期看，一次性安置費能維持一時期的生計，實際生活水平不至于明顯下降，但必竟不是長久之計，一次性安置補助費用遠不能取代土地所具有的“最后的保障”的社會功能。隨著安置費用逐漸用完，很容易造成生活無著落，陷入困境。調查發現，失地農民中，經濟收入豐厚，生活水平較失地前提高的不足

10％；有穩定經濟收入，沒有因失地影響基本生活的占30％；而占60％的失地農民因經濟收入無來源，生活處于十分困難的境地，生活水平呈不斷下降趨勢。除原來少數以二、三產業為主的農戶收入變化不明顯外，其他以農業為主的農戶，因勞動力就業轉移和家庭產業轉移沒有得到盡快解決，農民獲得的征地補償少于土地帶來的農業與副業的收入，收入明顯下降，而失地后農民生活消費支出卻有所增長，造成失地農民生活水平明顯下降。

三是失地農民的保障難。對農民而言，土地承載著生產資料和社會保障雙重功能。一旦土地被征用，他們的養老保障出現了后顧之憂。而目前普遍實行的貨幣補償辦法沒有很好地解決這一問題。首先，一次性貨幣安置只是為失地農民提供必要的生活補償，并沒有與社會保障制度同步銜接；其次，由于社會保障門檻較高，現行征地價格滿足不了建立失地農民養老保障制度的需要，一次性貨幣補償金直接發到失地農民手中，隨著領取的一次性補償金逐步用完，失地農民社會保障問題突現出來。目前，失地農民的社會保障覆蓋面窄、保障水平低，自謀出路的農民參加社會保險少，而醫療和失業保險的參保率就更低，特別是老年人、病殘人等弱勢群體，養老保障已成為迫切需要解決的問題。

四是失地農民發展難。隨著我國工業化、城市化步伐的加快，大規模、快節奏的征地而引發的“失地綜合證”，對失地農民的生產生活沖擊很大，引發農民“厭農”情緒。部分農民還存在著“高不成低不就”的就業觀念，依靠有限的補償費和“房租經濟”坐吃山空，對今后的生活缺乏信心和長遠打算，失去了重新創業的勇氣和拼搏精神。表現出好逸惡勞、游手好閑、聽天由命的低落情緒，甚至賭博。

（五）解決農民失地問題的對策

從根本上解決失地農民問題，需要有新的立法和政策，做到既要滿足城市住房和非農業用地的合理需求，又要給農民以公平的補償，給失地農民以妥善的安置。

（一）改革現有土地征用制度

第一，控制農業用地轉為非農業用途，將經營性用地與公益性用地分開，縮小政府征地范圍。為了保護耕地，中央政府提出要實行最嚴格的耕地保護制度，其宏觀目標是防止耕地總量降至最低警戒水平以下。“基本農田”，即國家按照一定時期人口和社會經濟發展對農產品的需要，依據土地利用總體規劃確定的不得占用的耕地，未經國務院批準，不得轉為他用。但是，中國現在的土地征用制度形成于計劃經濟時代，其主要特征是政府行政命令代替市場機制。按照有關法規，農業用地轉變為建設用地，必須由政府征用轉變為國有土地后再出讓使用權。隨著工業化城市化的加速發展，大量的農業用地轉化為建設用地，如果所有建設用地全部采取征用方式轉變為國家所有，也就意味著要由政府承擔失地農民的社會保障。這不僅增加了政府的壓力，而且也難免出現大量的盈利性項目假“公共利益”之名，大量非法征地。所以，我們應把經營性用地與公益性用地分開，公益性用地可以啟動國家征地權，經營性項目用地不得啟動國家征地權，這樣就必然會縮小政府征地范圍，也可一定程度上遏制耕地減少的趨勢。

第二，明確土地的集體所有權，讓農民代表成為委托人。從法理上講，公有產權與私有產權、集體產權與國有產權應該是平等的，不能用公權侵犯私權，也不能用國有產權侵犯集體產權。然而就現行的法律而言，農村集體土地所有權是不完全的。集體經濟組織只有土地的占有權、使用權、收益權，而沒有處分權，不能通過買賣、轉讓、饋贈等方式改變所有權主體和所有權性質。集體土地必須首先轉化為國有，才可以進入土地市場，用于非農業用途。但是，由集體土地轉變為國家土地的過程，絕不是一個簡單的行政過程，而是一個復雜的財產權利交易過程，是國家和土地集體所有者之間的市場合約行為。所以，首先必須完善有關法律，確保農村集體土地所有權的完整性和與國有土地產權的平等性。必須讓作為集體每一分子的農民享有對集體土地的所有權，給其以產權主體的地位，通過村民代表大會對涉及土地重大變革和切身利益的集體土地用途、征地賠償、征地款用途等進行決策。其次，土地的產權明確之后，還要讓農民在他們當中通過民主選舉，選出自己信任的代表來代理他們行使關于經營、出售土地所有權的事項。因為農民集體代表也是其中的一分子，在和地方政府交涉過程中會全力聽取農民的要求和建議，為集體利益著想。農民可以在征收土地的過程中，主動要求提供目前或附近地區的土地市場價格、以及未來可能的價值來確定出讓土地所有權的價格。這樣就讓農民直接參與到和政府的交易中來，真正成為這項交易事項的委托人，而避免了由于代理人的錯位，導致地方政府為自身利益著想產生由于業績和權利驅使的權力尋租的發生。

第三，改變以土地的原用途為標準的補償方式，提高補償標準，改善安置方式。按照我國的法律規定，征地補償費并不是按照土地的實際價格對失地農民進行補償，而是按照土地的原用途進行補償，以征地前耕地若干年的產值為標準，征地補償費明顯偏低，沒有體現土地的潛在收益和利用價值，沒有體現土地市場的供需狀況，不符合市場經濟規律。為了切實保護農民耕地，征地補償必須以土地的市場價值為依據，不能以侵害農民的利益為代價降低建設成本。給農民的補償，應當包括對生產資料的補償和對生活保障的補償。現行征地補償費中國家和集體截流的太多，個人的比例太少，應適當提高征地補償費中個人的補償比例。另外，還要考慮到其補償是否能產生持續性的保障功能，現行的一次性補償措施有時不但不能保障失地農民今后的基本生活，有些地區甚至連剛剛失去土地的安置問題都得不到解決。因此，還可以嘗試改變一次性補償的手段，采用連續性按損失程度補償。例如，可以從土地征收后的經營性收益中拿出一部分作為紅利或直接分配給失地農民或注入其社保賬戶。高補償和高保障可以激勵農民積極配合征收過程，大大減少社會矛盾。

（二）建立健全農民的教育培訓和再就業機制。

其一 對進城入鎮失地農民的教育培訓保障 主要包含四大塊：一是子女的九年制義務教育。失地農民進城后，其子女入學應與城鎮居民的子女一視同仁，享受國家九年制義務教育所賦予的所有權利。這樣才能夠保證其將來作為新市民的競爭力。二是對失地農民的職業技能培訓。目前，失地農民的再就業面臨兩方面的困難：就業渠道不暢和就業技能缺乏。因而加大以職業技術、崗位技能為重點的就業培訓，提高失地農民轉崗再就業能力已成為當務之急。加強教育培訓，首先應建立健全以職業技術教育為主的、多層面的縣鄉村三級農民職業技能培訓網絡體系；其次是各級財政應撥出專款，建立農民職業技術培訓專項資金，以黨校、職工校、鄉職業教育中心和農技推廣中心、鄉村成人學校等為載體，建立培訓基地，充分利用公共財政資源，開展免費培訓。三是對農業結構調整后的農村富余人員和失地農民進行現代市場經濟知識和轉崗再就業技能培訓。四是把失地農民的培訓工作，納入城鎮下崗人員再就業培訓體系。其二，在引導失地農民就業方面，政府可以在貸款、稅收、場地等方面對自謀職業和自主創業的失地農民提供優惠政策。金融部門應適當放寬信貸條件，降低貸款門檻，鼓勵和扶植失地農民發展生產。失地農民如申請個體工商經營，各部門要簡化手續，并保證其在一定年限內享受城鎮下崗職工的稅費待遇。

（三）建立失地農民社會保障制度。從長遠看，農民失地后，建立健全失地農民的社會保障機制，以解決農民的養老、醫療等問題才是保障失地農民權益的治本之策。

其一，建立失地農民的最低生活保障制度。最低生活保障是一個公民應該享有的最基本權利，在農民失去其最基本的生活保障——土地之后，就應該將其轉為城市居民，納入城市居民社會保障體系，和城市居民一樣有機會享受最低生活保障。其二，建立醫療、養老社會保障機制。應逐步消除造成失地農民問題的城鄉二元結構制度，盡快把失地農民納入城鎮社會保障體系，實現與城鎮社保的對接，切實改變農村人口與城市居民社會權益不對等的局面。由于失地農民受教育程度一般較低，在就業和社會競爭力上處于弱勢地位。在操作上，政府應當從土地補償金和土地征收后的經營性收益中拿出一部分注入失地農民的就業、養老保障基金賬戶。此外，政府也應從土地補償費中列支部分資金，依托集體經濟組織和社區，通過合作醫療、統籌醫療等形式，建立醫療保險、醫療救助制度，幫助失地農民解決看病難、住院貴的問題。結束語農民失地問題已成為威脅社會安全穩定的重大隱患。必須改革現有土地征用制度，解決失業農民的就業和社會保障問題，使農村人口非農化和就業的非農化同時實現，農村人口向城市的空間轉移和農民就業的產業轉移同時實現，讓農民真正享受到城市擴張和城市化進程加快帶來的收益，從而真正融合到現代城市經濟社會生活之中。

參考文獻

第四篇：失地農民辦理整理

參加被征地農民基本養老保險，且符合辦理規定條件的，按以下程序辦理參保手續。

被征地農民參保應提供以下資料：

（一）由各被征地村（社區）提供征地協議及土地補償合同；

（二）被征地農民身份證及戶口本等證明；

（三）填報的《被征地農民養老保險花名冊》、《被征地農民養老保險申請表》及《被征地農民待遇審批表》；

（四）由國土資源部門審核后的《征地情況及保障資金明細表》。

經農村養老保險經辦機構審核后，發放《被征地農民養老保險手冊》或《被征地農民養老保險待遇證》。

（三）終止其被征地農民養老保險關系。

參保人員達到享受被征地農民養老保險待遇年齡時，各被征地村（社區）攜帶參保人員身份證及《被征地農民待遇審批表》，報市勞動保障行政部門審批、核定待遇。

為進一步完善失地農民就業與社會保障機制，促進全縣經濟社會協調發展，根據《縣人民政府關于印發縣失地農民就業與社會保障暫行辦法的通知》（政發號）有關規定，就《失地農民證明書》的發放，制定本辦法。

一、《失地農民證明書》的發放對象

根據《縣失地農民就業與社會保障暫行辦法》有關規定，《失地農民證明書》的發放對象為：具有本縣農業常住戶口，在年1月1日《中華人民共和國土地管理法》實施后，因縣城城區規劃、工業園區和國家及省、市、縣重點建設項目等需要，經縣人民政府批準，家庭承包耕地全部由縣級及以上人民政府統一征收使用，被征地時按政策規定擁有或可以分配責任田且征地時年滿18周歲以上的農村在籍人口。

二、《失地農民證明書》的辦理程序

（一）個人提出申請。符合失地農民認定條件的對象，以家庭為單位，由戶主向戶籍所在地村委會提出書面申請，并提交以下材料：

1、《縣失地農民認定申請表》（一式四份，村委會、鄉鎮人民政府、鄉鎮國土資源所、縣農業局各一份）；

2、申請認定人員的身份證和戶口簿原件及復印件；

3、申請認定人員家庭第二輪土地承包權證原件及復印件；

4、征用土地情況證明材料。

（二）村委會初審。村委會受理申請后，組織人員登記并核實申請人的家庭成員情況，并成立由村委會成員、村民代表及其他人員參加的評議小組進行評議。對經評議認為符合條件的申請對象，應在村務公開欄張榜公布7天以上，廣泛聽取意見，提出初審見，上報鄉鎮國土資源所和鄉鎮人民政府審核。對經評議不符合條件的申請人，應做好答復和解釋工作。

（三）鄉鎮國土資源所審核。鄉鎮土管人員通過入戶丈量、核查土地使用資料等方法，對申請人的家庭人口、耕地征用情況進行核實，簽署審核意見。

（四）鄉鎮人民政府審核。鄉鎮人民政府受理申請后，應組織人員對申請人的的家庭人口、耕地征用情況進行核實，簽署審核意見。經核實不符合條件的，退回村委會并做好答復和解釋工作。

（五）縣農業局審批發證。縣農業局對鄉鎮上報的失地農民保障對象進行審核批準，發給《失地農民證明書》，實行一人一證。并將失地農民證明書核發名單抄送給相關部門。

三、《失地農民證明書》的管理

1、《失地農民證明書》由縣農業局統一印制和發放，并統一編號。

2、對《失地農民證明書》應當妥善保管，不得涂改、出借、出租和轉讓。

3、《失地農民證明書》遺失的，應當在法定報刊上刊登遺失聲明，并向縣農業局提出補發證明書的書面申請。補發的《失地農民證明書》編號與原編號一致。證明書因損毀影響使用的，可以向縣農業局申請更換新證書，更換的證書編號與原編號一致。更換新證書的，原證明書應當收回。領取、補發、更換證書應當交納工本費。

第五篇：失地農民調研

關于金塘社區失地農民情況的調查報告

近幾年來，我縣經濟飛速發展，城市建設翻天覆地，這必然需要大量的土地為依托，這是每個城市發展的必然軌跡。那么，我縣失去土地的農民現在生活怎樣？他們能不能獲得工作機會？我們的社會保障體系如何？為此，利用在金塘社區開展“三送”活動的機會，筆者對該社區失地情況進行了初步調查。現就調查情況談一點自己的淺見：

一、失地農民的現狀

被調查的金塘社區八個村民小組145戶農戶家庭人口為486人，其中勞動力214人。調查戶家庭原有耕地共43畝，被征用耕地將近42.36畝，現有耕地0.64畝，現人均耕地0.0013畝。145戶農戶中，征地后收入增加的約61%，收入減少的約39%。在214人勞動力中，外出務工的約82.9%，從事第二、三產業的約13%，賦閑在家的約4.1%，無從事農業生產人員。

1、總體上征地后調查戶收入和支出均高于征地后

征地后，調查戶年人均純收入為2742元，比征地前增長約6.7%；征地后人均生活消費支出為1745元，比征地前增長3.5%。從調查情況看，征地對多數農民來說是機遇，對少部分農民是困擾。土地被大量征用以后，打破了農民多年來的勞動習慣和生活習慣，從思想意識到生活、生產方式等方面有些“無所適從”，在短期內成為突發性轉軌對象。在當前整個社會就業壓力增大、社會保障制度還不健全的情況下，土地被征用，意味著農民失去了基本的生存保障，種田無地、就

業無崗、低保無份。多數農村勞動力必須離開土地，在農業之外重新尋找生活出路。金塘社區失地農民地處城郊結合部，經濟相對發達，工業園區入駐工廠企業逐年增多，農民找到工作的機會比較大，務工的人數比較多；失地農民接收信息比較多，發展農村第二、三產業的成功率比較高。部分失地農民利用征地補償費開小商店、餐飲店經商，增加收入的門路比較多。總的來看，由于農業比較效益差，經商務工的收入均比務農高，失去土地后農民總體上收入有所增加。

2、約有四成調查戶征地后收入減少

其減收的原因主要有：一是一些家庭主要勞動力年齡偏大，文化水平低，不能找到工作；二是一些家庭人口多，子女尚小、勞動少，吃飯人多掙錢人少；三是有些家庭長期有人患病，吃藥看病花去大量的錢；四是經營第二、三產業失敗。這些家庭，失去土地后收入普遍降低。

3、農民外出務工人數多，從事農業人員少

二、失地農民存在的困難

1、耕地被征用，部分以種田為主農民的收入影響較大。一部分農民一直以來都是以種田為生，沒有其他技能，失去土地或土地減少，收入便驟減，生活陷于困難。大部分農民耕地全部被征用，日常的生活開支全靠在附近打打工。另一方面，耕地大量征用后，剩下耕地很少，農民棄之可惜，耕之效益又低。有的農戶說：“要征地最好全部征完，剩下耕地不多不少不知辦啥好。”

2、農民就業非常困難。就目前來看，有三分之一的農村勞動力處于就業不充分狀態，就業壓力大。從無業農民情況看，失地的中老年

農民失業率比較高。具體分析：一是就業崗位有限，失地農民就業難。二是受下崗職工和外地來的打工者的沖擊，就業崗位越來越激烈，加上無地農民對工作挑肥揀瘦，這與外地農民工“肯吃苦，低報酬”的優勢形成鮮明對比。三是農民素質低，尤其中老年農民素質更低，找到合適的就業崗位更難。由于文化程度低，掌握新技術難度較大，就業困難重重。目前全村大多數失地農民主要從事重體力勞動的行業，如建筑業。

3、教育支出大，部分農民不堪重負。調查農戶中大多數家庭有兩個小孩同時在上學，讀中專、大專、大學的開支更大，農民靠本身的收入很難維持，只有向親戚朋友借債。

4、缺乏發展資金。部分農民在征地后有意去做小生意或發展養殖業、種殖業，但苦于沒有資金，未能實現。有的失地農民缺乏長遠打算，往往在短期內把有限的安置費消費完，從而出現“坐吃山空”的現象。

三、失地農民的心態和期望

1、認為土地是生活的保障，部分農民失去土地后心里較虛，擔心以后沒有退路。有些農民盡管目前生活還過得去，但由于打散工收入不穩定，擔心以后的生活問題，希望有比較穩定的工作維持生活。

2、普遍認為征地款偏低。征地是國家建設需要，農民是支持的，而且多數農民認為征地對于他們來說暫時是有利的。但認為征地補償款偏低，他們說土地是子孫后代的命根子，征地以后農民缺地又缺錢。

3、希望政府著力解決醫療和教育收費的問題。他們希望政府加快農村合作醫療建設，在醫療方面給予有困難的失地農民適當照顧。

4、切實幫助失地農民的再就業和創業。不少失地農民就業困難，建議政府幫助他們解決就業問題，對失地農民政策傾斜。希望農村金融機構能放寬信貸條件，降低貸款門檻，幫助農民自主經營。

四、對策建議

隨著我縣城鎮化進一步發展，土地征用仍然不可避免，失地農民隊伍將越來越大，問題也會越來越多，必須引起我們的高度重視，切實關注失地農民問題。解決失地農民問題必須綜合考慮，統籌兼顧，既要有利于開發建設，又要從保障農民的生活需要出發，還要從保障農民長遠利益出發，探索制定深化體制改革的政策，從根本上解決失地農民的生活和出路問題，以維護社會穩定。

1、建立醫療、養老社會保障機制

建立失地農民養老和醫療保障制度，其資金籌措應按國家、集體、個人及市場征地主體“四個一點”的思路解決，明確各類征地主體無論作何種用途的土地征用，均應在土地收益中留出一塊作為農民失地后的社會保障金，并專戶儲存、專門機構管理。引導農民從土地補償資金中拿出一點，有條件的集體經濟組織補貼一點，政府從經營土地收益中拿出一點，購買基本醫療和養老保險。除此之外，還應在補償和分配上予以保障，一是退休年齡段農民因其已基本喪失勞動力，安置補償標準應適當提高。二是應考慮土地增值部分農民也有權享受，要探索新路子，逐步實現讓失地農民以多種方式比較持久地參與被征用土地增值收益分配。

2、建立教育培訓保障機制

重視失地農民的教育培訓，一是加大以職業技術、崗位技能為重

點的就業培訓，提高失地青壯年農民轉崗就業能力，建立健全以職業技術教育為主的、多層面的農民職業技能培訓網絡體系。二是對農業結構調整后的農村富余人員和失地農民進行現代市場經濟知識和轉崗再就業技能培訓；三是把失地農民的培訓工作納入城鎮下崗人員再就業培訓體系。

3、建立再就業創新機制

農民市民化的重要前提是農民就業社會化、非農化和充分化。順利實現就業是解決失地農民生活來源，加快其生產生活方式轉變的重要保證。應按照市場化原則，制定城鄉統一的勞動力就業政策，建立城鄉統一的、平等的勞動力就業市場，實現城鄉統籌就業。引導和教育失地農民轉變觀念，破除等、靠、要思想，提高自謀職業、競爭就業的自覺性和能力，積極主動地參加市場化就業。對吸納失地農民達到一定數量的二、三產業應給予必要的政策扶持，對失地農民在符合國家產業政策的前提下，對消化失地農民、促進失地農民就業為主而興辦的二、三產業，政府應給予必要的政策傾斜。

總之，對被征地農民的就業和保障問題上要通盤考慮，做好就業和社會保障的有機結合，雙管齊下，保障失地農民的利益，使我縣農村經濟盡快融入市場經濟發展的良性軌道，加快我縣農村城鎮化進程的步伐。

執筆人：王華容