第一篇：失地農(nóng)民的安置

城市化進程中失地農(nóng)民的安置與保障問題及其對策研究文彥瑩 學(xué)號：10120401017

摘要：20世紀90年代以來，中國進入城市化高速發(fā)展階段。快速、大規(guī)模而深刻的城市化過程在取得巨大成就的同時，因各方面發(fā)展的不平衡也產(chǎn)生了一系列復(fù)雜的社會問題。本論文涉及的主要內(nèi)容是城市發(fā)展帶來的農(nóng)村不協(xié)調(diào)問題,具體是針對城市郊區(qū)的失地農(nóng)民的安置與保障問題研究。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民生活困境；制約因素；對策研究

前言

城市化在中國的發(fā)展雖然起步晚，但是推進的速度快，在非常短的時間內(nèi)城市向外擴張，擠占了大量的農(nóng)村土地，進而形成了大批的失地農(nóng)民群體。這種由城市化的推進而導(dǎo)致農(nóng)村社會的巨大變化，從某種意義上對于失地農(nóng)民來講，無疑是一個地震式的變遷。因為土地是農(nóng)民生活的根本，這些群體一旦失去土地就面臨著謀生手段的喪失，而這種強行將農(nóng)村的土地和村民納入城市空間，自然也會影響到城市的和諧。如果不能妥善地處理失地農(nóng)民的后續(xù)生活問題，城市化帶來的變遷將可能導(dǎo)致整個社會的動蕩，本文試圖從社會學(xué)的角度來研究失地農(nóng)民安置與保障的原則和出路。

一、我國失地農(nóng)民的生活困境

（一）我國失地農(nóng)民的生活困境

目前全國完全失去土地或者人均耕地在0.3畝以下的農(nóng)民多達4000萬人，每年增加的數(shù)量以300萬計。隨著城市化、工業(yè)化進程的加快，越來越多的失地農(nóng)民淪為三無農(nóng)民：種地?zé)o田，做工無崗，社保無份。隨著土地被征用，農(nóng)民永久地喪失了土地，可以這樣說，失去土地的農(nóng)民將喪失傳統(tǒng)的、以土地為中心的基本保障。

1、經(jīng)濟困境

在對失地農(nóng)民的早期補償階段，政府往往采用一次性貨幣安置的補償辦法。根據(jù)我國現(xiàn)行的《中華人民共和國土地管理法》第四十七條規(guī)定：“征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附著物和青苗的補償費。征用耕地的補償費為該耕地被征用前三年平均產(chǎn)值的10倍。上述征地補償費用遠遠不

足以使失地農(nóng)民保持以前的收入水平，不足以彌補失地農(nóng)民因失去土地而帶來的經(jīng)濟損失，更不足以解決失地農(nóng)民的長遠生計。譬如以一個五口之家為例，一年至少要3000斤糧食約3000元，100斤食用油約300元，最低的蔬菜支出一年600元。這三項支出對于有承包地的農(nóng)民來說，糧食、蔬菜、油都是地里長的，不需花錢。失去土地后，這3900元就變成了硬性支出，這只是最低生活標(biāo)準。如果失地以后，沒有穩(wěn)定的收入來源，恐怕連最低生活都無法維系。

2、就業(yè)困境

失地農(nóng)民在被迫與土地分離之后，面臨職業(yè)與勞動方式的轉(zhuǎn)變，他們中的大多數(shù)將轉(zhuǎn)向第二、三產(chǎn)業(yè)，但由于其自身條件、文化素質(zhì)、職業(yè)技能等原因，普遍存在就業(yè)門路少、尋找工作難的問題。因為企業(yè)對用工人員的勞動素質(zhì)和技能要求也較高，而普遍農(nóng)民在這方面不存在競爭力，即便他們被錄用也很難適應(yīng)現(xiàn)有的工作。

3、醫(yī)療、養(yǎng)老困境

城市社會保障系統(tǒng)中的醫(yī)療和養(yǎng)老成本較高，明顯超出了失地農(nóng)民的承受能力。在城市醫(yī)療保障系統(tǒng)下，通常一次大病的住院醫(yī)療，少則幾千多則幾萬幾十萬，當(dāng)農(nóng)民與土地分離以后，老年人不再具有收入來源，更沒有自給自足的條件，如何養(yǎng)老成了巨大難題。而且，部分地區(qū)在政策安排上對于被征地后的人員進入城市以后，其城市社會保障的功能并沒有覆蓋這些失地農(nóng)民他們被處于邊緣化的狀態(tài)。

4、生活適應(yīng)困境

長期以來，我國實行的是城鄉(xiāng)分割的二元化政策。在這種政策的牽引下，城市居民和農(nóng)村居民有著明顯的區(qū)別，他們各自的生活生產(chǎn)方式差異巨大。失地農(nóng)民由于長期生活在農(nóng)村，其生產(chǎn)生活都有農(nóng)村的色彩。離開農(nóng)村以后，遠離了原有的社會關(guān)系結(jié)構(gòu)，沒有各種精神和情感支持。進城后，失地農(nóng)民難以在短期內(nèi)融入城市生活，相反城市對他們也有排斥力，甚至產(chǎn)生歧視。

二、對楚雄水庫移民案例的解析

楚雄水庫占地400公頃，作為楚雄的重點建設(shè)工程，其拆遷、勞動力安置問題是很重要的。楚雄水庫于08年開始征地拆遷。拆遷涉及四個自然村，楚雄市委政府成立了“水庫移民拆遷委員會”，專門負責(zé)協(xié)調(diào)從征地、拆遷、勞動力安

置各個階段的工作，具體的安置工作總結(jié)為以下幾方面：

1、爭取政策保障

水庫移民工程時間緊、拆遷量大，涉及四個自然村廣大人民群眾的實際利益。市委會履行政府職責(zé)，先后組織了9次不同層次的代表座談會，針對農(nóng)民提出的意見和問題，進行歸納和匯總，把握農(nóng)民的需要。通過了解和溝通，減少拆遷阻力，為了保證當(dāng)?shù)氐姆€(wěn)定及工程的順利實施，市委會通過協(xié)調(diào)各政府職能部門，爭取相關(guān)的政策保障：

一是市人民政府出臺56號令《楚雄市人民政府關(guān)于水庫移民安置補助辦法的批復(fù)》，拆遷安置工作嚴格按照此批復(fù)實施。二是爭取到拆遷農(nóng)民購買經(jīng)濟適用房、拆遷戶子女就近入學(xué)方面的政策。市委會協(xié)調(diào)市建委，獲得了拆遷農(nóng)民購買經(jīng)濟適用房的批復(fù)，解決農(nóng)民的住房問題。同時，對于在本區(qū)內(nèi)購房的，立即解決子女入學(xué)問題，對于爭取到的這些政策，市委會進行了廣泛的宣傳，讓農(nóng)民群眾及時了解政策的內(nèi)容。

2、多渠道解決就業(yè)問題

首先，鼓勵農(nóng)民自謀職業(yè)，自謀職業(yè)人員提出書面申請，按規(guī)定程序經(jīng)公證機關(guān)公證后，將安置補助費5萬元一人，一次性全額支付。本人持協(xié)議書到戶口所在地的勞動部門辦理求職登記，由勞動行政部門按有關(guān)規(guī)定進行管理。其次，還可以采取用工單位與農(nóng)民通過雙向選擇進行安置的辦法。農(nóng)民可以自己聯(lián)系用工單位，在征得用工單位同意接受的前提下，雙方簽訂用工協(xié)議。最后，對于無人贍養(yǎng)的孤寡老人和無勞動能力的人員，統(tǒng)一由民政部門接受，妥善安置。對該案例的成功可以有以下認識：第一是政策保障的重要性，實踐證明，政策是協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系的規(guī)范和準則，是確保國家工程建設(shè)順利進行，維護大多數(shù)群眾利益的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。這一點在移民安置中得到很好體現(xiàn)，市委政府提供大量的政策支持，出臺有針對性和可行性的方針，連同各個企業(yè)共同做好安置維穩(wěn)工作，目的在于化解矛盾、提高工作進度、確保順利完工，在具體的執(zhí)行過程中又有相關(guān)的配套政策支持，拓寬政策口徑，盡量避免因政策之間的不對接而造成的政策失靈。第二是資金的重要性，資金也是失地農(nóng)民安置問題的重要因素，如果安置資金充足，補償標(biāo)準合理，那么安置工作就能順利進行，后續(xù)矛盾也將隨之減少。在楚雄水庫移民安置工作中，在政府強有力的保證下，貸款2000萬，避

免了資金的缺漏，充分給予農(nóng)民補償費。第三是農(nóng)民的市民化，大批大批的農(nóng)民在移民后又可能獲得城市戶口身份，但是農(nóng)民真正融入城市生活還是需要一個城市化的過程。失地農(nóng)民想要真正成為市民，不僅僅是獲得與城市居民一樣的身份證和社會保障，更重要的是實現(xiàn)價值觀以及生活方式等諸多方面的轉(zhuǎn)化。現(xiàn)實情況是，農(nóng)民自身的文化素質(zhì)水平較低，無法滿足現(xiàn)代城市的生活要求，他們的生活方式和思維方式都和城市有著巨大差別，為了逐步改善這些問題，可以對農(nóng)民開展崗前培訓(xùn)，試圖培養(yǎng)農(nóng)民的市民意識，提升他們的工作技能，這些都是必要的基礎(chǔ)工作，與此同時，農(nóng)民也可以充分發(fā)揮主觀能動性積極參與各種培訓(xùn)計劃。

三、解決失地農(nóng)民的對策研究

在城市化進程中，農(nóng)民失去了土地，為城市發(fā)展?fàn)奚俗约旱睦妫虼饲袑嵔鉀Q他們的生活問題，既關(guān)乎社會公平、社會資源的合理分配，也影響社會和諧發(fā)展和國家的長治久安。

（一）統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展是根本之路

城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)嚴重地制約了城市和農(nóng)村的發(fā)展平衡。城市化進程的不斷推進，為城市帶來了興旺與發(fā)達，也犧牲了農(nóng)村的利益，使得農(nóng)村的發(fā)展越來越滯后于城市的腳步。因此只有統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，才能從根本上解決失地農(nóng)民的保障問題，讓農(nóng)民分享社會進步帶來的成果。從根本上講，要依靠經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)的發(fā)展以促進農(nóng)民的就業(yè)，因地制宜發(fā)揮本地自然資源優(yōu)勢，培育新興產(chǎn)業(yè)，形成產(chǎn)業(yè)鏈，依靠經(jīng)濟能力的提升，提高農(nóng)民的社會保障水平和生活水平，最終使得失地農(nóng)民逐漸融入到城市生活。

（二）提高政策設(shè)計的可行性和可操作性

現(xiàn)行的政策制度具有嚴重的滯后性，以及政策之間無法實現(xiàn)順利對接，造成在安置失地農(nóng)民中困難重重，無法真正保障失地農(nóng)民的權(quán)益。失地農(nóng)民安置與保障的相關(guān)政策，不僅關(guān)乎農(nóng)民自身的切身利益，更關(guān)系國民經(jīng)濟的建設(shè)、城市化的推進與全社會的可持續(xù)發(fā)展。在失地農(nóng)民為社會發(fā)展做出犧牲與貢獻的同時，切實維護好他們的權(quán)益、為他們的生存發(fā)展著想，是制定相關(guān)政策過程中應(yīng)堅持的一項基本原則。因此需要相關(guān)政府部門和人員，轉(zhuǎn)變思想理念，依照科學(xué)和實際原則，用前瞻性的眼光制定政策，為妥善安置失地農(nóng)民提供強有力的政策支持。

（三）為失地農(nóng)民建立系統(tǒng)的社會保障體系

土地對農(nóng)民意味著生活保障、就業(yè)保障、養(yǎng)老保障和社會福利保障。沒有了土地就等于失去一切。建立失地農(nóng)民的社會保障體系就是實現(xiàn)從土地保障向社會保障的過渡，最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會保障體系的對接。在失地農(nóng)民社會保障體系的內(nèi)容上，要從失地農(nóng)民的切實需要和現(xiàn)實的環(huán)境出發(fā)，選擇可行的保障項目。實行低保障、廣覆蓋，逐步建立經(jīng)濟補償、社會保障、就業(yè)服務(wù)的模式，i實現(xiàn)征用土地與勞動力安置、失業(yè)保險同步進行，讓失地農(nóng)民共同分享城市化帶來的文明成果。進一步完善征地安置制度，實施征地主體與失地農(nóng)民的利益結(jié)合，建立合理的利益分享機制。

（四）為失地農(nóng)民提供法律援助

物質(zhì)財富的擁有可以有先后之分，司法正義的獲得，不能有先后之別。ii失地農(nóng)民本來就是社會的弱勢群體，由于自身的文化素質(zhì)低，在自身合法權(quán)益受到侵害后，沒有能力與條件用法律的手段來保護自己。因此建立失地農(nóng)民的法律救助體系，為他們提供法律援助，引導(dǎo)他們采用合法合理的手段維護自身的利益，保障社會穩(wěn)定團結(jié)。可以通過舉辦法律宣傳進農(nóng)村的活動，用通俗易懂的形式和內(nèi)容讓他們了解法律，增強法律意識，提高法律素質(zhì)。

最后，回到一個社會公平與公正的問題上，城市能為反哺農(nóng)村、失地農(nóng)民做些什么？城市資源是有限的，但城市的發(fā)展離不開農(nóng)村和農(nóng)民的貢獻，城市發(fā)展的結(jié)果理應(yīng)共同分享。轉(zhuǎn)變城市居民的傳統(tǒng)觀念，拋棄歧視與不滿，以平等、包容的眼光接納他們，我們的大眾教育要責(zé)無旁貸地負擔(dān)起這個任務(wù)，這樣才能使得農(nóng)民群眾真正融入城市生活，順利實現(xiàn)城市化均衡和諧發(fā)展。

參考文獻：[1]肖東連.中國二元社會結(jié)構(gòu)形成的歷史考察[J].中共黨史研究，2005（1）.[2]《城市化進程中的重大社會問題及其對策研究》編委會.2002中國城市發(fā)展報告[M].西苑出版社，2003.[3]王夢.把握城市化的適當(dāng)進度[N].北京日報，2005-06-06.[4]李新安.城市化與失地農(nóng)民的保障問題[J].寧夏社會科學(xué)，2005（9）.[5]陳成文.城市弱勢群體的成因[J].中共黨政干部論壇，2002（4）.[6]周強.正視和化解社會矛盾[J].前言，2007（1）.郭書田.和諧社會需破解土地難題[J].人民論壇，2006

（12）.[7]劉海云.征地補償制度與失地農(nóng)民邊緣化關(guān)系研究[J].東北大學(xué)學(xué)報，2006（9）.[8]中國累計投入47.7億元用于最低家庭收入保障.中國網(wǎng).2009-04.[9]吳次方.論失地農(nóng)民社會保障體系建設(shè)[J].管理世界，2002（10）.

第二篇：關(guān)于我縣失地農(nóng)民住房安置情況匯報

關(guān)于我縣失地農(nóng)民住房安置情況匯報近年來隨著我縣城市化進程不斷加速，按照大縣城建設(shè)發(fā)展要求，城中村失地農(nóng)民數(shù)量的日益增多,越來越多的社會問題日益凸顯,城中村失地農(nóng)民的住房安置問題已經(jīng)成為我縣城市化進程中一個亟待解決的重大問題。針對城中村失地農(nóng)民的住房概況以及安置現(xiàn)狀，總結(jié)我縣失地農(nóng)民住房安置情況。

一、住房安置情況目前我縣失地農(nóng)民的住房安置模式采取統(tǒng)管代建、統(tǒng)管自建和貨幣賠償三種模式。這三種安置模式基本上滿足了我縣失地農(nóng)民住房安置需求，拆遷賠償款、安置房、宅基地劃撥等都能夠及時足額到位，臨時安置十個月，每個月500元，計每戶5000元，搬遷費每戶1000元。但這幾類模式都具有相對的適用性與局限性。應(yīng)從住宅形態(tài)與社會形態(tài)的關(guān)系，住宅小區(qū)對失地農(nóng)民社會資本的影響以及住宅規(guī)劃與城市和諧發(fā)展等方面選擇。

1、2013年以前城中村失地農(nóng)民，一部分采取統(tǒng)管自建方式安置于香水鎮(zhèn)城關(guān)村居民小區(qū)，由政府統(tǒng)一管理、統(tǒng)一征地，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一設(shè)計，拆遷農(nóng)戶自行建設(shè)安置。一部分采取貨幣賠償方式安置，政府聘請具有一定資質(zhì)的房地產(chǎn)評估公司對拆遷房屋按照估價程序，遵循獨立、客觀、公正、合法的原則，選用市場法、成本法進行分析、測算和判斷，確定被拆遷房屋市場價格，以貨幣形式賠償給拆遷農(nóng)戶，由農(nóng)戶自行購買安置房。

第三篇：談?wù)勈У剞r(nóng)民的安置問題

談?wù)勈У剞r(nóng)民的安置問題

摘要）在工業(yè)化過程中，尤其是在快速工業(yè)化、城市化過程中，農(nóng)民的農(nóng)業(yè)土地轉(zhuǎn)化為非農(nóng)業(yè)用地是不可避免的，任何一個國家都要經(jīng)歷這樣的過程。但日益增加的失地農(nóng)民的就業(yè)，社會保障等一系列問題，便成了當(dāng)今社會迫切需要解決的問題。

關(guān)鍵詞：失地農(nóng)民社會保障就業(yè)

中國現(xiàn)階段的城市化，要靠政府驅(qū)動，但更多的是資本驅(qū)動。如果城市建設(shè)資金操作科學(xué)合理，可以提升城市價值，城市自身發(fā)展可實現(xiàn)良性循環(huán)。如果基礎(chǔ)設(shè)施重復(fù)建設(shè)，或投資基礎(chǔ)設(shè)施過度，超過了城市的負擔(dān)力，不但不能創(chuàng)造價值，甚至可能?破產(chǎn)?。在當(dāng)前整個社會就業(yè)壓力增大、社會保障制度還不健全的情況下，土地一旦被征占，就意味著農(nóng)民失去了基本生存保障。部分失地農(nóng)民種田無地、就業(yè)無崗、低保無份，生活在城市的邊緣，在就業(yè)、子女就學(xué)、社會保障等方面又享受不到有關(guān)政策，導(dǎo)致失地農(nóng)民問題越來越突出，已影響到城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。

1.背景

隨著經(jīng)濟的發(fā)展，城市化的進程，農(nóng)民可征用的土地也越來越少。國家統(tǒng)計局農(nóng)調(diào)總隊2003年做過失地農(nóng)民現(xiàn)狀問題調(diào)查，我們也在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)及西部地區(qū)做了些案例調(diào)查。令人吃驚的是，在發(fā)達地區(qū)的一個縣，縣城人口中失地農(nóng)民已占了28％；西部一個30多萬人口的縣，幾年時間就有3萬多農(nóng)民失去土地。這是多么觸目驚心的數(shù)據(jù)，單單只是社會的一點點的補償又怎么能安置這么大量農(nóng)民呢?更何況現(xiàn)行的經(jīng)濟補償機制是低水平、不全面的，這令失去土地的農(nóng)民，既有別于農(nóng)民，又不同于城市居民，成為一個邊緣群體。他們既不享有土地的保障，也不享有城市居民那樣的社會保障，處于社會保障的真空地帶。2造成農(nóng)民失地的原因

（一）城市化和市場化。城市化是人類社會進步的必然趨勢，是衡量一個國家現(xiàn)代化水平的重要標(biāo)

志。從歷史上看，任何國家的現(xiàn)代化無不伴隨著農(nóng)村的城鎮(zhèn)化以及大量農(nóng)業(yè)人口和土地的分離。英國歷史上的著名的圈地運動就是一個典型的例子，正是由于圈地運動造成的大量失地農(nóng)民為后來的工業(yè)革命提供了大量自由勞動力。

（二）征地制度的設(shè)計不合理，導(dǎo)致征地的程序不民主，漠視農(nóng)民的意志。我國《憲法》第十條“國

家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實行征收或者征用并給予補償”。《土地管理法》第四十三條“任何單位和個人進行建設(shè)，需要使用土地的，必須依法使用國有土地”，規(guī)定農(nóng)村土地轉(zhuǎn)化為建設(shè)用地，必須通過國家征收。政府征收后轉(zhuǎn)讓所得卻遠遠高于補償價格，政府可以獲得壟斷利益，并長久形成制度租金。據(jù)農(nóng)業(yè)和國土資源有關(guān)專家測算，改革開放以來國家通過征地的剪刀差從農(nóng)民身上取走了近5萬億元。這些巨額收益悉歸政府所有，對于農(nóng)民極不公平。在巨額利益驅(qū)動下，地方政府往往以“公共利益”之名，行“與民爭利”之實，低價征之于民，高價賣之于商，激化了政府與農(nóng)民之間的矛盾。但目前還沒有一種法律能為農(nóng)民土地提供有力的保護，使土地集體所有權(quán)能夠成為農(nóng)民對抗政府濫用職權(quán)，維護自己合法利益的保障。

（三）安置辦法單一，補償費用低，且支付方式不合理。目前對于失地農(nóng)民的安置多是采用一次性的貨幣支付，只是保證農(nóng)民失去土地后幾年以內(nèi)生計的貨幣發(fā)放，而對于失地農(nóng)民的居住安

頓、再就業(yè)等問題，卻極少考慮。

（四）城鄉(xiāng)社會保障制度不健全，使得失地農(nóng)民成為外人。長期以來我國實行的是城鄉(xiāng)二元的社會

體制，這一體制構(gòu)成了失地農(nóng)民享受社會保障的制度障礙。目前，在城市居民中已基本建立

了失業(yè)、醫(yī)療和養(yǎng)老保險等社會保障制度，實現(xiàn)了“應(yīng)保盡保”的城市居民最低生活保障制

度，但這一制度并沒有惠及廣大的失地農(nóng)民。如1999年國務(wù)院頒布的《城市居民最低生活保

障條例》，其適用范圍僅僅限于城市居民，而將廣大的農(nóng)民排除在最低生活保障范圍之外。

失地農(nóng)民是不同于“農(nóng)民”。

3.現(xiàn)行對失地農(nóng)民的補償計策及農(nóng)民的反映

我國現(xiàn)行征地安置政策基本上是一種純粹的經(jīng)濟補償辦法，即國家按照被征收土地的原用途給農(nóng)民予以直接的經(jīng)濟賠償，如土地補償費是對農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)的財產(chǎn)補償，安置補助費是補償農(nóng)業(yè)從業(yè)人員因征地而就業(yè)不充分或一時不能就業(yè)所承受的損失，等等。肯定地說，這種經(jīng)濟補償機制是必要的，目前顯然也發(fā)揮了積極的作用，應(yīng)該堅持下去并逐步得到改進。也應(yīng)認識到，現(xiàn)行的經(jīng)濟補償機制是低水平、不全面的，難以完成所有的工作。大量的實證調(diào)查揭示，這種補償在結(jié)果上無法恢復(fù)被安置者以前的收入和生活水平。在大多數(shù)情況下，即便及時足額給付了經(jīng)濟補償，失地農(nóng)民在很長時間以后仍會處于貧困狀態(tài)。據(jù)調(diào)查，目前被征地農(nóng)民對以下三個方面的問題反映較為強烈：

一是普遍反映補償標(biāo)準偏低，難以維持長遠生計。從西部地區(qū)一些城市的情況看，根據(jù)征地補償安置辦法，土地補償和安置補助費最高標(biāo)準為1.8萬元/人（不含青苗和地上附著物補償）。與城鎮(zhèn)居民收入相比，僅相當(dāng)于2002年當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)居民可支配收入的1.5倍。按目前農(nóng)村居民人均生活消費支出計算，只能維持7年左右的生活；按目前城鎮(zhèn)居民人均消費支出計算，僅能維持2年多的生活。而相對于土地預(yù)期收益而言，郊區(qū)農(nóng)民的年純收入一般在4000元以上，按土地承包期30年計算，其預(yù)期收益約為12萬元，扣除已承包年份，也在10萬元左右。如果將1.8萬元全額直接代農(nóng)民進入社保，按失地農(nóng)民平均50歲、預(yù)期壽命72.6歲測算，每月只能領(lǐng)到60多元的養(yǎng)老金，遠遠低于當(dāng)?shù)亟棘F(xiàn)行最低生活保障費180元和城市中檔養(yǎng)老金500元的水平。據(jù)報道，浙江省農(nóng)村土地征用補償采用一次性現(xiàn)金補償?shù)念~度約為每畝3—12萬元；南京市按市政和非市政項目類別補償，安置標(biāo)準為

2.8—4.0萬元。總體上看，東部地區(qū)補償標(biāo)準要高于西部地區(qū)，加上東部地區(qū)市場經(jīng)濟相對發(fā)達，東部地區(qū)失地農(nóng)民重新就業(yè)的渠道相對較多，而西部地區(qū)失地農(nóng)民維持長遠生計的壓力則相當(dāng)大，矛盾也尤為突出。

二是對征地安置方式和平調(diào)村民集體資產(chǎn)的行為不滿。西部地區(qū)一些城市從2000年開始，統(tǒng)一征地時不再留部分土地給農(nóng)民。在人員安置上，對男性50—60歲、女性40—50歲人員實行自謀職業(yè)安置或退養(yǎng)安置，1.6—1.8萬元補償費直接支付給個人。同時規(guī)定對農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的土地被依法全部征用、農(nóng)業(yè)人口全部安置的，原農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的財產(chǎn)由上一級組織或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府負責(zé)處理。部分農(nóng)民認為，這種處理方式侵害了他們的利益，因而對此不滿。

三是對土地增值收益分配方式不滿。政府對土地一級市場實行壟斷，低成本從農(nóng)民手中征地后，在土地交易中得到較為可觀的收益。農(nóng)民希望能分享這些增值收益。加上有些農(nóng)民征地補償費被拖欠、挪用、克扣，更激化了農(nóng)民的不滿情緒。據(jù)調(diào)查，2002年，西部地區(qū)某省的農(nóng)民因土地問題上訪人次比1998年增長了5.8倍。

在當(dāng)前整個社會就業(yè)壓力增大、社會保障制度還不健全的情況下，土地一旦被征占，就意味著農(nóng)民失去了基本生存保障。部分失地農(nóng)民種田無地、就業(yè)無崗、低保無份，生活在城市的邊緣，在就業(yè)、子女就學(xué)、社會保障等方面又享受不到有關(guān)政策，導(dǎo)致失地農(nóng)民問題越來越突出，已影響到城鄉(xiāng)社會穩(wěn)定和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。

4.城市化進程中，對失地農(nóng)民的補償?shù)母倪M

4.1政府責(zé)任

政府，作為一個為我們服務(wù)的機構(gòu)，應(yīng)該堅持以人為本，站在失地農(nóng)民的角度，來補償他們的損失。在城市化進程中，政府必須從全局出發(fā)，做到科學(xué)規(guī)劃、依法推進，及時妥善的處理好農(nóng)民的土地占用補償、拆遷補償、就業(yè)、社會保障等問題，真正做到“權(quán)為民所用，情為民所系，利為民所謀”。

4.2加大執(zhí)法力度

政府應(yīng)該從實際出發(fā)，從生活中貫切，接受人們的監(jiān)督，增大政府的透明度，做到到有法可依，有法必依，執(zhí)法必嚴，違法必究，這樣，才能使執(zhí)法的力度增大。

4.3鼓勵農(nóng)民

我們要解除一些限制，鼓勵農(nóng)民去自主謀業(yè)，政府失應(yīng)當(dāng)為失地農(nóng)民的創(chuàng)業(yè)和再就業(yè)創(chuàng)造條件，例如，開一些就業(yè)培訓(xùn)班，免費為失地農(nóng)民們上就業(yè)指導(dǎo)課，鼓勵他們積極面對生活，打造一個新的生活。

4.4 全面落實保障措施，解決社會保障問題

社會保障是與就業(yè)相關(guān)聯(lián)的一個概念，在城市化進程中，除了要進一步完善社會保障制度、加大保障力度外，還必須處理好社會保障與就業(yè)的關(guān)系。首先，相對社會保障而言，要堅持把促進和擴大就業(yè)放在首位。其次，要運用社會保障的政策緩解就業(yè)壓力，充分挖掘社會保障的功能。再次，在社會保障推進和執(zhí)行過程中，必須嚴格界定過渡性社會保障政策的對象、適用水平、時間、范圍等。

4.5 調(diào)整農(nóng)業(yè)、農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)，積極創(chuàng)造新的就業(yè)機會

首先，以農(nóng)村產(chǎn)業(yè)化項目為依托，大力發(fā)展畜牧業(yè)和以農(nóng)產(chǎn)品加工為主的農(nóng)村二、三產(chǎn)業(yè)，促進農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和農(nóng)村富余勞動力的轉(zhuǎn)移。其次，根據(jù)各地實際，逐步破除我國長期以來產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不均衡狀態(tài)和傳統(tǒng)就業(yè)格局，發(fā)展特色生產(chǎn)，扶持、開發(fā)生態(tài)農(nóng)業(yè)和生態(tài)旅游，發(fā)展加工貿(mào)易。

4.6 加強教育引導(dǎo)，完善農(nóng)村勞動力就業(yè)培訓(xùn)服務(wù)體系

對進城入鎮(zhèn)失地農(nóng)民的教育培訓(xùn)保障，主要包含四大塊：一是子女的九年制義務(wù)教育。失地農(nóng)民進城后，其子女入學(xué)應(yīng)與城鎮(zhèn)居民的子女一視同仁，享受國家九年制義務(wù)教育所賦予的所有權(quán)利。二是對失地農(nóng)民的職業(yè)技能培訓(xùn)。目前，失地農(nóng)民的再就業(yè)面臨兩方面的困難：就業(yè)渠道不暢和就業(yè)技能缺乏。因而加大以職業(yè)技術(shù)、崗位技能為重點的就業(yè)培訓(xùn)，提高失地農(nóng)民轉(zhuǎn)崗再就業(yè)能力已成為當(dāng)務(wù)之急。在加強失地農(nóng)民的培訓(xùn)時，還應(yīng)對其他農(nóng)民進行培訓(xùn)，因為今天的有地農(nóng)民可能就是明天的失地農(nóng)民。加強教育培訓(xùn)，首先應(yīng)建立健全以職業(yè)技術(shù)教育為主的、多層面的縣鄉(xiāng)村三級農(nóng)民職業(yè)技能培訓(xùn)網(wǎng)絡(luò)體系；其次是各級財政應(yīng)撥出專款，建立農(nóng)民職業(yè)技術(shù)培訓(xùn)專項資金，以黨校、職工校、鄉(xiāng)職業(yè)教育中心和農(nóng)技推廣中心、鄉(xiāng)村成人學(xué)校等為載體，建立培訓(xùn)基地，充分利用公共財政資源，開展免費培訓(xùn)。三是對農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整后的農(nóng)村富余人員和失地農(nóng)民進行現(xiàn)代市場經(jīng)濟知識和轉(zhuǎn)崗再就業(yè)技能培訓(xùn)。四是把失地農(nóng)民的培訓(xùn)工作，納入城鎮(zhèn)下崗人員再就業(yè)培訓(xùn)體系。

l4.7適當(dāng)?shù)钠渌矫姹Ｕ?/p>

建立失地農(nóng)民養(yǎng)老和醫(yī)療保險制度，其資金籌措應(yīng)按國家、集體、個人及市場征地主體“四個一點”的思路解決。政府應(yīng)規(guī)范明確各類征地主體無論是進行何種用途的土地征用，均應(yīng)在土地收益中留出一塊作為農(nóng)民失地后的社會保障資金，并專戶儲存、專門機構(gòu)管理；鑒于目前農(nóng)民理財能力差和貨幣化安置存在一些弊端，應(yīng)引導(dǎo)農(nóng)民在土地補償中拿出部分資金，購買基本醫(yī)療和養(yǎng)老保險；有條件的集體經(jīng)濟組織出資補貼一點；政府從經(jīng)營土地收益中拿出一點。

總之，農(nóng)民失地問題已成為威脅社會安全穩(wěn)定的重大隱患，無論是對城鎮(zhèn)還是鄉(xiāng)鎮(zhèn)，都有一定的影響。所以，我們政府，堅持以人為本，為人民服務(wù)的信念，必須改革現(xiàn)有土地征用制度，解決失業(yè)農(nóng)民的就業(yè)和社會保障問題，使農(nóng)村人口非農(nóng)化和就業(yè)的非農(nóng)化同時實現(xiàn)，讓農(nóng)民真正享受到城市擴張和城市化進程加快帶來的收益，而不是失地帶來的失望與焦慮，這樣，才能真正融合到現(xiàn)代城市經(jīng)濟社會生活之中。□

第四篇：城鎮(zhèn)化過程中失地農(nóng)民安置及其社會保障

【摘要】城鎮(zhèn)化正在以前所未有的速度席卷中國大地，一部分農(nóng)民成為市民的代價是失去賴以生存的土地。如何使失地農(nóng)民順利實現(xiàn)市民身份過渡，使他們的生活無后顧之憂，需要政府從保障失地農(nóng)民的合法權(quán)益角度出發(fā)，探索研究差異化安置、拓寬社會保障覆蓋面、提高社會保障水平等措施。

【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)化；失地農(nóng)民安置；社會保障

【中圖分類號】F301　　　　　 【文獻標(biāo)識碼】A

我國在從傳統(tǒng)意義上的農(nóng)業(yè)人口大國向非農(nóng)業(yè)人口大國轉(zhuǎn)變的過程中，相當(dāng)一部分農(nóng)民轉(zhuǎn)型成為城鎮(zhèn)居民，但這并非出于自身主觀愿望而是被動無奈的轉(zhuǎn)變，代價便是失去其原有的土地。由于缺乏穩(wěn)定平衡的社會保障支撐，失地農(nóng)民游離于農(nóng)民與市民之間，成為影響社會穩(wěn)定發(fā)展的不安定因素，引發(fā)社會的廣泛關(guān)注。

當(dāng)前失地農(nóng)民安置及社會保障基本類型與特點

貨幣安置模式。這是最容易為征地方與被征地方接受的一種補償方式。因為一次性或較短周期分批補償?shù)拇箢~貨幣收入從心理上超越了被征地農(nóng)民當(dāng)年短期土地價值的預(yù)期。貨幣補償金由土地占用費、青苗費、生活安置費、搬遷過渡費等幾部分構(gòu)成，可以分為一次性補償和按年分批補償兩種方式。

這種模式比較適合年輕、有非農(nóng)產(chǎn)業(yè)技能的群體，而對于年齡偏大、文化素質(zhì)偏低、只能從事種養(yǎng)業(yè)和簡單手工勞動的群體是不適合的。無論從被征土地的預(yù)期收益還是保證失地農(nóng)民生活消費水平的角度出發(fā)來看，目前我國貨幣安置的補償標(biāo)準并不是很高，甚至可以說偏低。

就業(yè)安置模式。征地方把有一定文化素質(zhì)或非農(nóng)產(chǎn)業(yè)技能的青壯年被征地農(nóng)民安排在相關(guān)企業(yè)或服務(wù)行業(yè)中，使其按自己的勞動獲取相應(yīng)報酬。

這是一種使用較少的安置措施，因為企業(yè)單位所提供的工作崗位一般都會有技能、年齡等條件限制，對文化素質(zhì)、生產(chǎn)技能要求不高的崗位薪酬不會太高，并且在被征地的農(nóng)村，符合用工條件的勞動力只能占到很小的比例，所以此安置模式不能保證所有被征地農(nóng)民的權(quán)益。

住房安置模式。此模式是指征地方征用農(nóng)民的生產(chǎn)、生活用地時，經(jīng)過面積折算以住宅商品房的形式補償被征地農(nóng)民。此種補償模式伴隨著近些年各地的經(jīng)濟開發(fā)區(qū)出現(xiàn)。

地方政府為了吸引投資者，規(guī)劃出一片區(qū)域作為經(jīng)濟開發(fā)區(qū)，把開發(fā)區(qū)的所有農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地和農(nóng)民生活用地全部凍結(jié)回收，在被征地范圍內(nèi)，留出小部分區(qū)域建安置房，并在建房期間給農(nóng)民一定額度的租房補償。通常，農(nóng)民得到的安置房質(zhì)量一般，且容積率、綠地率沒有保障。失地農(nóng)民從以前的農(nóng)家院搬進了住宅樓，實現(xiàn)了對方便生活的期許，可減少了房前屋后蔬菜、家禽的生活補貼，變相增加了生活成本。這只是短期的弊端，長期來說，商品房并不能成為失地農(nóng)民以后生活的保障，他們的后續(xù)生活仍面臨較大風(fēng)險。

基本社會保障模式。在農(nóng)村地區(qū)，除了新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度基本實現(xiàn)了全覆蓋，農(nóng)村養(yǎng)老保險制度并沒有在廣大農(nóng)村普遍建立。失地農(nóng)民如果能夠享受等同于或相對等同于城市居民的社會保障待遇，有利于我國社會保障全民覆蓋總體目標(biāo)的實現(xiàn)，有利于我國城鎮(zhèn)化進程的推進。

此模式通常的做法是將征地補償費用中的安置補助費和部分或全部的土地補償費用于為被征地農(nóng)民辦理養(yǎng)老保險，部分地區(qū)還根據(jù)一些農(nóng)民的實際情況制定了失地農(nóng)民最低生活保障制度。這種安置模式的需求潛力巨大，因為除非拿到不菲的貨幣補償，否則諸如就業(yè)、住房安置等其他舉措都不能解決失地農(nóng)民根本的生活問題。目前大部分地區(qū)僅能將失地農(nóng)民納入基本社會保障體系中，且保障水平較低，與市民所享受的水平存在較大差距。
當(dāng)前失地農(nóng)民安置及社會保障存在的問題

在城鎮(zhèn)化進程中，土地征用是不可避免的，被征地農(nóng)民利益保障問題不僅事關(guān)農(nóng)民生存生活大計，同時也關(guān)系到社會主義新農(nóng)村建設(shè)和整個社會的和諧穩(wěn)定。我國各級政府與行政管理部門為解決被征地農(nóng)民失地后的生計問題，采取了一系列安置補償手段及保障措施，但由于受到重視程度、地域、財力等多方面因素的制約，這些政策措施還存在短期性、單一性等問題，有效解決失地農(nóng)民的利益保障問題依然是我國城鎮(zhèn)化進程中的難點問題。

安置補償標(biāo)準低，農(nóng)民利益受到侵害。一是按照我國《土地管理法》第四十七條規(guī)定，征用耕地的補償費用包括土地補償費、安置補助費以及地上附屬物和青苗的補償費。這種以農(nóng)作物產(chǎn)量及國家規(guī)定的價格標(biāo)準計算的土地補償，必然受區(qū)域限制、自然條件、市場因素的變化影響以及因種植農(nóng)作物種類的不同而不同，不能正確反映土地的真實價值。以東部發(fā)達地區(qū)為例，征地補償費用中土地補償費、安置補助費補償標(biāo)準分別為該耕地前三年平均產(chǎn)值的10倍和6倍，兩項之和，低限是10倍，高限是16倍，特殊情況下最高也不能超過30倍。按東部地區(qū)平均每畝耕地年產(chǎn)值1500元計算，每畝補償費只有15000~24000元，最高僅能達到當(dāng)相同地區(qū)城鎮(zhèn)居民人均可支配收入水平。

二是根據(jù)《土地管理法》的規(guī)定，農(nóng)用土地征用按照征地的原用途進行補償，而土地出售的增值收入30%上繳中央財政，70%留給地方政府。農(nóng)民被征地后，不再享有任何被征土地的相關(guān)權(quán)益，農(nóng)民被剝奪了土地財產(chǎn)權(quán)，土地增值過程中的利益再分配不均，沒有農(nóng)民的份額，這在一定意義上說明政府沒有充分尊重農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)。

筆者對石家莊市橋東區(qū)桃園鎮(zhèn)某村128位不同年齡段的失地農(nóng)民進行了問卷調(diào)查，結(jié)果顯示，32.03%的被調(diào)查者認為失去土地后生活水平不如以前，46.09%的認為與之前持平，僅有21.88%的農(nóng)民認為比之前的生活要好。其中認為比之前生活好的主要是青年群體，他們適應(yīng)社會能力強，學(xué)習(xí)新技能快，大部分中老年群體認為生活與之前持平或不如之前，主要是因為政府給予的安置補償費用較低，不能滿足其轉(zhuǎn)為城鎮(zhèn)居民后隨之增加的生活成本，另外與周邊市民相比，其社會保障水平較低，覆蓋面不全。

區(qū)域、區(qū)間安置補償差距較大。由于我國經(jīng)濟發(fā)展存在區(qū)域不平衡，東部沿海城市與西部內(nèi)陸城市、南方地區(qū)與北方地區(qū)對失地農(nóng)民的安置補償存在較大差異。以廣東沿海地區(qū)為例，2011年對失地農(nóng)民安置補償?shù)慕痤~達到3~5萬元每畝，同時政府為他們提供了較為完善的社會保障體系，涵蓋了失業(yè)、養(yǎng)老、醫(yī)療等方面。而甘肅武威市某區(qū)對失地農(nóng)民的安置補償政策就顯得較為薄弱，由于受經(jīng)濟條件的限制，該地農(nóng)民每畝僅得到最高1.2萬元的安置補償，在社會保障方面，只有基本的養(yǎng)老保險，缺乏其他方面的社會保障。改革開放后隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，尤其是近年來農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和效益農(nóng)業(yè)發(fā)展，每畝土地年產(chǎn)值變化很大。如河北省石家莊產(chǎn)糧大縣趙縣，種植傳統(tǒng)糧食作物小麥和玉米每畝年產(chǎn)值約為1500～3000元，而市郊農(nóng)民種蔬菜每畝年產(chǎn)值可達2～3萬元。由于不同地區(qū)或不同區(qū)域征地補償政策標(biāo)準不一、隨意性較大，對失地農(nóng)民安置補償方面很難達到一定的平衡。

社會保障覆蓋面偏低，失地農(nóng)民的社會保障覆蓋面窄。目前各級地方政府積極進行探索和創(chuàng)新，因地制宜，形成了一些失地農(nóng)民社會保障安置的有效模式，比如浙江某地把被征地農(nóng)民的安置補償費分期發(fā)放給達到退休年齡的農(nóng)民，簡言之就是“以土地換社保”。但是這些安置模式還達不到養(yǎng)老、就業(yè)、醫(yī)療等層面的“社會保障”概念，只是基本做到了“生活保障”。高水平、高覆蓋面的社會保障制度是城鎮(zhèn)化工作中的難點，也是解決失地農(nóng)民問題的難點與重點。

總體來說，我國各地實行的失地農(nóng)民社會保障主要有以下幾個特征：一是社會保險的統(tǒng)籌層次低。除借用商業(yè)保險外，各地實行的社會保障措施大多停留在村級范圍。統(tǒng)籌層次過低，就會引發(fā)參與人數(shù)少、分散風(fēng)險的能力弱、消化損失的功能差等弊端，導(dǎo)致保障制度的安全性降低。二是社會保障制度的覆蓋面窄。現(xiàn)行的針對失地農(nóng)民的社會保障實踐多是政府為了順利完成征地快速上馬一些建設(shè)項目而采用的臨時性和應(yīng)急性對策，被征土地從成本價到出讓價之間所生成的巨額增值收益，大部分被中間商或地方政府所獲取，利益驅(qū)動使得各級政府僅僅對失地農(nóng)民進行簡單的安置補償，缺乏相應(yīng)的配套措施。三是失地農(nóng)民社會保障支付金額較低，相對于同等條件的城鎮(zhèn)居民社會保障，差距懸殊。
　完善失地農(nóng)民安置及社會保障制度的相關(guān)對策

正確發(fā)揮政府職能。在推進我國城鎮(zhèn)化的過程中，城市基礎(chǔ)設(shè)施項目占了很大的比重，但一些地方政府在建設(shè)項目的決策過程中，沒有完全以科學(xué)論證與長期規(guī)劃為依據(jù)，而是讓不良的“政績觀”占了很大的因素，在征地過程中，政府存在職能越位現(xiàn)象。在解決失地農(nóng)民問題時，政府是主體角色，既要充分發(fā)揮政府職能，更要正確發(fā)揮政府職能。在城鎮(zhèn)化過程中，政府要適時擺脫經(jīng)濟主體、市場主體的桎梏，逐漸回歸到經(jīng)濟調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理和社會服務(wù)的正確位置上去。當(dāng)前，某些政府部門常為了籌集發(fā)展資金、降低商務(wù)成本、改善投資環(huán)境，盡量壓低本已偏低的補償標(biāo)準；當(dāng)進行社會拍賣時，則按土地的市場價格，征地價與市場價相差懸殊。這既違背了市場經(jīng)濟原則，嚴重損害了農(nóng)民權(quán)益，也助長了土地投機之風(fēng)。

完善相應(yīng)政策法規(guī)。一是制定平等補償政策。由于我國長期實行城鄉(xiāng)二元體制，經(jīng)濟社會的各種政策不同程度地傾向于城市。改革開放和城鎮(zhèn)化建設(shè)的目的不是加大城鄉(xiāng)差別、著重城市發(fā)展，農(nóng)民為現(xiàn)代化發(fā)展做出了重大貢獻，被征地農(nóng)民失去了其最直接和最根本的收益來源—土地，但其利益被忽視，沒有得到應(yīng)有的重視，通過對城鎮(zhèn)居民和農(nóng)民相關(guān)政策的對比，我國目前對農(nóng)民的優(yōu)惠政策過少。如在城市都已實行較為完善的社會保障體制，而在農(nóng)村，近兩年才初步建立了新型農(nóng)民合作醫(yī)療保險和新型農(nóng)村養(yǎng)老保險機制，并且支付補償比例較低。現(xiàn)行體制下，以城市拆遷補償和農(nóng)村失地農(nóng)民補償為例，二者無論是在物質(zhì)補償還是安置模式上都存在較大差距，主要還是歸因于城鄉(xiāng)政策不平衡。解決失地農(nóng)民安置及社會保障問題的根本之策就是政府研究制定與城市拆遷補償相同的農(nóng)村安置補償政策，縮小農(nóng)民與市民的差距，確保農(nóng)村城市均衡發(fā)展。

二是探索建立長效保障機制。政府部門要著眼于長遠，建立適合失地農(nóng)民的社會保障制度，探索建立高水平、高覆蓋面的城鄉(xiāng)一體化的社會保障體制。衡量失地農(nóng)民社會保障體系是否完善，不能以基本生活保障為標(biāo)準，至少應(yīng)該包括以下幾方面：失地農(nóng)民養(yǎng)老保險、醫(yī)療保險、失業(yè)保險、最低生活保障等。在此基礎(chǔ)之上還要發(fā)展補充保險提高保障水平，引入商業(yè)保險以提高競爭效率。允許各地因地制宜，制定具體實施方案，鼓勵失地農(nóng)民參加覆蓋范圍廣泛的商業(yè)保險。采取“政府出一點、集體補一點、個人繳一點”的辦法籌集失地農(nóng)民社會保障資金。

三是健全失地農(nóng)民維權(quán)法律法規(guī)。妥善解決征地過程不透明、安置補償資金不到位等情況，要積極探索構(gòu)建適合失地農(nóng)民的法律保障體系，使農(nóng)民的權(quán)益保障有法可依。規(guī)范征地法律程序，保障農(nóng)村土地征收中農(nóng)民的自主選擇權(quán)、知情權(quán)、土地增值收入分配等權(quán)益，堅決查處地方政府及其工作人員在征地中的違法犯罪行為。

拓寬安置渠道。一是探索研究差異化安置。差異化安置，即根據(jù)失地農(nóng)民自身不同條件及土地狀況等因素，因地制宜、因人而異、合理區(qū)分、自愿選擇的方式來進行補償安置和社會保障。對失地農(nóng)民進行合理安置，應(yīng)根據(jù)不同地區(qū)、不同類型的失地農(nóng)民的不同生活需求，因地制宜、因人而異。適時調(diào)整征地青苗和地上附著物補償，提高土地年產(chǎn)值標(biāo)準和房屋拆遷補償標(biāo)準，考慮推行留地安置、集體土地入股、農(nóng)業(yè)用地依法流轉(zhuǎn)等失地農(nóng)民補償安置等多種方式供失地農(nóng)民選擇。同一地區(qū)同等條件的土地，種植糧食作物和經(jīng)濟作物的產(chǎn)值差距懸殊，在征地安置補償方面，應(yīng)該綜合考慮土地產(chǎn)值因素，不能機械地按照本戶土地3年來的平均收益作為安置補償?shù)臉?biāo)準。應(yīng)該以本戶土地收益最高值（即種植糧食作物、經(jīng)濟作物或其他的最高收入）為基點，消除征地補償中的不均衡現(xiàn)狀。

二是拓寬安置渠道。我國現(xiàn)行征地安置模式雖然在一定程度上滿足了被征地農(nóng)民的現(xiàn)階段需求，但從適應(yīng)當(dāng)前社會發(fā)展的角度考慮，目前的安置模式存在補償標(biāo)準低、補償類別少，給農(nóng)民選擇余地小的弊端。研究制定出適應(yīng)經(jīng)濟社會發(fā)展的、適應(yīng)農(nóng)民需要的安置模式，更好地維護失地農(nóng)民合法權(quán)益，是我國城鎮(zhèn)化進程順利推進的重要保證。通過對比和分析發(fā)現(xiàn)，以下幾種安置模式比較成功，值得借鑒。

增值型土地入股型安置模式。即在計算土地產(chǎn)值的基礎(chǔ)上，根據(jù)土地開發(fā)利用前景，計算土地開發(fā)后增值部分，折合成適當(dāng)比例按使用權(quán)折合為股份，通過被征地農(nóng)村集體經(jīng)濟組織與用地單位協(xié)商，農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和農(nóng)戶通過合同約定以優(yōu)先入股的方式獲取收益。并根據(jù)不同成員的情況設(shè)置基本股、承包權(quán)股和勞動貢獻股等多種股份，以計算不同的配股檔次，按股權(quán)比例分紅。在這一模式下，土地由農(nóng)業(yè)用地向非農(nóng)用地轉(zhuǎn)變，農(nóng)民不僅可以繼續(xù)擁有對土地的財產(chǎn)所有權(quán)，也能夠分享城市化和土地增值所帶來的收益，從而實現(xiàn)政府、征地單位和被征地農(nóng)民三方面共贏。

留地和就業(yè)相結(jié)合的安置模式。在征地時成立專門集中管理土地部門，對全村的征地、拆遷、補償工作統(tǒng)一管理。建設(shè)單位與村委會簽訂征地拆遷協(xié)議，并將征地拆遷補償費統(tǒng)一結(jié)算給村委會，由村委會嚴格政府標(biāo)準核算補償給農(nóng)民；采取集中用地的形式，對留給農(nóng)民的安置用地進行統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)，進行綜合開發(fā)；集中安置農(nóng)民住宅，集中使用土地補償安置費，統(tǒng)一安排農(nóng)民生產(chǎn)生活，留出村集體共有資金用來搞開發(fā)服務(wù)建設(shè)，所得利潤由村民共享。這種安置方式的前提是三者相互依存，共同制約，缺一不可，將農(nóng)業(yè)安置、就業(yè)安置和集中開發(fā)安置等多種安置有效整合，形成合力，抗拒風(fēng)險能力大大加強，可以有效解決失地農(nóng)民的就業(yè)安置和社會保障問題。

三是加強文化安置，提高失地農(nóng)民歸屬感和認同感。農(nóng)民失去土地就意味著他們從傳統(tǒng)農(nóng)耕社會整體躍進到城市社會，由農(nóng)民身份轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻裆矸荩赊r(nóng)業(yè)種植轉(zhuǎn)向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，失地農(nóng)民從物質(zhì)生活到心理活動都產(chǎn)生了很大變化。作為政府部門而言，在引導(dǎo)失地農(nóng)民轉(zhuǎn)變生產(chǎn)生活方式的同時，更重要的是引導(dǎo)失地農(nóng)民完成從傳統(tǒng)農(nóng)耕文化到現(xiàn)代城市文化的心理轉(zhuǎn)變，在建立合理的社會保障基礎(chǔ)之上，充分利用城市的教育、科技、文化資源，提高失地農(nóng)民的文化素質(zhì)、加強技能培訓(xùn)，增加其就業(yè)的競爭力，通過人力資本的提高實現(xiàn)農(nóng)民身份向市民身份的真正轉(zhuǎn)變。同時，針對一些身體條件不適合就業(yè)的群體，通過社區(qū)等宣傳，幫助他們盡快適應(yīng)城市生活的行為規(guī)范。總之，培養(yǎng)失地農(nóng)民的城市歸屬感，需要政府、城市居民和農(nóng)民的共同互相接納與包容。

（作者單位：河北農(nóng)業(yè)大學(xué)校長辦公室；本文系2014河北省人力資源社會保障科研合作課題：城鎮(zhèn)化背景下失地農(nóng)民社會保障體系研究成果，項目編號：JRSHZ-2014-02012）

第五篇：失地農(nóng)民補償安置途徑及政策建議

失地農(nóng)民補償安置途徑及政策建議

我國已進入了城市化加速發(fā)展的時期，預(yù)計未來十余年，將有近2億農(nóng)民實現(xiàn)身份的轉(zhuǎn)變。而通過土地征用來實現(xiàn)城市的擴張發(fā)展已成為城市化的主要方式。城鄉(xiāng)一體化戰(zhàn)略順利實施的一個重要保證，是妥善解決集中出現(xiàn)失地農(nóng)民的問題。既要保證社會穩(wěn)定和城市化的順利推進，又要保證失地農(nóng)民勞動力“失地不失業(yè)”，有進一步發(fā)展的空間和可能性，而達到退休年齡的失地農(nóng)民要老有所養(yǎng)。這既涉及對征地的當(dāng)下補償，又涉及就業(yè)培訓(xùn)和社會保險。此課題對失地農(nóng)民安置途徑進行研究，并提出政策建議。

補償：從貨幣補償?shù)缴绫０仓?/p>

貨幣補償 總的來看，貨幣安置存在以下幾個弊端：

首先，貨幣安置是一種生活指向性安排，而非就業(yè)指向性安置。征地農(nóng)民在得到土地使用權(quán)置換的生活安置費后，就被永久地推向了勞動力市場。這給被征地農(nóng)民留下了失業(yè)隱患。其次，貨幣安置著重考慮了征地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員眼前的生活安排，并沒有與社會保障制度同步銜接。“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員對自身社會保障方面的問題，只能完全靠自己的力量去解決。再重新就業(yè)尚無把握的前景，“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員極易對未來的生活產(chǎn)生憂慮，從而產(chǎn)生潛在的社會不穩(wěn)定因素。

社會保險：以土地換保障 社會保險安置只是核定農(nóng)轉(zhuǎn)非人員，將費用列入勞動和社會保障部門設(shè)立的“安置費”專戶，由勞動和社會保障部門與被征地對象簽訂安置協(xié)議，對符合繳納社會養(yǎng)老保險統(tǒng)籌費條件的被征地人員，為其設(shè)立社會保險個人賬戶，達到退休年齡的，按月發(fā)放養(yǎng)老金。在目前政策條件下，將失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會，保障系統(tǒng)，雖然增加了社會保障負擔(dān)，但有利于解決失地農(nóng)民的后顧之憂，促進城鄉(xiāng)一體化的順利實施，長遠來看是值得的。我國經(jīng)濟較發(fā)達、入地關(guān)系較緊張的省市做了大量的工作，取得了一些經(jīng)驗和教訓(xùn)，這體現(xiàn)了一種大的趨勢。

留用地安置 留用地安置是指為了使失地農(nóng)民的生產(chǎn)、生活有長遠穩(wěn)定的保障，在規(guī)劃確定的建設(shè)用地范圍內(nèi)安排一定面積的建設(shè)用地，支持被征地的農(nóng)村集體經(jīng)濟組織和村民從事生產(chǎn)經(jīng)營活動的一種安置方式，是貨幣安置的重要補充形式。又稱開發(fā)性安置，是通過開發(fā)性項目建設(shè)解決征地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員的生產(chǎn)和生活出路的安置方式的創(chuàng)新。該方式將農(nóng)民置換土地使用權(quán)獲得的安置費，開發(fā)性項目投資通過轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)性的物質(zhì)資本，使征地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員通過與生產(chǎn)性物質(zhì)資本結(jié)合實現(xiàn)再就業(yè)。具體操作是按10％的開發(fā)性安置土地指標(biāo)實行。

就業(yè)：從招工安置到引導(dǎo)型就業(yè)

招工安置 招工安置是指地方政府或用地單位依據(jù)征地數(shù)量有比例地安排“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員就業(yè)。這是從計劃經(jīng)濟體制時期存延的一種老辦法，現(xiàn)在實施起來困難加大。隨著國有企業(yè)和集體企業(yè)改革的不斷深化，原有的計劃用工方式逐漸為市場主導(dǎo)的就業(yè)形式所替代，國家已經(jīng)不再包攬“農(nóng)轉(zhuǎn)非”的就業(yè)問題，地方政府對失地農(nóng)民就業(yè)安置的渠道也越來越少，采取貨幣化安置成為各地普遍的選擇。

再就業(yè)的培訓(xùn)成本 由于失地農(nóng)民文化素質(zhì)相對較低，要使其適應(yīng)城市化和工業(yè)化進程中產(chǎn)生的就業(yè)崗位，必須對他們進行相應(yīng)的轉(zhuǎn)崗培訓(xùn)，以提高其文化素質(zhì)。目前，一個城市勞動力的平均受教育年限是12.2年，一個農(nóng)村勞動力的平均受教育年限是7.7年，兩者差距為4．5年。也就是說，平均一個失地農(nóng)民大約需要再接受4．5年左右的教育培訓(xùn)，其勞動就業(yè)能力方可以等同于一個城市勞動者。這4.5年的教育培訓(xùn)費用包括直接的支出和間接的支出。但是，如果這4.5年的成本全部由國家和用地者承擔(dān)補償是不可能實現(xiàn)的。成都市經(jīng)驗

四川省成都市在失地農(nóng)民的再就業(yè)工作安排上，實行“勞動者自主擇業(yè)、市場調(diào)節(jié)就業(yè)，政府促進就業(yè)”的原則。成都市近郊各區(qū)、鄉(xiāng)把通過騰崗、買崗等形式增加的物管、保潔、廚工等崗位無歧視地向失地失業(yè)農(nóng)民開放，相繼為4000多人解決了就業(yè)。除了區(qū)、鄉(xiāng)的工作外，市郊各行政村還成立了失地農(nóng)民再就業(yè)服務(wù)中心，堅持按需培訓(xùn)、注重實效的原則，以市場需求為導(dǎo)向，積極開展崗前培訓(xùn)。中心制定了個性化訂單式培訓(xùn)計劃，根據(jù)失地農(nóng)民的不同年齡段和不同學(xué)歷狀況，聘請師資有針對性地開展實用技術(shù)培訓(xùn)、職業(yè)證書培訓(xùn)、社區(qū)服務(wù)技能培訓(xùn)、家政服務(wù)技能培訓(xùn)等，提高失地農(nóng)民技能，增強其謀生能力。住房：從貨幣安置到集中居住安置和中心村建設(shè)

住房安置政策 雖然政策上鼓勵貨幣安置，但是在實際操作中仍然難度很大。首先是農(nóng)民自建房或重新購買商品房的成本遠遠高于拆遷房得到的補償，在大城市的房地產(chǎn)大盤開發(fā)熱潮中，失地農(nóng)民難以找到安身之地。其次，如果失地農(nóng)民因無法進入較為正規(guī)的房地產(chǎn)開發(fā)區(qū)，而只能找到一些臨時性的簡易住所的話，他們又面臨著二次拆遷的風(fēng)險，從而無法安定下來；其次，農(nóng)民的理財能力和經(jīng)驗很可能導(dǎo)致坐吃山空，而無法達到住房安置的目的，最終還是要找政府來解決。基于這些原因，地方政府在解決失地農(nóng)民住房安置問題時，最終還是傾向于采用集中規(guī)劃，集中修建農(nóng)民新居的辦法。

農(nóng)民新居建設(shè) 目的是為了合理使用土地，有效解決失地農(nóng)民的安居問題，將一部分被征地農(nóng)民和農(nóng)民拆遷戶集中在一起，建立一個近郊民居集中點。但是，集中安置也存在一定的問題。一是不少農(nóng)房原有的生產(chǎn)性功能消失，失地農(nóng)民的經(jīng)濟利益受損。二是大量(有時是兩干多戶)同質(zhì)性很強的失地農(nóng)民集中居住在一個地方，容易造成就業(yè)的困難。事實上，我們調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，農(nóng)民新居中，不少勞動力處于失業(yè)或隱性失業(yè)狀態(tài)，很多農(nóng)戶靠出租房子維持生活。

中心村建設(shè) 中心村建設(shè)具有雙重功能，一是可以妥善安置征地農(nóng)民，二是通過中心村的建設(shè)和發(fā)展創(chuàng)造就業(yè)機會，解決失地農(nóng)民的就業(yè)問題。中心村既是失地農(nóng)民的居住區(qū)和創(chuàng)業(yè)區(qū)，又是城鄉(xiāng)交融的新社區(qū)。探索市場化運作方式對中心村進行日常管理。結(jié)合中心村建設(shè)，在政策允許、政府支持、程序合法、手續(xù)完全的前提下，將部分集體土地轉(zhuǎn)變?yōu)樯虡I(yè)用地，進行商業(yè)開發(fā)，修建商業(yè)鋪面與專業(yè)市場，吸引本地農(nóng)民進場從事商業(yè)經(jīng)營，大量吸收本地農(nóng)民從事第三產(chǎn)業(yè)，鼓勵農(nóng)民走自我就業(yè)、自立創(chuàng)業(yè)之道路。要試行農(nóng)村集體建設(shè)用地使用權(quán)流轉(zhuǎn)，并要在商業(yè)用地的指標(biāo)上給予支持。

政策建議

建立合理的征地補償和利益分享機制 第一，逐步核準，提高用地補償標(biāo)準。在統(tǒng)一征地中逐步推行土地“片區(qū)綜合價”。堅持市場化方向，根據(jù)城市發(fā)展總體規(guī)劃，按地段將城鎮(zhèn)土地劃分成若干區(qū)片，每一區(qū)片確定一個相對合理的基準地價，在統(tǒng)一征地時實行統(tǒng)一的補償標(biāo)準。第二，商業(yè)性用地和公益性用地應(yīng)該嚴格區(qū)分。公益性用地也不能侵占農(nóng)民利益，尤其是應(yīng)該區(qū)分出公益性用地中商業(yè)性用地的項目，對商業(yè)性項目要區(qū)別對待。第三，引入市場機制，從而促進土地價格的合理定價，這是提高土地補償?shù)目茖W(xué)依據(jù)，也是建立完善土地補償機制和社會保障機制的依據(jù)，從根本上解決失地農(nóng)民利益補償問題的重要前提。和農(nóng)地征用的法律和政策支持 通過法制來解農(nóng)民征地過程中的相關(guān)問題應(yīng)是一個基本原則。一是盡快出臺完善的《農(nóng)地征用法》或相關(guān)的法律文以便依法規(guī)范征地制度。二是各級政府主管部門該認真調(diào)研，總結(jié)征地制度改革中的各種模式，開展試點，宣傳推廣典型經(jīng)驗，逐步使征地走上規(guī)范化、法制化軌道。我國當(dāng)前的農(nóng)地征用制度改革可以分兩步走。第一步是過渡性質(zhì)的，即在現(xiàn)行法律框架做出適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，嚴格區(qū)分公共目的征用和其他的征用，并據(jù)此執(zhí)行相應(yīng)的土地征用補償辦法。第二步是著手修訂現(xiàn)有法律有關(guān)征地的條款，將土地征用權(quán)嚴格限定在公共用途和符合公共利益的范圍內(nèi)；在城市規(guī)劃控制下，允許集體土地直接進入土地市場。

農(nóng)村土地制度改革 進一步完善農(nóng)村土地制度可以從以下幾個方面著手：一是要從法律上賦予農(nóng)戶物權(quán)性質(zhì)的農(nóng)用土地承包權(quán)，給農(nóng)民50年以上穩(wěn)定的和有保障的土地使用權(quán)，允許其自由轉(zhuǎn)讓、出租、抵押、入股、繼承。二是要給農(nóng)民私有和集體所有的房產(chǎn)頒發(fā)房地產(chǎn)證，允許上市交易和抵押。三是要積極推進社區(qū)股份合作制，把村集體經(jīng)濟組織的資產(chǎn)量化為其成員的股份，明晰集體資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)，促進集體資產(chǎn)保值增值，特別是地處城郊的村集體經(jīng)濟組織應(yīng)普遍推行這一制度。

失地農(nóng)民培訓(xùn)與就業(yè)

政府應(yīng)針對被征地“農(nóng)轉(zhuǎn)非”人員制定專門的培訓(xùn)計劃，并列出專門培訓(xùn)經(jīng)費和使用方法；積極鼓勵用地企業(yè)就地工；對失地農(nóng)民從事個體經(jīng)營、自謀職業(yè)的，要參照鼓勵城鎮(zhèn)失業(yè)人員再就業(yè)的政策在稅收、工商等方面給予政策扶持，適當(dāng)減免營業(yè)稅、所得稅、管理費等。同時要考慮建立專項扶持基金，對自辦實業(yè)而資金有困難者，提供專項小額貸款給予幫助扶持。此外，還應(yīng)把對失地農(nóng)民的培訓(xùn)同對城郊農(nóng)村勞動力的培訓(xùn)結(jié)合起來，讓潛在的失地農(nóng)民先提高素質(zhì)，逐步脫離對土地和農(nóng)業(yè)的依賴。

建立完善的失地農(nóng)民社會保障制度 在目前農(nóng)村社保尚未立法，且農(nóng)村社保制度建設(shè)基本未建立的情況下，必須盡快把失地農(nóng)民納入城鎮(zhèn)社會保障體系，實現(xiàn)與城鎮(zhèn)社保的對接。建立多元化的社會保險費用籌集機制。政府應(yīng)規(guī)范明確征地主體無論是進行何種用途的土地征用，均應(yīng)在土地收益中留出一塊作為農(nóng)民失地后的社會保障資金，并專戶儲存，由專門機構(gòu)管理。同時，按失地農(nóng)民的實際社會安置成本，由國家和地方政府按一定比例分別切出一塊，支持建立失地農(nóng)民的社會保險制度。鑒于目前農(nóng)民理財能力差和貨幣化安置存在一些弊端，應(yīng)引導(dǎo)農(nóng)民在土地補償中拿出部分資金，建立基本醫(yī)療和養(yǎng)老保險。(作者：郭曉鳴，摘自《農(nóng)民日報》)