第一篇：區縣一級構建和諧社會面臨的問題及對策研究

區縣一級構建和諧社會面臨的問題及對策研究

劉佳富龍章平

構建社會主義和諧社會，離不開區縣一級干部群眾的共同努力。當前在構建和諧社會的進程中，出現了一些不容忽視并亟待解決的問題。

一、問題

1、城鄉、區域發展不平衡。主要表現在農民收入增長緩慢，導致城鄉居民收入差距呈逐步擴大趨勢。據某縣級市統計1—3季度，農民人均現金收入為6292元，城鎮居民人均可支配收入為10666元，相差1.70倍，差額4374元，比2006年差額3856元多出518元。若考慮城市居民的各種福利性補貼，城鄉居民的實際收入差距更大。這嚴重影響到整個社會的和諧，制約了全面建設小康社會的進程。另外，各鄉鎮發展不平衡現象仍然存在。

2、公共產品提供不足。特別是在農村，信息系統、農業科技、農業基礎研究等方面供給缺乏；在社會保障、環境保護、公共衛生、計劃生育和義務教育等方面也存在供給不足的問題。如信息系統供給方面，某市于2005年被列為全國“三電合一”農業信息服務試點縣（市），但在硬件配置上電腦掛靠在市委組織部遠程教育中心，每村僅1臺，農村寬帶用戶僅5000戶，個別貧困村更是空白，“信息靠吼、交通靠走、運輸靠簍、治安靠狗”的狀況尚未從根本上徹底解決。

3、生態環境破壞嚴重。在農村，各種農藥、化肥的大量使用造成生態污染和土地堿化、硬化；先進地區淘汰的化工企業進駐我市鄉鎮，使得工業“三廢”對環境的污染日益嚴重，某鄉鎮的鉛污染事件給人們敲響了警鐘；對煤炭、河砂等礦產資源的私開亂采，既浪費自然資源，又破壞生態環境，造成安全隱患。

4、干群關系不夠融洽。農村稅費改革以來，干部與群眾的接觸和交流日益減少，干群之間的感情日漸淡化，極少數領導干部貪污腐化、漠視民生引起群眾反感；少數干部對群眾的切身利益問題能推則推，能躲則躲，“踢皮球”、許空頭支票的現象時有發生，導致很多工作推進難度較大，矛盾容易激化，群眾集體越級上訪時有發生。某鄉5人因農村民營有線電視網絡經營問題三次進京越級集訪，暴露出利益沖突、干群關系等諸多問題。

二、原因

1、政策因素。改革開放以來，為加快工業化、城市化、現代化進程，我國實行城鄉二元政策，使工業遠遠超越了農業發展速度。“工業主導”戰略促進了全市經濟的快速發展，但又使工農業差距、城鄉差距進一步拉大，導致城鄉發展不平衡、不和諧的現象明顯化。

2、體制因素。隨著經濟體制改革的深入，民主政治體制改革明顯滯后于經濟體制改革的步伐，導致部分官員、干部只對上負責，忽視了民生冷暖；財政分成體制的模式化，導致富鄉更富，窮鄉愈窮；GDP至上的考核體制，導致部分鄉鎮只重發展經濟，輕視環境治理；一味地強調工業化、城市化，導致大部分公共投入集中在工業和城市，造成農村公共產品的匱乏。

3、教育因素。社會的和諧與教育、文化的和諧密不可分。由于基礎教育、繼續教育、理論教育一定程度上的脫節與不足，導致農民所受的文化教育極少，市民的素質參差不齊。另外，隨著信息時代的到來，老百姓的民主意識逐漸增強，但參與渠道狹窄，缺乏與政府交流的途徑，利益訴求表達不暢，也導致 了不和諧因素的滋生。

三、對策

（一）要提高認識。自2004年9月黨的十六屆四中全會明確提出要不斷提高構建社會主義和諧社會的能力之后，和諧社會建設如一股春風在神州大地風生水起。科學發展、社會和諧是發展中國特色社會主義的基本要求，二者如鳥之雙翼、車之雙輪，不可偏廢。要切實糾正“經濟建設是硬任務、社會建設是軟指標”的錯誤認識，著力增強加快推進以改善民生為重點的社會建設的自覺性，使社會建設軟指標“硬”起來，推進建設和諧社會。

（二）要加大投入。改善民生，加快社會建設，必須加大投入。加大投入要處理好兩層關系：一是處理好政府主導和社會參與的關系。在教育、醫療、社保、就業、社會管理等直接關系社會公眾利益、關系社會公平正義的公益性事業投入方面，要充分發揮政府主導作用；對那些適合或可以通過市場、社會提供的公共服務，可引進競爭激勵機制，動員各類市場主體和社會組織參與。二是處理好增加投入和深化改革的關系。一方面要進一步調整財政支出結構切實增加對社會建設的投入，并向農村、向困難鄉鎮傾斜；另一方面要按照政事公開、經營性與非經營性分開的原則，加快事業單位分類改革，大力發展各類服務產業，使增加的投入有效轉化為增加公共服務，實現社會事業持續健康發展。

（三）要強化措施。要按照“社會和諧人人有責、和諧社會人人共享”的原則，明確責任，強化措施，推進共建共享和諧社會。一是領導要帶頭。各級領導班子和領導干部要把和諧社會建設放在全局工作的突出位置，把握方向，制定政策，整合力量，營造環境，以黨內和諧促進社會和諧；要建立科學高效的領導機制和工作機制，加強調查研究，解決好本地區本部門影響社會和諧的矛盾和問題；要深化綜合考核評價體系改革，把領導社會建設的績效列為考核“硬”指標；要加強社會建設理論和社會政策的學習研究和教育培訓，不斷提高各級領導班子和領導干部領導和諧社會建設的本領。二是干部要為主。某縣有3萬余名財政供養人員，有5萬余名中共黨員，他們理應成為構建和諧社會的主導力量。要鞏固和發

展保持共產黨員先進性教育活動的成果，健全讓黨員經常受教育、永葆先進性的長效機制，動員和組織廣大黨員做促進社會和諧的表率；要深入開展加強對公務人員的思想教育、作風教育和廉政教育，大興求真務實之風，激勵真抓實干，堅持執政為民，使廣大干部成為社會和諧的積極促進者。三是群眾要參與。和諧建設，人人有責。要深入開展淳化民風活動，加強社會公德、職業道德、家庭美德、個人品德建設；要深入開展群眾性精神文明創建活動，完善社會志愿服務體系，形成男女平等、尊老愛幼、互愛互助、見義勇為的社會風尚；要繼續開展基本價值觀教育，引導人民群眾自覺履行法定義務、社會責任、家庭責任，舉全民之力把和諧社會建設不斷推向前進。

（作者系瀏陽市委宣傳部干部）

第二篇：影響構建和諧社會的問題、分析及對策

構建社會主義和諧社會，是我們黨從全面建設小康社會、不斷開創中國特色社會主義事業新局面的全局出發作出的戰略決策，對我們開展平安建設、維護社會穩定具有重大的理論和實踐意義。

一、當前影響社會穩定的突出問題

近年來，隨著探索新形勢下維護穩定工作的特點和規律的不斷深入，切實解決了一批影響社會穩定的突出問題，平安建設工作得到強力推進，經濟社會得到協調快速發展。但是由于目前正處于改革的攻堅階段和發展的關鍵時期，經濟和社會生活中新情況、新問題也不斷出現，影響社會穩定的突出問題和潛在矛盾仍然存在，有的甚至還比較尖銳。歸納起來，當前不穩定問題呈現出面廣量大、觸發點多、突發性強、升級快、主體多元化、內容復雜化、形式多樣化的態勢。主要表現在以下五個方面：

（一）違法犯罪活動繼續呈高發態勢。一是刑事犯罪總量仍在高位運行。二是殺人、綁架、搶劫等嚴重暴力犯罪增多。三是侵財犯罪和經濟犯罪大幅增長。四是青少年犯罪、流動人口犯罪占相當大比重。

（二）信訪形勢不容樂觀，信訪總量仍在高位徘徊。一是數量上升，規模擴大。二是涉及行業多，主體成分多元化。三是集體上訪、越級上訪呈高發態勢。四是城區上訪問題突出。

（三）影響社會穩定的結構性深層次矛盾和問題突出。一是企業改制進入攻堅階段，難度進一步加大。二是城鎮建設全面鋪開，觸動不同群體之間利益關系。三是經濟發展與土地供求之間的矛盾日益突出。四是特殊群體情緒不穩，活動頻繁。五是涉法涉訴反映的問題強烈。

（四）對敵斗爭形勢仍然錯綜復雜，對社會穩定的影響不可低估。“法輪功”等地下組織違法犯罪活動時有發生，互聯網上影響社會穩定問題也十分突出。敵對分子圍繞熱點敏感問題大肆造謠煽動，企圖將個別問題普遍化、經濟問題政治化、局部問題全局化。操縱網上輿論，制造思想混亂。

（五）社會經濟生活中不確定因素也對社會穩定造成潛在危害。

二、原因分析

影響社會穩定的原因是多方面的，概括起來主要是：

（一）改革措施不配套。隨著社會的發展，改革的進一步深化，經濟生活中深層次的問題逐步暴露出來，亟需相應的法律、法規和政策進行調整，但現在有些政策相對滯后，與基層的實際情況不太吻合。

（二）依法治理措施乏力。一些部門和行業依法管理無力，執法監督不嚴，給一些人以可乘之機，損害群眾利益；一些干部和群眾素質低，法制觀念淡薄，要么不懂法，要么不依法辦事。反映在干部身上表現在不依法行政，執法不公，或工作方法簡單、粗暴，處理事情有失公正。表現在群眾身上為遇事不通過合法途徑解決，而是意氣用事，動輒上訪鬧事。

（三）有些黨政領導不夠重視。表面上看有些黨政領導對調解工作重視，但實際上少數地方黨委、政府工作只停留在開會、發文件等，沒有很好地抓落實，對事關大局的矛盾糾紛領導同志不出面、不協調，忽視了抓早抓小和把矛盾解決在萌芽狀態，不積極主動地開展工作，以至于矛盾激化，影響了社會穩定。

（四）基層人民調解組織缺乏戰斗力。雖然縣、鄉鎮、村（居）、村民組四級調解組織已經建立，橫到邊、縱到底覆蓋全縣的調解組織網絡已初步形成，但由于當前矛盾糾紛涉及的當事人多、部門多，往往靠一個部門、一個單位難以解決；另外，基層調解委員會調解的權限、方式和效力都很有限，調解人員的素質與當前復雜的矛盾糾紛很不適應，加之調解組織無經費，調解人員無報酬，長期以來調解人員的積極性受到影響，調解隊伍不穩定，制度得不到落實，作用很難發揮，社會治安綜合治理的第一道防線很薄弱，導致許多問題由小變大、積少成多。

（五）涉法上訪案件的增多。個別案件在司法機關沒有得到及時、公正、有效的處理，是涉法上訪案事件發生和增多的直接動因。個別群眾對司法機關處理程序、方式和結果的偏面認識，以及對信訪工作上的錯誤觀念，使得本應在司法機關處理的案件卻通過上訪渠道而大量流向黨政機關。

（六）上訪成本低。一方面群眾利益受到侵害，如果起訴到法院解決，要交納訴訟費，判決后如果債務人不履行，申請強制執行還需要再交執行費，成本較高；另一方面不少群眾上訪只需出單程路費，到省赴京上訪還有專人接待、吃住費用全免，成本很低。加之近幾年由于控制上訪，加重了地方各級黨委、政府的責任，使群眾通過上訪解決問題期望較高，這也是造成有些地方上訪量居高不下的一個原因。

三、對策及建議

為了消除各種不穩定因素，解決影響經濟社會發展的突出問題，必須堅持標本兼治、綜合治理的方針，強化各項工作措施的落實。

（一）正確處理人民內部矛盾和群體性事件。一是認真做好信訪工作。切實貫徹實施《信訪條例》，積極探索信訪工作新路子，變被動接訪為主動開門接訪，變群眾上訪為干部帶案下訪。繼續集中力量解決好土地征用、房屋拆遷、企業改制、違章建筑拆除以及涉法涉訴等方面的信訪突出問題，健全、完善信訪工作制度，加大對信訪工作目標管理的考核、獎懲力度，力求將問題解決在萌芽狀態。二是暢通群眾訴求渠道。建立更加通暢、更加多樣的社情民意反映渠道。除進一步規范信訪接待工作外，還應充分發揮工會、共青團、婦聯以及人大代表、政協委員密切聯系群眾的優勢，積極發揮社團、行業和社會中介組織在反映訴求方面的作用，確保黨和政府與人民群眾溝通、聯系渠道的暢通。三是加強民主法制建設。堅持依法行政，確保司法公正，是維護社會穩定的一項治本之策。行政機關及其工作人員要嚴格按照法定的權限和程序辦事，正確行使權力，防止發生損害群眾利益的行為。認真抓好民商、行政案件的審判，依法維護公平交易和有序競爭，進一步解決生效法律文書“執行難”問題。四是注重對群眾教育引導。通過多種形式的宣教活動，逐步使群眾的思想觀念、價值取向、心理狀態和道德準則適應快速發展的新形勢，引導社會大眾正確對待各種利益沖突，自覺地以理性方式表達訴求，教育群眾在維護自身合法權益時，不得損害國家、集體和他人的利益，自覺維護安定團結。對于極少數惡意破壞社會穩定且觸犯法律的人，應依法予以制裁。五是建立健全工作機制。著力加強正確處理人民內部矛盾和群體性事件的工作機制建設，建立健全矛盾排查機制、信息預警機制、應急處置機制和責任追究機制，做到未雨綢繆、積極主動，為有效處置各類群體性事件提供制度保障。

（二）構建嚴密的社會治安防控體系。一是嚴厲打擊各類違法犯罪活動。嚴厲打擊殺人、爆炸、投毒、綁架等嚴重暴力犯罪以及“兩搶一盜”侵財性犯罪，及時果斷地懲處黑惡勢力和有組織犯罪，依法嚴肅查辦各類經濟犯罪以及國家工作人員索賄受賄、玩忽職守、濫用職權、徇私舞弊等犯罪活動，規范社會主義市場經濟秩序，及時消除經濟領域的不穩定因素。二是開展新形勢下的對敵斗爭。要切實加強網上斗爭，深入開展同“法輪功”等邪教組織的斗爭。對境內外敵對勢力插手利用人民內部矛盾、利用敏感問題制造事端以及組黨結社活動，加大打擊和防控工作力度。三是全面強化治安管理。公安、工商、文化等部門相互配合、協調聯動，加大對公共復雜場所、文化娛樂場所、出租房屋、特種行業、重點部位的管理。加強安全生產管理，預防和減少群死群傷重大事故的發生；加強對槍支彈藥、易燃易爆物品的管理和重大活動、重要節日期間的安全保衛工作，及時排除各種安全隱患，妥善處置各類突發事件，提高保障公共安全的能力。四是加強矛盾糾紛調處工作。堅持人民調解、行政調解和司法調解相結合的原則，機關、團體、企業、事業單位和村委會、社（居）委會要積極參與，不斷提高調處矛盾、化解不穩定因素的效率和水平，筑牢社會治安“第一道防線”。五是高度重視對青少年的教育。深入貫徹《預防未成年人犯罪法》，全面落實預防青少年違法犯罪各項措施。社會、學校、家庭要共同參與，加強對青少年道德、法律教育；注重對中小學生結伙打斗、迷戀網吧等不良行為的矯正，防患于未然。司法機關在辦理未成年人犯罪案件時，應堅持“教育、感化、挽救”的方針，在懲治的同時，用愛心啟迪他們心靈。

（三）堅持以人為本，樹立和落實科學發展觀。一是牢固樹立“穩定也是政績”的觀念。實現經濟持續、快速、健康發展，必須有一個穩定的社會政治環境。我們在強調發展是硬道理、是解決所有問題的關鍵和加快發展是政績的同時，也必須毫不含糊地確立穩定也同樣是政績的觀念。二是正確處理改革發展穩定的關系。一是要注意把握好各項改革的出臺時機、做到因時、因地制宜；二是注意把握好推行力度和社會各階層的承受能力，真正把改革的力度、發展的速度和社會可承受的程度統一起來，以使三著棋子協調動作，避免一著不慎，全局受挫。三是切實解決人民群眾的實際困難。當前特別要解決好下崗職工再就業、社會保障、困難群眾的生產生活、看病上學以及增加農民收入等問題。真正把群眾利益作為第一選擇，群眾滿意作為第一標準，帶著深厚的感情，誠心竭力地為群眾辦實事、謀利益，以贏得人民群眾的信任和支持，為維護社會穩定工作獲取無窮的力量。

（四）著力做好基層基礎工作。維護穩定工作的重心在基層，難點也在基層。基礎不牢，地動山搖。大力加強基層基礎工作，對于夯實維護社會穩定工作的基礎，具有重要意義。一是抓好黨的基層組織建設。把基層黨組織建設成為貫徹“三個代表”重要思想的實踐者、組織者和推動者，成為富裕一方百姓、確保一方平安的戰斗堡壘。二是抓好基層安全創建活動。深入開展安全文明小區、村鎮、單位、校園、企業和綜治模范鄉鎮等多種形式的基層創建活動，有效消除各種不穩定因素。三是抓好基層防范網絡建設。堅持專群結合，綜合治理，有效整合和利用各種社會資源。加強鄉鎮、街道綜治辦和基層防范網絡建設，充分調動派出所、法庭、司法所等基層政法綜治組織的工作積極性，充分發揮基層黨組織、群眾自治組織、群防群治組織在維護穩定工作中的作用，大力表彰見義勇為的先進典型，努力形成多方齊抓共管，人人踴躍參與的工作格局。

（五）切實加強黨對維護穩定工作的領導。各級黨委、政府應把維護社會穩定、開展平安建設納入經濟社會發展的總體規劃。要嚴格實行維護穩定責任制，明確黨政主要領導、分管領導以及各工作部門的責任，細化目標任務，抓好督促檢查，嚴格考核獎懲。對于影響社會穩定的重大隱患，要實行掛牌督辦與領導包案制度。對因工作失職、瀆職，導致發生嚴重影響社會穩定問題的地方、部門和單位，要嚴肅追究有關領導的責任，努力形成全黨全社會齊抓共管的工作格局，促進維護穩定各項措施的落實，為實現中原平安崛起提供和諧穩定的社會環境和公正高效的法治環境。

第三篇：某市平安建設面臨的問題及對策研究

，“平安**”建設在我市全面展開。兩年多來，各級各部門各單位緊緊圍繞平安**建設的總體目標要求，認真貫徹落實上級重要指示精神，始終堅持“打防并舉、標本兼治”的方針，切實落實社會治安綜合治理各項措施，積極探索創新，全力維護社會穩定，取得了顯著成效，初步實現了市委、市政府提出的“平安**”建設目標。

通過開展平安**建設，全

市呈現出政治安定、社會穩定、經濟快速發展、人民群眾安居樂業的大好局面。刑事案件、治安案件、群體性事件、集體上訪、安全生產事故五項指標呈現出全面下降的好勢頭。今年1—5月份，全市“五項指標”又分別比上年下降了6.01%、7.7%、72%、6.9%和2.3%。人民群眾對平安**建設的知曉率和對社會治安的滿意率逐步上升。近幾年，我市的gdp連續保持15%以上的高速增長，“平安**”建設發揮了重要的保障作用。2005年7月，省委、省政府在我市召開了“平安山東”建設經驗交流會，向全省推廣了我市的經驗、做法。但是，我們也應清醒地看到，隨著社會形勢的發展變化和平安建設工作的不斷深化，平安建設工作面臨著一些新情況、新問題，平安建設工作自身機制體制方面也顯現出一些不適應形勢發展的薄弱環節，這些問題突出表現在：

（一）刑事犯罪總量仍在高位徘徊。其中，侵財型犯罪、暴力型犯罪和經濟型犯罪成為當前刑事犯罪的三大主要類型，城市低收入者、職業不固定的閑雜人員、城市外來流動人口、青少年、低學歷人員、農民犯罪占了很大的比重，重復違法犯罪現象時有發生。造成刑事犯罪問題突出的原因，從打擊方面來看，有的地方對治安形勢評估和對刑事犯罪打擊的科學性、精確性、及時性還有待于進一步提高；從預防方面看，全社會預防和防范違法犯罪的能力還需要進一步提高，人們的意識中還不同程度地存在“重打不重防，重打不重教，重治標不重治本”的短見。經濟發展的不平衡帶來的城鄉差距和收入差距的不斷拉大，精神文明與經濟發展的不同步帶來的法制道德教育的滯后、部分人價值觀念的扭曲、心理的失衡和意識的錯位，社會保障機制不健全、不完善，婚姻家庭不和諧等諸多因素成為違法犯罪多發的深層次原因。

（二）非法宗教及邪教暗中活動。一方面是因為有境內外敵對勢力的支持和資助；另一方面，在經濟和社會發展中，還存有適宜他們滋生的“土壤”，特別是在一些農村地區，經濟發展落后，物質文化生活貧乏，封建思想根深蒂固，科學知識得不到宣傳，迷信觀念盛行，有的農民因貧困、疾病等狀況長期得不到緩解，加之精神空虛、法制觀念淡薄，非法宗教及邪教便乘虛而入。

（三）人民內部矛盾紛繁復雜。2005年，市信訪局共接待人民來信1287件，來訪430起6854人，其中集體訪185起6311人；全市基層司法、綜治部門共登記排查調處矛盾糾紛1萬余件；全市法院共受理一審民事和行政案件2萬余件。這些人民內部矛盾紛繁復雜，有的因經濟糾紛、鄰里矛盾、婚姻家庭等方面的原因引起，有的是因土地承包、宅基地劃分、基層干部工作作風簡單粗暴等引起，有的是因土地征用、城市拆遷、城市管理等方面的原因引起，有的是企業破產、職工失業、拖欠工資或集資、生活保障、軍轉安置、歷史遺留等原因造成，還有的是因為行政執法、司法不公不嚴造成的等等。由此可看出，我市的人民內部矛盾呈現出多發態勢和多元化發展趨勢。究其原因，一是社會轉型時期的機制體制不健全。當前，我國社會正處于轉型時期，社會機制體制正在發生著深刻的變革，隨著這種變革的不斷深化，不可避免地帶來了利益的調整重組，造成了人們之間的利益沖突和機會沖突，從而引發的人民內部矛盾的不斷增多。二是矛盾糾紛的源頭治理機制還沒有真正建立起來。有些部門和單位在作出決策、制定政策時，沒能很好地站在大局角度，做到民主、公正、關注照顧弱勢群體，給日后矛盾糾紛的形成埋下了隱患。三是基層矛盾糾紛的排查調處工作比較薄弱。熱心從事矛盾糾紛排查調處的工作人員少，矛盾糾紛的排查調處網絡不夠健全，有的基層單位沒有從事矛盾糾紛排查調處的專兼職人員，有的有專兼職人員，但工作能力有限，作用發揮不好，形同虛設。四是矛盾糾紛信息預警渠道不暢。有些單位對于調處不了的矛盾糾紛不及時上報，聽之任之，造成重大矛盾糾紛預警信息的中斷或梗阻。五是矛盾糾紛的解決機制還不健全。黨委統一協調，各部門聯動負責的有效機制沒有真正建立起來。

（四）治安防范面臨新的挑戰。隨著經濟的迅速發展，人流、物流、信息流不斷加大，治安形勢日趨復雜，治安的不確定因素越來越多，人口的高流動性給社會治安的管理和控制帶來很多困難，治安防范面臨新的形勢。一是治安防控體系建設還需進一步的完善。受警力不足、經費制約、有的地方措施落實不到位等諸多因素的影響，巡邏防控的密度和物防、技防的覆蓋面還相對較小，治安防范還存在死角。有些單位，由于領導不重視、人防、物防、技防措施和經費不落實，造成了可防性案件的發生。二是防范意識還相對薄弱。有些單位及其領導，對防范工作不重視，心存僥幸，不舍得投入，特別是一些經營不太景氣、內部管理較差的私營企業、改制企業參與平安建設的意識淡薄，他們大多只講利潤，不講政治，舍不得投入經費搞自身的治安防范和安全生產，不關心平安建設的各項工作，而現行的領導責任追究制度和一票否決制度對他們沒有實

際意義和經濟影響，若對他們采取處罰的措施則要有相應的法律政策依據。因此，對他們的管理還存在盲區。

（五）社會管理出現新的課題。隨著經濟社會的發展，人流、物流、信息流不斷加大，人們的生活方式、活動區域、思想意識、道德觀念等都在發生著深刻的變化，而這些變化給社會管理帶來了新的問題和困難。一是流動人口、外來人口的管理難度不斷加大。外來流動人口主要是外來務工人員和農村剩余勞動力涌入城市的打工人員，他們在城市暫時居住地點較為分散，從業形式多種多樣，人員素質參差不齊，大多無固定職業，無單位歸屬，給城市的治安、戶籍、計生、工商等社會管理帶來諸多不便。其中一些自身素質不高、法制觀念淡薄的人，在致富心切心理的支配下，很容易成為違法犯罪特別是侵財型違法犯罪的實施者。二是失業、無業人群和低收入人群生活困難尚未有效緩解，成為社會治安潛在的不利因素。由于企業改制破產，下崗失業人員增多，加之近年來大中專畢業生的就業壓力不斷增大等原因，造成社會失業、無業人員增多，這些人員無人管理，一部分人缺乏最基本的生活保障，很容易鋌而走險，違法犯罪。三是刑釋解教人員重新犯罪率較高。由于幫教措施落實不好且現行的幫教制度容易給刑釋解教人員造成“被歧視感”，刑釋解教人員不能充分得到社會的信任和關愛，參與正常的社會活動的機會較低，自尊心和自信心受到嚴重挫傷，導致其反社會傾向不斷加大，有可能成為更具社會危害性的重新犯罪者。四是青少年的教育管理難度加大。由于受各種傳媒信息的影響，青少年的思想意識多變，對其教育管理的難度不斷加大。特別是無人照看的未成年人、“問題”青少年、閑散青少年，家庭、學校、社會“三位一體”的管理體制還不健全，造成青少年違法犯罪問題仍比較嚴重。五是計算機互聯網絡的管理與防范面臨新的問題。隨著信息化進程的加快，計算機互聯網絡被人們廣泛應用于日常生活、商務、辦公等方面，給人們的生活提供了便利。但也帶來了一些負面影響，主要問題有網絡黃賭毒對青少年的毒害、利用網絡等高科技手段進行犯罪、境內外敵對勢力與邪教組織利用網絡進行通信聯絡等問題，這些都給網絡監管與防范提出了新的問題。

（六）基層基礎工作還存在薄弱環節。基層基礎工作是平安建設的重點。近年來，我市在開展平安**建設過程中，始終注重夯實基層基礎工作，逐步探索出一條以“五個亮點”為特色的基層平安建設新路子。但是，隨著社會主義市場經濟的不斷深入，基層的客觀形式也在不斷發生變化，基層的平安建設工作面臨一些新問題。一是部分基層黨組織弱化。基層黨組織是黨的各項工作在基層開展的領導核心，也是平安建設在基層開展的領導核心，其作用發揮直接影響平安建設的效果。當前，大部分基層黨組織戰斗力是強的，但也存在一些問題。在農村，有的黨組織渙散、軟弱，整體作用發揮不好，缺乏帶領群眾致富的本領。特別是農業稅取消以后，開展工作所需經費受到制約，不同程度地影響了其作用的發揮。由于大多數農民當前關注的是如何致富，而不是如何入黨管事，有些想入黨的農民也因宗族勢力劃分等因素不能入黨，造成農村基層黨員隊伍老化、弱化，后繼乏人。在城市社區，有的社區黨建工作還處于探索階段，其作用還沒有完全發揮出來。二是基層政法綜治組織的人員經費保障不充足。基層政法綜治組織在基層平安建設中起著骨干作用。面對日益繁重的平安建設任務，基層政法綜治組織的人員、警力明顯不足，有的基層派出所正式干警為2-3人，達不到5人的要求，有的基層法庭的審判人員沒有法官資格。這種狀況與日益繁重的工作任務形成了一對矛盾，導致工作疲于應付，質量不高。另一方面，由于有的縣（市區）和鄉鎮（辦事處）經濟發展緩慢，總體財力有限，對基層政法綜治組織的工作經費和平安建設經費保障不充足、不到位，工作保障機制還沒有真正形成，基層政法綜治工作經費不足、裝備設施落后的現象還普遍存在，有的甚至還存在“找米下鍋”的尷尬局面，影響了的工作的正常開展。三是基層群防群治普遍遭遇“經費瓶頸”制約。群防群治組織在基層平安建設中起著重要的作用，承擔著社區、村莊的治安防范、矛盾調解、普法幫教等重要職責。但在市場經濟條件下，群防群治普遍面臨人員、經費的制約，“無人干事，無錢干事”是基層群防群治工作存在的最大的問題。特別是其經費來源渠道不暢通，盡管各地在這方面都進行了有益的探索，如我市的農村契約式保險聯防、社會治安保險等方法，但始終沒有形成統一的、法定的經費保障機制，其作用的發揮也遠沒有理論上探討的那樣完備，基層群防群治工作處境尷尬。

（七）平安建設工作自身機制體制還有待于進一步健全完善。平安建設工作開展已經有二年多的時間了，隨著平安建設的不斷深入，平安建設在工作體制和工作運行機制等方面，也顯露出一些問題和薄弱環節。一是平安建設的領導體制有待于進一步理順。平安建設工作是一項復雜的社會系統工程，它囊括了政法、社會治安、信訪、就業、社會保障，安全生產和勞動保障、醫療、環境、教育等社會和生活的方方面面，其工作的開展需要站在全局的角度去組織籌劃、開展運作。通過調研發現，有些地方的平安建設辦事機構設在政法委、綜治辦，其日常工作也都是由政法委、綜治辦的工作人員承擔，沒有專門的機構、人員、編制、經費，不同程度地影響了平安建設的開展。二是平安建設的工作機制有待進一步健全完善。平安建設工作機制不是一種單一的工作制度，它應該是諸多子機制的集合體，如社會利益的分配平衡機制，社會矛盾的解決機制，社會保障機制，政府運轉保障機制等等，而且這些子機制之間還要有相應的協調配合機制，這樣才是一種有機的工作機制。目前，平安建設的工作機制還僅僅停留在工作制度建設方面，還沒有真正形成復雜的運行機制。通過這次調研，我們發現，平安建設的合力還不足不強，社會各方被動參與平安建設較多，主動參與較少，平安建設仍停留在“黨委政府推動型”上。有的社會部門參與平安建設的意識不強、力度不夠，有的地方沒有做好群眾的動員發動工作，人民群眾參與平安建設的積極性還有待于進一步提高。

平安建設是一項得民心、順民意的社會工程，也是一項長期而艱巨的工作任務。如何把平安建設進一步推向深入，使社會更加平安、穩定、和諧？我認為，就是要圍繞當前影響社會平安穩定的突出問題，標本兼治，重在治本，主要采取以下對策。

（一）打擊開路、重在預防，努力減少違法犯罪。一是要繼續堅持嚴打整治方針不動搖。狠狠打擊影響人民群眾安全感的嚴重暴力犯罪、多發性侵財犯罪、黑惡勢力和有組織犯罪。嚴厲打擊事關國家經濟安全、事關人民群眾身體健康和生命財產安全的各類嚴重經濟犯罪。加大對非法宗教和邪教的打擊力度，決不能使其形成氣候。二是要建立科學的社會治安形勢分析評估體系。各級公安機關都要定期對治安形勢進行分析評估，科學地確定打擊重點，確保打擊的精確度，提高打擊犯罪的效率和成績。這也是建立嚴打的長效機制的基礎性、經常性工作。三是要建立人民群眾安全感定期統計調查制度。人民群眾的安全感是平安建設工作的出發點和落腳點。必須要對人民群眾安全感定期進行科學的調查統計，為正確制定決策提供科學依據。四是要建立社會治安定期排查通報制度。各級公安機關對治安突出問題和治安混亂地區、部位必須定期排查，定期向黨委、政府匯報，定期向有關部門通報，定期利用多種媒體向人民群眾公告或提示應當注意和防范的多發性違法犯罪。五是要通過立法不斷健全完善各項社會機制。如收入分配機制、社會就業與保障機制、社會教育與矯治機制等，提高全社會預防和防范違法犯罪的能力，努力消除滋生違法犯罪的社會因素。六是大力開展法制宣傳教育。特別是針對青少年和不同類型群體、不同領域人員，要創新宣傳的方式方法，探索新形勢下法制宣傳的新途徑、新渠道、新路子，確保宣傳教育能夠入耳入腦。七是要在提高人民群眾物質生活的同時，營造良好的道德文化氛圍。積極倡導科學、倡導法制、倡導文明，倡導社會主義榮辱觀，用先進文化武裝群眾頭腦，防止不良思想的侵蝕。

（二）多渠道化解人民內部矛盾。一是健全完善矛盾糾紛的源頭治理機制，統籌兼顧地協調社會各方的利益。要堅持以人為本，在改革措施出臺、管理方式改變、重大項目引進、重要活動舉辦等重大決策之前，充分征求群眾和有關專家的意見，實行決策聽證制度，增加透明度，減少因決策不當帶來的社會各方的利益沖突。要關心關注困難群眾和弱勢群體，著力拓寬就業渠道，完善勞動、醫療、住房等社會保障體系和社會福利、救助以及法律援助體系建設，切實解決好下崗職工、拆遷居民、失地農民和城鄉其他貧困群眾的生產、生活、就醫和子女上學等實際困難和問題。二是健全完善矛盾糾紛的多元化排查調處機制，及時有效地化解矛盾糾紛。要暢通信息渠道，及時獲取重大矛盾糾紛信息，綜合運用人民調解、行政調解、司法調解等形式，及時有力地化解和處理矛盾糾紛，嚴防其升級、激化或轉化。要配合新農村建設，進一步健全完善村（居）調委會和鄉鎮（街道）調解中心的組織體系建設和各項制度建設，想方設法加大工作經費投入，從政治上、經濟上關心支持調解人員，充分調動他們的積極性。要進一步健全完善矛盾糾紛定期排查、定期報告、協調會議、信訪首問負責制等制度，實現矛盾糾紛排查調處工作的制度化和規范化。三是健全完善處置群體性突發事件的快速有序反應機制，積極防止和應對群體性突發事件。制定處置群體性突發事件預案，定期進行修訂和完善，確保處置穩妥有效、協調有序。

（三）加強社會面的管理。一是要進一步健全完善治安防控體系。在城區街面，組建由財政全額保障的專職巡防力量；在社區，建立社區警務室，延伸警務工作，積極引導群防群治；在重點部位，加大技防力度，逐步實現社會技防與公安技防大聯網；在農村，大力推行治安承包和契約式保險聯防，積極探索適應新農村建設要求的治安防控機制。二是抓好青少年的教育管理，預防青少年違法犯罪。主要抓好對重點青少年群體的教育和管理工作，要以社區、單位和村居為單位，對孤兒、輟學生、無業在家的閑散青少年、留守在家無人照料的外出務工人員未成年子女、服刑在教人員的未成年子女等，進行摸底排查和建檔立卡。要落實家庭、學校、單位、社區和有關職能部門的責任，形成齊抓共管的合力。要大力開展“平安家庭”創建活動、“未成年人零犯罪社區、學校、單位”創建活動，舉辦“家長學校”，建立家庭教育咨詢機構，開展各種家庭教育培訓班和講座、咨詢等活動，共同做好對未成年人的思想道德教育、榮辱觀教育、法制教育和自我保護教育。要加大對違規的網吧、網站和互聯網有害信息的封堵，大力掃除“黃賭毒”等社會丑惡現象，進一步凈化青少年的成長環境。三是加大對外來流動人口的管理。加強基層流動人口管理站和協管員隊伍建設，對流動人口實行分類管理。按照“誰經營出租誰負責”的原則，不斷強化對賓館、出租房屋等流動人口落腳點的管理。積極按照對外來流動人口管理的新模式。四是要切實做好刑釋解教人員安置幫教工作和監外執行、保外就醫等人員的社會教育、改造工作。積極探索社會矯治的新模式。五是抓好公共安全管理和安全生產管理，防止重大惡性事故發生。主要是建立健全各項工作的責任制，通過落實責任強化管理。

（四）進一步強化基層基礎工作。一是要解決基層平安建設“有人管事，有人干事”的問題。要強化基層黨建，充分發揮基層黨組織在基層平安建設中的領導核心作用。要堅持警力下沉，強化基層政法綜治組織隊伍建設。要發展建立新型治安巡邏聯防隊伍、保安服務公司、物業管理公司、企事業單位的內保組織等各種形式的群防群治組織，加強對它們的管理和指導，充分發揮它們在平安建設中的作用。二是要解決基層平安建設“有錢干事、把事干好”的問題。要加大平安建設經費的保障力度，市、縣、鄉各級財政都要將社會治安綜合治理專項經費和平安建設獎勵基金長期納入同級財政預算，并隨著經濟的發展逐步增加投入，以保證平安建設的順利開展。要加大對基層政法組織的投入，特別是保證基層公安所隊的警務經費，逐步實現全額保障。要引入市場機制，積極拓寬綜治經費和平安建設經費的來源渠道，逐步建立適應社會主義市場經濟要求的群防群治經費保障機制。

（五）進一步加大組織領導力度。一是要抓住責任制這個“牛鼻子”。要以領導責任制為總抓手，層層分解責任，促進平安建設各項措施的落實。二是要用好檢查考核這個“指揮棒”。增加考核的次數，科學擬定檢查內容，采取定期檢查與不定期檢查相結合，明查與暗訪相結合，綜合檢查與專項檢查相結合，不斷改進檢查考核的方式方法。要把檢查考核與領導干部的任用結合起來，把考核結果作為干部晉職晉級和實施獎懲的重要依據，嚴格兌現獎懲，用好社會治安綜合治理一票否決這個“殺手锏”。三是要廣泛發動群眾。要創新拓展宣傳動員形式，進一步激發和調動群眾參與平安建設的積極性。四是建立平安建設的長效機制。要靠制度體系確保平安建設的長期深入開展。要建立健全工作機制，特別是各部門之間的工作協調機制，加大社會各部門之間的協調配合，使平安建設形成合力。要走法制化的路子，用法律法規來健全、調節各種社會機制，來固定平安建設的成熟經驗。

第四篇：非營利組織財務管理面臨的問題及對策研究

邢臺學院

成人高等教育本科畢業論文

論文題目：非營利組織財務管理面臨的問題及對策研究

姓

名： 學

號： 專

業： 指導教師：

完成時間： 2016 年 3 月

孟莎 201410290 會計學 翟之明

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摘 要

隨著社會經濟的發展和政府改革的推進，我國非營利組織正在不斷增加，衡量一個國家發展水平的重要指標除了國家社會的進步和現代化程度，非營利組織的發展水平也變成了一個有著重要分量的衡量指標。非營利組織財務管理研究，既是我國現代公共管理中的一個新興領域，也是非營利組織經營管理體系中不可分割的一部分。本文綜合諸多學科的研究方法，在對非營利組織財務管理相關理論進行初步闡述的基礎上，以當前我國非營利組織財務管理中存在的問題為切入點,探析了問題存在的主要原因，并結合非營利組織自身的財務特點，引入企業財務管理研究方法，提出了加強我國非營利組織財務管理的對策。

關鍵詞：非營利組織；財務管理；問題；對策

I

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目錄

一、非營利組織財務管理的基本理論....................................1

（一）非營利組織的內涵與財務特征..................................1

（二）非營利組織財務管理概論......................................2

二、我國非營利組織財務管理存在的問題及其原因探析........................4

（一）我國非營利組織財務管理中存在的主要問題........................4

（二）我國非營利組織財務管理問題的原因探析..........................6

三、加強我國非營利組織財務管理的對策..................................7

（一）完善非營利組織財務管理制度..................................7

（二）調整傳統預算管理模式.......................................9

（三）擴展籌資渠道、優化資金結構..................................9

（四）引入財務風險預警指標......................................10

（五）加快培養高素質財務管理人才.................................10 參考文獻...................................................................11

II

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科學規范的財務管理是我國非營利組織健康發展的重要保證，然而，我國非營利組織財務管理水平卻遠遠落后于非營利組織自身的發展，嚴重制約了我國非營利組織發展的持續性。因此，非營利組織財務管理的研究對于非營利組織自身發展和財務管理體系的完善具有極其重要的意義和作用。

非營利組織具有其自身的內涵和財務特征，其財務管理的內容、原則、目標與流程構成了非營利組織財務管理的基本理論層面。目前，我國非營利組織財務管理主要存在資產管理隨意松散、預算編制不夠準確、籌集資金面臨困境、收支管理后勁不足四個方面的突出問題。而這些問題主要是由于非營利組織自身特點、傳統預算存在缺陷、籌資機制先天不足、缺乏健全的財務制度、財務風險估計不當等原因造成的。

針對目前非營利組織財務管理中存在的問題，可以從完善非營利組織財務制度、調整傳統預算管理模式、擴展籌資渠道并優化資金結構、引入財務風險預警指標、加強財務分析與評價、加快培養高素質財務管理人才等方面提高非營利組織財務管理的整體水平，從而保證非營利組織持續健康的發展。

一、非營利組織財務管理的基本理論

（一）非營利組織的內涵與財務特征

1.非營利組織的內涵界定

社會結構理論將現代社會的社會組織分為政府組織、營利組織和非營利組織。非營利組織作為社會領域的主要組織形式，其重要性不言而喻。目前，學術界對“非營利組織”普遍認同的概念是由美國霍普金斯大學提出的“結構——運作定義”,該定義著眼于組織的基本結構和運作方式，認為凡是符合組織性、民間性、非營利性、自治性和志愿性等五個特征的組織均可視作非營利組織[1]。目前，國外對非營利組織的稱謂并不統一，一般叫法有：政府與非營利組織、非營利組織、公立單位等等。但范圍一般界定為下列組織或單位：政府單位，包括聯邦（中央）政府，州、縣、市、鎮、村等地方政府；衛生福利機構，包括醫院、診所、護理所、福利組織、紅十字會；教育機構，包括高等院校、職業技術學校、中小學、幼兒園；各種宗教組織；各種慈善機構；各類基金會。

從財務的角度來定義非營利組織，我國正式文件還尚未出現類似提法，但西方國家使用較多。我國財務管理理論研究中所使用的“非營利組織”一詞也是從美國借鑒而來。顧名思義，非營利組織就是不以營利為目的的組織，其經營的目的在于社會利益而非某人或組織的經濟利益。美國會計學會在《非營利組織會計事務委員會報告》中指出：通常區分營利與非營利的基礎就是有無營利動機。并從行為上定義非營利組織為“無營利動機，無個人或個別擁有組織的股權或所有權，組織的權益不得任意抽收或者交換，通常都不可或被要求直接地或按比例地給予資金捐助者或贊助者財務上的利益。”美國財務會計準則委員會 1980 年發布的財務會計概念公告第四輯《非營利

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組織編制財務報告的目的》指出非營利組織的主要特征包括：（1）絕大部分資財來自資財供給者，他們不期望按照其所提供的資財比例收回資財或獲得經濟利益；（2）業務運營的目的主要不是獲取一筆利潤或利潤等同物而提供貨品和勞務；（3）不存在可以出售、轉讓、贖買或機構清算可以分享剩余資財明確的所有者利益[2]。

2.非營利組織財務特征

在我國，非營利組織被定義為不以營利為目的，資源提供者向組織投入資源不取得經濟回報且不享有組織所有權，其剩余資財不存在明確所有權，承擔一定受托經營責任的組織。與營利組織相比，非營利組織的財務具有以下明顯特征：第一，運營的主要目的不是為了追究利潤或利潤等同物。盡管某些非營利組織業務的收支會產生結余，但總體上是以宏觀的社會效益而非微觀的經濟效益為目的。第二，業務運營所需要的資財，全部或部分來自政府預算撥款、單位收支結余以及接受的捐贈等渠道。政府或捐贈者等資財提供者目的不在于收回所提供資財或按提供資財的一定比例獲取經濟回報，而在于保持和加強該組織為整個社會或特定團體提供商品或勞務的能力。第三，運營業績不能用利潤指標來衡量。第四，不存在可以出售、轉讓、贖買的所有者權益。也就是說，當非營利組織解體時，資財提供者也沒有分享剩余資產的明確所有者權益。第五，業務運營通常借助政府和捐贈者對使用其所提供的資財加以限制、以單位預算約束等手段進行控制[3]。非營利組織的主要表現形式為學會、商會、協會、聯合會、基金會等各類社會團體，以及學校、圖書館、研究所、醫院、博物館、福利院等各種事業單位和民辦非企業單位，它在教育文化、科技、醫療衛生、權益保護、社區服務、扶貧發展及慈善救濟等領域為社會公益提供服務。

（二）非營利組織財務管理概論

1.非營利組織財務管理的主要內容（1）非營利組織籌資管理

市場經濟條件下，非營利組織的創立、生存和發展都必須以不斷的籌資作為前提。資本是非營利組織的血脈，是非營利組織經濟活動的第一推動力和持續推動力。非營利組織資金籌集管理應遵循國家有關規定，選用合法有效的籌資渠道和籌資方式，合理分配各種資金并保證各種形態資金的適宜占有程度。

（2）非營利組織投資管理

非營利組織對外投資包括短期投資、長期投資。非營利組織以貨幣資金、無形資產、實物資產等方式向其他組織或獨立核算的企、事業單位投資和購買國家債券等。非營利組織對外投資必須進行充分的可行性分析，并按規定報經財政部門和上級主管部門批準。

（3）非營利組織收支結余及凈資產管理

非營利組織收支結余包括財政專項補助收支結余和其他收支結余等。結余分配是

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指非營利組織當年結余分配的情況和結果。結余及其分配管理主要是指對非營利組織收支結余及其分配、使用所進行的管理。收支結余一般按照收支兩條線進行管理。凈資產管理又稱基金管理，基金是指非營利組織資產減去負債后的凈資產，按照資金的用途可以將基金分為：事業基金、固定基金和專用基金。基金管理主要是指對非營利組織基金的提取、取得和使用所進行的管理，基金的使用應遵循專款專用的原則。

（4）非營利組織財務預算管理

國家財政對非營利組織實行一定的財政補助，并要求非營利組織所有收支全部納入預算管理。預算管理是指非營利組織根據事業發展計劃和財務收支計劃，對計劃內非營利組織財務收支規模、結構和資金渠道所作的預計，是計劃內非營利組織各項事業發展計劃和工作任務在財務收支上的具體反映，是非營利組織財務活動的基本根據。

2.非營利組織財務管理的原則

非營利組織財務管理原則是組織非營利組織經濟活動、處理財務關系的準則。非營利組織財務管理工作應結合我國非營利組織的特性及其經濟管理的需求，遵循以下幾項原則：

（1）嚴格執行國家法律、法規和財務制度

在社會主義市場經濟條件下，一切財務活動都必須在法律規定的范圍內運行。非營利組織的財務管理要嚴格遵守國家相關法律、法規和財務制度，牢固樹立法律意識，規范非營利組織財務行為，使各項財務管理工作在法制軌道上運行。這是非營利組織財務管理所應遵循的最基本的原則。非營利組織必須堅持這一原則，并結合各行業的特點、實際情況，制定財務管理規定、財務管理辦法和開展財務活動，從而建立起一套科學合理的財務制度體系。

（2）堅持量入為出、控制成本的原則

量入為出、控制成本是非營利組織財務管理工作必須長期堅持的方針。非營利組織開展日常業務活動時，國家預算對其進行補貼，但由于國家財政撥款有限，各項事業發展且都需要資金，就導致資金供需矛盾十分尖銳。非營利組織在國家補貼相對不足的情況下，兼實行低成本收費，導致資金缺口形成在所難免。非營利組織應將有限的資金投放到急需的地方，堅持節約、勤儉辦事的原則。

（3）實行預算管理的原則

非營利組織全部財務活動都應按規定編制預算，實行以預算管理為中心的經濟管理信息系統和管理手段。正確編制組織預算，可以有計劃地組織單位的財務活動，保證各項業務順利的進行。非營利組織預算的編制，既要考慮前期執行情況，又要兼顧非營利組織的事業發展規劃，考慮計劃期內的各種有利與不利因素，使預算具有科學性和可行性。隨著財務預算制度的改革和創新，非營利組織預算的編制，應更多地采用零基預算等更為科學的方法，按照當地財政對其預算編制的要求，完成組織預算的編制、批準及執行工作。

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（4）統一領導和集中管理的原則

非營利組織財務管理工作，是在最高管理層或總會計師的領導下，由非營利組織財務部門統一管理。非營利組織財務部門統一管理組織的財務活動，有利于強化組織財務管理，對促進其財務管理規范化、制度化發揮著重要作用。財務管理是一項綜合性較強的管理工作，它以價值形式綜合反映單位的生產經營活動，管理層進行統一領導時，必須加強各項財務基礎工作的建設，財務相關部門也應健全各類原始記錄，嚴格計量驗收，加強定額管理，做好財產清查工作。

二、我國非營利組織財務管理存在的問題及其原因探析

（一）我國非營利組織財務管理中存在的主要問題

1.資產管理隨意松散

目前，大多數非營利組織對資產的管理比較混亂。內控制度不健全，資產賬實不符。資產管理隨意松散。其中，最為突出的即非營利組織固定資產的管理，其主要問題表現在如下三個方面：其一，固定資產賬實不符。部分固定資產登賬之后并沒有及時入庫，造成會計數據的賬實不符，財務核算與實際情況存在偏差，從而導致資產的流失。其二，設備儀器等固定資產一味求大求新，在未經過科學財務分析的前提下，盲目購置新的資產，導致購入資產閑置不用、使用效率十分低下的情況非常嚴重。其三，對于已經轉讓、轉性的固定資產未按照國家相關規定辦理有關資產的轉移手續，對該提折舊的固定資產少提折舊或者不提折舊，對該繳納資金占用費的不繳納，該收繳的承包費不追繳，將資產的保值增值目標無形中置于次要地位，投入的資產無法得到補償，致使資產價值受到侵害[4]。此外非營利組織對于日常辦公等低值易耗品資產的處理，也缺乏行之有效的措施，日常辦公用品通常在需要時采購，采購地點與時間都比較分散，采購回的物品在財務上沒有及時進入庫存，缺乏科學有效的庫存管理。

2.預算編制不夠準確

非營利組織預算編制脫離實際是目前非營利組織預算管理中存在的主要問題，具體表現在以下幾個方面：

（1）預算數據不能真實反映資金需求

目前，非營利組織預算編制主要是依據上級部門下達的預算內經費撥款指標以及本單位的預算外收入，對人員經費指標和公用經費數額進行分配。在對非營利組織的投資項目進行預算時，預算部門通常缺乏長遠考慮，沒有預測未來可能發生的規劃項目，有時即便考慮了計劃發生的項目，也沒有具體計算所需資金量從而在預算中進行反映，由于上沒有科學預計次年可能實施的項目，對于完全無預算的但所需資金數額較大的項目，財務上實施起來困難極大。盡管在預算中留有不可預見的費用即準備資金，但對于收入較小的非營利組織，其準備金卻遠遠達不到支出金額，導致巨大

邢臺學院成人教育畢業論文 的資金缺口。而這一系列的問題都是由預算數額不真實、不準確所導致的。預算數據脫離實際是目前我國非營利組織預算中最為突出的問題。

（2）預算編制缺乏各部門通力配合

在非營利組織中，預算資金配置的主體主要是非營利組織財務處計劃科，各部門在預算編制中參與度很低，預算項目經切塊分割后的細化分配方案并沒有公開，各部門僅知道本部門的各項經費指標，部門之間缺乏配合監督，不利于調動各部門的積極性。此外，在實際過程中，往往有些管理層對各自部門的管理缺乏積極主動的負責態度，對規范的預算管理缺乏科學的認識。在各部門上報預算時，不重視預算本期的計劃，僅僅按照上指標隨便一報了事。導致組織整體預算與實際情況發生較大差異，使預算數據失真，給國家和上級統計預算數據帶來了極大的不實。預算編制的準確性和及時性大打折扣，造成本應由預算解決的問題推致決算工作中，形成了輕預算、重決算的不正常現象。

3.籌集資金面臨困境

據清華大學公共管理學院 NGO 研究中心提供的調查報告顯示，有41.1%的非營利組織當前面臨的最主要問題就是資金問題[5]。由于非營利組織的產出主要體現為社會效益，多年來，非營利組織的投入也主要是依靠國家財政。然而，隨著非營利組織自身的不斷發展，對資金的需求量也逐漸加大，政府財政的投入已不能滿足非營利組織發展的需要。另一方面，我國非營利組織難以獲得社會各界的廣泛捐贈，向社會募款的效果較差，捐款金額占總收入的比重遠低于國際同類非營利組織水平，據相關數據統計，我國非營利組織接受營利組織和個人的捐贈平均不超過組織總收入的30％，而在香港，非營利組織接受捐贈占總收入的83.2％。由于我國非營利組織面臨籌集資金的困境，許多非營利組織存在嚴重的資金不足，甚至導致根本無法開展正常活動。由此可見，非營利組織資金短缺的問題，已經成為制約非營利組織長期健康發展的瓶頸問題。

4.收支管理存在漏洞

非營利組織收入是指非營利組織為開展業務活動及其他活動依法取得的非償還性資金。非營利組織因其組織的特殊性質可將收入分為非自創收入和自創收入兩大類。在我國，非營利組織因其財務特性容易放松對自創收入的管理，作為自創收入主要來源的服務性收入在總收入的比重也遠低于西方發達國家。不僅如此，非營利組織在開展業務工作時，可按國家收費標準獲得一定的服務性收入，但這類服務性收入的收費標準一經制定并經物價部門批準后，往往十幾年不變，不管市場環境如何變化，也不顧組織自身情況如何變化，始終沒有改變原有的收費標準。這種情況就是由于組織對收入疏于管理造成的。另一方面，非營組織對支出的管理措施不得力也導致組織發展的后勁不足。在資產使用上，普遍存在輕視成本核算，缺乏效益觀念的現象，僅按照

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簡單的開支標準計提費用，而不注重資金的使用效益，“大手大腳，鋪張浪費”的現象時有發生，使資源未能得到有效的利用。此外，支出費用的界限也比較模糊，各支出常常相互擠占挪用。同時，非營利組織中對貨幣的未來需求量預測不足，造成資金限制，資金的時間價值被忽略，貨幣的機會成本較高。

（二）我國非營利組織財務管理問題的原因探析

1.非營利組織自身特點所產生的問題

由于非營利組織自身的非營利性，導致其財務上具有缺乏利潤指標、所有者權益特殊等特點。此外，非營利組織管理者也由于組織的非營利性而排斥商業和營利行為，從而對其組織內部財務管理的認識存在誤區。具體表現為：

（1）財務缺乏利潤指標

在企業財務中，利潤指標能作為衡量企業績效的權威標準，為企業提供了量化分析的科學方法并使企業分權管理成為可能。然而，非營利組織是不以獲取利潤為目的為社會公益服務的組織，在非營利組織整個財務體系中缺乏利潤指標，就導致管理人員很難就各種目標的重要性達成一致，對于一定的投入能在多大程度上幫助組織實現自己的目標也無從確定。同時各部門的職責履行情況難于考評，各部門權責利難以區分，導致分權管理難度加大，從而帶來一系列財務管理的問題。

（2）所有者權益形式特殊

非營利組織資財的權益屬于組織本身所有，但非營利組織不能對其資財權益進行轉讓、出售，并且在某些情況下必須按照資財提供者的要求來運作、管理和處置資財。然而非營利組織出資者或捐贈者，其出資的目的并不是要求非營利組織尋求經濟利益，也不期望收回或據以取得經濟上的回報，多數情況下，他們在交出其資金所有權的同時，也將監督該筆資金是否用于公益目的的權力一并交了出去，相當一部分出資人出資后連出資憑證也不索取甚至匿名出資，他們既不享受經營管理權，也不享有收益分配權，因此組織的經營管理和財務狀況也很少被出資者予以關注，非營利組織內部也因此常常忽視損益的計算。從一定程度上說，非營利組織所有者權益形式的特殊性是導致其內部控制長期置于外部審計監督之外的根本原因。

（3）管理者的認識存在誤區

在過去計劃經濟的體制下，非營利組織在財務管理方面實行的是高度集中的統收統支體制，那時的非營利組織財務管理缺乏理財的主動性和創造性。直到現在，非營利組織最高管理層對財務管理的重視程度仍然普遍偏低，對財務管理的職能也存在認識上的誤區，他們認為非營利組織不同于企業，不存在商業營利行為，是不以營利為目的的公益性組織，因而也就不存在財務管理的問題。財務管理部門大多只是停留在日常核算、預算編制的層面，并沒有過多考慮資金使用效率、資金成本、資金風險等深層次財務管理問題。這種觀點顯然是一種誤區，因為隨著社會主義市場經濟體制的

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逐步建立，市場經濟已把非營利組織和社會緊密聯系在了一起，傳統核算型報賬制的財務管理方式早已不能適應組織發展的需求，一個組織財務管理水平的高低將直接影響到整個非營利組織的發展。2.我國傳統預算會計存在缺陷

（1）預算編制方法不科學

目前，非營利組織多數采用固定預算和定期預算的方式。固定預算是根據未來固定不變的業務水平，不考慮預算期內生產經營活動的業務量變動而編制的預算。固定預算是一種傳統的預算編制方法，它根據預算期內正常的、可實現的某一業務量水平編制，一般適用于經營業務穩定，能準確預測成本的固定費用或者數額比較穩定的預算項目。固定預算的特點是不考慮業務量的變動，只按某一確定的業務量水平為基礎編制預算，將實際結果與預算期內計劃規定的業務量水平所確定的預算數進行比較分析。然而，固定預算的并不能隨時反映市場狀況變化對預算執行的影響，當實際業務量偏離預算編制所依據的業務量時，預算便大大降低了其作為控制和評價標準的意義。

（2）預算編制程序顛倒

依照慣例，非營利組織將經費指標劃分到各部門，應首先讓各部門申報下一用款的計劃，之后再根據需求進行分配，最后由財務上報預算。然后在實際工作中，預算管理總是先由財務上報預算，之后再將經費指標劃分到各個部門，編制程序在時間上是完全顛倒的。于是，預算項目在實際支出時很可能出現張冠李戴的現象，一方面，事前有預算的事中卻沒有執行，以至預算沒有完成。另一方面，上級批復的項目預算沒有預期完成，從而影響了次年專項資金的劃撥。最終造成專項資金的挪用，導致預算失效，給非營利組織帶來經濟上的損失。

（3）預算管理缺乏激勵機制

由于缺乏有效的預算管理激勵機制，造成各科室部門忙于追加、爭奪資金，財務部門忙于平衡資金，無力跟蹤資金的使用情況，致使資金利用效率地下，部門之間資金矛盾加劇。由于預算資金分配的不合理，有些部門到年底沒有經費，只能將許多本應做的事情遞延到下個，而相反，有些部門年底預算經費結余較大，為了保證下年非營利組織不削減其預算指標，就突擊開支，造成嚴重的資金浪費，導致部門之間資金矛盾加劇。

三、加強我國非營利組織財務管理的對策

（一）完善非營利組織財務管理制度

1.加強資產管理制度的建設

（1）建立資產管理的專門機構，為該機構配備專職的管理人員，加強驗收和使用固定資產的管理。資產管理機構受托對非營利組織的固定資產進行管理，依據有關政

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府制定并實施的具體管理辦法，辦理資產的驗收、登記、調撥、轉讓、轉性、報廢等一系列手續。

（2）加強會計核算。非營利組織財務管理部門應建立固定資產總分類明細帳，進行價值和數量的雙重管理。資產管理部門應建立固定資產明細分類賬和固定資產臺賬、卡片，由專人負責管理，詳細記錄固定資產的數量、價值、型號、使用的單位以及存放的地點等。保證整個管理體系環環相扣，確保固定資產賬實相符、賬帳相符。

（3）實行集中管理，分級分口負責的固定資產管理制度。固定資產的管理權屬應統一收歸財務部門，在財務部門進行價值管理的同時，有權監督實物管理部門的實物安全管理情況。

（4）固定資產的購進、拍賣、轉讓，原則上應先經非營利組織辦公會議以及資產管理機構評估討論，財務部門審核無誤報批核準后方可進行。未經審核評估以及批準而擅自處理固定資產是違背了資產管理制度的行為，應予以處理。

（5）建立固定資產清查盤點制。每年組織財務部門和資產管理部門對非營利組織資產的品種、數量、存放地點進行盤查，核對財務賬目與資產管理部門的實物賬目是否相符。同時加強非營利組織固定資產的財務審計監督。對非營利組織的運作以及資產的保值增值情況進行有效的審計監督，確保固定資產的保值增值。

（6）加強產權管理。非營利組織資產管理部門要會同有關部門做好固定資產產權登記、界定、變動和糾紛的調出，保全國有資產，防止國有資產的流失。對外投資轉移固定資產使用權一定要履行審批手續并堅持有償使用，收取占有費。

2.加強收支管理制度的建設

收入管理是非營利組織財務制度建設的重要環節，非營利組織必須建立健全收入管理制度，并使之環環緊扣，沒有漏洞。主要要求為：

（1）所有收入均由財務部門統一核算。款項由財會部門或制定的授權部門的專人收取，任何部門、個人均不得經手現金和銀行存款，但依法單獨建賬、獨立核算、置于組織審計的監督之下多種下級經營公司等除外。

（2）收費收據均應連續編號，由財務部門嚴格管理，所有收據均應在財政部門制定處購買或印刷，未使用的收據由財務部門制定專人保管；票據管理人員應根據日常收入情況，對每人每次領用的收據數量進行核實；根據收費員收據返還情況決定再次發出收據的時間和數量；定期或不定期對庫存收據和收費員處進行收據的盤點清查，必要時由部門領導人或授權人員參與，以保證收據和現金的安全，防止貪污、挪動現象；使用后的收據應根據財政部門關于油價政權及票據管理制度規定保存，保存到達法定年限后，依法上繳財政部門或銷毀[6]。

（3）收費員每天清點所收款項，除規定數量的周轉金外，收費員每天所收款項必須在指定的時間上交出納，由出納集中送交銀行；財務部門經常性地對收費員的現金進行清查，做到賬帳、帳款相符。

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（4）收費標準應公開在顯著地方，接受社會各界監督，保證非營利組織服務群體的合法權力和組織本身的良好聲譽。另一方面，非營利組織財務支出管理制度的完善，關系到事業計劃和工作任務的完成和稅收征管活動的正常進行，也是財務管理工作中最重要的部分。非營利組織支出管理制度實行的是統一領導，集中管理。

（二）調整傳統預算管理模式

1.改進預算編制方法

預算的編制，既要參照前期的執行情況，也要結合實際情況和事業發展規劃，考慮各類有利與不利因素，使預算具有科學性與可行性，隨著財政預算制度的改革和創新，預算編制應更多的針對不同的項目采用不同的預算的編制方法，并結合當地財政對非營利組織預算編制的要求，完成單位預算的編制、批準與執行工作。較傳統的固定預算與定期預算方法，非營利組織可以考慮引進彈性預算、零基預算、滾動預算。

2.建立全面預算體系

全面預算反映的是非營利組織未來某一特定期間的全面業務服務和經營活動的財務計劃。全面預算按其涉及的內容分為業務預算、財務預算、專門決策預算；按其涉及的預算期分為長期預算和短期預算[7]。

全面預算編制工作是一項工作量大，涉及面廣，時間性強，操作復雜的工作，涉及經營管理的各個部門。預算編制一般應按照“上下結合、分級編制、逐級匯總”的程序進行。首先，在預測和決策的基礎上，由非營利組織預算管理委員會擬定預算總方針、各相關政策以及非營利組織總目標與各部門分目標，并下發各有關部門，然后組織各部門按具體目標編制其部門預算草案。接著，由預算管理委員會平衡和協調各部門的預算草案，并進行預算的匯總和分析；第三，審議預算并報職工代表大會或董事會或上級主管部門研究，最后通過非營利組織的綜合預算和部門預算。最后，將批準后的預算下達各部門分頭執行。全面預算是由一系列預算構成的體系，各項預算之間相互聯系，環環相扣，關系較復雜。

（三）擴展籌資渠道、優化資金結構

1.采取多元化融資方式

目前，我國非營利組織籌資的主要方式仍為國家財政撥款與適度舉債，然而，隨著組織發展擴大，其對融資的依賴程度也逐漸加深，此時需要更多渠道的融資，才能滿足資金的籌集需求。一方面，非營利組織由于長期缺乏財務管理的具體措施，存在資金短缺和資產閑置并存的嚴重問題，資產運行效率十分低下，此時非營利組織籌資活動應首先考慮如何積極進行內部融資。通過合理調度盤活內部的停滯資金加速資金周轉次數，充分發揮財務管理的作用，科學調配各項資源，利用各項資金的時間差與

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空間差，總體有效利用資金。經過調整后的經濟結構，組織的存量資產得以盤活，資產結構得以優化，閑置資產得以變現，對于非營利組織來說，不失為一種成本低廉且頗有成效的籌資方式。

2.科學分析籌資成本

在面對各式各樣的融資途徑時，非營利組織需要科學做出籌資決策，而科學決策的首要前提就是理性分析籌資成本。籌資成本既包括資金的利息成本，還包含籌資費用和不確定的風險成本。因此，只有通過深入分析，確定利用籌資的資金所帶來的總收益大于籌資的總成本時，才有必要考慮如何籌資。籌資成本的確定對于非營利組織財務管理具有積極意義，是組織比較籌資方式、追加籌資方案的依據。

（四）引入財務風險預警指標

我國非營利組織在面臨籌資、資金運營、外部監控等方面都存在諸多風險，引入財務風險預警指標，對于完善非營利組織財務管理，提高組織資金使用效率，增強財務人員風險意識有著積極的意義。通過使用非營利組織財務預警指標測度，可以幫助財務人員察覺財務管理系統所受損害并及時采取有效措施予以調整，從而增強非營利組織應對風險的能力。一般來說，非營利組織財務預警綜合指數測度分為以下五個步驟：第一，設計財務預警的監測指標；第二，測度或規定各項財務監測指標的預警臨界值；第三，根據相對應的實際指標數據，計算得出財務監測指標的實際值；第四，計算各監測指標的財務預警指數；第五，在規定監測指標權重的前提下，計算財務預警綜合指數，并設置整個財務體系及相應項目的警限和警度[8]。

（五）加快培養高素質財務管理人才

加快非營利組織財務管理工作的步伐，就要大力培養專門的財務管理人才，優化人才結構，提高財務人員的綜合素質和能力。

一方面，非營利組織要加大高素質財會人員的引進與選拔。從戰略目標和長遠眼光出發，通過內部推薦、廣告或網絡招聘、獵頭公司和招聘會等多種形式，廣開納賢渠道，堅持高起點和高標準地引進和選拔一批熟悉財務管理知識、掌握相關法律法規知識和市場經濟規律并具有良好財務會計基礎的高素質財會人員。

另一方面，非營利組織還要加強儲備和培訓專門的財務管理人才。把集中培訓和個性化培訓、走出去培訓和請進來培訓結合起來，重點就非營利組織財務特性、財務管理基礎知識、財務會計繼續教育、國內外非營利組織財務管理研究成果和實踐經驗等方面進行強化提升。另外，還要針對非營利組織財務管理中凸顯的問題研討對策，對財務管理人員進行強化培訓，目的在于防微杜漸，更有效地完成非營利組織財務管理工作。

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參 考 文 獻

[1]孫新章.試論非營利組織的財務管理[J].市場周刊,2005,(6): 57-59.[2]詹姆斯·P·蓋拉特.21 世紀非營利組織管理[M].北京:中國人民大學出版社,2003,7-11.[3]沈曄.非營利組織籌資困難的成因剖析[J].金融經濟,2006,(8):77-79.[4]趙宏偉.我國非營利組織中的財務管理問題[J].求索,2009(5):24-25.[5]景濤.初探我國非營利組織財務管理目標內容[J].會計學研究,2006,(9): 44-45． [6]崔國平.非營利組織財務管理中存在的問題及對策[J].山東經濟,2006,(7):129-132． [7]沈勇明.非營利組織財務管理研究[J].嘉興學院學報,2005,(12):127-129.[8]李薇,姜錫明.淺談非營利組織財務管理及預警系統[J].財會探析,2006,(6):276-277.

第五篇：情報信息專業化建設面臨的問題及對策研究

情報信息專業化建設面臨的問題及對策研究

摘 要：情報信息是公安工作的生命線，是科學決策的基礎，對于現代警務工作的開展起主導作用。情報信息專業化建設水平的高低也直接決定著公安工作效率的高低。本文對當前我國情報信息工作的現狀進行了分析，論述了進行情報信息專業化建設地必要性，指出了我國進行情報信息專業化建設方面所面臨的問題，并對加強情報信息專業化建設提出了幾點建議。

關鍵詞：情報信息；專業化；建設；警務；戰略；效率

長期以來，公安機關一直沿襲著傳統的警務工作方式、決策部署、警力調度，基本上是被事件、案件驅使后依靠警令驅動和人海戰術來完成任務，這種傳統的依靠拼警力、拼體力的粗放式、被動式、人工式的警務工作模式，已經越來越不適應社會治安發展變化的客觀需要，越來越難以掌握現代警務共作開展的主動權。建立與當前治安形勢、隊伍現狀、技術水平相適應的警務信息機制，向科學技術要警力，是目前公安機關面臨的一個重大課題。

隨著信息社會的不斷發展，以情報信息這一強力武器主導警務工作的理念被越來越多的公安實踐者所認同和實施，情報信息主導警務在現階段警務工作中的現實意義逐漸凸現出來。情報信息主導警務是信息化時代背景下警務工作的發展方向，是保證警務決策科學化、警務工作高效化的必由之路。

一、情報信息概念、內容辨析

（一）情報信息概念的界定

現階段，對于“情報信息”概念的認識和理解，無論是在實踐部門還是在理論研究部門都存在較大分歧。全國各地的公安部門在使用的過程中也不盡相同，有“公安情報信息”、“違法犯罪信息”、“刑事犯罪信息”等諸多稱謂，即便是在同一時期同一部門也曾出現過不同稱謂交叉使用的情況。情報信息概念是否明確，直接會影響到公安機關情報信息工作的性質、任務、目標以及公安工作未來的發展方向，所以如何對情報信息的概念進行準確的界定就顯得尤為重要。

當前，隨著現代信息通信技術在警務工作中的廣泛運用，特別是公安信息化工程——“金盾工程”的建設，公安情報信息已不再局限于刑事偵查領域，它的范圍已經擴大到社會生活各個方面，凡是與公安工作有關的信息都可以納入公安情報信息的范疇。為與當前這種大范圍、大規模、大體系、多功能的公安情報工作相適應，有必要建立新的“公安大情報”的概念。本文所指的情報信息是指公安機關通過偵查手段、秘密力量、日常辦案、日常管理、社會調查、公開資料一等多種途徑獲取的有關違法犯罪活動、治安行政管理、公安機關自身管理及與公安工作相關的其他各類信息及其分析研判后的成果；公安情報可以廣泛應用于實戰、治安環境監視、預警、公安決策、公安管理等各項公安工作。簡言之，公安情報是指由公安機關通過各種途徑獲取的、廣泛服務于公安工作的各類情報、信息及其分析研判后的成果?1?。

（二）情報信息包含的內容

情報信息是公安機關通過各種途徑獲取的包含刑事犯罪情報信息在內的，廣泛服務于公安工作的各類信息及其分析研判成果的一種廣義的情報信息概念，與刑事犯罪情報信息的狹義情報信息概念有著范圍上的區別。隨著情報信息理論研究的深入，從公安工作的社會控制力和工作效率層面上分析，情報信息應包含以下三個層面的內容：

第一層面——違法犯罪情報信息。即與違法犯罪活動有關人、事、物等情況和線索，以及相關的分析研究成果。具體包括涉案人員情報信息、案件情報信息、物品情報信息、組織情報信息等內容。

第二層面——公安管理信息。例如戶籍管理、出入境管理等公安機關其他業務部門的日常管理信息同樣屬于情報信息的范疇，具體包括常住人口信息、暫住人口信息、賓館酒店入住信息、出入境管理信息、槍支彈藥管理信息、機動車登記管理信息、非機動車管理信息、交通違章管理信息、網吧管理信息等內容。

第三層面——其他社會管理信息。能為預防、制止、打擊違法犯罪提供服務和支持的一切情況和信息都應包含在情報信息的范疇之內，社會其他機構和部門在日常社會管理中產生的大量信息，同樣可以為公安機關提供情報信息支持。這些社會管理信息具體包括勞動就業管理信息、社會保險信息、房地產登記信息、手機用戶信息、固定電話管理信息、銀行儲戶管理信息、郵政投遞匯款管理信息、計劃生育管理信息、醫療保險管理可信息、醫院就診管理信息等內容。

情報信息的主要功效就是為公安機關偵查破案服務，在情報信息這三個層面的內容當中，不難看出，違法犯罪情報信息是情報信息的主要內容，在整個情報信息中處于基礎和核心的地位，公安管理信息及其他社會管理信息則是對情報信息的補充，處于輔助地位，這三個層面的內容相互統一，共同構成了情報信息工作搜集的對象。在日常的公安工作中，公安情報工作者要充分認識情報信息這三個層面的內容，注意對這些內容的搜集、儲存、分析，并加以利用。

二、當前我國情報信息工作的現狀分析

從情報主導警務理念的提出到全國各地公安機關紛紛積極投入情報信息系統的建設和使用，經過多年的探索和實踐,當前我國公安情報工作已經初具規模和體系,取得了一定的實際效用,主要表現在以下幾個方面：

（一）情報主導警務的理念逐漸得到公安部門的認可

所謂情報主導警務，就是通過綜合收集、分析和使用情報信息，引導警務決策，提高警務效能，從而達到有效預防和打擊犯罪目的的警務戰略?2?。其工作機理是：從犯罪環境中分析、提煉情報信息，以情報信息影響領導決策，領導決策轉化為具體的資源調配和戰略戰術行動，最終改變犯罪環境，從而形成動態的良性循環。

傳統的警務工作模式主要是由案件驅使、警令驅動，或者依靠政令來開展警務工作，這種工作模式缺乏對社會治安發展趨勢的前瞻性，對社會面的控制力較差，不能對將要發生的犯罪活動進行有效的預測和遏制?3?。而情報信息主導警務的工作模式則可以從已發的事件、案件信息中發現其中的規律特點，對預測可能發生的事件、案件、犯罪活動及時遏制，對匿藏的犯罪嫌疑人準確、有效的打擊。隨社會信息化發展和西方發達國家警務改革理念的影響，20世紀80年代，上海市公安局刑偵部門率先建立起我國第一個專業情報信息資料管理機構——上海市公安局犯罪情報信息中心，我國公安部門開始了對各種刑事犯罪情報信息資料進行系統的收集、儲存和檢索使用工作。20世紀90年代以后,全國各地各級公安部門逐步加大各類信息應用系統和信息資源建設，以“金盾工程”為標志,全國公安信息化建設進入了全面推進階段，情報信息主導警務的理念逐步得到公安部門的認可，警務工作開始由傳統的被動型、防御型向主動性、進攻性的情報信息主導警務模式轉變。

（二）公安部門重視對情報信息的利用

在經濟迅猛發展導致各種利益矛盾沖突日益嚴重，各種不穩定因素迅速攀升的社會背景下，犯罪分子的作案手段不斷翻新，公安機關要掌握公安現實斗爭的主動權,駕馭社會治安局勢,情報信息是不可被忽略的有效手段和措施。情報信息的共享和利用, 能夠為及時、主動、準確、有效地打擊各類違法犯罪活動提供信息指導,大大增強了公安機關預防和打擊犯罪的力度,提高了公安機關快速反應能力和工作效率。

現實工作中，公安部門十分重視對情報信息的利用。從領導決策層來看，各地領導重視對公安情報系統的建設與開發，為情報工作的開展提供有力的保障與支持。從偵查人員角度來看，公安實戰部門把情報信息看作是開展工作的指南針，利用各種信息技術,開展網上偵查，進行信息比對，通過對情報信息的綜合研判,開展串并案分析,已經成為公安機關不可或缺的有效手段。

（三）公安情報工作的組織隊伍建設逐步加強

雖然全國各地經濟發展不平衡，情報信息工作的隊伍建設受到一定客觀因素的影響，但是從全國整體狀況來看，隨著公安信息化工程的建設和實施，全國各地各級公安機關在實踐的過程中已經充分認識到了情報信息在現實斗爭中的重要作用。大多數公安部門都積極根據自身實際情況，設立了專門的情報信息工作機構,配備了專職情報工作人員,逐步構建了覆蓋廣、觸角深、反應快的情報信息網絡。東南沿海和內陸的一些發達城市在這方面做的比較突出。此外，公安部門還通過制定相關政策、措施，建立多種激勵機制，引進、培養、穩定公安情報工作所需專業人才,通過各種形式,加強對廣大公安民警情報信息知識和技能業務培訓,提高公安民警情報信息工作能力和業務水平，情報人員隊伍不斷發展壯大。

（四）現代化的情報信息系統建設取得初步成效

早在20世紀80年代，上海公安機關就已經開始對情報信息系統建設進行探索和實踐，在全國公安信息化建設過程中發揮了重要作用。進入90年代之后，全國公安機關逐步加大對情報信息系統的建設和使用，特別是全國公安信息化工程的實施，在全國范圍內形成了情報信息“大采集”、“大流通”、“大平臺”、“大系統”的發展趨勢, 為公安情報工作的開展提供了豐富的信息資源和先進的支持工具。經過多年的發展，全國公安情報信息綜合應用平臺已經初步建成，為情報信息的處理、傳遞、存貯、檢索等提供了有力保障?4?。主要表現在以下三個方面：

1、公安三級網已經建成。公安三級網由公安部、各省、市公安網絡共同，為全國范圍內的情報信息交換提供了高效、快捷的傳輸平臺。

2、具備了初步信息查詢服務的功能。全國人口基本信息、全國違法犯罪人員信息、全國在逃人員信息等八大信息資源庫相繼建成,為全國范圍內的信息共享和利用提供了便利的條件。

3、公安業務信息系統的開發利用取得初步成效。全國人口信息系統、派出所綜合信息系統、公安人事管理信息系統、違法犯罪人員信息系統、在逃人員信息系統、涉毒人員信息系統等應用信息系統,已相繼建成并投入使用，大大提高了公安信息化的層次和水平，為情報信息的充分利用提供了有利的保障。

三、進行情報信息專業化建設的必要性分析

專業化是社會分工、職業分化的結果，是人類認識自然和社會達到一定深度的表現。所謂情報信息進行專業化建設，就是要在專業化水準的要求下進行情報信息建設，使情報信息工作的機構專業化、業務專業化、人員專業化、工作體制專業化、管理機制專業化等?5?。情報信息專業化是當前犯罪形勢發展的客觀需要，是公安工作效能的有效手段，是加快我國公安信息化建設進程的重要舉措、實現情報主導警務戰略的有效方式。

（一）情報信息專業化是當前犯罪形勢發展的客觀需要

一方面，我國正處于社會轉型的特殊歷史時期，日益突出的各種社會矛盾不斷誘發、滋生違法犯罪。尤其是刑事犯罪總量居高不下，犯罪的組織化、暴力化、智能化、動態化、國際化趨勢日益明顯，新的犯罪形式和犯罪手段不斷出現。另一方面，境內外敵對勢力、敵對分子的搗亂破壞活動直接威脅國家安全和社會穩定?6?。各種敵對勢力境內外勾結、插手人民內部矛盾、假手推進民主法制建設與我對抗等動向更趨明顯，恐怖主義、經濟安全、信息安全等非傳統安全問題也進一步凸現出來。

面對國內外嚴峻的組織化、智能化、國際化犯罪形勢，公安機關要牢牢把握斗爭的主動權，切實履行維護國家長治久安、保障人民安居樂業的重大政治責任和社會責任，就必須樹立和強化情報信息專業化建設的思想認識，以專業化的工作方式來應對專業化的犯罪手段，不斷提高維護國家安全和駕馭社會治安局勢的能力。

（二）情報信息專業化是提高公安工作效能的有效手段

第一，情報信息專業化是提高公安機關打擊違法犯罪的重要途徑。面對新形勢下的高智能、大跨度的各類違法犯罪活動，公安實戰部門要及時發現、證實、控制犯罪活動，實現精確打擊，就必須準確掌握、充分利用各種情報信息資源，對各種各樣的情報信息分析研判，尋找有用的證據和線索，只有這樣，才能發揮情報信息在打擊違法犯罪活動中的強大威力，提高公安工作效能。

第二，情報信息專業化是公安機關提高社會控制力的重要措施。樹立情報信息專業化建設的思想，轉變執法觀念，擺脫傳統辦案理念、方式、手段對執法工作的影響，通過對現有的情報信息進行分析研判，加強對不安定因素及違法犯罪活動特點、規律的掌握，對提高防范打擊能力，進一步提高治安防控能力具有十分重要的作用。

（三）情報信息專業化是加快我國公安信息化建設進程的重要舉措

通過情報信息專業化建設，尤其是各種公安業務系統、信息平臺及組織隊伍建設，公安機關可以根據實戰需要不斷整合信息資源，主動圍繞情報信息開展各項工作，能夠在工作中形成建、管、用有機結合的工作機制，對于加快我國公安信息化建設具有十分重要的作用。

第一、以專業化為視角，加強各種業務系統和信息平臺建設，加快我國公安信息化進程

公安信息化建設是建立我國現代警務機制的重要內容，從一定意義上講，公安工作就是搜集信息、處理信息、反饋信息的過程?7?。公安機關要建立以主動出擊、快速反應的現代警務機制，必須緊緊抓住信息化建設這一最佳切入點，加強各種業務系統的建設和使用，依靠警務信息化帶動警務現代化，使各項警務工作都圍繞收集、運用情報信息而展開，把大量的警力從傳統的手工操作和粗放的運作中解放出來，使警務工作的集約效應得到有效發揮，實現情報主導、精確打擊。

第二、以專業化為視角，加強組織隊伍建設，不斷滿足公安信息化建設的人員要求

加強和改進隊伍建設，組織實施各種管理制度，組織專門人員，運用專業手段，對各種公安信息和業務數據進行篩選、整理、分析和應用，是情報信息工作在人員隊伍方面的客觀需要，同時也是我國公安信息化建設的客觀需要。以專業化為視角，不斷提升情報信息工作人員工作能力、業務水平，勢必對我國公安信息化進程產生積極的影響。

（四）情報信息專業化是實現情報主導警務戰略的有效方式

第一、情報信息進行專業化建設，有助于公安機關樹立情報主導警務意識 對情報信息進行專業化建設，通過搜集、整理、分析、運用各類情報信息，及時分析預測治安形勢，有效控制和消除社會面上的不安定因素，實現精確打擊和有效預防各種犯罪活動的發生，使警務工作做到有的放矢，在一定程度上強化了公安機關情報主導警務意識。

第二、情報主導警務戰略客觀上要求情報信息建設必須走專業化道路

情報主導警務要求各項警務工作都要圍繞情報信息來展開，充分體現情報信息在各項警務活動中的主導地位。沒有情報信息管理制度、體系、人員等領域的專業化，情報信息在現代警務活動中的主導地位就無從體現，情報信息主導警務在客觀上要求情報信息走專業化建設道路。

四、加強情報信息專業化建設所面臨的問題

我國情報信息工作經過二十多年的實踐和發展，雖然取得了令人可喜的成績，但仍然不能滿足現實警務工作狀況的客觀需要，離專業化的水平還有較大的差距，尤其表現在情報意識、物質基礎、工作體制、管理機制、整體系統開發等五個方面。

（一）公安工作人員情報意識淡薄

情報意識雖是個老問題卻是個主要問題，公安人員若不具備情報工作的強烈意識就不可能發揮情報信息在公安工作中的重要作用，更不會形成情報主導警務模式的高效工作局面。現實中情報搜集只是停留在意識層面，公安人員沒有發揮主動性去積極發現、搜集、整理日常工作中所接觸到的情報信息，這主要表現在兩個方面：

1、領導層面的不重視致使情報信息工作開展不利

一個地區情報工作的建設與管理是否能夠適應當地治安形勢的發展需要，公安部門領導的情報意識起著決定性作用。當前領導層面的問題主要是情報意識和現實工作的發展脫節，對情報信息工作的認識深度不夠，對實踐中反映出問題所作的思考仍然很難跳出傳統工作思路的限制，受框架約束較大。能夠立見成效的方式、方法總是容易被人們所接受，這是不爭的事實，對于具有決策權的領導同樣具有吸引力，不少領導對于需要長期建設的、沒有具體目標的任務認為是軟任務從而重視不夠，而對那些作用明顯、要求迫切的工作則是全力以赴，導致情報信息工作不能與時俱進順應社會發展的需要，且形成惡性循環。

2、民警的情報意識淡薄使得情報信息工作效率低下

長期以來不少民警已經習慣于傳統的警務工作模式，對當代信息社會的迫切要求認識不到位，沒有能夠從思想觀念上徹底跳出傳統思維，仍然被案件牽著走，缺乏情報信息主導警務工作的主動出擊意識。即使有些民警已經認識到情報信息的重要性，但是在實際工作中不注意對身邊信息的搜集和上報，只希望從信息系統中尋找自己需要的線索，致使大量的有助于其他案件的信息被浪費。

（二）情報信息工作的物質基礎相對匱乏

效率是一個經濟學名詞，其具有雙重基礎，即道德基礎和物質基礎?8?。公安工作效率的提高除了要依靠道德基礎即人的積極性、創造性及協調人際關系的構成等方面以外，還需要強有力的物質基礎的支撐，其包括工作設備、一定的技術條件和具有一定技術水平的工作者等，沒有物質基礎效率就無從談起，物質基礎是效率的出發點。雖然當前的我國的社會經濟發展速度較快，但區域性特征明顯，全國范圍內仍有部分地區不能提供適應現實斗爭需要的各種現代化的技術設備及人力資源，各地區情報信息工作的發展水平及層次差異很大。從目前我國的實際狀況來看，在物質基礎方面還是呈現出了相對匱乏的狀況，使得情報信息工作發展緩慢，主要表現在以下兩個方面：一是部分地區從事情報信息工作的人員在數量和質量上都呈現出參差不齊的狀況，直接導致了情報信息工作效率不高；二是在強調信息化的時代背景下，部分地區對于情報信息系統建設的投入不足，僅僅依靠全國公安綜合信息應用平臺很難為滿足當地現實斗爭需要。

（三）當前公安工作體制的制約導致情報信息無法實現暢通與共享

在研究如何發揮情報信息在警務工作中的效用從而提高公安工作效率時，情報信息的暢通與共享問題是不能不討論的重要因素。搜集更多、更全的情報信息為更多的公安實戰部門所利用是公安情報部門一直不懈追求的美好理想和愿望，然而當前公安工作體制條塊分割的管理模式具有一定的封閉性，從一定程度上影響了情報信息的暢通與共享。

這主要表現在以下兩個方面：一是各地方各級單位都要求收集管理一些情報資料，各條各塊分工過細、職能重復、多頭整理、多頭上報，造成了效率不高的局面；二是有些部門對自己部門收集的情報信息（可以共享的情報信息）看作是“看家寶”，不愿意把信息提供共享，從而也造成了共享不暢的局面。體制因素的存在割裂了情報間的相互聯系，導致公安機關綜合分析部門不能掌握全局性的情報信息，更不能通過整體的情報分析，發現深層次的問題和動向，影響了決策功能的發揮，最終影響整個公安工作效率的提高?9?。

（四）相關管理機制的不完善是制約公安工作效率提高的重要原因

管理機制主要起到導向和規范的作用，既要有軟約束，也要有硬約束。不僅要制訂和完善信息收集、整理、傳遞、反饋、積累、管理等方面的制度，還要有信息工作的競爭激勵機制，使信息工作的優劣與部門、個人的利益捆在一起，建立相應的監督和懲處機制。

近年來，各地公安機關雖然通過制定一系列管理制度，強化了對情報信息工作的規范管理，但是從整體上看，我國的情報信息工作管理機制仍然還處于簡單、滯后的狀態。一是管理制度不健全。如情報信息保密制度、使用制度、交流制度等一些重要的管理制度，目前還處于起步階段，情報信息工作相應的管理制度亟待建立和完善起來。二是考核監督較為薄弱。在考核方式上，全國普遍存在著重數量輕質量、重收集輕應用等問題，缺乏科學性和規范性，極大地影響了考核監督導向作用的發揮。三是績效評估標準缺失。我國目前尚未真正建立對情報信息工作的評估機制，客觀上削弱了情報信息主導作用的發揮。應盡快制定適合我國現狀的情報信息管理制度，促進管理機構職能落實，保障人員到位，促進我國的情報信息工作健康有序地向前發展。

（五）情報信息系統整體開發欠缺是制約公安工作效率提高的重要因素 一方面，各地有相當一部分的情報信息系統只能由本地的公安部門使用，外地的公安部門不能通過便捷的網絡實現共享，大大降低了情報信息的效能。情報信息系統整體開發的欠缺在這方面表現的尤為突出：

首先是各地都紛紛投入了大量人力、物力、財力，建設起了一個初具規模的符合本地區實際情況的公安情報信息系統，雖然系統的各方面功能還沒有完全達到實戰的要求，但在本地區的實際的斗爭中還是發揮了一定的作用，顯示出了一定的優越性。但各地區在情報信息的共享和使用上卻不盡如人意，多大數是通過發出協查請求的方式來使用相關地區的情報信息，大大降低了情報在實際斗爭中的作用。

其次是當前情報信息系統的整體性建設處于尚處于起步階段，各地公安機關在自身情報信息系統建設時沒有一個整體的情報信息建設規范文件，根據自身的實際情況自由開發的任意性較大。雖然全國犯罪信息中心及其他幾個相關情報信息系統都相繼建立并投入使用，但大多停留在資料庫、數據庫的作用上，只發揮出有限的查詢、比對功能，這使得積累了大量的情報信息資料得不到深層次的開發和利用，為決策提供依據、為現實斗爭服務的效率大大降低。

另一方面，情報信息系統整體開發的欠缺表現在對現實斗爭迫切需要開發的情報信息系統研究開發步伐不快?10?。因為要追求信息管理系統的整體效應，提高情報信息庫的使用率，又要保證各系統平臺標準的統一，減少共享困難，所以，很多系統的開發往往是一些縣公安局或基層派出所先行，待到適用取得滿意后再進行在全國推廣使用，在此期間有的地區后部門可能已經根據自身的實際情況開發出了自己的專項情報信息系統，于是又造成了標準不一不能共享的狀況，浪費了人力、物力、財力資源，且又阻礙了情報信息整體系統的開發和應用。

五、加強情報信息專業化建設的幾點建議

（一）正確認識情報信息在警務工作發展中的戰略意義

對情報信息主導警務工作的正確認識是開展情報信息工作的思想基礎，為此，一定要正確認識情報信息主在警務工作中的戰略意義。情報信息工作是公安部門改變被動局面、建立新的工作機制的重要措施，是緩解警力緊張、減少破案投入的有效手段，同時也是實現警務工作可持續發展的必由之路。只有做到情報信息先行，才能做到打有目標、防有對策、控有把握。因此，我們必須高度重視情報信息工作，樹立“情報主導警務”、“精確打擊，精確防范”的理念。

此外，在思想認識上，我們還應樹立科學的情報信息觀，包括情報信息有限觀和情報信息發展觀等?11?。情報信息主導警務是特定社會歷史條件下警務工作發展的產物，是一種有限的警務模式。雖然它在警務工作中發揮著主導性的作用，但無法替代其他警務模式的職能，需要與其他警務模式優化組合、互為補充才能發揮更大的作用。情報信息主導警務本身發源、發展于傳統警務，受到了警務環境的影響，堅持用發展的情報信息觀來看待今天的情報信息工作，不僅對于深化情報信息認知、創新情報信息手段、增強情報信息實效具有現實意義，而且對于發展情報信息理念、賦予情報信息工作新的時代和社會特質，使其在警務發展的長河中不斷煥發活力具有重要意義。

（二）組建一支專門從事情報信息工作的公安隊伍最為緊要

1、建設專門機構，加速信息的傳遞和反饋

情報信息資料的搜集、儲存、管理、傳遞等是一項十分復雜、繁瑣、涉及面廣、工作量大的工作，它的專業性、技術性也比較強，如果沒有專人負責，即使有了資料，也形同一堆廢紙，或者即使指定一些人兼管，也難以發揮作用。特別是在同違法犯罪活動作斗爭時，公安機關強調快速反應，節約偵查成本及公安工作效率，要和犯罪分子在短時間內爭速度、爭效率，需要盡快破案，緝拿罪犯，減少損失。因此，在各級刑事偵察部門應設專門機構，配備與任務相適應的專業人員，才能達到快速傳遞信息和反饋的效果，為偵查破案提供資料線索。

2、加強情報信息人員的培養

以培訓的方式提高情報信息工作人員在情報信息的搜集、整理、研判方面的工作能力是適應現實斗爭需要的有效方式，從實踐的角度來看，主要是培訓情報信息工作人員以下兩方面的能力：一是培養情報信息工作人員強烈的情報意識；二是培養情報信息工作人員的現實工作能力。另外警察院校又針對性的開設情報信息相關課程，從學生時代起就培養情報意識，掌握情報工作的基本知識和技能，培養適應現實斗爭需要的情報信息人才，也是今后公安機關情報信息工作人員重要的后備力量。

（四）加大情報的研判力度，提高情報信息的質與量

我國的情報信息理論研究起步于上個世紀八十年代中期，是以刑事偵查情報為中心向外擴展開來的。研究初期，傳統情報學理論給公安情報信息理論的研究帶來的一定的指導和幫助，然而，兩者在本質上存有較大的差距，以致后來較長一段時間內，公安情報信息理論研究深受普通情報學的負面影響?12?。普通情報學所研究的對象是主要是“文獻”、“圖書”和“資料”，是靜態的、公開的、相對準確和完整的；公安情報信息的研究對象是“情報”、“線索”，是動態的、隱蔽的、也是零散的，具有一定的模糊性和或然性。兩者在研究和使用的過程中也存在著較大的差別。

實踐證明，僅僅提供情報信息的儲存和查詢服務，很難發揮情報信息的強大的預防和控制犯罪作用，情報部門必須加大對情報信息的研判力度，大力開發系統自動研判功能，強化專業人員研判力度，充分挖掘出情報信息中服務于現實工作的各種情況、信息和線索，不斷豐富情報信息的數量，不斷提高情報信息的質量，有效提高警務活動的主動性和針對性。

（五）建立健全綜合情報信息系統時代發展的客觀需要

在現代社會日益迅猛發展的情況下，違法犯罪分子的犯罪活動也早已沖破地域界限，突破了傳統的作案方式，這就迫切要求公安機關必須樹立情報信息主導警務工作的理念，緊貼實戰需要，注重情報信息的綜合研判，發揮整體優勢，構建高效運行的公安情報信息系統，提高情報信息的搜集、管理和研判水平。

建立一個系統的、協調的、整體作戰的情報信息系統是時代發展的客觀需，同時也可以緩解當前公安工作體制帶來的障礙。只有充分而廣泛地把零碎、分散又不規范的資料搜集起來，加以整理，實行規范管理，各負其責，形成系統協同作戰的實體，才能使犯罪情報資料最大限度地發揮作用。目前，以“金盾工程”為主導的公安信息系統仍然處于不完善的狀況，要高效發揮信息警務的作用，必須堅持信息警務與科技強警有機結合，不斷加大應用軟件平臺開發利用，加快專業數據庫數據共享，建立中心數據庫、綜合應用軟件和網絡環境相配套的情報信息綜合系統，健全和完善情報信息數字化加工機制，實現情報信息規范化錄入、無障礙傳輸、即時共享和應用，對于實現公安工作信息化具有舉足輕重的意義。

六、結束語

我國的情報信息工作雖然經過了20多年的探索和實踐，全國公安信息綜合應用平臺的建設也取得初步成效，但離現實斗爭的需要還有較大差距。只有對情報信息的概念進行明確的界定，正確理解情報信息所包含的內容，樹立正確的情報信息觀念，堅持以專業化水平進行情報信息建設，情報信息才會顯示出強大的生命力，真正引導現代警務工作不斷走向前進。

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Ding Huihui

Abstract：Intelligence and information is the lifeblood of public security work, is the basis for scientific decision-making, to the modern work of the police play a leading role.Professional level of intelligence and information also the level of public security work directly determines the level of efficiency.In this paper, our intelligence and information on the current status of the work of the analysis, pointed out that China's intelligence information professional building facing the problem, and strengthening intelligence and information professional building some suggestions.Key words: Intelligence and information；Specialization；Construction；Police；Strategic；Efficiency

致 謝

本篇論文在趙峰老師的悉心指導下，歷經數次修改，歷時兩個多月，終于完成。

首先，感謝趙峰老師在本篇論文寫作過程中對我的教導和幫助。趙老師治學嚴謹、求真務實、誨人不倦。在本篇論文的寫作過程中，趙老師付出了大量心血，多次為我的論文細心修改，提出整改建議，在開拓我寫作思路的同時，也擴大了我公安理論視野，給我我提供了莫大的幫助。

感謝我的母校---江蘇警官學院，以及四年來所有的任課老師。一種信仰決定一份生活，一種使命決定一份責任。母校的培養、老師的言傳身教不僅讓我的學業不斷取得進步，更讓我堅定了對這份信仰的執著，明確了這份責任的意義。

感謝我的父母。焉得諼草，言樹之背；養育之恩，無以回報。你們永遠健康快樂是我最大的心愿。

感謝我的同學和朋友們。他們對我的支持和鼓勵使我敢于面對困難，迎接人生中一個又一個挑戰。

最后，再一次對所有曾經幫助過我的人們表示誠摯的謝意！