第一篇：中國行政法制監督機制平息與改革 張立榮

中國行政法制監督機制:評析與改革

張立榮

行政法制監督作為依法享有行政監督權的監督主體對各級國家行政機關及其公務員行使

國家行政權所實施的監督①，是我國國家監督體系中的一個重要組成部分.黨的十一屆三中全

會以來，隨著社會主義民主與法制的不斷發展，我國初步形成了由執政黨監督、國家權力機 關監督、國家司法機關監督、人民政協及民主黨派監督、群眾團體及公民個人監督、新聞輿 論監督以及政府內部監督構成的多元化行政法制監督機制②，對于促進政府依法行政，防治腐

敗和部門、行業的不正之風，維護“抓住機遇，深化改革，擴大開放，促進發展，保持穩 定”的全黨全國大局，發揮了重要作用。但也必須看到，現行行政法制監督機制的生成發育還

很不成熟，其內在結構、運作機理和功能釋放都還存在明顯的不足和缺陷。這種不足和缺陷主

要表現為如下數端:

(一)監督結構離散，功能紊亂，缺乏有序性和整合性。在我國現行的行政法制監督體系 中，監督機構有政治的、經濟的、法律的、社會的，可謂不少，但它們之間尚未形成有序的 關聯結構。這主要表現為:一是各監督機構在職能配置方面相互交叉重復，責任不清;在監督 運作過程中彼此之間缺乏溝通和聯系.二是整個監督體系未能形成“主輔匹配、環形封閉”的系統(見后圖2)，群龍無首，缺乏關于監督的決策力、規劃力和協調力，從而導致諸多不合 理現象的出現。如對一些跨部門、跨行業、跨地區、多層次、多構成的公職不法案件的處理，要么幾路兵馬同時“興師問罪”，弄得發案單位無所適從;要么相互推讀“踢皮球”，長期拖 延不辦;要么撤手不管，造成監督的“真空地帶”。其結果，既損害了社會主義行政法制監督 的權威和效率，又削弱了行政法制監督的整體功能。

(二)監督對象不全，制裁不力，缺乏均衡性和威攝性。從法理上說，行政法制監督所作 用的對象應當是均衡的。它既作用于行政工作人員，又作用于行政工作機關;既作用于一般公

務人員，又作用于中高級領導干部;既作用于行政執行，又作用于行政決策;既作用于具體 行政行為，又作用于抽象行政行為;既作用于內部行政，又作用于外部行政;等等。但在我國 行政法制監督的實踐中，監督對象的非均衡性問題比較嚴重，往往監督行政工作人員多，監 督行政工作機關少;監督一般公務人員多，監督中高級領導干部少，監督具體行政行為多，監

督抽象行政行為少;監督濫用權力者多，監督失職不作為者少;監督內部行政多，監督外部 行政少。這在現實形態上表現為琉而有漏的“失監”現象。這是其一。其二，在我國行政法制監

督實踐中，監督制裁不力的問題也比較突出。有的監督主體僅有督辦功能而無裁決權力，如信

訪監督部門;有的監督主體雖有制裁權力，但權力太小，如行政監察、審計部門;而某些擁 一40一

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有較大制裁權力的監督主體，在處理一些案件時，不是以事實為依據，以法律、法規為準繩，往往考慮“背景”、強調“客觀”、照顧“情緒”，因而處理起來一味放寬，有的以罰代法，有的以紀代刑，使不法分子得不到應有的懲處，造成消極、負面影響。

(三)監督規則不完備、不具體，缺乏系統性和可操作性。以現代法制監督的要求而論，行

政法制監督主體對國家行政機關及其公務員的監督行為，必須以系統、完備的監督規則為依 據，并通過明晰、具體的監督方式和程序來實施③。近年來，黨和國家雖然在建立、健全行政

法制監督規則方面做了大量工作，出臺了諸如《行政訴訟法》、《行政復議條例》、《行政監察 條例》、《黨和國家機關必須保持廉潔的規定》、《黨和國家機關領導干部廉潔自律五條規定》、《國家行政機關工作人員貪污賄賂行政處分暫行規定》等法律、法規，但是，由這些法律、法

規所構成的行政法制監督規則還很不完備、很不具體。一是一些重要的監督規范如“國家公務

員法”、“行政程序法”、“行政行為監督法”、“人民監督法”等未能推出，使一些重大的監督 活動缺乏法律依據，無所適從;二是既有的一些監督規則措詞籠統，缺乏清晰明確的標準和 可供操作的細則，使監督主體難以準確裁量和及時查糾被監督對象的越軌、違法行為。

(四)監督機制單向運行，環節單一，缺乏雙向性和全面性。科學、有效的監督機制運行 過程，應當是自上而下的下行監督與自下而上的上行監督有機統一的雙向運行過程。但從我國

政府內部監督機制的運行過程來看，自上而下的下行監督比較易于實施，而自下而上的上行 監督難于進行。這樣，下行監督一般可以做到有力、有效，上行監督則往往成為有名無實的 “虛監”和疏而有漏的“失監”，從而使一些本應避免或查糾的違法、不當行政行為得不到及

時預防和查糾，以至釀成行政工作的某些重大失誤。這是問題的一個方面。另一方面，在我國

行政法制監督的運行過程中，還存在對被監督對象所作用的環節過于單一的問題，即把監督 的著力點放在“糾偏于既遂”上，漠視甚至放棄了“防患于未然”的工作。其結果是使監督主

體陷入頭痛醫頭、腳痛醫腳的窘境，監督的路子越走越窄。

(五)監督渠道不暢，信息不靈，缺乏開放性和透明度。在我國現行的行政法制監督體系 中，較之于專門監督，統攝群眾監督和輿論監督的社會監督十分薄弱。我國憲法雖然賦予了人

民對國家行政機關及其公務員進行監督的諸多權利，并加強了黨政機關的信訪工作，但監督 信息仍不靈敏，監督渠道仍不通暢，使人民群眾所實施的社會監督難以落到實處、產生實效。此外，國家政務活動的民主化、公開化程度不高，一些大眾傳媒的報喜不報優、報虛不報實，也是制約社會監督發揮作用的重要因素。

行政法制監督機制的上述缺陷和弊端，與加強社會主義民主和法制建設，深入開展反腐 敗斗爭，為改革、發展和穩定創造更有利的社會政治環境的客觀要求格格不入，必須進行改 革。

筆者認為，我國行政法制監督機制的改革和建設，應當本著積極慎重的精神，總體設計，分步實施。在當前，應當著力抓好以下幾個環節:

(一)明確一條要求。我國行政法制監督機制的改革和建設，必須以鄧小平同志建設有中 國特色社會主義理論和黨的基本路線為指針，以憲法為根據，以保障人民的根本利益為目的。要結合人民群眾實行公開監督、民主監督的有益經驗，從深化改革、擴大開放、促進穩定和

加速發展社會主義市場經濟的實際需要出發，不斷鏟除滋生腐敗現象的土壤，使各級國家機a《社會科學》1995年第8期)一41一

關及其公務員自覺保持清正廉潔的本色，切實做到“依法行政，依法辦事”④。我國憲法載明:

“一切國家機關和國家工作人員必須依靠人民的支持，經常保持同人民的密切聯系，傾聽人民的意見和建議，接受人民的監督，努力為人民服務?！薄爸腥A人民共和國公民對于任何國家機 關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利;對于任何國家機關和國家工作人員的違法失 職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利。??對于公民的申訴、控告或者

檢舉，有關國家機關必須查清事實，負責處理。任何人不得壓制和打擊報復。”這些規定，既

是我們建立健全行政法制監督機制的法律依據，也體現了社會主義行政法制監督機制改革的 基本要求。

(二)遵循三項原則。1.法制性原則。它是指行政法制監督主體權力的確立及其行使，都 應有明確、具體的法律規定。其基本要求是:(1)加強立法。即要為監督主體制定充分而完備 的監督法規，其內容包括監督的職能目標、機構設置、權責劃分、作用對象、裁量標準、懲 處手段、運行程序、協調方式等，以使行政法制監督有法可依并逐步納入法制化的軌道。在我國由傳統的計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉軌的新的歷史條件下，要及時制定監督 政府調控經濟和維護市場經濟秩序行為的法律規范，盡可能避免新舊體制轉軌過程中的法律 空白和法律滯后。<2)嚴格執法。即各監督主體在對國家行政機關及其工作人員實施監督的過

程中，都要嚴格依照法律的規定辦事，任何監督上的失職、讀職和干擾監督權利行使的違法 行為，毫無例外地要受到法律的追究和制裁。誠如鄧小平同志所強調的那樣:“任何人都不許

干擾法律的實施，任何犯了法的人都不能逍遙法外.”⑤

2.公開性原則。這里的“公開性”，系指監督活動本身應當是完全公開的，即公開地而不

是秘密地檢查工作，公開地而不是遮掩地宣布結果，公開地而不是僅在狹小范圍內批評缺點。列寧指出:沒有公開性而談民主監督是可笑的⑥.歷史經驗昭示我們，沒有公開性或者公開性 不強，只能給專制政治和干擾監督活動者以有隙可乘。長期以來，有些人以“內外有別”為借

口，欺上瞞下，將大事化小，小事化了，從而逃避監督和懲處。應當明確，只要不涉及國家機

密，就無內外之別，法律面前人人平等。在增強行政法制監督的公開性方面，我們大有工作可

做。比如，盡快建立國家公務員財產申報和稽核制度，強制規定公職人員定期將財產向指定的國家機關申報，如有不申報或申報不實者，給予相應的制裁;強化對政府重點部門、重點行 業的監督，實行招標公開、項目公開、決策公開、審批公開、程序公開;采取切實措施，大 力推進社會政治生活的民主化、公開化進程;等等。

3.有效性原則。政府的管理活動應當遵循有效性原則。同樣地，行政法制監督機制的改革

和建設也應當遵循這一原則。即是說，監督主體要根據得到的有關信息，及時組織調查研究，發現并查明可能導致或已經導致違法失職行為產生的原因和條件，不失時機地實施監督，迅 速消除其原因和條件，避免和糾正因此而產生的違法失職行為。要實現行政法制監督的有效 性，必須創設以下兩個基本條件:(1)監督機構要有獨立性。中外監督機制的改革和建設實踐 證明，監督機構的依附、從屬性質，使其作用的發揮受到重大限制。如果監督主體受制于監督

客體，抑或置于監督客體的壓制和打擊報復之下，那么，這種監督的有效性就無從談起.鑒此，政府內設的監督機構(主要是指行政監察機構)應當變雙重領導體制為垂直領導體制(條件 成熟時，可以建立獨立于政府的行政監察系統);專職監督人員應當變委任制為選舉制，并為 其提供行使職權的法制保障(如專職監督人員具有行使職權的免責權，非故意枉法不得免職 等)⑦。(2)監督目的與監督手段之間要構成封閉回路，如圖1所示。唯其如此，方能實現有效

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監督。任何缺口或脫節，都將導致監督的無效。

圖1:行政法制監督機制的運行封閉回路

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l糾正偏差}—}分析原因{—}發現偏差{

(三)實現五個轉變,1.變缺乏規則、過于籠統、約束不力的軟性監督為標準完備、程序嚴 密、約束有力的硬性監督。健全、有效的行政法制監督應當是硬性監督。一般而論，硬性監督具

有如下基本特征:監督標準具體、完整;監督程序合理、配套;監督制裁從嚴、有力。為此，我們在改革和建設行政法制監督機制的過程中，需要從腐敗不止、足以亡國的高度認識和強化監督的建章立制工作⑧，營造健全、有效的廉政規則體系。

2.變自上而下的單向監督為自上而下與自下而上科學結合的雙向監督。前已論及，政府內

部的雙向監督既包括上級機關及其領導者對下級機關及普通群眾所實施的下行監督，又包括 下級機關及普通群眾對上級機關及其領導者所實施的上行監督。誠然，在社會民主政治發育程

度還不高的今天，實施上行監督有一定難度，但“讓群眾和黨員監督干部，特別是領導干部”⑨，卻能有效遏制和消除政府領導層的權力腐敗現象，減少和避免全局性決策失誤。因此，我們改

革和建設行政法制監督機制，必須著眼于行政權力運行的合法性和行政決策的科學性，變單向

監督為雙向監督，特別是要實行下級機關及普通群眾對上級機關及其領導者的監督。

3.變偏重于自我約束的內部監督為內部監督與外部監督有機統一的全方位監督。歷史和 現實都表明，旨在自我約束的內部監督由于要受所在組織的領導和控制而難以真正充分發揮 作用。唯有將政府內部的監督與政黨監督、權力機關監督、司法機關監督、群眾監督、輿論監督

等外部監督有機地統一起來，對國家行政機關及其公務員實施多角度、全方位的監督和制約，才能最大限度地彌補政府內部監督的缺陷，防治行政權力的腐蝕與異化。有必要強調的是新聞

輿論的監督。國外的多數重大權力腐敗案件，都是由新聞界首先揭發的，一些案件還是由記者

克服重重困難跟蹤查證，為執法機構提供了立案依據和關鍵證據，最終追究了腐敗官員的責 任。因此，我們要通過借鑒國外的有益經驗和切切實實的改革，建立起內部監督與外部監督有

機統一的行政法制監督機制，“使各級國家機關及其工作人置于有效的監督之下”.o

4.變耽于事件后果檢查、懲戒的單環節監督為注重行為因果、事件始終的全過程監督。歷

史和現實還表明，旨在對監督對象事后行為進行揭弊糾錯的單環節監督，是一種迫不得已的懲

治性監督，難以形成必止微風于青萍之末”的有效防范與控制機制。有鑒于此，我們在改革和建

設行政法制監督機制的過程中，應當變單環節監督為全過程監督，即不僅要對監督對象進行事

后的懲治性監督，更要緊的是對監督對象進行事前的防范性監督和事中的控制性監督，以創造

禁于未萌、止于未果的最佳監督功效。

5.變各自為戰、缺乏聯系的離散監督為主輔匹配、密切協作的整合監督。由前述可知，我國

現行的行政法制監督雖已形成一定的體系，但各監督主體尚處于離散狀態，彼此之間常常政策

不配套、標準不統一、行動不協調、工作不配合，引起種種矛盾，造成能量內耗。為了從根本上改

變這種狀況，建立起結構有序、功能優化的整合監督機制，以下三個方面應是我們工作的切入

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點:(1)組建主干的全國性監督機構。它應是一個由監督中心、職能機構、綜合協調機構、智囊機

構和信息機構構成的主輔匹配、環形封閉的系統(圖2)。其主要職能是負責各監督主體的縱橫

聯系和總體協調，統一制定全國性監督規劃與政策。(2)各監督主體應在明確分工、突出重點的基礎上，求得監督原則、衡量標準和政策界限的共識，使之互相銜接，互相補充，消除監督的“空

檔”和“死角”0(3)加強不同監督主體在處理跨地區、跨部門、跨行業案件中的聯系和協作，使之

統一行動，聯手作戰，形成“'1+1>2”的整體功能。

圖2:主輔匹配、環形封閉的監督系統

監督中心

職能機構

合協調機構

智囊機構

信息機構

接受單位

注:

①參見《中國大百科全書，法學》，中國大百科全書出版社1984年版，第674頁。②這里的“機制”，系指我國行政法制監督體系的內在結構、現實功能及其相互關系.③美國著名法哲學家博登海獄認為，現代社會的行政法制監仔機制應當具備三個要家:“該國的執行管理機構在展行其

職貴時遵守正常秩序”，“它的活動為那些對無限裁t權的行使設定了某些限制的規則所調整”?！按嬖谀承┐胧┓乐惯@些機

構謐用權力”。見〔美〕博登海獄著:《法理學—法哲學及其方法》，華夏出版社1987年版，第353頁.④《中共中央關于建立社會主義市場經濟體制若干間題的決定》，《人民日報》1993年11月17日.⑤⑧《鄧小平文選)(1975-1982年)，人民出版社1983年版，第292頁.⑥《列寧全集》第15卷，人民出版社1959年版，第115頁.⑦法國啟蒙運動杰出思想家和法學家孟德斯鴻指出:“在性質上，民主政治的監察官也一樣是獨立的.誠然，在監察官任

職期間，對他們的行為不應該迫究，對他們應該信任，絕不要挫傷他們的勇氣.···”一切官吏都要對自己的行為負責，只有監

察官例外。”見《論法的精神》上冊，商務印書館1961年版，第53頁。

⑧筆者認為，腐敗歸因于游離監仔。而不立章法，則無從監任，惡性循環，長此以往，就很難避免黃炎培先生在半個世紀

前指出過的危險:“因為歷時長久，自然地惰性發作，由少數演為多數，到風氣養成，雖有大力，無法扭轉，并且無法補救。”到

那時，也就難以跳出“人亡政息”周期率的支配了(參見黃炎培:《八十年來》，文史資料出版社1982年版，第156-157頁).0江澤民:《在中國共產黨第十四次全國代表大會上的報告》，《人民日報》1992年10月21日.(作者單位，華中師夭管理學院責任編輯:陸萍)(上接第47頁)“綜合治理”這個概念的提出，是我國政治學、法學、社會學的一個重大突

破。針對當前經濟糾紛涉案面廣、涉案人多的特點，采取綜合治理的相應措施，可以減少司

法、執法的難度，避免不應有的社會沖突，保

證社會的安定團結。

注:

①《馬克思恩格斯選集》第4卷，第483-484頁.(作者單位:上海市第一警官學校，上海社會科學院法學研究所

責任編輯:陸萍)

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第二篇：全球行政改革浪潮與中國行政現代化 王強

全球行政改革浪潮與中國行政現代化

——從官僚制的角度思考

王強

七十年代以來，世界上多數國家的政府，無論身處發達國家，還是發展中國家，無論信奉資本主義，還是堅持社會主義，都開始醞釀一場面向未來的改革運動?！案母铩背蔀槿蚍秶鷥茸盍餍信c最富感召力的詞匯與口號。而興起于八十年代的行政改革風潮由于發端于英美等先進國家而備受世人矚目。其中最為著名的大規模改革包括英國的續階方案（The Next Steps）、美國的政府再造（Reinventing Government）、加拿大的公共服務兩千計劃（Public Service 2000）、歐洲共同體會員國倡導的公共服務革新（OECD, 1987）、新西蘭的財政與人事改革、澳大利亞的財政管理改進計劃，等等。一般說來，發達國家憑借其政治、經濟、文化的先進性對后發國家具有強烈的示范效應，因而，行政改革從觀念的產生，理論的提出到實踐層面的運作，不僅在發達國家內部引發諸多檢討與爭論，而且在政治制度、行政體制面臨從傳統型向現代性轉變的發展中國家，亦得到積極與廣泛的回應。近年來，希臘、馬來西亞、南非、納米比亞、智利、加納、加勒比海諸國均明確提出了本國行政改革的行動計劃與具體方案。

在這一場聲勢浩大的行政變革浪潮中，曾被證實為普遍有效的組織模式棗官僚制（在行政學領域，科層制、官僚制、文官制的概念差別不很明顯）受到前所未有的激烈批評?，F代官僚制是以理性嚴謹著稱的德國式社會科學與強調規則及精確性的美國式工業主義的完美結合，馬克斯·韋伯（Max Weber）強調：“??純粹的官僚體制的行政管理從技術上看可以達到最高的完善程度，在所有這些意義上是實施統治形式上最合理的形式?！辈⑶摇霸谒械念I域里，‘現代的’團體形式的發展一般是與官僚體制的行政管理的發展和不斷增強相一致的：例如，它的產生就是現代西方國家的胚胎?！盵1]不過，越來越多的人似乎不以為然，他們指責在迅速變化的環境面前，科層制繁復、僵化、壓制創新，官僚氣十足，象個呆頭呆腦挺立著的大煙囪。美國組織理論家沃倫·本尼斯（Warren Bennis）在他的《官僚制的滅亡即將到來》一書中毫不留情地宣判了官僚制的死刑，他說：“從60年代開始算起的50年里，人們將目睹并親自加入官僚制的送葬隊伍?！?[2]

中國新一輪政府改革在全球一體化的背景中無疑受到這一風潮的極大影響。但是，中國的處境頗為特殊：一方面，作為長期實行計劃經濟的社會主義國家，國家之于社會，公共之于私域，政府之于市場，都需在新的理論視野中重勘界域；另一方面，作為發展中國家，在全球化趨勢高歌猛進的壯闊圖景中，無法釋懷“趕超”的戰略目標，因而世界先進國家的一舉一動皆成為關切的內容，借鑒歐美行政改革之最新舉措遂成為理論界的時髦話題。兩方面的壓力加在轉型時期的中國身上，對于社會的改革與發展進程，畢竟極為艱難與沉重。計劃向市場的過渡與傳統向現代的轉型，本是兩組不同的歷程，卻由于歷史原因糾集在一起，發生錯綜復雜的關系。而更為復雜的是，當大多數發展中國家拼命地把自己的國家從傳統落后的農業社會拖入夢寐以求的工業社會的門檻時，卻又發現，發達國家已在信息社會的新空間籌劃謀取優勢與霸權的格局，于是所謂的“現代化”便增添了向更高一級信息社會過渡的涵義。于是我們必須思考，發達國家為適應新的社會 棗貝爾稱之為“后工業社會”棗而進行的行政改革對于我們這樣一個尚在工業化的道路上負重前行的國家到底有多大的啟示作用。從表面上看棗無論時間，還是內容（如職能調整、機構精簡、人員分流、層級壓縮等），中國當前的行政改革與發達國家提出的變革計劃，都存在著某種相似性。但是，一國政府所在的國情與面臨的特定任務構成行政改革的土壤，任何政策、措施與操作都是在這片土壤上結出的果實。就官僚制而言，西方發達國家提出的改造、置換甚至是徹底摒棄的觀念，能否在理論上立足，又能否成為中國改革的先導，確需結合中外兩個向度進行反思。

發達國家行政改革的考察：官僚制走向末日了嗎？

梳理西方行政改革的脈絡，各國在具體措施上各有千秋，但歸納起來，內在相通之處不難覺察：

一、精簡組織與人事。

二、壓縮官僚層級，倡導低層公務員參與決策。針對官僚制金字塔型的嚴密控制體系帶來的弊端，改革后的行政組織減少了中間層次，擴大了管理幅度，壓平了組織結構。

三、分散權力：傳統中央政府統籌一切全國性事務的原則，已逐漸由地方政府、相關利益團體及服務對象直接參與并執行公共政策的模式所取代。

四、營造“顧客導向”的行政文化：把市場經營的理念引入政府管理，強調政府的公共服務職能，并把服務對象的需要放在首要位置。

五、以民營化策略提高政府資源的使用效率。大力提倡多種途徑，如公共工程外包、BOT、公營事業民營化進行大型的公共服務。

六、實行績效管理。為了確保有限的資源用在政策所規劃的方向，發揮預期的功效，各國政府改革的重點之一便集中于所謂的績效管理棗制定組織的長期目標、達成目標的策略、評估績效的標準，最終檢驗評估結果。

簡言之，西方政府改革所努力實現的行政新范式以組織結構企業化，權力控制分散化、運作過程靈活化、組織文化人性化為特征。

改革的矛頭對準官僚制似乎是理所當然的，因為正如本尼斯如言，組織的“內環境”與“外環境”發生了急劇的、復雜的和不可預料的變化：其一，官僚制所倡揚的理性化與制度化漠視組織成員的人性、自由、創新及作為非正式組織的感情交流，而這些因素在后工業社會越益受到人們的重視；其二，科學技術特別是信息技術的高速發展使得經濟和社會生活的節奏加速，照章辦事，循規蹈矩地履行職能已無法適應越來越普遍的社會動態因素對政府的職能要求；其三，經濟與政治的聯系日益緊密，全球一體化的趨勢不斷加強，對變革具有被動接受之特性的官僚制承受來自國內外各個向度的影響、壓力與挑戰，第一反應常常是天然的抗拒；其四，官僚制的組織建構與新時代的價值觀棗建立在主體交往、文化多元與公共哲學基礎上的交往實踐觀格格不入。因此現代的科層組織在“內適應”與“外適應”上均出現了足以致命的癥狀。[3]

但是，類似的批判在很多方面似乎似是而非。韋伯在經典意義上提出的官僚制是一種“理想型（Ideal typus）”，作為理想型的官僚制是組織結構、管理方式與組織文化三位一體的結合。

從組織結構上看，由于金字塔式的嚴密層級是官僚制最為表象的特征，因而也最易遭致抨擊。層級是一個性質概念，而非數量概念，對層級過多的非議不引致對層級的根本否定，擴大管理幅度，壓縮層級是尋求合理數量范圍的必要手段，與取消層級是兩回事。另一方面，在許多組織中興起的工作小組、特別委員會、項目小組等構成的網絡化模式從宏觀上依然處于科層制的框架內，并且一般在小規模的組織中才可能有效，因而要以這種模式取代更為普遍的官僚制，未必有現 實的可能性。真正重要的也許是多種模式的共存，而并不是模式間的替代。

從管理方式上看，現代行政組織雖然有突顯人性化和靈活性的要求，但并沒有超越“強制性協調”的整體格局棗以權力為中軸的計劃、組織、人事管理、指揮、協調、報告、控制。任何有組織的團體，唯其實行“強制性的協調”方能成為一個整體，而官僚制的行政管理方式以專門化、等級制、規則化、非人格化、技術化為基本特征，被證實為有史以來最合理的管理方式?！耙坏┏浞謱嵭械墓倭朋w制，就屬于最難摧毀的社會實體”[4]。行政改革風潮中廣為流行的績效管理方式，本質上依然是一種行政控制，只不過這種控制維度的優先性由職權讓位于效果。至于分權模式，與其說弱化了官僚制，不如說是一種強化，因為權力的分散確保了基層獲得與其職能相適的權力，基層職權的到位必然帶來科層秩序的穩定化，其實，組織學家塞爾茲尼克（Selznick）早就在官僚體系內部討論分權的問題了[5]，可見分權與官僚制并沒有矛盾。

理解現代官僚制最為重要的切入點是其組織文化，即“官僚制精神”：

1、契約任命即自由選擇，是現代的官僚體制的本質。[6]

2、形式主義的非人格化的統治：沒有憎恨和激情，因此也沒有“愛”和“狂熱”，處于一般的義務概念的壓力下；“不因人而異”，形式上對“人人”都一樣。[7]

3、可預計的規則，這對于現代官僚體制來說，也具有真正決定性意義。[8] 如果從“官僚制精神”來看西方各國的行政改革，官僚制末日論顯然言過其實。對契約、形式、規則的重視是西方理性主義一以貫之的傳統，早已成為構筑社會生活的平臺，行政改革不可避免地要在這一平臺上展開。仍以績效管理為例，它首先是以共識為基礎的契約式管理，其次要求行政使命、戰略、價值明確化，績效管理的全過程包含著極為嚴格與細致的規則和依據規則進行的計量，不但沒有淡化西方的理性傳統，反而是理性傳統對人際團體領域的進一步滲透。又比如，情緒上熱衷于改革的人經常會提到美國最典型的官僚機構國防部的軍事基地管理手冊從400頁減少到4頁的案例[9]，可是，4頁終究是4頁，減少并不是取消，減少的目的是為更有效地執行規則，規則在這里依舊是改革最為倚重的方面。

行政改革風潮中有一個風靡全球的新觀念棗企業化政府。許多人把它當成官僚制的替代物，然而把官僚制與企業管理方式對立起來顯然是一種錯覺，因為現代官僚制隨著資本主義的發展滲入社會的許多組織，企業，特別是大中企業，不但不例外，而且往往是官僚制最為典型的地方。官僚體系不必然等同于僵化的組織結構，它也可以具有靈活性[10]，以市場為導向的企業常常顯現后一特性。當人們把政府作為改革對象時，官僚制莫名其妙地成了替罪羊。政府、官僚制、企業化三者，焦點在于政府與企業化的對立上，而政府與作為其管理方式的官僚制是兩項事物，兩個概念，如果把同樣在企業內廣泛存在的官僚制與企業化運作對立起來，命題建構的邏輯沖突就十分明顯。

當然，這僅僅是概念辨析的層面，進一步作理論思考，問題似乎更多：企業活動的目的是獲利，政府活動的目的是公益服務，管理的具體內容和做法都是由目的決定的，既然兩者活動目的各異，內容和做法也就不同，因而企業與政府難于相通。市場經濟在全球推進的過程中是否正在造就一種市場神話，以至于“市場”、“企業化”成為包治百病的靈丹妙藥。企業化政府很可能將市場本身所具有的矛盾和緊張關系帶到政府中來，在政府中產生新的弊端。[11]

對官僚制的批評往往易于滑入對官僚主義的批判，事實上，兩者在理論上的區別遠比實際生活中清晰。的確，人們經常不自覺地把官僚制與官僚主義等同起 來，只要對官僚主義的責怪稍稍過了頭，便連同官僚制一起否定掉。韋伯的現代官僚制作為理想型，即邏輯的抽象，在現實中很難企及。各個國家的行政常態，要么是官僚化不足，要么是官僚化過度。前者是一切從傳統向現代轉型的發展中國家行政領域的明顯特征，而后者則是發達國家或稱現代性國家面臨的迫切問題。卡夫卡的《城堡》和“帕金森定律”開啟了諷刺現代官僚主義的先河，當下盛行的行政改革風潮無疑是繼承了他們衣缽的一場更廣泛的運動。在美國，“給予政府猛烈的一擊，已經成為全民最熱愛的運動。”[12]，在英國，人們“總是以挑剔的眼光觀察國家機器，認為國家機器是諸多罪惡的根源”[13]。英美的行政改革帶有激進主義的色彩，即使在激進的氣氛中，美國改革“在某些方面仍保留了韋伯式的傳統”[14]。而英國學者的告誡則更有理論意義：“傳統上為整個統治體制提供可靠性、可預測、凝聚力和持續性的公共行政，（經過改革）會淪為僅僅反映市場固有的緊張關系的一面鏡子?！盵15]

中國行政改革的現狀：官僚制不足

如果以行政效率、行政民主、行政廉潔、行政效能、行政公平作為政府行政的價值評判維度和發展目標，我們會發現全球性的行政改革都是在這些維度和目標下的努力。暫且不論上述目標內在的關系及在特定國家的優先次序問題，當考察它們與現代官僚制的相關性時，我們會大致得出如下略圖：

注：行政效能、行政公正是綜合性目標，它們部分地以上述三個目標為基礎，并在內容上不同程度地包含。

說明：A點代表官僚體制的理想型，從技術上該處能達到行政效率、行政民主、行政廉潔的最優值；

BA段為“官僚化不足”階段，行政效率、行政民主、行政廉潔與官僚化基本呈正相關關系；

AC段為“官僚化過度”階段，行政效率、行政民主與官僚化基本呈負相關關系，行政廉潔與理想型時的行政廉潔狀況差別不大。

我們可以依據現代官僚制的種種特征判斷中國處于BA即官僚化不足階段，比如普遍缺乏公務人員的專業化分工及與此相適應的專業化人才，政府人員及其行為輕視規則與規范，行政管理以“身份取向”凌駕于“成績取向”之上，行政腐敗現象嚴重，等等。問題的復雜性在于，任何一種官僚制棗無論是傳統的，還是現代的棗都有其對應的官僚主義，即某些特征的過度化，因此一方面是官僚化不足，另一方面卻是專業化分工過細，規章程序繁瑣僵化，唯命是從，兩種情況相伴相隨。

對中國行政所處階段的基本判斷是認識西方行政改革，尤其是如何看待現代官僚制的根本前提，中國自身的行政改革亦應始于此。改革開放以后，中國行政改革的頻度提高，改革中借鑒西方經驗當然無可厚非，但是根本上處于從傳統向現代過渡棗這一點在政治與行政領域常常為意識形態或某些理論有意無意地掩蓋棗的中國社會，面臨的是紛繁復雜的各種思潮、理論、模式的涌入，在西方因循歷史發展而形成的清晰脈絡在中國很快迷失，許多理論、模式陷入“淮桔成枳”的尷尬境地。因此理論上遠為重要的恰恰不是西方最新成果棗經驗抑或教訓棗的引進，而是對自身傳統與現狀的深層體認。

組織學家沙因（Edgar Schein）指出，組織文化區分為三個層次，第一層次是人造品，它們構成了物質的和社會的環境，在這一層次上，人們可以看到物理空間、群體輸出的技術，書面的和口頭的語言、藝術作品和組織成員公開的行為。在計劃經濟體制中，新型的以管理為職能的和以社會分工為基礎的行政組織形式 上具備官僚制的種種特征，隨著社會主義市場經濟體制的完善，專業分工、等級分層、權責限制、規章管理和評估機制構成的系統在制度與規章上越益走上正軌。然而組織文化的第三層面棗基本的潛在假設為傳統因素在依據現代要求構筑的行政組織中仍然發揮功能給出了合理解釋?；镜臐撛诩僭O指的是一些原則被反復用于解決問題后，就會變得理所當然，人們逐漸相信事情本來就是如此辦的[16]。基本的潛在假設與傳統文化有密切關系，現代性的表層結構與暗含傳統性的潛層結構并存，構成了中國行政組織的二元性特征，由此可見，公開宣稱的行政原則同實際運作所遵循的準則是有差異的。傳統因素仍將以其慣性和人員思維上的定勢在現代性的組織形式中發揮著一定的作用。新的現代性的組織原則雖然已經建立，但短時間內無法真正成為組織運轉的軸心，行政組織實際運作往往是新舊體制因素共同作用的結果。

官僚制在中國古已有之，適應于傳統社會的官僚制最大的特征是全社會成員鎖定在專制主義的嚴密等級中。這種與其稱官僚制不如說是官僚政治的體制與現代官僚制精神相去甚遠，韋伯把它叫做“世襲（Patrimonialism，或譯為家產）官僚制”。這種官僚制的特點在于：

一、延續性，延續期間的悠久，幾乎悠久到同中國傳統文化史相始終；

二、包容性，它所包攝范圍的廣闊，即其活動，同中國各種社會文化現象如倫理、宗教、法律、財產、藝術??等等方面，發生了異常密切而協調的關系；三是貫徹性，世襲官僚制的支配作用有深入的影響，中國人的思想活動乃至他們的整個人生觀，都拘錮在其設定的樊籠中。[17]社會主義的制度形態從理論上講是現代性的，因而它本質上否定世襲官僚制的延存，但在特定國家，社會主義總與一國傳統相結合，這樣情況就要復雜得多。在計劃經濟體制下，一方面傳統的慣性構成現代組織的潛層結構，另一方面，“只有通過中央科層組織的巨大擴張，才能建立滿足社會需要的計劃生產體制，（因而）社會過程置于自覺的集體體制之下的努力所帶來的意外結果是：將其自身重又置于一個更強有力的層階體制的支配之下，因為這種層階體制比以往更為統一?！盵18]

計劃經濟某種程度上強化了傳統的官僚體制，從而導致了“官僚制同構”的嚴重后果，作為與權力統治最親近的組織形式，官僚制向社會生活的各個組織棗政治的、經濟的、文化的（政府、政黨、企業、學校、宗教組織、群眾團體、學術機構??）棗滲透，官僚制幾乎沒有它不可涉足的領域，在組織管理方式上本應多元并存的格局被一元所破壞。中國向市場經濟的轉型有助于官僚制同構現象的逐漸解體，但是傳統型的官僚體制很大程度上控制著社會資源、財產和意識形態，它在社會中特別是在城鎮社會中仍占有絕對優勢。

傳統型官僚制的歷史存在造就了相應的組織文化，對照現代官僚制精神，中國行政組織的內在文化缺陷無法回避：

（一）理性精神的闕如?，F代官僚制以理性，即目的合乎理性或價值合乎理性為取向（或者兩者兼而有之）[19]，“整個統治的官僚體制化大大促進向著理性的‘求實性’、向著‘職業化’和‘專家化’發展，（因此）官僚體制的統治結構服務于生活方式的‘理性主義’的傳播?！盵20]現代官僚制是西方理性傳統與現代化大生產結合的產物，它以規則的可預測性，即“對種種‘客觀’的目的的理性的權衡”克服“自由的隨意專斷和恩寵，懷有個人動機的施惠和評價”[21]。中國社會并不缺理性，但缺少理性精神的普照之光，彌漫于行政組織中的是世俗取向的理性主義，即“實踐政治的理性主義”[22]：通過個人內心信仰和道德體系的建立維系人與人的關系進而維系社會既定秩序，以此獲取固定的俸祿、收費以及其他“合理”利益。這種理性由于缺乏求知欲和追求精確方法的動因與張力，無法超越人的主觀性因素，因而極易墜入人倫等級的泥潭。理性思維受制于權力等級與道德信仰體系所顯現出的不成熟，嚴重阻礙著行政組織的效率化、自覺化和科學化。[23]

（二）家長制的余風猶在。傳統中國的社會模型是“家國同構”：人們很自然地將家族制度上升為社會制度，將家族倫理上升為社會倫理，并以血緣關系的思路來建立和處理人際關系，家族中的倫理或角色關系會類化到家族以外的團體或組織，形成“泛家族化歷程”[24]。下級對上級的服從，是所有官僚制的要求，但現代官僚制的服從建立在合法性基礎之上，即“并非服從他個人，而是服從那些非個人的制度，因此僅僅在由制度賦予他的，有合理界限的事務管轄范圍之內，有義務服從他。”[25] 世襲官僚制中的服從，是一種籠罩在權力控制之下的忠敬關系，無法排除主觀的、情緒的、人格的因素對客觀目的的干擾。受這種傳統影響的現實行政，職責的明確劃分限制不了行政行為的超權限實施。以不受制約的權力為基礎的行政違規行為比比皆是，亦無人深究。

（三）法治理念的艱難植入?，F代官僚制中的一切人員都要依法辦事，任何人都不能超越法律行事，不能違反法律恣意妄為。而理性傳統的欠缺影響規則、制度的權威，家長制的余風極易擁抱人治。從以法治國的法治理念載入憲法到有法必依成為行政主體的自覺行動，中間的過程十分漫長。嚴峻的事實是，與其他立法工作相比，中國行政法律法規的制定明顯滯后：法規體系薄弱、程序性法規匱乏，行政行為有法可依尚且得不到保障，惶論有法必依。另一方面，中國官民有別的思想常常致使行政行為偏離法治軌道，因此健全法律體系、普及法治精神以及與人治進行現實的面對面的斗爭將伴隨現代化的整個進程。

（四）現代契約觀念的淡漠。契約是法律的延伸[26]。法治理念的薄弱與現代契約精神的淡漠互為映照?，F代官僚制下的公務人員與行政組織之間的關系是自由的契約關系，正因為他們有個人的自由，才僅僅由于非個人的公務的義務服從于擁有權力的人或組織。世襲官僚制不承認人的獨立性和自由的可選擇性，官僚們在成為恭順的仆從時已把個人的一切選擇權統統交到了他的上司，即“主子”的手里。中國行政組織中廣泛存在的是隱形契約棗非正式的理解和約定俗成[27]，隱形契約強調的是人與人，而非人與規則的關系，它在取得個人的、局部的、即時的效率時卻消解了行政組織的整體效率，同時也抽取了行政組織作為公共性存在的依據。

行政現代化進程中的官僚制：建構與超越

公務員制度是典型的現代官僚制。以《國家公務員暫行條例》與其他若干相關單項法規的頒布為標志，我國向行政官僚化走出了重要的一步。但目前，我國的公務員制度無論是制度層面還是運作層面都還存在嚴重問題：公務員范圍界定不甚合理、職位分類不規范、考試錄用機制不暢、考核缺乏有效方法、運作中充斥形式主義，等等。因此有必要從現代官僚制的三個層面出發建構一個符合理想型諸特征的官僚體系以完善中國的行政管理。

（一）組織結構層面。首先要論證公共行政的哪些領域、哪些部分適宜于采用官僚制的結構模式；其次在采用官僚制的部門，結合職能轉變及職能界定完善職位分類制度，使管理的層級與幅度能在規章中清晰反映出來（這一點不等于不可以隨內外環境的變動而修改）；第三在較為穩定的職位分類制度基礎上制定細致的崗位職責規范，明確公務員在特定崗位上的職責、權力與義務。組織結構層面的最大問題是把官僚制與僵化、死板等同起來，公共行政領域的官僚化同樣需要采用靈活的體系棗迅速變動的內外環境的需要，當然這種靈活性要以尊重規則 與制度為前提，否則官僚化不足階段，靈活性會給管理中的非人格因素提供可乘之機。

（二）管理方式層面可分為兩個方向：對內管理，考試、錄用、考核、職位升降、工資、培訓、任免、獎懲、退休、退職、監督都要依據規范和程序進行，剔除人為因素的干擾，最大限度地降低管理的模糊性。當然首先有一個管理的法規、程序建立與完善的迫切問題，其次才是照章執行；對外管理同樣要強調依法的重要性。只有在尊重法律法規的基礎上才能進入管理科學化、民主化的層面，否則現代行政諸目標只能成為空中樓閣。

（三）組織文化層面。與上述兩層面相比，組織文化的改造是最為關鍵與艱難的，由此也可以推斷我國的公共行政現代化是一個漫長的過程。不過從目前來看，行政現代化的路徑較為清晰：其一隨著市場經濟，尤其是各項產權制度在我國的逐步建立和完善，理性精神、尊重契約、法律的契約精神以及成就取向的價值觀，必將經由啟蒙深入人們的觀念；其二教育是以現代精神改造傳統性的助動機，隨著教育力度的加大，現代精神的傳播會有加速之勢。市場經濟與教育是現代精神導入與普及的兩翼，行政文化的更新必將得益于此，改革開放二十年有力地證明了這一點。另外在這一層面，結合當前的機構改革，有一些措施可以加速更新的進程：

1、把機構改革與人員的置換結合起來，逐步淘汰觀念陳舊、思維僵化的公務人員，引進接受過良好教育，素質較高的人員，借助人員素質的提高促進組織文化的現代化，同時也樹立起知識、專業的權威。

2、把機構改革與常規性培訓結合起來。長期的、固定的公務人員培訓有助于行政文化的整體提升。現代性觀念與適合國情的經驗總結通過培訓能夠潛移默化地固化為公務人員的價值取向與行動指針。當然對行政文化更新起促進作用的培訓強調科學性與系統性，在實踐中應與政治學習、意識形態的灌輸嚴格區分，公務員培訓宜交由獨立的中介機構或相關的研究機構進行。

組織結構、管理方式、組織文化是建構現代官僚制的粗略輪廓，但建構的同時亦應有超越的眼光。就工具層面的官僚制而言，其局限性是明顯的，畢竟以完善官僚制為標志的行政現代化僅僅是社會總體現代化的一部分，無論在行政體系內部，還是在與政治相聯系的體系外部，技術上最為合理的官僚體制并沒有為它在現代政治生活中無所不在提供任何理由，“官僚體制統治的頂峰不可避免地有一種至少是不純粹官僚體制的因素?！盵28]當把官僚制的完善作為現代化的關鍵向度時，即使作為理想型仍本質具備的“鐵的牢籠”的性質亦不可忽視。因而本文反思西方行政改革與梳理中國官僚制傳統的過程始終服務于以下目的： 1．判別中國行政所處的基本階段棗官僚化不足；

2．官僚化不足階段仍需意識到官僚制有其適用范圍；

3．在合理的適用范圍內完善官僚制以實現行政現代化。

注 釋：

[1][德]馬克斯·韋伯：《經濟與社會》（上卷），林榮遠譯，商務印書館，1997年版，第248頁。

[2]Jay M.Shafritz, Albert C.Hyde: Classics of Public Administration, 2nd, The Dorsey Press, Chicago, 1987, p.325.[3]朱國云：《組織理論：歷史與流派》，南京大學出版社，1997年版，第249-253頁。

[4][德]馬克斯·韋伯：《經濟與社會》（下卷），林榮遠譯，商務印書館，1997 年版，第309頁。

[5]Jay M.Shafritz, J．Steven Ott: Classics of Organization Theory, Wadsworth, Inc., Beimout, California, 1992.pp.81-86.[6]同[1]，第247頁。[7]同[1]，第250頁。[8]同[4]，第297頁。

[9][美]戴維·奧斯本、特德·蓋布勒：《改革政府棗企業精神如何改革著公營部門》，上海譯文出版社，1996年版，第9-11頁。

[10][英]戴維·比瑟姆：《科層制》，鄭樂平譯，臺灣桂冠圖書股份有限公司，1991年版，第46頁。

[11]張尚仁：《當代行政改革趨勢析論》，載《華南師范大學學報》1998年第5期，第8頁。

[12][美]唐·泰普思科：《泰普思科預言》，卓秀娟等譯，時事出版社，1998年版，第195頁。

[13][14][15]同[11]，第7-8頁。[16]同[3],第349-354頁。[17]王亞南：《中國官僚政治研究》，中國社會科學出版社，1981年版，第38-39頁。

[18]同[10]，第60頁。[19]同[1]，第242頁。[20]同[4]，第320頁。[21]同[4]，第301頁。

[22][德]馬克斯·韋伯：《儒教與道教》，王容芬譯，商務印書館，1995年版，第162頁。[23]唐逸：《中國的理性思維》，載《戰略與管理》，1999年第2期，第111頁。[24]楊國樞：《家族化歷程、泛家族主義及組織管理》，載《海峽兩岸組織文化暨人力資源管理研討會宣讀論文》，1995年。[25]同[1]，第243頁。

[26]李仁玉、劉凱湘：《契約觀念與秩序創新棗市場運行的法理、文化思考》，北京大學出版社，1993年版，第104頁。

[27]Weitzman, Martin and Xu, Chenggang: “Chinese Township-village Enterprises as Vaguely Defined Cooperatives.” 1994.Journal of Comparative Economics, 18, p.121.[28]同[1]，第247頁。

第三篇：世界貿易組織與行政改革論文

中國加入WTO標志著中國加快了真正融入全球經濟一體化的進程，在這個過程中中國政府面臨著最大的挑戰已經為世人所認同，同時人們也認識到加入WTO也給中國帶來諸多的機遇，我認為加入WTO所帶給中國政府的機遇與挑戰對中國的行政改革影響重大。

一、加入WTO為中國的行政改革提供了壓力和動力

按照行政生態學的觀點，隨著經濟社會生活的變遷，行政體系必須隨之變遷以適應經濟社會生活的需要，同時行政體系的改革也會導引經濟社會生活的變化發展。在現代社會更加強調行政體系對經濟社會生活的超前回應性和對經濟社會生活的導引。

中國的行政改革長期以來都是立足于對經濟社會的回應的基礎上的，歷次行政改革都是由于財政的緊張和經濟改革的需要的而引發的，而加入WTO后中國的行政改革由對經濟改革的回應性模式開始向行政改革導引經濟社會變遷的模式，也就是說以前是經濟改革引發行政改革，而這次變成了行政改革導引經濟改革，而這次行政改革又是中國入世引發的，也可以說這次是以開放促改革。

1、加入WTO給中國政府的壓力：承擔WTO成員義務，履行WTO協議必須進行行政改革

WTO規則是建立在成熟的市場經濟國家間協議基礎上的多邊貿易協議，中國既然加入了WTO就要履行協議，履行協議就必須進行行政改革，因為WTO的這套規則主要是規范政府如何對對經濟貿易進行管制的，主要是規范約束政府行為的規則。而我國目前政府的行為與WTO規則所要求的政府行為還相距甚遠，比如對于WTO規則所要求的行政透明度我國各級政府還做的遠遠不夠，從政府的機構設置、人員安排、職責權限劃分到權力的運行的規則與方式及行政程序都處于一種半神秘的氛圍之中，各級政府面對的普通公眾對之都知之甚少，以致于在現實中出現了專門代理企業從事政府公關中介組織。關于政務公開我們的政府提了好多年，但很多仍局限在“村務公開”、“廠務公開”等所謂的公開上，這些“公開”其實并不是真正的政務的公開，我們真正的政務公開也不過都局限于鄉鎮的所謂的公開上。中紀委第七次全體會議公報（2002年1月25日）中還強調“全國縣級機關都要實行政務公開，有條件的地（市）級政權機關也要推行政務公開”從這一點可以看出，目前的政務公開到底是一個什么樣的狀況。再比如對于WTO規則所要求的政策統一原則我國各級政府做的更差，到處都有什么享受特殊優惠政策的所謂“開發區”，各地都有對付上級政策的對策，土政策與地方保護主義盛行。針對這些違背WTO規則要求的政府行為，中國政府必須進行改革以切實履行自己的義務。而且必須在給定的時間期限內改革完成，否則就要遭到WTO規則的懲罰與制裁。

2、加入WTO給中國政府的動力：在全球競爭中贏得優勢地位必須進行行政改革

加入WTO，中國正式成為世貿組織的一員，中國取得了與其他世貿組織成員平等的貿易權益，中國在更深的程度上融入了全球經濟一體化之中，在全球經濟一體化的進程中由于各國的起點不同，自然會導致弱者更弱，強者更強的現象。中國加入了WTO面臨著世界上發達國家的競爭，一方面中國與其他WTO成員擁有了平等的權利，擁有了相對平等的競爭平臺，但另一方面中國的市場經濟起步較晚與WTO發達國家成員具有較大的差距，中國政府只有借助這次加入世貿組織獲得了平等權益的契機迎頭趕超，才能在全球化競爭中獲得一席之地。

要在全球競爭中迎頭趕超，必須更多的吸引外資外商的進入，而外資外商的進入主要看你投資環境的優劣，而投資環境的優劣很大程度上又是與政府的行為密切相關的，可以說一個國家和地區的投資環境都是由政府主導營造的。試想在一個連開一家餐館就得花幾個月時間跑無數個部門，敲上百顆公章的投資環境下，有選擇自由的，追逐最大利益的外資與外商怎么會光顧呢？中國政府要想在全球經濟競爭中贏得相對的優勢地位必須下大力氣改善投資環境，而改善投資環境最重要和最根本的就是改善政府行為，進行行政改革。

第四篇：入世與中國稅收法制改革和完善之淺見

入世與中國稅收法制改革和完善之淺見

中國將于2001年12月11日正式成為世貿組織成員。為了適應《WTO協議》對成員國的要求，落實《中國加入世貿組織的議定書》的承諾，近幾年來，全國人大及其常委會加快了修改法律的進程，現已修改了包括《稅收征收管理法》等近10部法律；國務院也修訂或制定了包括《中外合資經營企業法實施條例》等近20件行政法規；國務院各有關部委也已清理修改了約2300份相關的法規、文件，并將進一步完善涉外經濟政策和法律法規體系。但作為經濟法的一個重要部分的稅法，自1994年稅制改革以來，稅收實體法部分一直未進行過修改，部分法規已基本不適應WTO游戲規則的要求。因此，修改和完善我國現行的稅收法制已勢在必行。

根據世貿組織對成員國的要求，以及我國市場經濟發展的現狀，筆者認為，入世后中國稅收法制改革與完善的舉措是：

（－）完善稅法公告制度，增強稅法透明度

一是稅收立法透明。稅收涉及每個企業和個人的利益。因此，在稅收立法過程中，應廣泛地征求社會各界的意見，充分吸收合理的建議。

二是稅法條文透明。WTO侯任總干事素帕說過：“WTO要求中國入世后，用國際接受的語言，公布本國的法律”。要實現稅法條文透明，國家就應當對將要實施的和正在實施中的稅法，采取一定的形式（如報刊刊登、電子媒體公告等）免費向社會公布。

三是稅法執行透明。稅務機關應將稅法執行的程序、情況和結果等采取一定的方式向納稅人公開，如在辦稅服務廳將其以圖表、文字等形式公開于顯而易見之處。

另外，增強稅法的透明度，除了要求中央政府應將重大稅收政策變動預先公示外，還要求中央政府與地方政府在稅收政策變動上協調一致，地方政府不能擅自變通。

（二）加強稅收立法，握高“稅法”的法律層次

加強稅收立法，合理地設置稅收立法的框架，科學地構建中國特色的稅法體系，嚴密地設定每部稅法的內涵，是一個亟待解決的問題。我們應借鑒發達國家的稅收立法經驗，將中國的稅收立法框架定位為：以稅收基本法為主導，稅收實體法和稅收程序法并駕齊驅的“三位一體”的稅收立法框架，即稅收基本法起統領、指導、管理和制約的作用，稅收實體法規定權利與義務，稅收程序法規范稅收征納行為的稅收立法框架。具體措施應是：

一是修訂完善《憲法》中關于稅收的規定。巴西、加拿大等國的憲法都對國家稅權的劃

分做出了規定。我國應按照稅收法定主義原則，將稅權劃分的重大原則規定寫進《憲法》中，而具體原則規定則由《稅收基本法》完成。

二是制定《稅收基本法》或《稅收法》。即制定一部包括中國根本稅收制度、征收管理制度、稅收司法制度等基本原則，并超越稅收實體法和稅收程序法以及各個單行稅法，在整個稅法體系中居于主導地位，決定國家全部稅收立法、執法、司法活動的基礎性的稅收基本法。具體包括立法宗旨、定義性的規定、稅收征收管理程序、稅權劃分、征納雙方的權利義務和責任、稅務復議、稅務司法等內容。

三是提高稅收實體法的立法層次。加強稅收立法，握高“稅法”的法律層次，是法律的要求。2000年3月15日第九屆全國人民代表大會第三次會議通過的《中華人民共和國立法法》第八條規定：財政、稅收和海關等的基本制度事項只能制定法律。

稅收實體法的立法應與稅制改革相適應，并科學設定稅種構成要素，各個單行稅種應由以法規規范轉變為以法律規范為主。對一些重要的稅種，經過幾年的實踐證明是科學的、可行的，將條例或暫行條例提升到法律，由全國人大常委會以法律形式確定下來，以增強其法律剛性；對那些比較成熟或短期內不會發生較大變化的稅收政策，以法律或行政法規的形式公布施行；最大限度地減少以行政規章尤其是以內部規范性文件形式公布稅收政策。

四是完善稅收程序法。新的《稅收征收管理法》已于2001年5月1日起正式實施，但到目前《稅收征收管理法實施細則》國務院還未制定出來。沒有《實施細則》，《稅收征收管理法》確定的一些加強稅收征收管理的條文規定便無法落實。因此國務院應盡快頒布《稅收征收管理法實施細則》。此外，國家還應制定《稅務代理法》、《納稅人權利保護法》等法律。

（三）堅持依法征稅，依法處罰稅收違法行為

目前，稅務機關在稅務執法上仍存在著有法不依、執法不嚴、違法不究等問題，這不符合WTO規則。究其原因，稅務執法人員素質不高是一個不可忽視的因素。因此，我們應當以人為本，采取措施，切實提高稅務人員的法律素質，依法治稅。具體措施是：

一是嚴格執行稅收實體法。稅務機關和稅務人員在執行稅法中應嚴格按照各稅收實體法的規定，以法律為準繩，依法辦稅，依率計征。

二是嚴格執行行政處罰程序法。稅務機關應嚴格執行行政處罰的法定程序尤其是聽證程序，按照法定程序實施稅務行政處罰決定。稅務行政處罰是稅務機關一種具體行政行為，如其適用稅法錯誤或者違反法定程序，一旦當事人向法院起訴，法院就會判決撤銷稅務行政處罰決定。如果當事人的利益受到侵害，法院將會判決稅務機關承擔賠償責任。據《中國稅務

報》報道，近年來，稅務行政訴訟案件逐年增多。1999年全國法院審理的稅務行政訴訟案件，判決維持的僅為34%，判決變更或部分變更稅務行政處罰的為66%，稅務機關敗訴的主要原因是行政處罰程序不合法。因此，稅務機關應該嚴格執行行政處罰程序，依法實施稅務行政處罰。

三是嚴格執行司法移送制度。稅務機關應采取有效措施，加大稅務稽查力度，嚴肅查處偷稅、騙稅、抗稅案件，嚴厲打擊各種違反稅法行為。對觸犯《刑法》的稅務違法案件，應立案并移送司法機關追究刑事責任。

（四）推進稅務行政救濟制度建設，維護納稅人合法權益

一些發達國家比較重視稅務行政救濟，納稅人的權益受到侵害時，也善于利用這一渠道來維護自己的合法權益。目前，我國為了有效解決稅務執法不當而導致納稅人合法權益受到損害，或者納稅人認為其合法權益受到損害的問題，雖然建立了稅務行政復議和稅務行政訴訟等行政救濟制度，但實際執行效果不太理想。因此加入WTO后，我們應更加重視稅務行政救濟制度建設，以維護納稅人的合法權益。具體措施是：

一是進一步完善稅務救濟制度。應根據WTO規則，借鑒發達國家的經驗，進一步完善我國的稅務行政復議、訴訟和賠償制度：修訂稅務行政訴訟規則；制定稅務行政賠償規則，以解決目前稅務賠償爭議無規則可循的問題。

二是依法開展稅務行政救濟工作。納稅人對稅務機關的稅務執法行為不服，向其上級稅務機關申請復議，稅務復議機關應依法進行審理和裁決；納稅人對稅務機關執法行為不服向法院起訴，稅務機關應做好應訴準備工作，并積極出庭應訴，依法提請法院做出公正的判決；納稅人認為稅務機關的執法行為違法侵害了自己的合法權益，向該稅務機關或法院起訴要求賠償，稅務機關應依法受理并決定是否賠償。

三是鼓勵納稅人進行稅務行政救濟。應廣為宣傳稅務行政復議、訴訟和賠償制度，消除納稅人的疑慮，解決納稅人不愿或不敢與稅務機關較真的問題，正確對待納稅人對稅務機關的執法行為不服依法申請復議、提起訴訟和請求賠償的權利，自覺地維護納稅人的合法權益，營造良好的納稅環境。

（五）建立稅收保護體系，維護稅收執法秩序

目前，各種偷稅、騙稅、抗稅現象比較嚴重。隨著我國加入WTO，來華投資的外商會越來越多，各種稅收違法現象也將會出現新特點，將挑戰我們的稅務執法秩序，因此，必須建立健全我國的稅收保護體系，以維護稅收執法秩序。建立健全我國的稅收保護體系，有多措施和途徑，但筆者認為最直接和最便利的措施是：

一是組建稅務警察。由稅務警察專門負責稅務違法案件的查處工作。盡管新《刑法》已將稅務違法案件的立案偵查權劃歸公安機關，縣級以上公安機關都內設了稅偵（經偵）機構，但是，由于公安機關的稅偵人員來自公安機關內部，他們不熟悉復雜的稅法，在查辦稅務違法案件時，不能較好地運用稅法規定，將會影響到稅法的嚴肅性。因此，有必要建立稅務警察，以法律的形式賦予稅務警察特殊的執法機關和稅務機關的雙重權力，人員由稅務機關和公安機關抽調組成，以此提高稅務違法案件的辦案質量。目前，國際上不少國家（如日本和俄羅斯等）都設有稅務警察，因此我國設立稅務警察也符合國際慣例。

二是設立稅務法院。借鑒國外經驗，由稅務法院專門負責稅務違法案件和稅務訴訟案件的審理工作。將稅務違法案件和稅務訴訟案件交由稅務法院審理，不但可以有效解決因法官不熟悉稅法而導致辦案水平不高等問題，維護稅法的嚴肅性，還可以縮短案件的審理時間，提高稅務執法效率。

（六）調整稅收結構，完善稅收法律體系

我國現有稅種24個，其中工商稅種20個。國家稅收收入的主體（近80％）是流轉稅，與主要的世貿成員國不相一致。因此，有必要通過設立新稅種，調整老稅種，進一步完善我國的稅收法律體系。具體措施是：

一是開征社會保障稅。目前，我國是根據國務院頒布的《社會保險費申報繳納管理暫行辦法》的規定征集社會保險費的。由于各地政策執行不一，社會保險費征收機關執法力度不夠，社會保險費征收比例不到位，社會保險支出缺口較大。據勞動部統計，截至2001年9月末，全國國有企業下崗職工已達590萬人，入世之后，還可能有更多職工下崗。因此，應通過開征社會保障稅，以法律的形式建立完善我國的社會保障體系。

二是統一內外資企業所得稅法。按照國民待遇原則和稅收公平原則，對外商投資企業實行國民待遇。制定統一的《法人所得稅法》，統一所得稅稅率，減輕內資企業的稅負，取消外資企業的稅收優惠。

三是完善個人所得稅和開征遺產稅。在保持稅收穩定增長的基礎上，調節個人收入差距，適當減輕中低收入者的稅負，加大對高收入者的調節力度。個人所得稅逐步推行按年計征的綜合所得稅，逐步擴大征收范圍，合理確定稅基，適當調整稅率。

目前，我國開征遺產稅的條件已經成熟。高收入人群的出現，個人收入的懸殊開始并不斷加大；巨額財產的繼承與人們“勤勞致富”的觀念相違背的。在這種條件下，開征遺產稅將會產生各方面的社會效益。

四是實行消費型增值稅。據我國經濟學家預測，從2003年開始，國債投資力度開始減弱，國家要通過增強社會投資機制逐步取代國債投資。為了適應這種投資形勢的轉變，必須實行鼓勵投資型稅收政策，在流轉稅方面將現行生產型增值稅轉變為消費型增值稅，應是一種最好的選擇。消費型增值稅的優點是固定資產投資的進項稅可以完全得到抵扣，消除重復征稅，鼓勵企業投資。

五是完善出口退稅機制。結合增值稅的轉型，實行徹底退稅的辦法，即實行完全的出口產品零稅率，取消退稅指標的分配管理辦法。

六是建立相應的關稅保護措施。中國政府承諾，入世之后，我國關稅將大幅下降?，F在以由原先的43％降到15％，到2005年再降至10%.目前美國和日本的關稅總體水平為3.1%，發展中國家則為12％。美國還準備進一步降至2％。關稅稅率的高低意味著進口商品稅收收入的多少，進一步影響到進口商品價格的高低。因此，我們應尋找更加有效的貿易保護工具，為民族產品發展提供良好的保護網。對需要進行控制的進口商品，我們可以通過運用從量稅、復合稅、進出口調節稅等關稅措施，適度保護國內相關企業的產品；制定《反傾銷和反補貼稅法》，對需要限制的進口商品，我們要充分運用WTO的反傾銷、反補貼規則，進行關稅保護。

七是賦予地方相應的稅收立法權。在稅權劃分上，適當增加共享稅稅種，增加省級地方政府的稅收調控權，賦予省級人大和政府一定的地方稅立法權和地方稅收的減免權力。在1994年的稅制改革中，我們盡管實行的是分稅制，建立國家稅務局和地方稅務局兩套稅務機構，有中央稅收、共享稅收和地方稅收，但地方沒有立法權。因此，中央在確保財政收入的前提下，適當下放給地方稅收立法權，區別稅種，適度分權，使地方責權利相統一，這樣既有利于提高資源的配置效率，也是對分稅制財政體制的完善。

結束語：

稅法作為國家調節和控制經濟的利器，面對如世的巨大挑戰，只要我們能夠將國際慣例與具體國情、原則與例外進行有機結合，制定出一套規范化的稅收法律制度，必將加速中國經濟與世界經濟融合的進程。

主要參考書目、文獻：

（1）巴吉拉斯·拉爾·達斯：《世界貿易組織協議概要》法律出版社，2000年版。

（2）世界貿易組織秘書處編：《貿易走向未來》法律出版社，1999年版。

（3）王誠堯：《WTO規則對稅收的要求及其調整》《涉外稅務》，2000年第8期。

（4）張曉東：《中國反傾銷立法比較研究》法律出版社、中央文獻出版社，2000年版。

（5）劉劍文主編：《國際稅法》????北京大學出版社，1999年版。

（6）

期。

（7）

年版。

王選匯：《對國民待遇原則的認識要準確定位》《涉外稅務》2000年第7國家稅務總局編，《中華人民共和國稅收大事記》中國稅務出版社，2000

第五篇：芻議中國權力制衡與監督機制的困境

芻議中國權力制衡與監督機制的困境

20世紀80年代初，中國以分權化為導向從經濟領域開始了卓有成效的漸進式改革探索，以此為契機和動力中國權力結構由建國初的不斷集中趨勢開始逐步進行分權探索，時至今日，經濟領域的進步毋庸置疑，但下一步分享改革成果，利用改革優勢，突破改革瓶頸需要政治領域進一步變革。“只搞經濟體制改革，不搞政治體制改革，經濟體制改革也搞不好，因為首先遇到人的障礙。事情要人來做，你提倡放權，他那里收權，你有什么辦法？從這個角度來講，我們所有的改革最終能不能成功，還是決定于政治體制的改革”（鄧小平，1994）。

盡管中國政治體制的分權改革探索不斷深入，但權力結構有效制衡的實現與人民群眾的期望和社會主義民主制度建設還存在較大的差距，權力過分集中得不到制約是最為民眾所擔心、關注的問題，也是當前政治體制改革首要和最重要的問題。筆者認為，推進政治體制改革首先要架構有效的權力制衡與監督框架，而中國政治實踐表明，權力制衡與監督框架的建立需要有效破解三大難題。

一、執政黨、人民代表大會、行政機關、司法機關權責模糊，黨政內部監督效力弱化難題

中國憲法規定，執政黨、人民代表大會、行政機關、司法機關共同執掌公共權力，形成相互監督的基本制衡體制。但政治實踐中，公共權力較多地集中于各級黨委、行政機關，人民代表大會的審查權、監督權、質詢權往往停于文本，流于形式，缺乏可操作性。另外，憲法規定人民代表大會在權力架構中最高地位和執政黨在政治生活中核心地位之間的關系較為模糊，需要通過細化、明晰權責予以理順。中國以黨管干部、首長負責作為權力運作原則，公共權力集中于黨政機關，而黨政機關內部權力集中于個人的問題，據統計，黨、政“一把手”案件在領導干部腐敗案件中約占1/3（何增科，2004）。當前很多問題處于潛伏狀態，一些重大問題的解決甚至具有一定的偶然性，這是中國社會主義建設探索歷程中不可避免的階段，但需要我們對癥下藥。公共權力具有腐蝕性，不受任何制約和監督的權力必然導致腐敗和濫用權力，只有“以權力制約權力”。

十七大報告指出：“對干部實行民主監督，是人民當家作主最有效、最廣泛的途徑，必須作為發展社會主義民主政治的基礎性工程重點推進”，“要堅持用制度管權、管事、管人，建立健全決策權、執行權、監督權既相互制約又相互協調的權力結構和運行機制”。建立完善的權力運行機制，使權力結構趨向合理、配置科學，從橫向而言需要合理、明確劃分執政黨與國家機關的職責權限，尤其對交叉領域的權力要明確劃分與界定，避免政出多門；從縱向而言需要真正實現中央垂直管理部門和地方政府的監督、制衡關系。同時，進一步明確、細化各級黨政領導的職能、權限和責任，一方面對公共權力合理分割、構架制衡，另一方面對分割的權利納入規范化、程序化的運作體系，用制度保證權力得到監督，抗衡權力濫用。

二、行政機關改革建設整體推進難題

中國行政機關的改革實踐較多地致力于公職倫理提升、監察追責機制設計，但實際上政治權力運行的特點決定了其需要法律、制度、政策的共同制約。政府通過對法律、制度和政策的運用作為其存在和運行的基礎與手段，不合理的法律、制度和政策規定可以造就、維護既得利益者，即便合理的法律、制度和政策也可借自由裁量權等方式使政府內部產生積弊可能。

結合中國國情，政府改革建設需要從法律、政策和制度三個方面整體推進。

一方面，通過完善法律增加自由裁量權適用的確定性，提高政府規制的透明性；另一方面，繼續探索服務型政府改革實踐，合理推進市場化、民營化改革，探索“放松規制和民營化為核心的小政府”，逐步減少政府對經濟行為的干預，適當鼓勵“民間自律性地、創意性地追求經濟活力”（崔炳善，2009）；在這，強化權力機關和司法機關的權限，完善、保證其職能的獨立、正常運作，用制度拉住權力的韁繩。在這方面，美國的憲政制度框架對深化、完善中國政府改革建設有著一定的借鑒意義。

三、司法機關獨立、公正司法順利實現難題

司法機關獨立、司法制度完善是社會良性運行的防火墻，社會公義實現的保障。目前，從憲政框架而言，中國司法管理體制有行政化趨向，各級分管司法工作的領導往往由公安部門負責人兼任，行政命令要素對司法工作特質和原則影響很大；另外，中國法律內容還不盡完善，相對宏觀，法律適用變通性強，法官自由裁量權較大。司法隸屬關系地方化，為地方黨政機關干預司法活動提供了機會，更為嚴重的是司法機關甚至成為地方腐敗的保護傘。司法機關獨立、公正司法是權力制衡與監督的底線，需要從憲政框架設計和司法制度內部完善兩個方向著力破解。

健全的權力制衡和監督機制是現代政治文明成熟的重要標志和特征，從長遠看中國政治制度完善、經濟可持續發展、社會組織發展成熟都需要通過健全權力制約和監督機制保障，合理配置、科學制衡，培育成熟、可信賴的政治文化，需要整個國家、社會共同的思考、努力和決心。