第一篇：當代中國的上訪體制與社會穩定

當代中國的上訪體制與社會穩定

關鍵詞：信訪制度、民意、越級、表達

涉訴上訪制度是一項具有中國特色的政治制度，是中國政府根據中國特有的社會政體和社會發展情況，為實現民主法制、公平正義等構建社會主義和諧社會的目標所制定的一項特殊規定。近年來，隨著司法部門對處理機制的不斷完善和對結案標準的嚴格把握，涉訴上訪的滿意度呈現出逐年提高的趨勢。但由于各種原因，仍存在不少對上訪結果不滿意的現象。惡性事件也時有發生，為維系社會穩定，進一步改革上訪體制已刻不容緩。

一、我國古代上訪制度

在史書記載當中，上訪現象非常常見，甚至還有人將狀告到皇帝面前。在影視劇中，我們也經常會看到“擊鼓鳴冤”的情景。在中國古代，民情上達的渠道是多種多樣的，其中以直訴記載為多。

所謂直訴就是古代直接向皇帝或中央相關部門申訴的一種司法制度，也就是人們通常所講的“告御狀”。

據《史記》卷10《孝文本紀》和卷105《扁鵲倉公列傳》記載，在漢朝有一個叫淳于意的名醫被人誣告被判“肉刑”，將到長安去受刑。淳于意膝下無子，小女兒緹縈為了救父親毅然決定跟隨其父到京城長安。

來到長安后，父親被打入了天牢，年幼的緹縈情急之中竟然想出了一個異想天開的主意，那就是直接給皇帝寫信。她在信中詳細講了父親入獄的來龍去脈，并寫道，為了救父，我愿做一名官奴婢，以贖父親的刑罪。緹縈的信很快便送到了文帝的手中。文帝看罷，被這個小女孩的孝行所感動，隨即赦免了淳于意的刑罰，又下令廢除了肉刑。

緹縈上書救父的事跡很快傳遍了大街小巷，人們在欽佩緹縈的孝行和文帝的從善如流之舉的同時，也對漢代的這種較為寬松的直訴制度大為贊許。一個普通的百姓來到京城，竟然可以直接給皇帝寫信，而且這封信還會毫無懸念地交到皇帝的手中。這種民情上達機制，在當時的確是非常先進的。

緹縈為了救父，采取的是給皇帝上書的形式。而據傳說記載，早在堯舜之時，便已出現了“進善旌”、“誹謗木”以及“敢諫鼓”等直訴形式。西周又設立了“路鼓”和“肺石”。秦漢時設有公車司馬，專門負責接待直訴事務，同時還出現了“詣闕上書”、“邀車駕”等形式。從魏晉開始，正式設置了“登聞鼓”制度。唐代武則天時還設立了匭使院，使直訴制度漸趨制度化和正規化。

中國古代之所以要在正常訴訟程序外另設直訴制度，主要是為了減少冤案，彌補法律制度的不足，同時也是中央朝廷和皇帝了解民情民意的一條重要渠道。那么，是否就是說百姓如果有了冤屈，只要通過直訴便可輕易解決問題？中國古代的直訴制度究竟有無限制呢？

古代打官司一般遵循從地方到中央的逐級上告制度，如果越級上告，則為非法行為。只有在各級司法部門均不受理的情況下，才能夠訴諸直訴。而且，直訴的案件必須是重大的刑事案件，像一般民事案件就不在直訴之列。

直訴的成功與否取決于兩個條件：一是接受訴狀的部門是否真正把相關工作落到實處。具體來說，就是他們是否能夠及時準確地將民情上達到皇帝及相關部門；二是作為最高領導者的皇帝及各級相關官員對民情的重視程度。前述緹縈上

書救父源自漢文帝對民情民意的尊重，從而采取了有利于上訴者的舉措。

二、當下上訪現狀

根據有關機構的統計數據，從1994年起全國群眾來信來訪（尤其是集體上訪）件數明顯擴大，并且在長達十幾年的期間內持續遞增；近幾年越級上訪、進京直訴的潮流愈來愈洶涌，各種社會矛盾正在匯集到中央政府。

在這樣的背景下考慮對策或信訪制度改革，人們自然會提出以下思路：為了緩和上訪潮對國家權力結構的沖擊，首先應該限制集體上訪和越級上訪，同時整頓基層信訪機構，力爭就地解決問題，為此還需要進一步加強各級信訪機構的實權、責任制以及督促系統。自2005年5月1日開始施行的《信訪條例》修訂本，正是這種邏輯關系的再次確認和更具體的表現。例如，條例規定采取走訪形式的申訴只能對具有處理權限的本級或上一級機關提出，不得越級上訪，按照一事不再理的原則也不得重復走訪（第16條）；走訪的人數或者代表人數均不得超過5人（第18條）；為了縮小走訪比率，鼓勵以信函、傳真以及電子郵件形式進行申訴，并建立全國信訪信息系統（第9條、第11條、第17條）；信訪工作堅持分級負責與主管單位負責相結合的原則以及依法、及時、就地解決問題與疏導教育相結合的原則（第4條）等等。歸根結底就是要改變信訪的“頭重腳輕”畸形，把顛倒了的案件數量“金字塔”再顛倒過來，對信訪實現屬地管理、逐級化解。但以上規定顯然還存在一些疑問有待解答。

關于信訪制度的初期文獻明確指出：“對人民所提出的意見和問題，凡本機關能辦理的，必須及時辦理。需要轉交下級機關或其他有關部門辦理的，應及時轉送，并檢查催辦。如系上級機關交辦者，應及時辦理，并于辦理后將結果回報；若有特殊情況不能及時處理，亦應告知來信本人及原交機關。”不言而喻，當時的制度設計基本上以越級信訪、高層直接辦理或檢查催辦為前提，目的是避免中下層官僚組織的懈怠、勾結以及跋扈，保持政府與群眾的密切聯系，其原理與傳統的行政司法體制中的越級申訴、進京鳴冤（“直訴”或“京控”）等也一脈相承。正如美國學者歐中坦教授在一篇分析中國近世的“告御狀”現象的法制史研究論文中所分析的那樣：“作為國家秩序出現嚴重缺陷的征兆，京控是有關社會運行信息的異常豐富的來源，這已為從縣官到皇帝等所有涉及者所充分認識。從這個意義上說，京控與監察彈劾在功能上是互相配合的。對于作為宇宙和諧的最高捍衛者的皇帝而言，上訴之所以重要，不僅是因為它們有助于維護這種和諧。通過制止無辜者受罰，確保非法行為得以適當糾正，京控的啟示作用便立即發揮出來。”①可見下情上達、上行下效是從京控到信訪的各種制度設計的核心價值。在這樣的涵義脈絡中，為了維持和加強中央集權的管理方式，越級陳情、上告乃至直訴本來是應該受到鼓勵的。何況尋找不同門徑去訴苦申冤求解決的過程本身也是一種宣泄方式，因此在理論上，信訪網絡的“路路通”結構可以避免民怨郁結、不滿逐步累積成為爆炸性的破壞力量。如果片面限制上訪，則有可能堵塞傳達信息和指令的渠道，也會在中下層官僚自行其事、互相結托之余使中央政府面臨基礎失控的危機。

但是，在另一方面，如果大多數訴求都涌到中央，而不能在地方各級機構得到妥善處理，那不僅有違初衷，也超出上層專職部門的負荷能力，還意味著信訪制度甚至統治秩序整體正面臨基礎空虛的危機。

三、解決之道

在中國現行體制下，信訪機構要有所作為就必須打破行政內部監督的窠臼，從外部監督上另辟蹊徑。為此可以進一步動員的權威資源不外乎公眾傳媒的輿論壓力和人大常委會的權力，兩者都以民意為基礎，符合建立信訪制度的初衷，也可以避免重蹈其他行政監察部門處理同一事項的覆轍。由此可見中國信訪機構改革的基本方向或出路應該是對行政權的民主監控。

一、明確責任，歸口管理

個別法院工作人員工作效率低、辦事不力是造成涉訴上訪者繼續上訪的一個普遍原因。認為法院工作效率低，辦事不力是諸多信訪者繼續上訪的一個普遍原因。為了切實維護社會穩定，應按照中央政法委“人要領回去，事要解決好”的要求，本著黨組統一領導、一把手負責、誰主管誰負責、誰承辦誰負責和分級負責、歸口辦理、屬地控制的原則, 是哪個部門的事由哪個部門解決，是哪一級的事由哪一級解決，將任務責任到具體到單位，明確到具體承辦人，并要求限期解決。要結合法院審判工作實際，成立涉訴信訪領導小組，制定的各種制度（工作例會制度，領導包案責任制，特殊案件的協調制度和一些具體的獎懲措施等），確保工作的順利進行。

二、律師參與、維護公正

目前，司法機關在處理涉法上訪問題上，往往充當既是運動員又是裁判員的雙重角色。有的上訪當事人文化水平低或片面理解法律規定，再加上審判人員在辦案過程和法律文書中說理不夠，使當事人對法院公正裁判產生懷疑和曲解，又不能接受接待人員的答復和解釋，從而形成長期苦苦糾纏的惡性趨勢。如果引入司法機關外的第三方，即沒有擔當直接參與審判的角色的律師，就能夠公平，公正地直接向上訪人提供法律咨詢、法律援助等法律服務，有針對性地做好信訪人的思想工作。因此，引入律師的參與，有利于增強法律和審判結果的公信力，應當是解決涉法上訪問題的發展方向。

三、減少訴訟，強化調解

在中國社會的轉型時期，各種社會問題具有交錯性和復雜性雙重特征。每一個具體社會現象的發生，都是與其他的社會制度和現象相互聯系，相互作用的。單純依靠法院解決所有的糾紛和矛盾，既浪費了上訪者和國家大量的財力、物力，也不利于問題的有效解決。如果我們能夠在基層和社區建立健全一個民事調解組織，選拔一些在地方上懂法律、公平、正直、有威信的人擔任調解員，應該有相當一部分人不會選擇上訪。要充分調動我國多層次的社會矛盾糾紛解決機制的職能作用，特別是人民調解，民間仲裁等作用，充分發揮群眾自治組織的功能，把矛盾問題解決在基層，解決在社區。要教育廣大群眾，法律不是萬能的，也不是解決問題的唯一途徑，要想解決自己面臨的社會糾紛和矛盾，應該是調解、訴訟、仲裁、訴訟等多種法是相互配合，選擇非訴訟途徑解決糾紛，可能效果更好。

四、耐心答疑、正確引導

在大力推行依法治國，建設社會主義民主法制、構建和諧社會的形勢下，廣大群眾的權利意識不斷覺醒，越來越注重用法律武器來維護自己的權益。但由于他們在掌握和理解法律法規方面經常存在不全面、不準確等現象，加之個別法院工作人員的語言表法方式和待人處事方式不夠合理、不夠親和，結果很容易導致涉訴上訪者對法院的判決以及執行程序產生誤解，甚至產生對法院乃至法律的不信任。針對這種情況，法院工作人員應本著高度負責的原則，耐心細致地向上訪者解釋國家政策和有關法律法規，引導他們避免采取過激行為，走正確解決問題的道路。對待法律知識欠缺的上訪者，要特別注重把政策形象化、具體化，多用

身邊的事例說明道理，多用大眾的語言縮短與上訪者的心理距離，獲得對方的認同。

結論：關愛弱勢群體、保障弱勢群體權利

上訪群體是一類特殊人群，大多數屬于弱勢群體。社會各界應該關注，正視他們的存在。在農村，要改變以往救助工作的局限性，更多的關注弱勢群體的生活質量和素質的提高。要建立健全民主管理制度，依靠和發動村民，制定符合本村實際的村規民約，加強農村的基層民主政治建設，讓農民有怨有地訴，有怨有人助，使民意能夠順暢的表達，使群眾能夠感受到來自政府和社會的關注和體恤。對城鎮失業者、下崗工人等弱勢群體，除了完善已有的救濟機制外，要積極探索新型的社會組織參與信訪代理制度，鼓勵和扶持各類非政府性的社會新型組織逐漸介入到信訪代理領域，如社會義務工作者，律師等，讓他們承擔起對弱勢群體上訪者的心理疏導、法律援助、政策質詢和社會關懷等工作，減少群眾因對政策的誤解而引起的上訪活動，維護社會穩定，促進社會和諧。

① 歐中坦《千方百計上京城：清朝的京控》（謝鵬程譯），《美國學者論中國法律傳統》473頁（高道蘊、高鴻鈞、賀衛方中國政法大學出版社，1994年）

第二篇：創新社會治理體制

創新社會治理思路 增強社會發展活力

濱城區地處黃河三角洲高效生態經濟區、環渤海經濟圈和濟南城市群的疊加地帶，東與東營市接壤，南與博興縣、淄博市毗鄰。西與惠民縣、陽信縣相連，北與沾化區交界，是濱州市委、市政府駐地，全市政治、經濟、文化、交通中心，“四環五海”規劃區的核心區，魯北地區人流、物流、信息流的重要集散地。全區版圖面積696.99平方公里，轄1鄉2鎮7個街道，總人口49萬。濱城區區位優越，水利資源充足，黃河橫貫境內38.5公里，徒駭河穿境而過。石油、天然氣等礦藏儲量甚豐，是中國第二大油田—勝利油田的重要產區之一。產業基礎雄厚，是全國著名的家紡基地，擁有家紡服裝、機械電子等六大主導產業。文化底蘊豐厚，秦皇臺遺址歷經2000多年風霜依然矗立，明清望族“一門十二進士”、“父子五翰林”的濱城杜家享譽天下。堅持穩中求進的工作總基調，積極搶抓“兩區一圈”機遇，加快建設生態和諧富裕現代化新濱城。2014年，全年實現地區生產總值366.9億元、地方財政收入35.68億元，農民人均純收入13172元。榮獲“全國‘六五’普法中期先進縣區”、“全國和諧社區建設示范城區”、“全省流動人口計生協會建設示范區”、“省級食品藥品安全示范區”和“山東省知識產權試點示范優秀單位”等榮譽稱號。

社會治理是全面深化社會改革的重要內容，社會治理的重點難點都在基層。而社區作為城市社會的基本構成單位，是社會治 理模式創新的基本單元和主要場所，在社會治理體系建設過程中作用關鍵。為此，我們把社區建設作為基層社會治理創新工作的重要內容，強化政府外部推力，激活社會內生動力，努力營造政府轉職能、群眾得實惠、基層創和諧的多贏局面，全力打造“美麗社區、幸福家園”。2014年，濱城區被評為“全國和諧社區建設示范城區”，市西街道彩虹湖、北鎮街道化工等4個社區被評為“全國和諧社區建設示范社區”。

一、以人為本，工作理念實現由管理到服務

工作實踐中，我們注重堅持以人為本，牢固樹立社會治理一切為了人民的工作理念，真正把為民服務抓在手上。制定了《濱城區社區服務體系建設規劃》，以“公共服務為主體，便民服務和志愿服務為兩翼”“三位一體”的社區服務體系正在建立完善。

（一）抓好公共服務。瞄準全省、全國一流標準，配套建立了一系列功能齊全、配套完善、各具特色的活動陣地。自去年以來，精心打造了建筑面積均在3000平米以上，化工、為民、彩虹湖、文匯、政通精品社區5處。在此基礎上，實行人力、財力、物力、事務“四個下沉”，發揮政府的主導作用，積極開展公共服務進社區，各社區普遍設立了社會救助、勞動保障、醫療衛生等“一站式”為民公共服務窗口，實現公共服務項目的全覆蓋。同時，找準社區公共服務的切入點，在社區建立老年人日間照料中心，實行無償、低償、有償服務相結合，為老年人提供生活照料、配餐服務、健康保健等服務。目前，市西街道彩虹湖社區，彭李街道黃河社區、為民社區、大河社區，北鎮街道春曉社區、市東街道政通社區相繼成立了社區日間照料中心。今年初，總建筑面積 14330平方米、占地100畝，總投資近1億元的市級重點工程—濱州殯儀館正式投入使用，新館按照國家民政部一級館標準建設，倡導“綠色殯葬”，打造“生命最美的送行者”服務品牌，提高了殯葬服務水平。

（二）發展便民服務。重點打造具有濱城特點的“一刻鐘便民服務圈”，在社區開展餐飲、家政、醫療等10大類便民服務，設立便民服務網點，通過分發便民服務手冊、便民聯系卡等措施，較好地實現了社區服務網點與居民需求的無縫對接。同時，各社區以滿足社區居民需求為著力點，搭建社區服務有效載體，積極開展“品牌社區”創建活動，逐步探索拓寬社區服務新途徑。市西街道彩虹湖社區打造了“彩虹民生一號”服務品牌，內容豐富、形式多樣，并包含眾多子品牌服務項目；政和社區創建了“3351”便民服務模式，成功吸引加盟商戶150家，惠及居民2740戶；化工社區打造“五園一灣”服務品牌，成立了“7110”便民服務隊，收到良好效果；利民社區以校園學知識、社區學實踐為宗旨，通過社區、學校聯合為學生形成“社校同心圓”，以打造“社校同心圓”品牌開展了文藝表演、體育比賽等活動，構建社區、學校一體化“大教育”模式；為民社區的“4L”服務模式和政通社區的“手護工程”等服務模式也都有效地提升了社區服務水平。目前，全區城市社區共創建各類品牌33個，“一社區一特色，一社區一品牌”的格局已經形成。

（三）培育志愿隊伍。我們做好社會關注、群眾急需、志愿者專長三個方面的“結合”文章，先后組織開展了以幫助困難群眾為內容的“一助一”長期結對服務，“關愛老人、情暖社區”志愿者集中服務月活動，以及志愿者愛心時間銀行、心理咨詢、法律援助等志 愿服務活動，通過活動培育鍛煉隊伍，豐富工作內涵，為居民提供個性化、精細化、高品質服務，提升社區服務質量，社區的服務觸角延伸到了社區的每一個角落。

二、激發活力，社會治理主體逐步多元化

社會結構日益多元化，多元利益訴求的表達和滿足需要多元社會治理主體。工作中，我們最大限度調動全社會的資源力量，激發社會的創造活力，實現政府與社會力量的合作共治，構建多元化的社會治理格局。

（一）鼓勵社會組織參與社會治理。一是簡化社區社會組織登記注冊手續，降低準入門檻。對符合登記條件的社區社會組織，直接在區民政局依法注冊登記；暫不符合登記條件的由鄉鎮政府（街道）民政所備案管理。二是推進社會組織進社區參與社會化服務。去年6月份，在市西街道彩虹湖社區開展了“美麗社區、幸福家園”系列活動——社會組織社區志愿服務啟動儀式。先后引進百世兒童醫院、海燕家政、“好大姐”家政、朝陽計算機培訓學校等100家社會組織進社區，簽訂共駐共建協議，開展服務活動。在養老服務方面，抓好養老機構、社區日間照料中心建設的基礎上，探索“政府主導、社會參與、社會組織運作”模式，打造了“濱城區社會養老服務中心”、“濱城區居家養老服務信息平臺”等一批特色養老示范工程，為老年人提供更全面更便捷的服務。今年3月25日，我區在彩虹湖社區舉行了區居家養老服務中心暨居家養老信息平臺成立儀式，標致著我區居家養老工作全面啟動。三是建立社會組織孵化基地。發掘和引導各社區具有公益福利、文化娛樂等性質的社區社會組織，在其初創、成長到成熟不同階段，通過資金 扶持、政策傾斜、專業培訓、分類指導等方式，加強社區社會組織自身能力建設，促進其健康有序發展。目前，全區化工、彩虹湖等5個社區的孵化基地正在建設之中。

（二）社工隊伍建設不斷加強。一是開展“校地共建”活動。依托轄區豐富的教育資源，采取理論培養和實踐鍛煉相結合的方式與濱州學院社工專業的高校合作，采取“社區書記進大學課堂”、設立大學生社會工作實踐基地、“社區大講堂”、“專家講壇”等形式，引導大學教授、學生參與社區建設，參與社會治理工作。去年在彩虹湖社區舉行了“大學生社會工作實踐基地”揭牌儀式，濱州學院社會學專業的50多名學生到社區進行社會實踐活動。為民社區、大河社區還與濱州技術學院簽訂共建協議，邀請學院教授為居民授課。二是大力培育發展社會工作專業服務機構。在技術、資金、場所等方面提供幫助。目前，已注冊成立了眾智社工服務中心和海燕社會工作服務中心，并在春曉、為民、北海等社區開展系列社會服務活動。

（三）社會各方力量參與社區建設。一是在全區登記社區志愿者1.2萬余人，組建志愿者隊伍160多支，先后組織開展了以幫助困難群眾為內容的“一助一”長期結對服務等活動，取得良好效果。二是組織在職黨員開展“工作在單位、活動在社區、奉獻雙崗位”等品牌化服務活動。現已有9000多名城區黨員積極參與到社區服務活動中來，1800多名黨員報名參加了黨員志愿者服務隊，設立黨員服務崗位170多種，受益群眾達15000多人次。三是積極開展“四社聯動”，組織社區、社會組織、專業社工和社區志愿者廣泛參與社區服務，豐富工作內涵，提升服務水平。特別是采取 以“一中心多站點”的模式，引導社工服務向居民延伸，為社區居民提供了精細化的服務。

三、群策群力，群眾協同參與和自治互律作用得到發揮 社會治理，離不開基層干部群眾的積極參與。我們立足濱城相對底子薄、基礎弱，轉型升級、科學發展任務重，社會治理壓力大的實際，探索具有濱城特色的工作方法，努力培育社區居民的自主意識、協商議事能力及社區歸屬感、認同感。

（一）實行社區網格化治理。我們以居住小區、生活情況或社會功能相似的區域為單位，將社區管理與服務區域劃分為大、中、小三級單元網格。在網格上同步成立總支，小區成立支部，樓院設小組，構建三級組織網絡體系。以此為基礎，30-50戶成立居民小組推動居民自治，每100戶居民配備一名為民服務員。在居民小區成立業主委員會等自治組織，成立工青婦等各類群團組織，組建由專、兼職工作人員和志愿者組成的社區服務隊，在孤老幫扶等方面奉獻愛心，社區管理和服務水平得到進一步提高。

（二）探索居民小區自我治理模式。在城市居民居住小區，建立健全以社區黨組織為核心，社區居民會議（社區居民代表會議）、社區協商議事委員會為決策層，社區居委會（業主委員會）及物業公司為執行層，社區事務監督委員會為監督層的“一心三層”自治體系，實行三元化管理，建立社區自治機制。同時，在社區建立聽證會、評議會、協調會“三會制度”，進一步增強居民的社區自治意識，使居民最大限度地參與社區生活，共同建設和諧社區。如，去年以來的城鄉“陽光低保”整治工作中，在全區推行區、鄉鎮街道、社區（村居）三級“陽光公示”，特別是村居群眾借助每月5 日的“民主議政日”活動對村居的重大事項進行集體討論，集中討論、公開，與日常監督、公開相結合，群眾參與，自我管理，自我監督，全區共清查并取消不符合條件低保對象655戶683人，取得明顯效果。

（三）增強居民對社區的認同感和歸屬感。在全區開展“一居一隊、一院一隊”活動，各社區組建了以黨員為骨干、普及全體居民的秧歌隊、腰鼓隊、廣場舞隊等文體隊伍，呈現出“小區天天有活動，群眾人人可參與”的喜人局面。各社區通過組織各種文體娛樂活動，成立各類社會組織，讓居民在活動中找到自己的“用武之地”，增強了居民的社區歸屬感。

四、整合資源，社會治理效能質量不斷提升

我們在社區建設的社會治理創新實踐中，打破部門、地域等界限，調動社會各方力量，整合了黨政部門、社會組織、企事業單位等多種資源，逐步構建以社區黨組織為核心，以社區自治組織為主體，以駐區單位為依托，以社會各級組織為補充，“條塊結合、資源共享、優勢互補、共駐共建”的社區工作區域化新格局。一是以機制建設促區域化建設。成立社區工作聯席會議小組，與駐區單位簽訂《共駐共建協議書》，定期召開聯席會議，組織共建活動，提高了駐區單位參與、支持社區建設的積極性和主動性。二是以黨員帶動促區域化建設。社區對駐區黨員建立臺賬，分類管理，并開展“工作在單位、活動在社區、奉獻雙崗位”品牌化服務活動，組織黨員到社區認崗，參與、帶動社區建設。不斷發展壯大的黨員服務群體，成為濱城區社區建設的一道靚麗風景。三是以共享共建促區域化建設。動員社會力量、駐區單位提供財力、人力、場地等支持，采取引進有能力的企業投資社區服務設施建設，興辦社區服務項目等方式解決社區服務資金、人員、技術等問題，實現了社區建設的共駐共建、共建共享、互惠互利。2013年，5月8日，全省防災減災社區應急綜合演練在市西街道彩虹湖社區舉行，駐區的多個單位參與了綜合演練，國家減災委、省及17市減災委的領導進行了觀摩。山東省電視臺進行全程直播，中央電視臺《新聞聯播》給予了報道。彩虹湖社區也被國家減災委、民政部授予“全國綜合減災示范社區”。

五、贏得民心，促進社會和諧主動作為

有效預防和化解社會矛盾是群眾關心的重點，也是社會治理的一項重要內容，我們以社會矛盾事前預防和群眾訴求表達有序暢通作為工作的出發點和落腳點，不斷促進社會治理創新。

（一）強防范，抓平安建設。推進人防專業化，實行“一區一警”，在城市社區普遍設立了警務室，推進保安服務進社區工作，加大防范力度。成立以社區黨員、樓長和志愿者為主體的治安巡邏隊伍，并與轄區單位共同開展“平安社區”、“平安家庭”等系列活動，“社區你我他，平安靠大家”的安防意識逐步增強。

（二）早預防，保和諧穩定。為加強信訪穩定和人民調解工作，將矛盾化解在基層，化解在萌芽。我們注重加強社區普法、民調、法律咨詢、法律援助等工作，在全區各村居推行法律顧問全覆蓋，強化村居干部的法律意識，規范他們的工作行為。在化工社區建立全市首個社區巡回法庭，增強了群眾的法制觀念，有效地促進了社會和諧。

（三）激活力，奏時代強音。我們著力建設具有時代特征、本土優勢、公眾認同的社區文化，營造廣大居民守望相助的人際氛圍與和諧共處的人文環境。各社區充分利用社區學校、社區廣場以及轄區單位的各類文化設施，開展“文化節”系列活動。為民社區建立的“太極拳協會”、彩虹湖社區組建的“紅歌協會”、文匯社區建立的“老年人藝術團”等隊伍積極參加了多項全國性的競賽并取得好成績；黃河社區的中海合唱團、清怡社區的秧歌隊等文體隊伍都進一步加強居民鄰里之間的溝通和團結，提升社區文化品位。通過一系列活動，吸引了大量居民走出家門，熱情參與到自娛自樂的群眾文化生活中來，打造了居民共同的精神家園。

通過近年來的工作，我們在創新社會治理方面的體會： 一是創新社會治理必須以轉變政府職能、轉變工作作風為前提。在經濟獲得一定發展，全面建設小康社會的現實條件下，政府的職能必須從經濟建設轉向公共服務，體現在由把自己當主人到把群眾當主人、由被動服務向主動服務，只有實現這種職能、作風的轉變，才能更加注重聯系、服務群眾，形成社會治理的新思路、新措施、新辦法。二是解決群眾訴求和社會治理問題必須靠完善的制度建設和有力的制度落實作保證。三是贏得民心、促進社會和諧必須主動發現、主動作為。社會治理中存在側重于事后處置，不善解決小事的問題，在事前預防和源頭治理上缺乏有效措施，必然會出現小事拖大、大事拖炸的問題。為此，要強化主動意識，提高社會服務治理工作的預見性、主動性和協同性。四是解決復雜社會治理問題必須統籌協調、齊抓共管。基層社會涉及面廣，事情具體、復雜，單靠一兩個部門的工作是遠遠不夠的，必須齊抓共管，建立起“黨委領導、政府負責，社會協同，公 眾參與，法制保障”的格局，形成共治共管的強大合力。

各位領導，我區在社會治理創新工作中也存在政府管理職能多，有時有“越位”、“錯位”現象發生，社區居委會行政化偏重等問題。創新社會治理工作是一項極為復雜、艱巨、長期的系統工程。下一步工作中，我們將以黨的十八大和十八屆三中、四中全會精神為指導，按照“精街道、強社區、促服務”的整體工作思路，以創新的精神、務實的作風、為民的感情，時不我待、只爭朝夕，全力打造“美麗社區、幸福家園”品牌，積極推進社會治理創新，為建設生態和諧富裕現代化新濱城貢獻力量！

第三篇：社會穩定承諾書

社會穩定承諾書

工程項目名稱：＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿ 建設單位名稱：＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿ 總承包（分包）施工單位名稱：＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿ 施工合同備案編號：＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿

為了避免因工程施工合同爭議導致農民工集訪、無法交房、保修等各類社會穩定問題，建設單位與總承包（分包）施工單位按照自愿、平等原則，相互承諾：

1.嚴格履行施工合同，不拖欠工程款，不采取非正常手段討要工程款，友好協商處理合同爭議，協商不成時，依法處理合同糾紛，不將矛盾推向社會和政府。

2.發生農民工工資糾紛時，一時無法解決的，應根據政府部門的要求，按照農民工提出的拖欠工資款，由建設單位和施工單位各支付一半（可優先從保證金賬戶支付）。建設單位支付的，視為付給施工單位的工程款，因此而超付工程款的，經決算后，施工單位不僅應返回超付部分工程款，還應按照同期人民銀行最高逾期貸款利息返回超付部分的利息；施工單位墊付的，由建設單位按照同期人民銀行最高逾期貸款利息支付墊付部分的利息。

3.發生工程款糾紛時，應以施工單位提交的（結算）報告和建設單位的測算為基礎，取其平均值后（建設單位沒有進行測算的，以施工單位數據的為依據），按照合同約定預支工程進度款。施工單位收到進度款后應繼續履行施工合同，不得以拒絕施工、拒交施工資料、拒交施工場地等形式拒絕完成后繼工程、配合驗收。建設單位超付工程款的，施工單位不僅應返回超付部分工程款，還應按照同期人民銀行最高逾期貸款利息返回超付部分的利息。4.任一方違反前述承諾的，除承擔因此而造成的對方和第三人全部損失外，還要向對方支付違約金，違約金按照對方和第三人全部損失的30%計算。

本承諾一式三份，建設單位、總承包（分包）施工單位各執一份、太倉市住房和城鄉建設局備案一份。建設單位和總承包（分包）的各類合同、協議，與本承諾發生沖突的，以備案的本承諾為準。

建設單位：＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿（公司章及法人印章）施工單位：＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿（公司章及法人印章）項目經理：＿＿＿＿＿＿（簽字）及聯系電話 20＿＿年＿＿月＿＿日

合同爭議解決方式承諾

工程項目名稱：＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿ 建設單位名稱：＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿ 總承包（分包）施工單位名稱：＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿ 施工合同備案編號：＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿

施工合同發生爭議后，若通過協商、政府部門第三方調解等形式無法達成一致意見的，為更快、更便捷地解決雙方合同爭議，雙方同意將施工合同爭議提交蘇州仲裁委員會仲裁。雙方都不采取向政府有關部門纏訪、鬧訪、纏訴等來給對方施加壓力，施工單位不假借農民工討要工資來索要工程款、不圍堵建設單位、不拒絕配合竣工驗收，建設單位不鼓勵購房人非正常上訪。

本承諾一式三份，建設單位、總承包（分包）施工單位各執一份、太倉市住房和城鄉建設局備案一份。建設單位和總承包（分包）單位的各類合同、協議與本承諾發生沖突的，以備案的本承諾為準。

建設單位：＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿（公司章及法人印章）施工單位：＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿＿（公司章及法人印章）項目經理：＿＿＿＿＿＿（簽字）及聯系電話

20＿＿年＿＿月＿＿日

第四篇：社會穩定匯報材料

維護社會穩定工作匯報材料

黨委、政府高度重視維護社會穩定工作，將其作為近年來，XXX

各項工作的重中之重，狠抓落實，確保全鎮社會長治久安，社會各項事業快速發展。尤其是去冬今春以來，托依堡鎮嚴格按照縣委文件要求，以基層組織建設為核心，以黨支部建設為重點，以社會穩定為基礎，在全鎮深入開展了法律法規、黨的宗教政策的宣傳教育和廣泛的調查研究活動,切實排查了影響和破壞我鄉社會穩定的因素及癥結,積極主動地采取了一系列行之有效的措施,確保了我鄉農村的社會持續穩定.一、認真開展調查研究，找準影響本鄉社會穩定的主要因素。

去冬今春以來，XXX認真排查影響社會穩定的主要因素。由鎮黨政主要領導親自帶隊、黨委成員參加組成工作組，深入全鎮各村（場）開展了調研工作，在廣泛聽取各村（場）集員整治工作組匯報的基礎上認真查找影響XX社會穩定的主要因素：一是部分農牧民群眾對維護社會穩定和加強自我防范的意識淡薄，致使犯罪分子有機可乘。二是十戶聯防工作機制在一些村組沒有落實到位，十戶長的待遇沒有很好地解決，十戶長的工作積極性不高，責任意識不強，十戶聯聯沒有發揮應有的作用。三是宗教管理兩項制度、兩勞人員、塔里甫及重點戶人監控管理工作未能得到很好的落實或落實不細。四是部分村干部隊伍素質不高，對穩定工作不會管、不愿管和不敢管的現象不同程度地存在。五是村級情報信息員的待遇未能及時落實，工作主動性不高，村級情報信息網絡作用差，對一些重要情報不能及時掌握。六是一些

村干部存在重經濟工作經維護社會穩定工作的思想，抓經濟工作思路多，抓穩定工作辦法少，維穩工作的力度相對較少。

二、以集中整治為突破口，構筑群防群治網絡，有效控制社會面。經過深入的調查后，針對存在的突出問題，鎮黨委就如何抓好社會穩定工作進行專題研究，采取召開座談會討論會的方式自上而下、自下而上廣泛征求全鎮黨員干部群眾代表特別是老干部和“三老”人員的意見和建議，在認真分析的基礎上，結合本鎮工作實際，提出了具體的整改措施：

（一）配齊配強維穩干部，落實待遇，解決穩定工作有人抓、愿抓、會抓問題。

XXX對全鎮29個行政村干部職（更多精彩文章來自“秘書不求人”）數進行了規范設置（大村7人，小村5人），在此基礎上，經過嚴格考察，著重從本村大中專院校學生、轉業軍人和村級民兵治保調解組織有經驗的人員中選拔了名黨員，擔任各村主管穩定工作的專職副書記。同時，鎮黨委還主動與縣武裝部聯系抽調部隊戰士對他們進行了軍事訓練，鎮武裝部與派出所共同在鎮黨校開辦了培訓班對他們進行治安和黨的宗教政策培訓。為提高這些村干部的工作積極性，鎮黨委決定由鎮、村兩級各籌一半資金為各村主抓穩定的干部每人配備一輛4000元的摩托車，落實工資待遇月薪元。在工資發放上采取每月先發200元，另加100元在年底根據其工作好壞作為獎勵進行發放。此舉對農村穩定工作有人抓、愿意抓、會抓起到了積極作用。

（二）加強培訓，著力提高農村干部思想政治素質。

去冬以來，鎮黨委舉辦了兩期培訓班，對鎮干部、村“兩委”班子成員進行了14天集中培訓，保證了學習時間和效果，黨政主要領導分別上講臺，堅持用“三個代表”重要思想指導集中整治工作，大力宣傳黨的民族宗教政策和法律法規以及集中整治工作中的成果和涌現出來的先進典型，增強基層干部的政策水平和法律意識。通過面對面地講授黨的宗教政策和法律法規知識，采取集中學習與個人自學相結合，領導跟班指導與討論座談相結合，集中串講與個別輔導相結合的方式，經過系統的培訓教育，鎮、村黨員干部的思想政治素質和維穩意識有了較大的提高。

（三）對農牧民群眾大力開展自身安全防范意識教育鑒于近幾年來各類刑事案件在我縣發生頻繁的事實，為教育廣大農牧民群眾提高自我安全和財產安全防范意識，鎮黨委以教育引導為主要措施，加強安全預防教育，主動與英買力鎮“3〃7”案件教訓，大力開展維護社會穩定工作宣傳，加強自身生命安全和財產安全防范措施，主動參與到維護社會穩定工作中去。做到時刻提高警惕、居安思危、警鐘長鳴，不讓犯罪分子有可乘之機，絕不讓此類案件在我們托依堡鎮重演。通過這種教育方式，托依堡鎮目前在各村、各組、各戶形成了人人關心穩定、關心自身安全的局面。

（四）建立和完善各項制度，形成有效防范網絡。

一是結全集中整治工作的進一步深入開展，我們根據本鎮實際，深入開展“嚴打”斗爭，建立和完善了各項社會治安綜合治理工作制度，如《干部黨員宗教兩項制度》、《帶班值班巡邏制度》、《鄉村維穩

工作例會制度》、《重大責任事故追究制度》，形成了用制度管人、管事的良好工作機制。二是重點以加強、鞏固和發揮民兵治保調解組織為目標，通過劃定干部黨員責任區，把維穩責任明確到人，下大力氣抓好“十戶聯防、群防群治”的治安聯防體系建設。為了把十戶聯防機制落到實處，去年10月鎮黨委還專門在依桿旗村召開了全鎮十戶聯防現場會，以十戶農牧民為一個單位組成十戶聯防小組，由十戶居民選舉產生十戶長，制定十戶聯防辦法和十戶長職責，健全了十戶聯防獎懲措施，落實了十戶長的待遇（為十戶長免義務工、崗位2畝地補貼），形成了農戶、十戶長、民兵連長（維穩副書記）、村黨支部書記、鎮黨委書記一級向一級負責的工作機制。三是進一步健全信息情報網絡，在各村設立了舉報箱、舉報電話，建立了情報信息獎勵機制，對每日維穩信息通報做到上情下達、下情上報，加強了對社會面的控管力度。四是加大信訪工作力度，加強了對信訪工作的領導，配強信訪干部，及時解決群眾信訪問題。鎮黨委、政府主要領導親自參與處理重大信訪事件，強化“首問負責制”和信訪工作第一責任人制度，把問題解決在基層，解決在萌芽狀態，防止矛盾激化，擴大事態。去冬以來，鎮黨委及時、正確地處理了件群眾信訪案件。

（五）依法加強對宗教事務的管理，積極引導宗教與社會主義相適應。

鎮黨委配齊配了民宗、統戰干部，做到專職專用；對領導干部聯系清寺和與宗教人士定期談話制度進行不定期檢查，將“兩項”制度的落實與目標管理考核相結合，實行責任追究和一票否決制，把“兩

項”制度落到了實處；強化了對宗教活動，場所和宗教人士的“雙向”管理，結合“四五”普法宣傳，加大了對宗教人士的普法教育，使宗教人士知法、懂法、帶頭守法；堅持了宗教活動場所的維修審批，依法登記、年檢、考核制度，積極有效地開展了清真寺爭創“雙五好”活動。

（六）加強部所建設，形成打防合力。

為進一步規范治安防范預警措施，鎮黨委突出抓了鎮武裝部和派出所警力的配置，實行鎮武裝部和派出所全并辦公，提出了“教育為本、打防治結合、分工協作、形成合力”維穩工作新格局。在措施上加大對重點人員、流動人口和外來人員的監控力度，對村（場）進行劃片管理（3—5村為一片），每片設一名武裝干事和一名治安員，協同村維穩副書記、十戶長一起開展信息收集和治安管理，凈化書刊、音像制品文化市場。通過銜接村級十戶聯防和鎮治安預警體系，極大地增強了社會治安防范工作的實效。

三、取得的成效。

通過采取以上六項措施，托依堡鎮目前穩定工作有了一個大的提高。建立了一個群防群治、上下聯動的穩定工作新體系；構建了一個鎮黨委決策，民宗、統戰配合，政法、武裝、派出所實施的穩定工作新格局；形成了一個以十戶聯防為基礎，以情報信息收集為重點，以消除各種影響社會穩定因素為目標的穩定工作新局面。保證了社會面控的牢、宗教活動管的住、違法犯罪能預防。經過方方面面深入細致的努力，去年以來，XXX沒有發生政刑案件。

第五篇：村民自治與農村社會穩定

村民自治與農村社會穩定

內容提要：本文認為，以民主選舉為核心的村民自治制度可以提高農村資源動員能力，監督村組干部不良行為，抑制鄉鎮達標升級沖動和過度提取欲望，提供村民制度化參與渠道，形成村莊社會共同體以構造對少數行為不良者的監督能力，從而可以促進農村社會穩定。

關鍵詞：村民自治社會穩定政治參與資源提取

一、村民自治與農村資源動員能力

影響農村社會穩定的一個重要方面是村莊公共事業的狀況，諸如水利設施建設、村莊道路維護等等。良好的水利設施和道路不僅為村民的生產生活提供了保障，而且減少了農村出現不穩定的因素。在當前的狀況下，國家無力為村莊提供完善的公共設施，這些公共設施的提供要依賴于村莊本身的資源能力及其組織方式，也就是村民自己對公共設施的需要及他們滿足這種需要的方式。在缺乏外來資源的情況下，有兩種動員村莊資源的辦法，一是由村干部根據自己的決定來強制村民集資、出工，從而提供較好的公共設施，這種辦法有兩個缺點，第一個缺點是村干部的決策往往會有個人私利方面的考慮，尤其可能存在以公謀利、貪污受賄的行為。在當前轉型期的背景下，出現村干部的謀私行為十分正常；第二個缺點是，即使村干部是公正廉潔的，他也缺乏將自己的決策貫徹下去的能力，他難以決策舉辦多少公共工程，如何舉辦等問題，特別是公共工程因為村民受益先后和多少的不同，而構成總有一些村民對村干部任何一種決策不滿的狀況，從而讓一個好心而公正的村干部在舉辦公共工程時處于艱難境地。二是由村民共同參與決策，在是否舉辦公共工程、如何舉辦公共工程、舉辦多少公共工程上，讓村民有充分發表意見和達成一致的機會，村民就會根據自己可以從建設公共工程中所獲好處與需付代價中作出比較，從而決定是支持還是反對舉辦公共工程，舉辦何種公共工程和如何舉辦公共工程。這正是村民自治的辦法。村民決策大致有兩種形式，一種是村民會議的形式。村民會議的好處是村民參與者眾，形成的決議影響面廣，約束力強。村民會議的弱點是討論難以深入，即使修建公共工程的決議可以得到通過，也往往會忽視少數反對者的聲音，并可能造成一個長期存在的反對派；另一種形式是村民代表會議甚至村民議事會。村民代表會議因為可以集中村中有影響力的代表人物，他們的決定就容易在村莊產生權威，從而有助于將諸如集資出工的決定貫徹下去。同時，因為村民代表會議人數相對較少，較為深入的討論成為可能，反對的聲音不會被忽視，在達成一項關于公共設施建設的決定時，不是以少數服從多數這種強制的方式，而是以一致同意的方式形成決定。這樣，就既可以照顧少數人的利益，又可以將于全村有益的公共事業辦理下來。村民會議是過去最為常見的村民自治組織形式。在1990年代中期以后，全國相當數量的省市自治區逐步確立起村民代表會議這種組織形式，并在1998年正式通過的《村組法》上予以提出，成為當前村民自治的主要組織形式之一。有足?壞難芯亢褪導な擔迕翊砘嵋榭梢雜行岣嘰遄淖試炊蹦芰Γ傭迕竦納釤峁┕卜穹矯嫻謀Ｕ希廡┕卜裼址垂創俳舜迕竦納獎懔舜迕竦納睢?nbsp;村民自治對于村莊公共工程建設和社區資源動員能力提高方面的優勢正在于，它讓村民有了充分參與與自己利益密切相關的村務的機會，有了權衡舉辦公共工程對于自己利害得失的機會，從而讓村民在決定是否舉辦公共工程一類的事業時，由別人讓我辦轉換為我自己要辦，由我的利益受到損害轉換為我的利益得到增加。這就讓村民有了集中起來心平氣和地討論為自己生產生活增進服務的可能。

簡單地說，在外來經濟資源格局既定的狀況下，村民自治通過村民多種形式的參與，不僅為達成較為一致的舉辦公共事業的協議提供了機會，為形成公共輿論提供了場合，為村民構造自身利益提供了可能，而且為促進生產和方便生活提供了保障，從而為農村社會的穩定提供了基矗

二、村民自治與村組干部的行為狀況

對農村若有較多調查，就可以發現，農民當前以上訪、抗議為手段來維護的利益大都是受到中央政策保護的利益，而構成對農民受到政策保護的利益的危害，一是來自鄉鎮這個上級，我們在下一節談這個問題，二是村組干部的不良行為，其中尤其是村組干部經濟上的不良行為，諸如吃喝貪占、亂建工程等等。正是村組干部的不良行為特別是他們的不良經濟行為，構成了當前農民上訪和抗議的主要內容。

村民自治正可以從源頭上和過程中堵住村干部不良行為的黑洞，防止村干部吃喝貪占行為的發生。具體可以從三個方面來考察村民自治對于防止村干部不良行為的作用。第一，競爭性選舉構成了村干部對村民的責任機制。在村委會這樣一個不大的范圍內，競爭性選舉不僅可以將那些人品不好、能力不強的人選下去，而將那些德才兼備的人選上來，而且可以通過每三年一度競爭性選舉，構成對在任村干部的壓力，讓他們時刻認識到，若現在我不一心為公，下次選舉我就會被選下來。村干部的一言一行因此會注意獲得村民的好感，諸如吃喝貪占這些廣受村民責難也造成村集體重大損失的事情，往往不需要由村民去上訪告狀，就可以消失在競爭性選舉這一制度安排構造的責任結構之中。大量的事實證明，經過真正的村委會選舉之后，村干部不僅在素質結構和能力結構上有較大改善，而且在涉及到農村敏感的事項諸如吃喝貪占、亂建工程方面，都有很大的好轉。

第二，以村民代表會議為核心的村務決策機制不僅構成了對村干部決策的有力監督，增加了村務決策的可靠性，而且可以平衡村務決策的受益范圍，使村莊范圍的決策可以照顧全體村民多方面的利益，從而減少村民對村務決策的不滿意。構成村民對村務決策不滿意的原因為二，一是村干部的胡亂決策，特別是借舉辦公共工程來謀取個人好處的情況，曾在一段時間成為一些農村眾所周知的“秘密”。我們在調查中經常遇到村民將村干部晾在一邊而自主決策村務的情況，顯示出對村干部不良決策的不信任；二是村干部決策不公，在照顧一些村民利益的同時，損害了另一些村民的利益，由此加劇了村莊內地緣的、宗族的矛盾。通過村代表會議的形式決策，可以給少數派以充分表達意見的機會，可以通過對村干部的質詢，防止村干部的謀私行為，可以通過發揮代表的參政積極性，提高決策的科學性和可靠性，最終可以讓執行村務決策的村干部獲得權力的合法性和行為的公正性，從而防止村干部決策不良造成的村民不滿。

第三，以村務公開為核心的民主監督制度不僅可以“給村民一個明白，還干部一個清白”，消除村民因為不了解村務狀況而產生的對村干部的懷疑和不信任，而且構成了對村干部在經濟上謀取私利的防止。村委會的范圍不大，村里辦了什么事，收了多少錢，用錢在什么地方，如何用，村民心中都有一本帳，每隔一段時間，村務組務的公開，就是將村民心中的帳與村組公開的帳的對照，這一對照，有無問題，一清二楚。這種情況下，村組干部如何還敢謀取私利？

當前村民自治中推行村務公開存在的問題是，村務公開往往難以堅持，有些地方過于強調村務公開的形式，忽視了村務公開的多樣性。村務公開的實質是讓村民有充分了解村務的知情權，有查帳和質詢村干部經濟開支的權力，而這正是村民自治的核心內容之一。以村務公開為核心的民主監督制度不是一種形式，而是一種機制，一種權力，一種溝通村民與村干部關系，消除村民不滿的社會穩定措施。

簡單地說，通過民主選舉、民主決策、民主管理和民主監督等機制，村民自治制度可以有效防止村干部的不良行為，提高村干部權力的合法性，增加村干部與村民之間的信任關系，由此為減少緣于村干部不良行為而出現上訪告狀提供了可能，也為減少村務決策失誤所造成的對農村持續發展能力的損害提供了可能。這樣一來，村民自治就為農村長治久安提供了保障。

三、村民自治與鄉鎮過度提取

影響農村社會穩定的一個重要方面是農民負擔過重。農民負擔是自1990年代持續至今的一個沉重話題，中央為解決農民負擔問題，幾乎想盡了所有辦法，其效果卻不明顯，以至于發展到農民負擔越來越重，農民負擔成為影響農村穩定的首先因素的狀況。構成農民負擔過重的首要原因是上級的過度提取，尤其是鄉鎮的過度提齲據我們調查，鄉鎮向農民的過度提取，幾乎無所不用其極，諸如農業特產稅、牲豬屠宰稅的平攤，高報農民人均純收入以提取更多5％的三提五統，成為農民不堪重負的首要原因。而構成鄉鎮向農民過度提取沖動的理由，關鍵是鄉鎮扼制不住的達標升級沖動，這種達標升級，一是鄉鎮本身的達標升級，一是要求村的達標升級。在轉型期的中國農村，鄉鎮以達標升級來創造政績本來是無可厚非的，問題是這種達標升級一旦脫離農民收入的實際、脫離農村社會需要的實際，就會對農村可持續發展的造成嚴重破壞，而僅僅成為少數鄉鎮領導人向上升遷的籌碼。

要扼制鄉鎮達標升級和過度提取的沖動，就不僅要在精減鄉鎮機構，轉變鄉鎮職能上做文章，而且需要在改造鄉村關系上做文章。鄉鎮之所以可以超額提取，以至于中央有千種保護農民利益的政策，鄉鎮便有萬種向農民提取的理由，系鄉鎮有村干部為自己的提取勞神費力，而村干部卻很少能代表農民抵制鄉鎮不合理的提齲在村級組織不能代表農民抵制鄉鎮不合理行為時，農民的積怨無處可發，以群體性事件為結果的不穩定因素因此屢屢發生。村民自治改造了村干部的責任結構，村干部首先要對村民負責，村民有要求村干部依照國家政策規定來保護自己利益的途徑和前提，這樣一來，村干部，正是這個過去協助鄉鎮過度提取經濟資源的群體，要求鄉鎮在下達指令性任務時，說明指令性任務的政策和法律依據，從而將鄉鎮過度提取和達標升級的沖動釜底抽薪，長期困擾國家的農民負擔過重問題因此得以解決。

村民自治制度是在1980年代來開始實行的，有人問，為什么正是在實行村民自治的1990年代，農民負擔成為問題？道理很簡單，即1990年代作為村民自治依據的《村組法》作為試行法，在全國實施不平衡，也缺乏強制性，是因為村民自治本身的不到位，造成了鄉村關系的指導關系被實質上的上下級關系所替代，真正的村民自治并不存在。1998年《村組法》正式頒布實施后，農村的情況就大為不同，一方面是在《村組法》正式頒行后的村委會選舉空前激烈，村干部對村民負責任的機制正在構造出來，另一方面，欠拖不決的鄉鎮機構改革及農村費改稅在強大的壓力下，終于受到全國的普遍關注，并因此成為從中央到地方的共識，正在全國各省市自治區轟轟烈烈展開。我們相信，隨著村民自治制度的進一步落實，村干部的責任結構和鄉村關系將被徹底改造，鄉鎮從計劃經濟體制中遺留下來的達標升級的沖動和支持這種沖動的向農民的過度提取能力，也會得到徹底改造，鄉鎮政府將作為為農民提供生產和生活秩序的政府而不是一個管理農民生產生活事項的企業來發揮作用，鄉鎮機構改革、鄉鎮政府職能轉換也就水到渠成，自然而然。

簡單地說，正是村民自治制度構造的村干部對村民負責任的制度，為村民提供了一個制度化的組織起來獲取受中央政策和法律保護的利益的機制，這種機制可能構成國家與農民共同監督約束中間結構——以鄉鎮政府為典型的－－不良行為的局面。特別是在轉型時期，國家沒有對基層政權足夠監督能力的背景下，構造與村民利益息息相關的制度結構－－即村民自治制度，實在是最為經濟有效的辦法。有了村民自治制度的保證，最近10年出現的國家屢次強調不能加重農民負擔，事實上農民負擔卻一直在加重的奇怪現象，斷難發生。

四、村民自治與制度化參與

構成當前農村社會穩定主要隱患的是可以用非制度化參與或抗議性參與或暴力參與來予以描述的那種帶用一定激烈性的農民群體性行動，諸如群體上訪、暴力抗爭等等，嚴重的甚至出現打砸鄉鎮政府、圍攻執法人員、燒毀公共財物等等。一般情況下，出現暴力式參與，表明農村社會的穩定已受到重大威脅，農村正常的行政秩序和生產生活秩序已難以保持的危險狀態。普遍的暴力式參與，無疑會對國家整體的穩定構成嚴重威脅。勿容諱言，當前農村非制度化參與十分普遍，尤以群體性上訪為普遍，暴力式參與包括打砸鄉鎮政府的事件也屢現報端。之所以會出這些對農村穩定構成重大隱患的問題，大多是一些事關農民切身利益的問題長期得不到解決，農民的憤怒越積越多，最后走上了暴力抗議之路。而之所以會出現一些關系到農民切身利益的問題長期不能解決，根本原因是農民缺乏制度化參與政治，以制度化參與來解決關涉自身利益的渠道。

村民自治制度在兩個方面對解決當前在一些地方普遍出現的非制度化參與有幫助。第一，村民自治制度本身就是一種民主參與制度，構造了村民將村內事務由民主參與的辦法予以解決的機制。對于村務而言，通過村民會議和村民代表會議的決策和監督，可以糾正村干部不良行為，對于不負責任的村干部，既可以在下次選舉中將他選下去，又可以通過召開村民會議將他罷免掉。對于政務而言，上不合國家政策，下不合村情民意的鄉鎮達標升級和過度提取的要求，不僅村民可以通過村干部向上級反映農民的意見，而且村民自治制度所構造的村干部責任結構也使得他們敢于抵制鄉鎮不合理的要求，他們有足夠理由以村民利益代言人的身份，拿著國家相關政策規定，對鄉鎮講，你們的這些決定不合國家政策，村民不答應，我們也無能為力。第二，正是通過村民自治的實施，村民會逐步習慣于以制度化的辦法來提出自己的要求，維護自己的權益，擴大自己的影響。持續的民主參與，對于村民養成通過制度化參與來維護自己權益的習慣，增強對制度化參與的信心，都具有十分重要的意義。一旦農民認為且習慣于通過制度渠道來保護自己的權益之后，他們自然會放棄暴力式參與。

而正是以村民自治制度這一制度化參與本身的效能為前提，鄉鎮面對強大有力的村民愿望，斷不至于對事關農民切身利益的事情不聞不問，對農民不滿的事情無動于衷，而會盡可能將這些可能累積起來的矛盾－－化解，其結果，是構成對農村社會穩定隱患的問題，在還未積聚到爆發前，即已通過制度化的參與得以解決，制度化參與如一個減壓閥，不斷消減了鄉村社會內部的矛盾，從而可以防止矛盾的激化。事實上，村民制度化參與所構造的減壓作用不止會達于鄉鎮，而且可能向更上一級延伸。當鄉鎮一級由于受到來自村一級強大的制度參與壓力時，就不是一個鄉鎮，而是所有鄉鎮同時受到了這種壓力。在只有少數鄉鎮感受這些壓力而無力完成更上一級壓下來的行政任務時，這個更上一級的縣級政府就會指責這少數幾個鄉鎮領導不負責任，將本來是縣級政府的責任推至鄉鎮。當所有鄉鎮受到同樣的壓力而都不能完成縣級政府可能存在的過度提取任務時，縣級政府就不得不承攬下屬于自己的責任。在當前壓力制政治體制下面，事實上不只是鄉鎮、縣級政府，而且是地市級和省級政府也存在著向下面過度提取和達標升級（政績）的沖動的。因此，有時只是在村里發生的事情，因為涉及到所有的村，而具有向更上一級發生影響的可能。村民自治這一制度化參與機制正因為與村民切身利益聯系了起來，而具有向上擴展并為當前處于轉型期鄉村社會的不穩定因素找到了一個減壓的閥門，正是在這個意義上，我們說村民自治是農村社會的穩定器簡單地說，村民自治制度一方面為村民通過制度維護自己的權益提供了渠道；一方面正是制度化的參與可能讓村民形成對制度化參與的習慣、依賴和信心，從而減少暴力參與的可能；再一方面，村民自治提供的制度化參與將可能積累下來的矛盾一一化解，有助于防止矛盾的激化，消除農村社會不穩定的隱患。

五、小結

村民自治制度不是包治農村社會穩定的萬應靈藥，特別是在村民自治制度本身還不完善，實施也不完全到位的情況下，更是如此。但是，村民自治肯定是有助于農村社會穩定的一項制度，而不是構成了對農村社會穩定的新的威脅。