第一篇：倒按揭：中國老齡化社會以房養老模式研究[范文]

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倒按揭：中國老齡化社會以房養老模式研究

作者：崔興巖 李蕓 于濤

摘要：我國屬于典型的“未富先老”型國家，亟需開拓養老新思路并構建養老新模式，以應對老齡化危機的嚴峻考驗。倒按揭是“以房養老”模式的專有名詞，作為社會養老保障體系的有益補充形式，國外部分國家已通過倒按揭來保障養老。文章在分析我國老齡化危機的基礎上，詳細闡述倒按揭對我國養老保障體制的積極作用，并提出倒按揭能對我國社會養老保障制度發揮作用的條件，以期能為我國推行倒按揭起到一定的促進作用。

關鍵詞：倒按揭；養老保障體制；作用

我國屬于典型的“未富先老”、“未備先老”型國家，并且是世界上唯一的老年人口過億的國家。根據國家統計局網站顯示，截至2012年末大陸情況如下：15歲～59歲（含不滿60周歲）勞動年齡人口93 727萬人，比上年末減少345萬人，占總人口的69.2%，比上年末下降0.60個百分點；60周歲及以上人口19 390萬人，占總人口的14.3%，比上年末提高0.59個百分點。①根據聯合國的統計標準，一個國家60歲以上老年人口達到總人口數的10%或者65歲以上老年人口占人口總數的7%以上，表明這個國家步入老齡化社會。倒按揭（Reverse Mortgage）在國外發展已經較為成熟，我國在步入老齡化社會大背景下，引入倒按揭，構建“以房養老”這樣一條養老新思路。目前，我國大部分老年居民擁有自己的住房，但手中的養老金卻并不充足，出現了所謂的“房子富人、現金窮人”（House Rich，Cash Poor）的情況，在上述背景下，倒按揭作為我國現行養老保障體制的有益補充，其引入和“以房養老”的本土化發展將有助于我國緩解快速老齡化帶來的社會問題，進而有效緩解我國的老齡化危機。

一、我國人口老齡化的現狀和形勢

目前，我國已邁入老齡化社會，人口結構老化、社會養老保障制度滯后等問題，已經成為制約我國經濟社會未來發展的重大隱患。我國第一部老齡事業發展藍皮書——《中國老齡事業發展報告（2013）》指出，2012年我國老年人口數量達到1.94億，老齡化水平達到14.3%；并預計2013年我國老年人口數量將達到2.02億人，老齡化水平達到14.8%。全國老齡委辦公室的最新數據顯示，未來20年間我國老年人口將以平均每年1 000萬的數量快速增長，到2050年左右將達到全國人口的1/3。

如何開拓新的有效的養老保障模式，并妥善地應對人口老齡化挑戰，正在成為解決我國龐大數量的老年人口的養老問題探討的焦點，具有相當的迫切性和必要性。如果我國能夠通過開拓養老新思路、構建養老新模式，健全養老保障體制來挖掘老齡化危機下的第二次人口紅利，將可能獲得新的發展動力。

二、倒按揭在我國發展的可行性

倒按揭是指借款人把自有完整產權的房屋抵押給銀行、保險公司等金融機構，金融機構綜合評估借款人年齡、生命期望值、房產現在價值以及預計借款人去世時的房產價值等因素后，用被抵押房屋的評估價值減去預期的折損和預支的利息，按平均壽命計算支付給借款人的資金，并分攤到借款人的預期壽命年限，按期支付借款人資金用于養老生活。倒按揭類似于銀行等金融機構用分期付款的方式從借款人的手中買房，操作過程類似于住房按揭貸款業務反向操作，因此稱為倒按揭。

倒按揭是社會養老保障體系的有益補充，目前國外一部分國家如美國、新加坡等通過倒按揭養老。倒按揭在我國同樣具有發展的可行性，我國已經有相應的理論依據和類似的研究試點。

1.倒按揭的理論依據。倒按揭的理論依據主要來自下述兩個理論：一是貨幣時間價值

原理，指資金在生產和流通過程中隨著時間推移而產生的增值，它也可被看成是資金的使用成本。金融機構作為資金的供給方，需在按期支付給借款人資金過程完成后保證一定的利潤水平。貨幣時間價值原理為此提供了計算依據，金融機構通過評估公司等機構，根據現行利率、預期利率波動及房屋的增值、折舊因素，算出房屋的現值；然后根據資金供給時間，預期利率，通貨膨脹率，房屋預期增值、房地產市場周期波動、房屋折舊等相關數據，貼現計算并確定每期的支付金額。

2.生命周期假說②，理性的消費者會根據自身收入合理安排消費，使一生的收入與消費相等，實現整個生命周期內效用最大化的目標。為實現一生中各個時期的平滑消費，消費者在跨入老年后如果沒有收入或收入較少，就會產生以工作期的養老金儲蓄來保障養老的需求。在現行的社會養老保險制度下，社會養老保險作為基本養老保障，并不能滿足其生命余年的平滑消費需求，再加上通貨膨脹和利率變動等因素，老年消費者會要求社會提供某種適當的制度安排來保障余生平滑消費的實現。通常情況下，房屋的剩余壽命長于老年消費者的預期余命，倒按揭可以將房屋價值在一定時間內以現金流的形式變現，滿足老年消費者生命余年的平滑消費需求，也實現了資產的優化配置。

2.倒按揭在我國的實施環境。

（1）我國部分退休老人具有倒按揭需求。社會養老保險不能滿足退休老人需求。目前我國老齡化嚴重，加之我國正處于養老模式的轉型階段，長期以來較低的社會保障水平和嚴峻的社會養老資金缺口導致我國的老齡化問題越發嚴峻，雖然目前有商業養老保險和企業年金等作為補充養老方式，但缺乏廣泛性，現有的養老保障模式和體系遠不能應對持續增大的人口老齡化挑戰，退休老人的養老金難以維持退休前生活水平，導致資金需求加大。我國大部分退休老人擁有自己的住房，但手中的養老金卻并不充足，出現了所謂的“房子富人、現金窮人”（House Rich，Cash Poor）的情況，結合上述退休老人的情況和需求，可通過倒按揭方式獲取一定時間內的現金流，達到補充養老的作用。

（2）我國房屋供給充分。2012年，浙江大學不動產投資研究中心、清華大學媒介調查實驗室等聯合發布了《中國居住小康指數》報告，此次調查共收集到10 308份有效問卷，涉及40個城市，其中一線城市為北上廣深4個，2個直轄市，26個省會城市及8個重點城市。調查結果顯示，長沙住房擁有率為90.1%，排名第一，上海住房擁有率為67.9%，位居末位，其余城市居民擁有住房率在70%到80%間；其中21.4%的受訪者沒有買房，65.4%的受訪者有一套住房，10.9%的受訪者有兩套住房，2.0%的受訪者有三套住房，0.3%的受訪者有四套住房。同年，西南財經大學和中國人民銀行共同發布的《中國家庭金融調查報告》顯示，中國自有住房擁有率為89.68%，遠超世界60%左右的水平，而美國為65%。

近些年來，我國房地產市場發展迅速，房屋在買賣和租賃市場均具有投資性且投資回報率較高，這保障了房屋交易市場的供給量，具備發展倒按揭的房屋供給基礎。

（3）政府輿論導向日漸明朗。2006年，全國政協委員、時任建設部科學技術司司長賴明曾建議對針對以房養老成立課題組進行調研，選擇大城市做試點，等到運作成熟后向全國推廣。2007年，上海公積金管理中心試推“住房自助養老”的創新型“以房養老”模式。在2010年11月召開的全國社會養老服務體系建設推進會上，民政部副部長竇玉沛指出，“以房養老”將納入下一階段工作的引導方向，要積極引導企業開發老年食品、老年住宅、“以房養老”等服務市場③。2011年，“北京市‘十二五’時期老齡事業發展規劃”中也提出“鼓勵商業保險企業、商業銀行或住房公積金管理部門建立公益性中介機構，開展‘以房養老’（倒按揭貸款）試點業務”④。這可以看作是國家在以房養老政策推動方面的積極表態。明朗化的政府輿論導向將會加快國內金融機構推出倒按揭業務的進程。

三、倒按揭在我國面臨的風險和困境

1.倒按揭在我國面臨的風險。

（1）高房價環境下隱藏的房地產資產泡沫風險。中國作為發展中國家，房地產市場發展迅猛，房地產價格不斷上升。目前中國房地產價格和發達國家如美國、英國等相似，房地產泡沫問題不容忽視。房地產價格是一把“雙刃劍”：根據行業具有周期性這一特點，在倒按揭這一過程中，房地產市場總體趨勢繁榮向上時，房產保值增值作用顯著，倒按揭借款人的利益受到損失；房地產市場總體趨勢處于下行階段甚至泡沫破裂時，如美國近幾年的房地產市場，倒按揭金融機構面臨嚴峻的風險。

（2）長壽風險。倒按揭通過確定老人的預期余命計算養老金的給付金額。長壽風險是指老人的實際壽命高于預期余命所帶來的風險。壽命數據來源是多樣化的，雖然壽險公司的生命表具有較高的參考價值，但是隨著生活水平的提高和醫療技術水平的上升，人類的壽命延長是必然趨勢，這將對倒按揭抵押的房產變現帶來困難，增加銀行的貸款回收成本。

（3）房產價值評估風險。房產價值評估對于倒按揭起著至關重要的作用，在確定反按揭的費用、房屋資產凈值、金融機構每期支付現金流額度等方面起著決定性作用，直接影響金融機構的盈利能力。倒按揭具有期限長的特點，加之近年來我國房地產市場持續升溫，房產價格持續升高等情況，倒按揭房產的合理估價是一個現實存在的難題和不容忽視的風險。

2.目前倒按揭在中國的困境。

（1）傳統觀念根深蒂固。根據中國幾千年流傳下來的傳統的家庭觀念，老人通常將房子作為遺產傳給子女，在我們的觀念里這是順利成章的事情，這種觀念不會輕易的發生變革；“養兒防老”這一傳統養老觀念不但深刻的影響著老人，同時還影響著現在的中青年人，如果父母通過倒按揭作為養老補充方式，子女可能會有不孝之嫌，甚至背負輿論壓力。

（2）房屋土地使用權問題不明確。根據《中華人民共和國城鎮國有土地使用權出讓和轉讓暫行條例》規定，我國居住用地的土地使用權出讓最高年限為70年，開發商拿到土地使用權證為時間的起始點，那么住宅使用年限不足70年。雖然我國《物權法》第149條規定：“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期”。但如何續期，有償還是無償，《物權法》并未明確規定。金融機構經營在辦理倒按揭業務方面存在困擾：如果抵押房產的剩余土地使用年限不能覆蓋倒按揭期限，土地續期，抵押物是否需要變更問題不能明確，將會增加金融機構倒按揭業務的運營成本。

（3）適用范圍小。從上述中信銀行對倒按揭借款申請人的條件可以看出，雖然金融機構開始發展倒按揭業務，但對倒按揭借款人的條件過于苛刻，限制了倒按揭業務的辦理范圍。符合申請條件的倒按揭借款人范圍過小，按照中國的傳統觀念，最有可能符合反按揭條件的是只能那些沒有財產繼承問題的獨居或孤寡老人。

四、我國倒按揭的政策建議

1.加大宣傳力度，消除思想束縛。倒按揭屬于新型金融產品，要讓民眾有個接受過程。美國在正式推出倒按揭產品之前曾組織非營利機構向民眾進行宣傳鋪墊，使人們更好地接受這一業務。我國可以通過擴大國家或地區之間的文化交流，利用電視、報紙、網絡等媒體平臺將不同國家或地區的具有借鑒意義和積極作用的養老模式進行有針對性的比較宣傳，使大眾獲取對不同養老模式的初步認知；簡化、通俗化退休計劃、投資規劃等專業金融理財知識，幫助大眾消化獲取的養老觀念，正確理解倒按揭，轉換房產繼承等固有觀念，消除由此可能引發的“不孝”之嫌，為倒按揭的發展積極地創造實施條件和環境。

2.建立倒按揭保障機制。建立保險機構，分散從事反按揭金融機構潛在的損失風險。如美國國會于1987年設立房屋轉換按揭貸款（HECM）保險示范項目，由美國聯邦住房管理局（FHA）承擔反按揭貸款的公共保險。建立借款人保障機制：由于借款人長壽原因，可以確保倒按揭借款人能繼續擁有房屋居住權直至去世；房屋出售價值超出貸款部分歸借款人的遺產繼承人所有或依照借款人的遺囑處置。

3.加強政府相關部門的聯動機制。提高相關部門的溝通效率，為倒按揭創造良好實施

環境。倒按揭業務涉及到很多問題，如房屋土地使用權問題，業務初期的房產估值、價值預測、咨詢，貸款末期的房產回收和房產變賣等等，上述問題的解決需要稅務局、房管局、土地局、社保局等相關政府部門的積極配合。我國政府通過加強這些部門之間的聯動機制，保障溝通順暢，提高工作效率，確保經營倒按揭業務的金融機構和申請人能夠順暢辦理。

4.明確和調整有關政策。我國《物權法》第149條規定：“住宅建設用地使用權期間屆滿的，自動續期”。但如何續期，是否交納續期費用，《物權法》并未明確規定。我國要明確70年產權自動續期的配套細則，這樣才可以免除銀行等金融機構經營倒按揭的后顧之憂，推進金融機構經營倒按揭的積極性。

倒按揭下，金融機構要待借款人去世后將其房產出售，收回貸款本息。這就涉及遺產問題。我國2012年《中華人民共和國遺產稅草案》中規定“應征收遺產稅的遺產包括被繼承人死亡時遺留的全部財產和死亡前五年內發生的贈與財產”。其中“被繼承人擁有所有權，并與其配偶、子女或父母共同居住、不可分割、價值不超過五十萬元的住房”可以“在應征稅總額中扣除”但“價值超過五十萬的，只允許扣除五十萬元”。《草案》中并沒有涉及倒按揭稅收減免的內容，具有相關行的第五條中“國務院規定不計入應征稅遺產總額的其他遺產”，第六條“允許在應征稅總額中扣除”包括“被繼承人死亡之前，未償還的具有確鑿證據的各項債務”。建議我國對《遺產稅草案》中涉及倒按揭的規定進行調整和明確，為倒按揭提供明確的政策環境。

注釋：

①數據來源：中華人民共和國2012年國民經濟和社會發展統計公報中華人民共和國國家統計局2013年2月22日

②生命周期假說又稱消費與儲蓄的生命周期假說，是由美國經濟學家F·莫迪利安尼和R·布倫貝格（R.Brumberg）、A·安東共同提出來的。

③政策風向漸趨明朗民政部欲推出“以房養老”，黑龍江新聞網-老年日報，2010-11-09。④林建榮，中國式“倒按揭”開閘，大眾理財，2012年第01期。

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第二篇：中國老齡化社會養老保障問題研究

隨著我國當前人口迅速老齡化的現實，我國社會保障事業與老齡事業所面臨的最突出問題是公民養老保障條件的差異懸殊，同構建社會主義和諧社會的要求相距甚遠。當前建立普惠化、均等化基本養老保障制度是構建和諧社會的當務之急。

老齡化問題凸現，公民養老保障條件差異懸殊

隨著全球人口老齡化日益發展，老齡問題已經成為世界

各國和社會各界共同關心的課題。自1999年中國進入老齡化社會，截至底，中國60歲以上老年人口達到1.5989億人，約占總人口的12%(將近1/8)，比提高約0.44個百分點，其中上海、天津、江蘇、北京、浙江、重慶、遼寧、山東、四川、湖南和安徽等11個省市老齡化水平超過全國平均值。今后，中國60歲以上老年人口將以年均800萬人的規模遞增。，隨著新中國的同齡人步入老年，中國將進入人口老齡化社會以來的第一次老年人口增長高峰。老年人口增速加快，高齡老人和喪失生活自理能力的老人大幅增加，空巢化趨勢日益突出。全國老齡辦的調查統計表明，城市“空巢”家庭已達49.7%，農村“空巢”類家庭達到了48.9%。無論城鄉，“空巢”家庭中的老年人生活狀況十分令人擔憂。“十一五”期間，中國60歲及以上老年人口持續增長，到2010年將達到1.74億，約占總人口的12.78％，其中，80歲以上高齡老年人將達到2132萬，占老年人口總數的12.25％。與“十五”時期相比，老年人口增長速度明顯加快。

與此同時，中國的老齡工作仍存在大量問題尚未得到有效解決，從全國來看，當前的養老保障體系只覆蓋了很小的范圍，據統計，70%以上公民未在養老保障制度的覆蓋之下，城市中約有10%左右的老年人沒有養老金，農村老年人中約有80%以上沒有任何養老金，許多農民根本不知道養老保險為何物。

全國與地方養老保險金制度設計中，不同類型人員享有的養老資金標準(機關事業單位、企業職工、農民基本養老保險金標準以及非就業人員享受的養老資金標準)之間差距懸殊。尤其是機關事業單位退休人員養老金，因與在職工作人員的工資增長直接掛鉤，以較高速度持續增長，而企業退休人員養老金卻缺乏合理增長機制，導致兩者差距日益增大。另外，由于當前國家養老保障制度只考慮各種就業人員，導致非就業人員與就業人員的養老保障也完全處于不平等狀態。

整體上看，當前養老保障制度設計與實施中存在的差異懸殊的普遍現象，折射出我國老年人在養老待遇方面因身份不同而出現的嚴重不平等性，這與構建社會主義和諧社會的要求極不相稱。

建立系統的普惠化、均等化的基本養老保障體系，促進社會和諧

養老問題關系到整個社會的和諧與穩定，建立一個科學的、切實有效的社會系統工程體系，確保老年人“老有所養、老有所樂、老有所為”的實現，是目前我們面臨的一個重大戰略任務。

在社會系統中，任何主體(無論是個人、家庭、組織、社會、國家還是人類)客觀上都具有“安全與發展”雙層目標架構，所以，無論是老年人生活還是老齡事業及老齡公共服務，也都具有“安全與發展”雙層目標架構。

在一個人民當家作主、經濟實力能夠承擔普惠化與均等化的基本老年保障(老年生存保障)的社會主義國家，如果在其公民進入人生的老年直至離開這個世界前，還不能公平地享受到普惠化、均等化的最基本的生存保障，他們的基本人權的享有將成為重要的社會問題。解決基本老年保障的普惠化、均等化，能夠促進社會的穩定和和諧，并使我國不穩定的出口依賴型(外需拉動型)經濟系統，向穩定的內需拉動型經濟系統轉化。

因此，我個人認為，中央應當盡快將普惠化、均等化的基本養老保障措施，作為剛性指標列入各級政府貫徹落實科學發展觀、構建和諧社會的主要績效指標之一；應當在普惠化、均等化的社會保障系統工程體制下，通過建設國家級社會保障系統工程的信息技術支持平臺，實現全體公民社會保障信息的共享，使跨地域自由流動的任何公民(包括行動不便的老年人)，都可以方便地使用居民身份證或公民卡實現社會保障(包括養老保障)“一卡通”；應當建立可持續(如定期)進行數據更新的國家老齡系統工程模型，使重大老齡問題的預測、決策、管理做到“胸中有數”。為此，在設計和實施老齡系統工程以及社會保障系統工程中，各級決策者應當澄清以下幾點認識：

（1）盡快實現基本養老保障普惠化、均等化，不是指當前就要實現所有養老保障內容的普惠化、均等化，而是指事關老年人起碼的生存安全(“低端安全”)的那部分養老保障。老年人需求的多樣性，要求老齡事業與老齡公共服務的多樣性。政府與市場在養老產品(包括資金與服務等)供給上，有不同的側重，應建立與經濟發展水平相適應的基本養老保障體系。

(2)認識和解決老齡問題，不但要算貨幣賬(易衡量價值、有限價值)，更要算貨幣不可衡量的超貨幣帳

(難以衡量價值、不可衡量價值乃至無限價值)。

(3)在老齡系統工程框架下，養老保障包括資金保障與非資金保障。資金保障，是以資金貨幣形式提供給老年人的養老保障，如養老保險金、老年津貼等；非資金保障，是以非資金非貨幣形式提供給老年人的養老保障，如老年公共服務設施、政府購買養老服務、定期為老年人體檢、老年公寓等。非資金保障有

些是直接提供的，有些是從資金保障轉化過來的。

(4)徹底擴大基本養老保障的覆蓋面，不僅覆蓋所有就業者，也要覆蓋所有非就業者，以及作為雇主的公民。

(5)基本養老保障的普惠化、均等化應當盡快上升為剛性的、強制性的法律規范，而不應當僅僅在政策層面。

(6)基本養老保險是基本養老保障的物質基礎，而不是基本養老保障的全部內容。盡快實現基本養老保障普惠化、均等化，首先要求盡快實現基本養老保障的物質基礎——基本養老資金(包括保險金及其它資金如老年津貼)全國統籌。

(7)我國目前實施的政策，到2010年，城鎮基本養老保險參保人數超過2.23億。這是在基本養老保險方面具有城鄉差異的逐步擴大社會保險覆蓋面的政策，而非基本養老領域的普惠化、均等化政策。

第三篇：中國以房養老大批判

中國以房養老大批判

最近大力推進的以房養老機制，我總感到某些專家好像又是再次彰顯他們閉門造車和為國家領導建言本領。

讓我們來分析以房養老的現實情況。

以房養老，原則上就是一對老年人，拿出一套房子做抵押，以銀行貸款的方式分期到領取養老金的做法。

如果一對老年人就有一套房子，當他把這套自己住的房子抵押出去之后，隨著時間的推移，老人還沒有死，住房卻以花光了，老人到哪去住？為此，未來僅僅有一套住房的老人是難于實現以房養老的，他必須有兩套住房，自己住一套，到銀行抵押一套，再加上為獨生子女準備的婚后的一套住房，那么60后、70后夫婦就必須有3套住房，請問中國有百分之幾的家庭擁有三套住房？工薪階層除了貪污過公款的還行，其余的農民、工人行嗎？

即便60后、70后都有了3套住房，那么中國將有多少住房？誰住？誰買？到那時中國的房子還值錢嗎？

再者說，就目前來看，房子降價是必然趨勢，再過20年，那時候的房子還值幾個錢？

再者說，中國金融的不穩定，再過20年，中國的通脹達到多少？

等等著一切，都使人民懷疑中國以房養老的可能性。

近些年來，在我們中國見慣了某些專家的閉門造車，也見慣了某些專家自以為可以接近領導而為領導睡著大覺來出主意，他們真是把習主席的群眾路線給忘了。

最后，我們不得不說，以房養老也許更適合的是貪污過國家公款的擁有大批住房的某些人士，對于中國的工農大眾，實施起來也許還會有些困難。

當代解決中國養老的關鍵還在于，大力征收遺產稅，以確保中國弱勢群體的生存。遺產稅并不僅僅是指房產稅，它還包括私有企業等全部個人家庭財富。征收遺產稅，是因為每一個人的發財都是在特定時期的法律保護之下和政策漏洞所造成的，在一個公平合理的社會，一個人的能力不會超越社會人平均能力的1.6倍，所以中國應該以加大征收遺產稅的手段將中國土豪階層的財富降至社會平均家庭財富的1--1.6倍左右，同時還中國青少年一個公平的事業起跑線。

第四篇：中國新型農村社會養老保險制度研究

中國新型農村社會養老保險制度研究

我國農村社會養老保險從上個世紀80年代中期開始探索,90年代初進行試點,逐步在農村建立了農村社會養老保險制度。由于制度本身設計存在缺陷等種種因素的影響,老農村社會養老保險在實施過程中遇到一些困難和問題,難以推進。1999年,國務院對農村社會養老保險進行清理整頓,要求停辦新業務,將農村社會養老保險逐步過渡為商業保險,農村社會養老保險處于停滯狀態。2002年十六大提出“有條件的地方,探索建立農村養老、醫療保險和最低生活保障制度”,之后,一些地方開始探索新型農村社會養老保險。2009年9月1日國務院頒發了《關于開展新型農村社會養老保險試點的指導意見》,要求按照“保基本、廣覆蓋、有彈性、可持續”的基本原則,實行社會統籌與個人賬戶相結合,與其他社會保障政策措施相配套的新型農村社會養老保險制度保障農村居民老年基本生活,從2009年開始選擇10%的縣(市、區、旗)試點,以后逐步擴大試點實現對農村適齡居民的全覆蓋。本論文在此背景下通過與老農村社會養老保險對比和與其他人群的社會養老保險制度的聯系,對新型農村社會養老保險試點的一些問題及其發展趨勢進行了分析研究。論文共分為九章。第一章“緒論”主要內容為：介紹論文的選題背景與意義；對社會養老保險等概念進行闡述,本文所研究的新型農村社會養老保險的對象范圍確定為從事農業勞動的純農民群體：對研究農村社會養老保險的文獻進行述評以及本文的研究內容、框架、方法、研究目標及創新進行介紹。第二章“農村社會養老保險制度分析理論基礎”介紹了論文分析所應用的基礎理論,主要介紹了社會公平理論、中央與地方政府事權與財權劃分理論和結構功能主義理論。社會公平理念是作為社會保障的核心價值員穿全文,中央與地方政府事權與財權劃分理論用來分析新農保中各級政府財政補貼責任分擔問題,結構功能主義理論用來分析新農保在農村養老保障體系中地位和作用。第三章“老農村社會養老保險制度回顧”主要介紹了探索建立老農保時的政治、經濟、社會背景及意義；闡述了老農保發展過程和實施狀況；分析了老農保存在的問題。第四章“新型農村社會養老保險制度探索與試點”主要內容為：一是分析了新農保試點的政治、經濟、社會等方面的背景。在政治上黨和政府高度重視新農保工作,制定了試點指導意見,提出了明確的要求；在經濟社會方面,與已建立農村社會養老保險的國家相比,基本具備建立新型農村社會養老保險的條件。二是闡述了新農保試點的發展過程和狀況。到目前為止,新農保發展經歷了各地方新農保探索、新農保研究性試點和國家新農保試點等階段,并且試點收到了很好的效果。三是分析了新農保特征。與老農保相比,新型農村社會養老保險制度更具有社會性、互濟性和福利性；繳費標準和保障水平更高；明確強調了政府責任,體現了政府在新農保中的主體地位和主導作用；體現了權利與義務相一致的原則,兼顧了效率與公平；從宏觀制度層面上看具有發展的可持續性等。四是闡述了新農保推進原則。新農保在推進中應遵循與社會經濟發展水平與速度相適應,從實際出發、分類指導,先慢后快、逐步推進,規范操作、逐步完善,可銜接性和可持續性,自愿參保、積極引導和政府主導、社會參與等原則。五是分析了新農保試點中應注意的問題。主要有人戶分離的人群參保、繳費標準設計、財政補貼、村集體和其他組織補助及與其他養老保險制度銜接等問題。第五章“新型農村社會養老保險模式分析”主要闡述了研究者在全國試點前對新農保模式的探索研究,各地方新農保實踐模

式以及全國試點后各地對新農保的調整和完善情況。第六章“新型農村社會養老保險制度中的政府責任”主要闡述了政府介入農村社會養老保險的理論依據,政府在新農保中的立法職責、財政職責、組織實施職責、監管職責等責任。重點分析了政府在新農保中財政責任及其各級政府承擔財政補貼的方式,這部分介紹了國外政府對農村養老保險的財政補貼經驗,歸納了目前我國政府對新農保財政補貼的主要方式——進口(繳費)補貼、出口(養老金待遇)補貼。分析了不同的補貼方式的效應：進口補貼能提高農民繳費意愿,激勵效果較好,能提高農民參保人繳費能力和保障水平,具有擴大內需,促進經濟增長的作用,但也增加了新農保基金保值增值的壓力,加重了財政困難地區地方政府負擔,多繳多補的鼓勵辦法有可能產生逆向選擇問題。出口補貼直接提高了參保人的養老保障水平,減緩了基金的保值增值的壓力,體現了新農保的公平性、普惠性,但沒有繳費補貼的激勵效果大。這一章還分析了目前新農保政府補貼在基金中存在補貼比例低、補貼制度不完善、各級政府事權和財權不統一等問題和提出了加大財政投入、完善補貼機制和建立事權和財權相統一的財政責任分擔機制等相應的對策措施,提出了省、縣(市、區)、鄉(鎮)三級政府補貼比例分配的三種方式——三三制、高中低或高低低、低中高。第七章“新型農村社會養老保險在農村養老保障體系中的地位與作用”主要闡述了我國目前農村養老保障體系構成及不同養老方式的地位和作用,重點分析了新農保目前和將來在農村養老保障體系的功能和作用。通過分析認為目前新型農村社會養老保險還難以在農村養老保障中占主體地位,農村養老保障在將來一段時期內還主要靠家庭養老,隨著新農保進一步發展,將在農村居民養老保障中占據主體地位,但也必須與家庭養老和社區養老等其他養老方式相結合才能完全實現全面保障農村居民養老的需要。第八章“新型農村社會養老保險制度前景與展望”通過與城鎮居民社會養老保險和城鎮職工基本養老保險的比較,對新農保的發展趨勢進行分析。通過分析認為新農保與城鎮居民社會養老保險在有條件的地方可以合并實施,這體現了財政補貼的公平性,易于建立相似或相同的社會養老保險制度,有利于建立全國統一的基本養老保險制度,但是也有可能存在增加地方政府財政壓力,內部管理機制不順和保障水平缺乏相對公平等問題；認為新農保在制度模式、基金管理等方面要進一步完善,為與城鎮職工基本養老保險基本制度相銜接和建立全國城鄉統一的社會養老保險制度準備條件。在推進進程上,可分為三步：第一步是到“十二五”期末,實現新型農村社會養老保險制度全覆蓋;第二步是到2020年,新農保成為城鄉居民養老保險制度的重要組成部分并且保障水平有了較大的提高；第三步是到2049年,新農保的基本制度框架與城鎮職工基本養老保險基本一致,城鄉基礎保障水平基本相同,形成全國統一的基本社會養老保險制度。第九章“研究結論與不足”。文章通過分析可以得出經濟社會結構的變化和老農保的缺陷有必要探索新型農村社會養老保險；新農保較老農保設計更合理；新農保最終發展趨勢應該更有利于建立全國統一的基本社會養老保險制度；政府應該加大財政補貼力度,中央政府應該加大轉移支付；新農保目前難以在農村養老保障中占據主體地位,必須與其他養老方式相結合共同完成農村居民養老功能等結論。文章村在由于缺乏基礎數據無法對新農保的中長期收支變動趨勢進行精算,研究不夠深入,研究范圍有待于進一步拓展等不足。

第五篇：中國新型農村社會養老保險制度研究

中國新型農村社會養老保險制度研究

一、建立新型農村社會養老保險制度勢在必行

(一)當前農村養老保障仍處于“制度真空”狀態

我國農村社會養老保險制度始建于20世紀90年代初，1992年民政部制定下發了《縣級農村社會養老保險基本方案》(以下簡稱《基本方案》)，農村社會養老保險工作在各地廣泛開展。截至1999年底，參保人數約8 000萬人。自1999年始，國務院開始對農村社會養老保險工作進行清理整頓，指出我國農村尚不具備普遍實行社會保險的條件，要求停止接受新業務，有條件的過渡為商業保險。至此，中國農村社會養老保險事業基本處于停滯狀態。截至2006年底，全國有31個省、直轄市、自治區的1 905個縣(市、區、旗)不隨程度地開展了農村社會養老保險工作，積累保險基金354億元，5 374萬農民參保。據統計，近年來，我國農村社會保障覆蓋率只有3%，城鄉社會保障覆蓋率比例為22：1，城鄉人均社會保障費的比例為24：1，可以說，到目前為止，我國農村仍舊缺乏真正意義上的社會養老保險制度。導致傳統農村社會養老保險制度失效的原因，主要有三個方面：

其一，農村養老保險基金難以實現保值增值致使傳統制度缺乏可持續性。傳統農村養老保險基金是以縣為單位統一管理，基金保值增值方式主要是購買高利率財政債券和存人銀行，不直接進行投資，致使參保農戶實際收益率非常低，有的甚至為負收益率，嚴重打擊了農戶參保的信心。其二，政治責任和經濟責任的缺失是導致制度失效的重要原因。政府在農村社會養老保險制度中的責任，包括政治責任與經濟責任兩方面。政治責任主要指出臺專門性的法規、規章，組織引導農民參保以及采取合適的強制形式。而農村社會養老保險沒有專門的法規或規章，各地實施辦法基本上是在《基本方案》的基礎上稍做修改后形成的，這些辦法普遍缺乏法律效力，導致制度的建立、撤消，費用的籌集、運用以及養老金的發放很多時候按地方政府的意愿執行。政策法規滯后，不僅使制度缺乏保障，還給制度運行帶來了一系列問題，如保險對象不明確、保險資金來源不穩定、管理混亂等。經濟責任主要體現為給農民參保提供補貼性支持、對養老保險金提供保值補償、為農村社保機構提供經費支持等。傳統農村社會養老保險制度堅持“個人交納為主，集體補助為輔，國家給予政策撫持”原則，其中“集體補助為輔’’難以落實，“國家給予政策扶持”集中體現在鄉鎮企業職工參保，集體補助部分可稅前列支，而農民參保并沒有得到直接財政支持。因此，我國絕大部分農民是在沒有任何補貼的情況下參加傳統農村社會養老保險的，制度已退化為農民的自愿儲蓄制度，不具有社會性和保障性。

其三，待遇水平偏低與從基金中提取管理費使傳統制度喪失吸引力。《基本方案》規定農民交納保險費時，可根據自己的實際情況分2元、4元、6元、8元??20元，共10個繳費檔次。由于長期以來，我國農村經濟發展水平普遍偏低，加上農民對制度缺乏信心，大都選擇每月2元的最低檔次保費。長此以往，將直接導致參保農戶的基本生活難以保障，養老保障的目的難以實現。在基金管理方面，《基本方案》允許直接從基金中提取3%的管理費，來彌補業務經費的不足。在政府投人和資金扶助均十分缺乏的情況下，農民感覺不僅要“自己養自己”，還要“出錢養活龐大的農保機構與人員”，難以獲得農民的認同與支持。

(二)土地保障功能與家庭保障功能持續弱化

隨著市場經濟體制改革的深入，工業化、城市化進程的加快，家庭和土地這兩類傳統保障方 1

式的功能持續弱化，由此放大了農村人口老齡化的社會風險。

其一，家庭保障功能弱化。我國工業化和城市化的發展引發了大規模的“鄉——城”人口遷移，其結果是子女遠離鄉村成為城市工人，代際空間距離不斷拉大，土地和家庭財產不再成為束縛子女養老的工具，傳統家庭保障模式的基礎正在逐漸動搖，養老保障功能正在快速走向衰弱。其二，土地保障功能弱化。土地保障功能弱化的原因是：一是20世紀90年代以來，受國內外經濟環境變化的沖擊，農產品價格持續下跌，單位農產品成本極高，農民從土地上獲得的收入在其收入結構中所占比重持續下降，農民對土地的依賴減少;二是農村土地實行小規模經營，農產品收益率一直不高，土地集體所有制又限制了農民對土地財產變現的能力，農民土地負擔沉重;其三是我國農村人多地少，城市化進程的加快使我國耕地消失的速度比農業人口消失的速度更快，大量土地被征用。

(三)“鄉——城”人口遷移加速農村人口老齡化進程

自20世紀90年代以來，隨著社會主義市場經濟體制改革的不斷深入，各種限制人口流動的政策和制度得以不斷消除，人口遷移的自主性和流動性不斷加強，特別是人口從農村向城鎮地區的遷移，規模逐漸增大，基本進人一個持續穩定的發展過程。我國農村剩余勞動力向城市大規模轉移已經成為不爭的事實。據估計，1987年我國人口遷移規模超過3 000萬，1994年超過4 000萬，到2000年已經接近6 300萬，遷移率接近5%。據預測，從2000年到2050年，我國農村向城鎮遷移人口總規模累計將達到3.96億人，年均遷移近800萬人。其中，農村經濟活動人口(15～59歲)向城鎮遷移總數將達到3.35億，年均遷移670萬人。①

如此大規模的“鄉——城”人口遷移，特別是農村青壯年勞動力向城鎮遷移，在給城鎮帶來經濟繁榮的同時，導致農村人口年齡結構失衡，老年撫養系數急劇增大，農村人口老齡化程度大大超過城市。測算結果還顯示②，從2008年起，遷移后的農村60歲以上老年人口撫養比將從19.57%快速上升到2022年的30?28%、2031年的40.72%、2050年的44.59%，這也意味著在2008年將由5個經濟活動人口贍養1位老年人，而到2050年將出現2個經濟活動人口贍養1位老年人，屆時農村人口老齡化程度將空前沉重。并且，同期遷移后的農村人口總撫養比也將快速上升，到2052年將達到75.95%。

國內外專家一般認為，中國改革開放以來享受了20多年的人口紅利將在未來15年左右的時間內枯竭，人口紅利的轉折點將在“十一五”期間到來。隨著“劉易斯轉折點”的出現，勞動力由充裕轉變為短缺，其所帶來的一系列有利于經濟發展和社會革新的外部條件也將逐漸消失，如果我們不抓住當前有利時機建立健全覆蓋城鄉居民的養老社會保障體系，一旦人口紅利所創造的最佳改革時機消失，覆蓋城鄉居民的養老社會保障體系建設將舉步維艱。

二、新型農村社會養老保險制度框架設想

(一)新型農村社會養老保險制度模式：最低養老金(零支柱)+農村養老保險個人賬戶

2007年，《勞動和社會保障部、民政部、審計署關于做好農村社會養老保險和被征地農民社會保障工作有關問題的通知》(勞社部發[2007]3l號)規定，“以農村有繳費能力的各類從業人員為主要對象，完善個人繳費、集體(或用人單位)補助、政府補貼的多元化籌資機制，建立以個人賬戶為主、保障水平適度、繳費力靈活、賬戶可隨人轉移的新型農村社會養老保險制度和參保補貼機制。有條件的地區也可建立以個人賬戶為主、統籌調劑為輔的養老保險制度。”由此表明，我國新型農村社會養老保險制度將是一個以個人賬戶主、統籌調劑為輔的模式。

建國以來，我國農民為國家工業化建設和經濟社會發展作出了重要貢獻，然而農業在為國家提供巨韌累而承受重負的同時，卻失去了自身的發展條件，這對廣大農民來說是不公平的，政府有責任對農民多每承受的重大損失做出補償。從“鄉——城”人口遷移的角度來說，農村勞動力向城鎮遷移為城鎮帶來了“人口紅利”，緩解了城鎮基本養老保險制度的財務壓力。因此，政府宜重新定位在農村社會保險中的責任，建立以財政補貼為主導的新型農村社會養老保險制度。在新型農村社會養老保險制度模式的設計中，筆者以為，我國新型農村社會養老保險制度應實行“最低養老金+個人賬戶”的模式，其中個人賬戶歸集體農民繳費與集體補助;體現收入再分配和國家責任的貶補貼，則專門為每位參保農民建立一個標準統一、非繳費型的最低養老金。將農村社會養老保險財政補貼機制與農村最低生活保障制度結合，建立一個“零支柱”最低養老盆度，將是我國新型農村社會養老保險制度建設的一項重要創新，其目的在于：第一，對農村老年人而言，兩項制度的保障水平和目標都是以為他們提供最基本的生活保障，消除老年貧困為目標的;第二，兩項制度都屬于非繳費型的制度，資金來源于政府的財政收入;第三，兩項制度在農村可以按照相同的計發單位發放保障金，即以單人戶作為基本的計算單位，兩項制度整合后，政府財政補貼可以按照人頭補貼，作為人均補貼進入到最低養老金賬戶中，這有利于提高制度的公平性，增強農民參保積極性。

預測顯示，未來我國農村老年人口在1億人左右，按照每位農村老人每月補助100元，每年的財政補貼總額為1200億元，相當于2007年全國財政收入的2%。而與此同時，建立財政補貼型農村社會養老保險制度之后，還將從兩個方面減少財政補貼規模：一是將通過減少農村最低生活保障對象和“五保”對象的方式減少財政補貼;二是可能通過將參保農民“退休年齡”延長到65歲或根據參保農民勞動能力狀況實行彈性“退休年齡”和“土地換保障”的方式減少財政補貼。

(二)新型農村社會養老保險待遇水平：保基本+繳費確定型

結合“最低養老金+個人賬戶”的農村社會養老保險制度模式，新型農村社會養老保險的待遇水平也將采取“保基本+繳費確定型”模式。“保基本”的意義在于通過實施“最低養老金制度”，實現人人享有基本

生活保障、免除老年貧困的目的，使農村社會養老保險的保障標準與我國現階段生產力水平和國家、社會經濟承受能力相適應。因此，當前政府應整合各類支農惠農資金的使用方向，采取繳費補貼、基金帖息、待遇調整、老人直補等多種補貼方式，探索各級財政直接建立用于支持農村社會養老保險制度建設的專項資金，將其主要用于引導扶持和激勵農民參保。與此同時，集體經濟發達的地區，也應在農戶繳費和政府補貼的基礎上，根據實際情況給予適當補助，從而體現地區經濟發展水平與基本生活水平間的差異。

“繳費確定型”是指農村社會養老保險個人賬戶制度應采取的給付方式，強調養老金待遇水平與繳水平直接關聯。采取“繳費確定型”農村社會養老保險給付方式的目的在于：在強調農民繳費積累的個人產權的同時，增強農民參保的積極性，提高參保農民的養老保障待遇水平，滿足不同收入群體的養老保障需求。農村社會養老保險個人賬戶制度一方面是為了鼓勵農民自我保障責任，滿足不同收入群體的養老保障需求;另一方面也是為了實現農村社會養老保險制度與城鎮基本養老保險制度的銜接，為農村勞動力在城鄉之間轉移和遷移提供便利。

三、新型農村社會養老保險基金管理的模式創新

選擇了基金積累制就必須有相應的投資手段，治理結構與管理模式是確保基金安全的基礎保障，也是基金運營監管的前提和基礎。實行以個人賬戶為主的基金積累制模式與基金投資是一對“孿生兄弟”。從城鎮企業職工基本養老保險“統賬結合”的制度模式改革的過程中看，建立“實賬”運行的農村社會養老保險個人賬戶基金在未來也將面臨通貨膨脹和經濟增長等風險，實現基金的保值增值是建立個人賬戶的應有之義對我國城鎮基本養老保險個人賬戶養老基金進行投資運營，已成為理論界與實務界的共識。選擇合理科學的基金治理結構與管理模式，對于農村社會養老保險個人賬戶基金的保值增值顯得同樣重要。

(一)推行委托投資型農村社會養老保險基金管理模式

根據國際主流趨勢和我國農村社會養老保險個人賬戶基金的性質，農村社會養老保險個人賬戶基金應首選委托投資管理型基金管理方式

農村社會養老保險個人賬戶基金屬于基本保障項目，但采取基金積累制籌資方式，各級財政不提供擔保。因此，農村社會養老保險個人賬戶基金的治理結構應采取省級農保經辦機構作為受托人和(或)賬戶管理人，將養老保險基金的投資管理權和托管權分別委托外部競爭性商業機構的管理模式;省級農保經辦機構在不具備能力的前提下，可以將養老保險基金的賬戶管理權委托給商業機構。省級農保經辦機構、基金管理服務機構在從事個人賬戶養老保險基金管理服務過程中必須接受社會保障基金監管機構和金融監管機構的監督檢查。

(二)探索銀行質押貸款型農村社會養老保險基金管理方式

農村社會養老保險個人賬戶基金委托商業銀行進行質押貸款的方式是當前我國農村社會養老保險試點過程中部分地區探索的一項措施，就是由農村社會養老保險管理部門將農村社會養老保險基金委托給商業銀行，再由商業銀行按照委托要求將農村社會養老保險基金資產進行質押貸款。目前做得比較好的地區，有新疆呼圖壁縣和四川通江縣，這兩個縣采取的方式都是：銀行委托貸款的對象必須是農村社會養老保險的參保農戶，質押物是農村社會養老保險證，只是出質的對象有所不同，新疆呼圖壁縣允許農戶借證貸款，四川通江縣要求必須本人持證件貸款。在當前我國政府財政支持與金融機構小額信貸相對有限的條件下，積極探索農村社會養老保險基金質押貸款的基金管理方式具有重要的現實意義。

還應看到，任何一家金融機構均不能完全滿足農村金融服務需求，只有通過有效的組合，才可以實現金融服務效應的最大化。小額信貸能幫助農民生產致富，而小額保險則能保護農民努力積累起來的財富不受外來風險的吞蝕。從金融機構層面而言，小額信貸有了小額意外保險作為輔助，則可減少其信貸風險，既能增加金融機構向農戶提供貸款的積極性，也可以緩解農民因意外造成的信貸困境。多種形式的農村小額人身保險作為一種農村普惠性的服務措施，對于有效解決農村養老保險基金保值增值問題，繁榮農村金融市場、促進農業生產都具有重要而獨特的作用。