第一篇：兒童監護權及管養權 發展與協調

公

司訴 訟

理由

是什么？

兒童監護權及管養權

以下為今日(五月十三日)在立法會會議上何俊仁議員的提問和勞工及福利局局長張建宗的答覆：

問題:

香港法律改革委員會(法改會)轄下的一個小組委員會于一九九八年就關乎兒童的監護權和管養權的法律發表諮詢文件，并于二○○二至二○○五年就有關課題發表《子女管養權及探視權報告書》等四份報告書。就此，政府可否告知本會：

(一)鑒于英格蘭及澳大利亞在十多年前已引入共同父母責任模式，對關乎父母離婚后子女安排的法律進行改革，而上述報告書建議香港仿效該等司法管轄區的做法，當局有否計劃采納法改會的建議，以落實聯合國《兒童權利公約》第十八條所載：父母雙方對兒童的養育和發展負有共同責任的原則;及

(二)鑒于上述諮詢文件發表至今已超過十年，而當局在二○○五年表示正審慎研究該四份報告書的建議，但至今仍未向本會福利事務委員會交代政府的立場，當局進行的研究進展緩慢的原因;有否評估法改會的建議和有關的諮詢結果是否仍切合時宜;政府有沒有修訂有關法律的時間表?答覆：

主席：

香港法律改革委員會(法改會)就兒童監護權及管養權問題先后發表了四份報告書，分別為：《兒童監護權報告書》、《國際性的父母擄拐子女問題報告書》、《排解家庭糾紛程序報告書》及《子女管養權及探視權報告書》。其中，《排解家庭糾紛程序報告書》由民政事務局帶領政府內部的研究工作，1

余下的則由勞工及福利局負責內部統籌跟進。

四份報告書共提出了多達一百二十四項改革建議，涉及多個決策局、部門及執法機構的職責范疇，以及多條法例的修訂，部分建議的推行更是互相關聯，影響深遠，必須審慎考慮。

(一)問題第一部分問到，當局會否采納法改會建議，仿效其他司法管轄區，把「共同父母責任模式」引入香港的家事法。

有關建議載于法改會二○○五年發表的《子女管養權及探視權報告書》內，目的是令已離婚的父母雙方，仍能繼續積極參與子女的生活。法改會建議引入新的「共同父母責任模式」，以改變現時一般由父或母單方面擁有子女的管養權，另一方只有探視權的安排。具體建議是仿效英格蘭及澳大利亞的做法，廢除現行的管養令，以同住令代替，并引入聯系令、指定事項令及禁止行動令等。法改會亦建議在法例中規定獲判同住令的一方父或母，只會獲得與子女同住及為日常生活事宜作決定的權力，若要為子女作重大決定則必須事先取得另一方同意，或須知會另一方。

相信議員都會同意，法改會的建議是從根本上改變現行家事法的「管養權」概念，對兒童及家庭在多方面均影響深遠;加上外國的家事法例，基于文化背景上的差異，未必完全適合香港。因此我們必須將法改會報告書內的七十二項建議逐一細心研究，作整體考慮，并在過程中適時諮詢持份者的意見。

事實上，有關建議的復雜性及爭議性比我們想像中大。我們曾諮詢社福界人士及婦女團體，雖然他們大多贊同「共同父母責任模式」的理念，認為父母即使在離婚后仍對子女負有責任，亦有權利及義務參與有關子女的重大決定，但不少回應卻認為把這個模式應用于本地家事法未必可取。有人擔心一些在離婚后關系破裂的父母，可能會利用有關法律條文，故意阻撓關乎子女的重大決定，最終反而阻礙子女的發展，損害子女的利益;又例如建議的法律條文會列明與子女同住的父或母一方，在作出重大決定時要事先通知或取得另一方同意，這亦可能會為家暴受害者帶來不必要的憂慮及滋擾，甚或引致暴力事件。

此外，有研究指出澳大利亞在修改法例引入「共同父母責任模式」后，有關的法庭訴訟有上升的趨勢;可見新的模式未必能改變父母對管養責任方面的傳統概念，卻有可能被存心制造麻煩的人濫用。

總的來說，特區政府基本上認同「共同父母責任模式」背后的良好理念，但在決定是否及如何采納法改會的建議之前，必須仔細衡量引入這個模式的利弊，特別是考慮相關持份者的意見，以及參考外國的經驗。現階段我們對建議持開放態度。

(二)至于具體的進度，正如我剛才指出，四份報告書所提出的改革建議多達一百二十四項，涉及多個決策局及部門的職責范疇，并會對社會上長久以來就父母權利及責任的一些概念作出根本的改變，加上不少建議甚具爭議性，又互相關聯，因此考慮需時。

雖然當局尚未完成對四份報告書所有建議的研究，但在審議相關政策事宜時，我們已在適當情況下考慮了法改會的建議。舉例來說，我們在檢討《家庭暴力條例》(《條例》)時，已采納法改會在《子女管養權及探視權報告書》中的相關部分，并建議修訂《條例》，擴大《條例》涵蓋范圍至前配偶及已

第二篇：論查閱民事訴訟檔案權發展與協調

公

司訴 訟

理由

是什么？

論查閱民事訴訟檔案權

胡睿婷

查閱民事訴訟檔案是人民法院檔案工作進行改革的一項重大舉措，是人民法院賦予了當事人的一項民主權利——查閱案卷。但是，在實踐工作中還有許多需要完善的地方。如：當事人查閱案卷需求的滿足過程和滿足方式，以及當事人在查閱案卷以滿足其案卷信息需求的過程中的行為規律;哪些當事人可查閱哪些案卷材料和內容等等，這些都有必要作一分析和探討。

一、民事訴訟檔案的特點

民事訴訟案卷是指代表國家行使審判權的人民法院，在審理民事案件活動中依照法定程序，與審判活動的真實歷史記錄。收集、整理、保管、提供利用這些歷史原始記錄的審判結果就是民事訴訟檔案。民事檔案雙方當事人的法律地位是平等的。平等地享受民事檔案權利和承擔民事檔案義務，平等地受到法律保護，絕不允許因主體單位大小、職業高低、經濟實力強弱等情況的不同而在適用法律上有所區別。概括起來有以下幾方面特點：

1、民事檔案主體的廣泛性。民事檔案是由公民與公民之間、法人與法人之間、公民和法人之間的財產關系和人身關系發生糾紛。

2、民事檔案當事人地位的平等性。不管他們的單位大小、職務高低，在民事活動中都是平等的基礎上締結具體的財產關系，不允許有以上壓下、以強凌弱、以大欺小的現象存在。

3、民事檔案內容的廣泛性。如：相鄰糾紛、侵權損害、合同糾紛、買賣糾紛、借貸糾紛、承攬合同糾紛、運輸合同糾紛等等。

4、民事檔案的權威性。民事檔案雖然其形成與一般檔案相似，但民事檔案有更大的權威性，民事檔案的形成是建立在嚴格的法制基礎之上的，是法制下的產物，其民事檔案必須準確無誤。

5、民事檔案的秘密性。這是指個人隱私、商業秘密等所記載的當事人隱私內容及其享有的這種權利是合法的。其中有兩層含義：一是法律賦予當事人的隱私及其隱私檔案是合法的，當事人享有保護隱私秘密的權利;二是當事人隱私檔案及其隱私保護要合乎國家法律法規，符合黨紀政紀，即簡言之為符合黨紀國法。為此，一方代理人或當事人在查閱另一方當事人案卷時，對于涉及另一方當事人提供隱私材料的查閱利用，就應當綜合各方面情況，尊重公民隱私權，嚴格依法進行，以免造成職務侵權。

二、查閱案卷的行為規范

2002年12月7日起施行的《最高人民法院關于訴訟代理人查閱民事案件材料的規定》(以下簡稱《規定》)第五條 “訴訟代理人在訴訟中查閱案件材料限于案件審判卷和執行卷的正卷，包括起訴書、答辯書、庭審筆錄及各種證據材料等”。第八條 “查閱案件材料中涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私的，訴訟代理人應當保密”。同時，對以上的材料代理人或當事人可以復印并要求案卷管理部門在復印材料上蓋章確認。第九條第一款 “訴訟代理人查閱案件材料時不得涂改、損毀、抽取案件材料”。第二款 “人民法院對修改、損毀、抽取案卷材料的訴訟代理人，可以參照民事訴訟法第一百零二條第一款第(一)項的規定處理”。從《規定》不難看出，相應的規定僅限于案卷的“修改、損毀、抽取材料”，而對查閱案卷當事人的行為如何規范，應盡什么義務卻未作具體的規定。主要表現在：

1、查閱案卷的事前行為。一方面，當事人是出于什么目的而來查閱案卷，他們是否有查閱案卷的資格和權力，在查閱案卷之前，只有當事人用戶才清楚，案卷管理部門是不知道或不完全清楚的。另一方面，當事人不能預先知道自已的利用需求是否能夠通過利用案卷得以滿足，由于案卷管理部門對當事人的查檔情況不了解，不知道當事人查閱案卷是非法目的還是合法目的。

2、查閱案卷的過程中行為。當事人只要持有介紹信或身份證，填寫“閱卷單”，即可查到所要查的案卷。當事人查檔來了，不用做什么“承諾”，僅在案卷單上簽名而已，根本就沒有查閱案卷協議，很不規范，一旦引起爭議，我們所能提供的唯一證據就是某個當事人有來查過某個案卷，其作為準格式化內容，在解決爭議中對案卷保管部門十分不利;還有案卷保管部門(指辦案庭室)對來查閱當事人不需做任何的手續，當事人需要什么材料就給復印什么材料，為日后發生糾紛埋下了嚴重隱患。

3、查閱案卷的事后行為。當事人的行為不為案卷保管部門所掌握，即當事人成功地利用了案卷，獲取了有關信息之后，當事人將如何行動，這方面的信息案卷保管部門是很難掌握的。當事人的這些行動，對案卷保管部門來說是“隱藏行動”，超出了案卷管理部門的視線所及，非案卷管理部門所能監督和控制，這樣會導致這樣的一種狀況，即當事人可能會將案卷或案卷信息用于其他的超出原來允許的范圍之外的目的，這些目的可能是不合理的或不適當的。

4、“隱藏行動”造成的后果。隱藏行動是指，在簽訂契約后，當事人各方會采取一定的行動，但任何一方當事人只能觀察到最后的結果，卻無法知道這一結果到底是由于另一方當事人的行動造成的還是由于“自然”的變化或其他的原因所造成的。這樣，就無法判斷該承擔各種后果和相應的責任，誰該受到懲罰，當事人也就沒有依誠實信用原則行事的激勵，當事人可能出于自利，而有可能采取以機會主義(欺騙、偷竊和毀約)的方式來行事，以致損害另一方當事人的利益。

5、造成案卷保管部門“無緣無故”地侵犯他人的合法權益。未做出復印案卷材料出了案卷保管部門后，案卷保管部門對其就無從監控了，幾乎處于一種失控狀態。由于沒有法規明確規定，造成對方當事人損失，所應承擔責任。由于上述的原因，當事人可能會利用復印材料進行不正當的活動。在進行這種活動時，一方當事人很可能會侵犯對方當事人的合法權益，如“個人隱私、商業秘密”等案件，無形當中案卷保管部門就侵犯另一方當事人的合法權益;這些問題亟待解決，應引起有關部門的足夠重視。

三、正確處置好查閱民事訴訟檔案權

正確處置好查閱民事訴訟檔案權，查閱民事檔案權不是取消檔案的保密權。這里查閱“民事訴訟檔案”指的是未開放的檔案，是有受到一定限制利用的檔案。在保密期內的檔案要利用只能作為未開放檔案限制利用。只能讓某些特定組織、公民、法人或其他組織利用。如國家秘密、商業秘密和個人隱私問題，這是查閱民事案卷中需要特別注意的。哪些人可以進行查閱案卷和查閱案卷具備的條件，概括起來有以下幾個方面：

保證因工作需要有優先利用案卷權。根據《人民法院檔案管理辦法》(以下簡稱《辦法》)第十四條規定“本院工作人員因工作需要借閱檔案，須持所在庭、室領導簽字的借卷單，借出的檔案應按規定期限退還。??”;第十五條規定“黨委、人大常委會和有關法院、公安機關、國家安全機關、檢察院借用檔案，須持正式介紹信和工作證(身份證)經有關領導批準后，辦理借卷手續，并限期歸還。其他單位原則上不準借用”。這一權利的實施，可從以下幾個方面來表現：一是檔案利用者如需查閱本單位檔案有利用權，特殊情況可以借出案件保管部門;二是移交單位卷宗查用本單位的檔案，案件保管部門積極配合搞好服務;三是移交單位查閱利用本單位檔案免收證明費和保護費。這樣能有效地保證有關單位因工作需要借閱案卷，能有效地保證因工作上的需要的順利進行。

當事人或代理人查閱民事案卷必須符合的條件。一是訴訟代理人查閱案卷有關材料應當持有介紹信并出示律師證，當事人查閱案件材料應持有身份證，法人查閱案件材料應持有單位介紹信并出示身份證，訴訟代理人為了申請再審的需要，可以查閱已經審理終結的所代理案件的有關材料。以上查閱案卷者應當填寫“閱卷單”并經分管領導審批同意;二是當事人只限查閱本人案卷，律師只限查閱代理訴訟的案卷，不能查閱無委托代理的案件，法人只限查閱本單位的案卷，并在人民法院指定的閱卷場所閱卷，必要時，該案件的書記員或法院案卷的保管部門人員應當在場。查閱人不得將查閱的案卷材料攜出法院指定的閱卷場所;三是當事人、代理訴訟的律師和其他訴訟代理人查閱案卷材料可以摘抄或者復印，復印案卷材料應當經案卷保管人員的同意，并根據省院的規定，蓋上復印于“某個案卷僅供參考”等字樣。關于涉及國家秘

密、商業秘密和個人隱私一般不能復印或查閱，除本當事人提供材料除外，復印案件材料為每個案件收取30元查檔費。

尊重公民的隱私權。人是社會活動的主體，在社會生活中扮演著不同角色，也留下了不同記錄。案卷保管部門的檔案，時間跨度長，涉及個人行為、身份和財產等內容的也占相當數量。如果對個人的隱私權處理不好，會造成不好影響，嚴重的還會引起法律糾紛。因此，案卷保管部門如何維護和尊重公民的隱私權，就顯得尤為重要。應做到在保證公民平等利用檔案權利實現的同時。充分尊重公民的隱私權，并將其作為日常工作注意掌握的一條準則和案卷保管部門的一項重要任務。一是涉及個人隱私的材料非必要不看，二是了解個人隱私內容的不相互議論，三是對于屬于個人隱私的檔案材料，嚴格掌握使用范圍，非允許利用范圍概不提供，充分尊重公民的隱私權。

進一步確立當事人查閱檔案利用權，擴大了案件保管部門的服務領域。查閱案卷利用者是案卷保管理部門的服務對象，享有平等查閱利用民事檔案的權利。而這一權利的實現，要靠案卷管理部門的工作人員來幫助完成。案卷管理部門工作人員應從思想上清除傳統的利用“特權”觀念的影響，確立為民服務的新觀念，真正做到檔案面前人人平等。要為當事人提供和創造一個開放、公平和心情舒暢的環境，堅決杜絕門難進、臉難看、事難辦的衙門作風。

從查閱案卷的時間來看，當事人或代理人查閱案卷多數為剛結案或結案不到兩年的時間較多，起訴到法院的民事案可以說是一方或雙方是有糾紛的。當事人發生糾紛，從科學的角度上說在兩年左右時間思想斗爭較激烈，再者當事人對不服要求再審或檢查機關抗訟案件，從法律規定的時間是兩年以內提起再審或抗訴。所以，對待當事人來查閱案卷時態度要好，如果當事人或代理人不具備查閱案卷的一定要詳細說明清楚，讓當事人或代理人聽明白或該辦理哪些手續一定要辦理清楚。當事人因特殊情況不能親自來查閱案卷，必須辦理正當合法的委托手續，千萬不要簡化手續或因熟人等關系，不辦任何手續給予查閱，免得日后留下不必要的隱患。

依照《規定》第四條第二款 “查閱案件有關材料應當填寫查閱案件有關材料閱卷單”。對“閱卷單”格式，筆者認為有必要進行補充。第一制作三份相同“閱卷單”在同一紙張上可供當事人或代理人來查閱案卷三次填寫機會;第二“復印名稱、案由、案號、復印內容”一欄，應當細化，把案由、案號、復印內容分開三欄填寫，特別是“復印內容”修改為“復印頁號”如：當事人或代理人在復印較多的材料時可作較細的記錄(如：“Pxx”或“Pxx-xx”);第三增設一項內容。有關涉密問題，筆者認為應當在“閱卷單”上說明清楚。在“閱卷單”上增加一項“是否涉密□”具體操作是如果涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私，在“□”打“∨”。并聲明關于涉及國家秘密、商業秘密和個人隱私一般不能復印，除本當事人提供材料除外。

每件民事案卷必須裝訂空白閱卷單，裝訂在正卷的最后(備考表前);在訴訟過程中或結案后有人查閱案卷，應當及時填寫，不得有漏，這樣做，閱卷單才不會遺失。

查閱案卷是一個法律性、政策性、規定性很強的工作，是一個復雜而細致的社會系統工程，必須依法界定。查閱案卷的原則最根本的一點就是認真審查是否具備查閱案卷的條件，在于是誰又是在什么樣的情況下查閱案卷做出明確的法律界定，使當事人能依照規定使用本人的案卷，當事人在享受權利的同時必須履行一定的義務，保證另一方當事人的合法權益不受到侵害。這樣就從根本意義上實現了查閱檔案的目的。

第三篇：留守兒童之家管養辦法

石臺實驗小學留守兒童之家

管養辦法

為進一步發揮我校留守兒童之家的使用效益和社會效益，現制定我校留守兒童之家的管理養護辦法。

一、提高對留守兒童之家管理養護的認識

我校留守兒童之家建設是留守兒童關愛服務體系的重要組成部分和載體。進一步加強我校留守兒童之家的管理養護工作，對于改善我校留守兒童之家的服務條件、提高服務和關愛留守兒童的水平具有重要意義。留守兒童工作應以規范管理、改進服務、提升內涵為重點，強化日常管理，創新活動開展，進一步在社會各界營造良好的關愛氛圍，促進留守兒童幸福健康成長。

二、加強對留守兒童之家的日常管理和養護

加強留守兒童之家常規性的管養，做到：有場所設施、有圖書器材、有親情電話、有管理制度、有檔案資料、有結對幫扶、有標志牌子。

(一)有場所設施。留守兒童學校要確定相對固定的教室等活動場所，保證留守兒童在課后、節假日活動有去處，使活動能夠常態化。活動場所建有或配備必要的課桌、凳子、護欄等設施。場所和設施要實用安全，并隨著留守兒童活動需要逐步改善和提高配置質量和水平。

(二)有圖書器材。要做好民生工程配備圖書和自購圖書的登記、編號、上架等工作，并逐步更新和購買添置。通過讀書競賽、征文活動等多種形式組織學生開展閱讀活動，充分發揮圖書使用效益。可在教室建立圖書角，將圖書適當分散到班級，方便學生閱讀。還要發揮好省配備的計算機、電視機作用。

(三)有親情電話。管護好已經配備的親情電話，并逐步更新。做好留守兒童的信息采集工作，做好親情電話有關信息的收集、維護、更新等工作。要明確專人負責，落實工作責任，確保親情電話正常使用，最大限度地發揮親情電話在親情聯系和心靈關愛中的作用。尊重孩子隱私，使親情電話真正成為孩子和家長之間交流的橋梁和紐帶。做好親情電話使用的記錄、保存。

(四)有管理制度。強化日常管理制度建設，重點建立健全留守兒童之家場所設施、圖書設備器材管理制度，留守兒童之家教師工作制度，留守兒童生活管理制度，留守兒童教育管理制度，留守兒童活動開展制度，留守兒童家長聯系制度，留守兒童幫扶制度，留守兒童心理咨詢活動制度等。相關制度匯編成冊，上墻張貼，加強宣傳，監督執行落實。

(五)有檔案資料。加強我校留守兒童檔案資料建設，調查摸清我校留守兒童底數和基本情況，包括家庭情況、監護人基本情況、學生個人情況、聯系方式，并及時登記、保存，一人一冊，以學校為主，形成留守兒童基本情況、成長記錄專門檔案。

(六)有結對幫扶。根據留守兒童親情關懷缺失的特點，充分發揮“五老”人員和自愿者作用，特別是充分發揮學校教師的作用，通過“代理家長、代理親人”等形式，將留守兒童逐一確定結對幫扶人員，實施關愛活動。對結對幫扶的“五老”、自愿者、教師等人員提出關愛要求，定期了解掌握幫扶的內容、形式、進展情況，并將結對幫扶人員以及幫扶的情況告知留守兒童的家長或監護人，共同形成關愛的力量，提高關愛的效果。注意發揮非留守兒童的作用，積極鼓勵提倡他們與留守兒童結對，相互關心幫組。學校要開展形式多樣的活動，邀請結對幫扶人員到校參加，為結對幫扶提供平臺和條件。實施結對幫扶時，加強安全管理，防止發生留守兒童收到侵害。

(七)有固定標牌。在校內活動室等場所懸掛或張貼等標識牌子一律按照格式規范，并移到校門口懸掛，以進一步提高社會對留守兒童之家的知曉度和滿意度，保持我校留守兒童之家建設民生工程作用持續發揮，切實做好留守兒童關愛工作。標識牌子懸掛應牢固、安全，防止方法不當、張掛不牢，形成安全隱患。

三、充分利用留守兒童之家開展豐富多彩的活動 我校注重留守兒童之家與“班班通”設備設施、圖書等使用有機地結合起來，發揮綜合使用效果。營造留守兒童之家“小家”與社會“大家”相互融通的良好氛圍，進一步密切留守兒童之家與家庭、社會聯系，“大手”拉“小手”，更好地發揮“小家”的作用。

(一)開展德育活動。堅持德育為先，注意研究和把握留守兒童思想品德形成規律和特點，充分利用留守兒童之家陣地和當地各種德育資源，通過開展各種主題德育活動，培育留守兒童的感恩之心、進取之心、文明之心。

(二)開展文化活動。通過收看電視、播放少兒影像、讀書競賽、排演節目、書法繪畫、興趣小組、網上學習等活動，寓教于樂、潛移默化，使留守兒童在健康有益的文化活動中情感得到熏陶、精神得到充實、境界得到升華。

(三)開展體質鍛煉活動。注重關心和增強留守兒童的身體健康，開設防病健身衛生常識講座。根據不同年齡段和個體特點，科學制定體育鍛煉計劃，堅持開展體育鍛煉活動。組織各類體育運動小組，開展有益身心的興趣體育，使留守兒童養成體育鍛煉的良好習慣。

(四)開展社會實踐活動。注重拓展留守兒童與社會的接觸面，有計劃有目的地組織開展調查走訪、勞動體驗、關愛老人、保護環境和參加其他公益活動等各類社會實踐活動，培養留守兒童的社會適應能力。

(五)開展心理健康咨詢活動。要組建一支心理教育隊伍(專兼職結合)，把解決心理問題與抓好生活關懷結合起來，與留守兒童面對面、心貼心地開展工作。對帶有傾向性、易發性、規律性的心理問題，實施重點教育疏導，做到及時發現、正確疏導、悉心矯正、有效化解。可采取將留守兒童及監護人的照片掛在教室、走廊等形式，樹立幼兒的自信心。

(六)進一步提高留守兒童之家親情電話的覆蓋率、利用率，充分發揮留守兒童之家親情電話作用，完善措施和辦法，方便、免費、及時地為留守兒童提供親情電話服務。

四、加強對留守兒童之家管理與養護的監督檢查(一)切實加強領導。校長為留守兒童之家對留守兒童之家管養的第一責任人。各校要有留守兒童之家的管理教師和人員，明確具體管理職責，建立相應的管理制度和辦法，保障留守兒童之家活動的常態開展。

(二)強化監督檢查。進一步明確和健全檢查考核的內容和方法，細化工程管理使用和護養的具體要求，建立考核內容記錄的管理系統，加強對管養工作的考核，注重過程考核數據積累，將平時考核與年底考核有效地結合起來。充分發揮考核結果的作用，階段性地通報考核結果，并將結果作為相關獎勵的重要依據。

(三)做好工作總結。各市對已經創辦一段時間且取得明顯成效的留守兒童之家，要認真總結經驗，繼續鞏固提高，精心打造品牌，擴大社會影響。要切實把“讓留守兒童滿意，讓外出父母放心，讓社會輿論認可”作為衡量留守兒童之家建設效果的標準和工作目標。

(四)開展評比活動。學校要開展留守兒童之家先進輔導員評選工作，以評促建、以評促管、以評促用，通過評比活動，營造關愛氛圍，進一步提升留守兒童之家的工作水平。

石臺實驗小學留守兒童之家

2013.11.08

留守兒童之家管養辦法

石臺實驗小學

第四篇：評析加班費發展與協調

公

司訴 訟

理由

是什么？

探究加班費：剪不斷，理還亂——加班費及其計算問題探討

評析加班費：剪不斷，理還亂 ——加班費及其計算問題探討 作者 龍芝生

加班加點工資（以下簡稱加班費）是與企業和勞動者密切相關的一個問題。一方面，部分企業和部分勞動者希望加班加點：企業希望安排勞動者加班加點來增加生產，勞動者也希望加班加點來增加收入。但企業在安排加班加點時又想控制工資開支，尤其是實踐中有不少企業和勞動者對加班費的含義和計算方法不甚了解，更有某些企業愚弄勞動者（尤其是外來打工者）。比如：加班費計算基數打折扣，在加班費中減去工資本數，不更新制度工作時間，不發、少發加班費，強迫勞動者加班加點的惡劣現象屢見不鮮。另一方面，法律的規定還不健全，雖然國家和地方頒布了不少勞動法律法規，但是關于如何進行加班費的計算，國家、各省、各市標準不統一，難以操作。加班加點問題，真是剪不斷，理還亂！

考慮到勞動者的身體健康和勞動安全，加班加點原本就非勞動者所愿，也是政府應該加以限制的。一部關于工作時間立法的斗爭史就是縮短工作時間的歷史。工作時間立法產生于自由資本主義競爭時期。在工人運動的壓力下和進步的社會政治力量支持下，資產階級國家開始制定法律以限制工作日的長度。最早的勞動立法便是從工作時間開始的。在資本主義的原始積累時期，以及產業革命以后，資產階級國家經常頒布法規強迫工人為資本家超限度和超時間勞動。英國在18世紀后半期，工作日竟延長到每晝夜14小時、16小時甚至18小時。18世紀末期至19世紀初期，無產階級反對資產階級的斗爭由自發性的運動發展到了有組織和自覺的運動，工人群眾強烈要求頒布縮短工作時間的法律。1802年英國政府終于通過了一項紡織工廠童工工作時間的法律《學徒健康與道

德法》。這一法律規定，禁止紡織工廠使用9歲以下學徒，并且規定18歲以下的學徒其勞動時間每日不得超過12小時和禁止學徒在晚9時至次日凌晨5時之間從事夜間工作。該法被認為是資產階級“工廠立法”開端，是一部最早的工作時間的立法，從此揭開了勞動立法史的新的一頁。在我國，勞動法出現于20世紀初期。我國在很長的歷史階段根本沒有專門的勞動法規。直到辛亥革命后，隨著中國經濟的逐步發展，工人運動的興起，勞動法才開始萌芽和發展起來。新中國的建立，使我國的勞動立法進入了一個嶄新的歷史時期。在調整勞動關系方面，頒發了大量的勞動法規，而1994年7月5日《中華人民共和國勞動法》（以下簡稱為《勞動法》）的誕生，標志著我國勞動法制建設進入了一個新階段。《勞動法》第四章“工作時間和休息休假”對工作時間和加班費作出了規定。另外，國務院和勞動部都陸續頒發了一些相關的條例和規定，明確限制工作時間和加班加點，從一定程度上保護了勞動者的身體健康。我國國務院于1995年3月25日修訂的《國務院關于職工工作時間的規定》第三條規定：“職工每日工作8小時、每周工作40小時。”我國《勞動法》第四十一條規定：“用人單位由于生產經營需要，經與工會和勞動者協商后可以延長工作時間，一般每日不得超過一小時；因特殊原因需要延長工作時間的，在保障勞動者身體健康的條件下延長工作時間每日不得超過三小時，但是每月不得超過三十六小時。”因此，從勞動立法的歷史可以看出，工人階級為勞動立法斗爭的目的之一是縮短勞動時間。

然而，現在常見的現象是：有些勞動者為了經濟利益想加班加點，有些企業為了生產需要延長勞動時間，真是“一個愿打，一個愿挨”，勞動者和企業都與加班加點 “剪不斷”了，這些現狀顯然與當初工人階級為了縮短工作時間而斗爭的初衷背道而馳。雖然如此，但是企業一定要依法執行加班加點制度，并且支付高于正常工作時間的工資，這也是對加班加點采取的一種限制措施。按照目前的共識，工作時間是指法律規定的勞動者在一晝夜或一周內從事生產或工作的時間，即勞動者每天應工作的時數或每周應工作的天數。勞動者每天應工作的時數叫工作日，每周應工作的天數叫工作周。工作時間作為法律范疇，既包括勞動者實際工作的時間，也包括勞動者某些非實際工作時間，例如，勞動者工作前的準備時間，下班前后的交接時間，工間歇息時間，排除動力、設備故障的短暫停工時間，女職工哺乳未滿一周歲嬰兒的哺乳時間，依法參加各種社會活動的時間等。依照法律規定，凡是勞動者在工作時間內的，用人單位必須按規定支付勞動者的勞動報酬。延長工作時間是指勞動者的工作時數超過法律規定的標準時間。延長工作時間包括加班和加點。加班是指職工根據用人單位的要求，在法定節假日或 2

公休假日從事生產或工作；加點是指職工根據用人單位的要求，在標準工作日以外繼續從事生產或工作。加班費是指用人單位在勞動者完成勞動定額或規定的工作任務后，根據實際需要安排勞動者在法定標準工作時間以外工作的，應該按照高于正常工資的標準支付的工資，即：按規定支付的加班工資和加點工資。

在我國現行法律法規中，對于加班加點，用人單位應當支付高于勞動者正常工作時間工資的工資報酬，《勞動法》第四十四條作出了“貌似明確”的規定：

（一）安排勞動者延長工作時間的，支付不低于工資的百分之一百五十的工資報酬；

（二）休息日安排勞動者工作又不能安排補休的，支付不低于工資的百分之二百的工資報酬；

（三）法定休假日安排勞動者工作的，支付不低于工資的百分之三百的工資報酬。第一種情形指的是加點，第二、三種情形指的是加班。下面，就《勞動法》第四十四條作進一步解釋：

（一）8小時外加點：根據1995年5月1日起施行的《國務院關于職工工作時間的規定》第三條 “職工每日工作8小時、每周工作40小時。”因此，如果安排勞動者在每天8小時之外延長工作時間的，就應該按照《勞動法》第四十四條第一款支付加班費，即加班費不低于150%的工資；

（二）休息日加班：如果安排勞動者在休息日工作的，就應該按照《勞動法》第四十四條第二款支付加班費，即加班費不低于200%的工資

（三）法定節日加班：根據1999年9月18日國務院頒布的《全國年節及紀念日放假辦法》（國務院令第270號）第二條規定全體公民放假的節日由原來的7天改為10天，即：（1）新年，放假１天（１月１日）；

（2）春節，放假３天（農歷正月初

一、初

二、初三）；（3）勞動節，放假３天（５月１日、２日、３日）；（4）國慶節，放假３天（１０月１日、２日、３日）。

也就是說，以上日期就是法定休假日，如果在以上日期安排勞動者工作的，就應該按照《勞動法》第四十四條第三款支付加班費，即加班費不低于300%的工資。

（四）計件工資時的加班加點：根據《工資支付暫行規定》第十三條規定：“實行計件工資的勞動者，在完成計件定額任務后，由用人單位安排延長工作時間的，應根據上述規定的原則，分別按照不低于其本人法定工作時間計件單價的150%、200%、300%支付其工資。經勞動行政部門批準實行綜合計算工時工作制的，其綜合計算工作時間超過法定標準工作時間的部分，應視為延長工作時間，并應按本規定支付勞動者延長工作時間的工資。實行不定時工時制度的勞動者，不執行上述規定。”

（五）綜合計算工時的加點：依據我國勞動與社會保障部2000年3月17日頒發的《關于職工全年月平均工作時間和工資折算問題的通知》：“職工全年月平均工作天數和工作時間分別調整為20.92天和167.4小時。”因此，實行綜合計算工作時間的，如果月平均工作天數超過20.92天，或者月平均工作時間超過167.4小時的，應該視為加點，按照《勞動法》第四十四條第一款支付加班費，即加班費不低于150%的工資。

雖然有上面的這些規定，不少不法企業卻無視法律的規定，無視道德和生理界限，任意延長工作時間，不發、少發加班費。而尤為遺憾的是，目前我國對于加班費基數的規定在立法上還是混亂不已，沒有統一的法律依據，“越理越亂”。加班費是用加班時間乘以每單位工資標準（即加班天數乘以日工資標準，或者加班小時數乘以小時工資標準），再按《勞動法》第四十四條的規定乘以相應的倍數。但從《勞動法》第四十四條里，我們只能知道加班加點相對于正常工資的“倍數”，即：用人單位安排勞動者延長工作時間，以及休息日、法定休假日安排勞動者工作，應分別按照工資的150%、200%和300%支付加班工資，而沒有每單位工資標準（即日工資標準或小時工資標準）的規定。對于日工資標準或小時工資問題，經查勞動部于1995年5月12日頒發的《〈工資支付暫行規定〉有關問題的補充規定》：“勞動者日工資可統一按勞動者本人的月工資標準除以每月制度工作天數進行折算。”又依據我國勞動與社會保障部2000年3月17日頒發的《關于職工全年月平均工作時間和工資折算問題的通知》：“職工全年月平均工作天數和工作時間分別調整為20.92天和167.4小時，職工日工資和小時工資按此折算。”由此可知，每月制度工作天數（即月平均工作天數）明確規定為20.92天，月平均工作時間為167.4小時。那么現在的問題是要知道日工資標準，就必須知道月工資標準的規定。但在現行的關于工資支付的法律法規條款中，關于月工資標準，沒有一個統一的定義或限定，也就是說加班費基數如何計算的問題還沒有統一。國家、各省、各市標準不統一，難以操作。真是：有了倍數，卻沒有基數，加班費成了無本之木，無源之水，也正 4

所謂“皮之不存，毛將焉附”？如此的漏洞，給一些不法企業有了鉆空子的機會，而大量勞動者卻只能吃“啞巴虧”。

說到加班費基數，有必要澄清幾個有關工資的概念，這也是目前“理還亂”的根本原因。勞動法律規范中有關工資管理的法規經常出現工資標準、標準工資、基本工資、職務工資、崗位工資、標準工資和職務工資等概念，常使人越看越糊涂，但實際上它們之間沒有本質區別。工資標準（又稱工資率）是指按單位時間（時、日、周、月）規定的工資金額，它表示了某一工資等級或工作（職位、崗位）在單位時間上的工資報酬水平，是計算職工應得工資額的基礎。職務工資和崗位工資是指某一職務或某一崗位在單位時間的工資標準。標準工資（亦稱基本工資）是指職工在法定時間內完成勞動定額（工作量、工作任務）或實際工作時間，按照既定的工資標準計付的實得工資。一般在正常的情況下，標準工資金額與工資標準金額相同。而實際上，這些關于“工資”的名稱沒有多少意義，應該將這些名稱統一并簡化。

就算不管概念的五花八門，單就加班費計算基數的規定，國家、各省、各市加班費基數的標準也是不統一的，是叫人無所適從的，用“理還亂”來形容一點都不夸張。請看下面各種關于工資（即加班費基數）的規定的摘要：

第一種：根據勞動部于1995年8月4日頒發的《關于貫徹執行〈中華人民共和國勞動法〉若干問題的意見》第53條規定：“勞動法中的‘工資’是指用人單位依據國家有關規定或勞動合同的約定，以貨幣形式直接支付給本單位勞動者的勞動報酬，一般包括計時工資、計件工資、獎金、津貼和補貼、延長工作時間的工資報酬以及特殊情況下支付的工資等。‘工資’是勞動者勞動收入的主要組成部分。勞動者的以下勞動收入不屬于工資范圍：（1）單位支付給勞動者個人的社會保險福利費用，如喪葬撫恤救濟費、生活困難補助費、計劃生育補貼等；（2）勞動保護方面的費用，如用人單位支付給勞動者的工作服、解毒劑、清涼飲料費用等；（3）按規定未列入工資總額的各種勞動報酬及其他勞動收入，如根據國家規定發放的創造發明獎、國家星火獎、自然科學獎、科學技術進步獎、合理化建議和技術改進獎、中華技能大獎等，以及稿費、講課費、翻譯費等。”這里“工資”中包括了“延長工作時間的工資報酬”即加班費，顯然《勞動法》第四十四條也適用該條規定，也就是說用包含加班費在內的工資作計算加班費的基數，正如計算機程序設計中的“死循環”，這不是很明顯的邏輯錯誤嗎？所以該規定里的“工資”概念不能用作計算加班費的基數。

第二種：根據國家統計局于1990年1月1日發布的《<關于工資總額組成的規定>若干具體范圍的解釋》的第五條：“

（一）標準工資是指按規定的工資標準計算的工資（包括實行結構工資制的基礎工資、職務工資和工齡津貼）。

（二）非標準工資是指標準工資以外的各種工資。”該解釋用“標準工資”作計算加班費的基數，但沒有考慮工資變動情況，而實務中，工資變動是很常見的。

第三種：廣東省勞動廳關于轉發勞動部《對＜工資支付暫行規定＞有關問題的補充規定＝的通知：“

三、在法定休假節日安排勞動者工作的，當天加班工資按如下辦法計算：(1)實行月、周工資制的，根據法定工作時間折算出日工資標準，用日工資標準乘以300%得出當天應發的加班工資。舉例：某職工合同規定月工資標準800元，所在企業實行五天工作制，日工資標準為800／21.5＝37.2(元)。法定休假節日加班工資是37.2×300％＝111．6(元)。”該通知用“合同規定月工資標準”作計算加班費的基數，這個規定同樣沒有考慮工資變動情況。

第四種：2003年4月1日起執行的《上海市企業工資支付辦法》用“假期工資的計算基數”來作計算加班費的基數。該辦法第九條規定“勞動者在依法享受婚假、喪假、探親假等假期期間，用人單位應當按國家規定支付假期工資。假期工資的計算基數按以下原則確定：

（一）勞動合同有約定的，按不低于勞動合同約定的勞動者本人所在崗位（職位）相對應的工資標準確定。集體合同（工資集體協議）確定的標準高于勞動合同約定標準的，按集體合同（工資集體協議）標準確定。

（二）勞動合同、集體合同均未約定的，可由用人單位與職工代表通過工資集體協商確定，協商結果應簽訂工資集體協議。

（三）用人單位與勞動者無任何約定的，假期工資的計算基數統一按勞動者本人所在崗位（職位）正常出勤的月工資的70%確定。”第（一）款和第（二）款還可以，但第（三）款真是“和尚打傘——無法無天”：在用人單位與勞動者無任何約定時，計算基數按“正常出勤的月工資的70%確定”！為什么是正常出勤的70%？公然打“七折”的依據是什么？

第五種：也就目前最合理的一種，2002年10月廣州市協調勞動關系三方會議經過廣州市勞動社會保障局、市總工會、市企業家協會分別代表政府、職工、企業，就加班工資的計算基數進行了平等協商，最終確定了一個比較有操作性的規定。廣州市勞動和社會保障局于2002年12月5日對外頒布了《關于企業職工加班、加點工資計算基數有關問題的通知》（穗勞社工[2002]14號）文，對企業職工加班管理方面做了明確的規定。明確企業加班費基數的5種計算原則，其中，勞動者加班費基數不得低于勞動者本人日工資或小時工資折算數。這5種原則 6 的具體內容是：

（1）勞動者加班工資基數由用人單位與勞動者依法協商確定，但應不低于勞動合同約定的勞動者本人日工資或小時工資折算數；

（2）用人單位支付給勞動者本人的實際工資額高于勞動合同約定工資額的，加班工資基數應在勞動者本人上月實際工資與勞動合同約定工資的范圍內商定；

（3）勞動合同無約定工資的、應以勞動者本人上月實際工資為基數；（4）實行計件工資的，以法定工作時間的計件單價為加班工資基數；

（5）加班工資基數低于本市當年最低工資標準的，應以日、時最低工資標準為加班工資基數。

當然，各省各市，遠不止這五種規定，由國家對此進行統一立法，是十分的必要，也應該是切實可行的。在目前五花八門的規定中，相對來說第五種規定，即廣州市《關于企業職工加班、加點工資計算基數有關問題的通知》（以下簡稱《廣州通知》）的規定是最民主、最科學、最具可操作性的。

首先，《廣州通知》的民主特點與它的產生機制有關。該通知由廣州市勞動社會保障局、市總工會、市企業家協會分別代表政府、職工、企業進行了平等協商而制定的。從第（2）項原則可以看出該通知是平等協商，互相妥協的結晶。《廣州通知》雖然只是個通知，但它卻是一個法制社會所必需的，真正體現了“三個代表”，是真正的民主產物。

其次，《廣州通知》的科學性在于明確中不泛靈活性。第（3）項原則規定了無約定時的處理辦法，以杜絕某些企業不簽勞動合同或者拖延簽訂勞動合同。該通知與現行法律法規的規定沒有發生抵觸。考慮到低收入人員的實際情況和國家法律對最低工資標準的規定，該通知第（5）項原則中明確規定“加班工資基數低于本市當年最低工資標準的，應以日、時最低工資標準為加班工資基數。”

最后，《廣州通知》的可操作性在于對各種情況進行了分別規定，而又互為補充，互不矛盾。該通知跳出關于工資構成的復雜性，以用人單位與勞動者協商為主；無約定時，以上月實際工資為基數；第（4）項原則對實行計件的也進行了規定。其可操作性妙不可言。

美中不足的是第（2）項原則，當“用人單位支付給勞動者本人的實際工資額高于勞動合同約定工資額的”，7

加班工資基數仍需勞動者與企業協商，對勞動者來說往往處于不利地位；而對企業來說，增加了每月的工作負擔和矛盾。最好是能事先確定一個比例，比如，加班工資基數定為勞動者本人上月實際工資與勞動合同約定工資的平均值。

綜上所述，對于目前計算加班費的混亂局面，實有必要推廣《廣州通知》的作法，最好是通過立法形式予以統一規定，并把對于“工資”構成和名目繁多的“工資名稱”的規定予以取消，使復雜的工資統一化、簡單化，這樣一來，不論是勞動者，還是企業，對加班費問題，就不會感覺“理還亂”了。參考資料：

1.《勞動法》 關懷 主編.—北京：中國人民出版社，2000（21世紀法學系列教材）2.《用人單位勞動法操作實務》 左祥琦 編著.—北京：法律出版社，2002.5 3.《中華人民共和國勞動法編注》 紀明 編.—北京：中國法制出版社，2003.11 4.《中華人民共和國勞動和社會保障法律法規實用指南》 楊光 主編.—北京經濟管理出版社，2002 5.《勞動糾紛法律解決指南》李顯東 主編.—北京：機械工業出版社，2003.8 8

第五篇：論法院內部監督發展與協調

公

司訴 訟

理由

是什么？

論法院內部監督

論法院內部監督

作者

畢東升

同任何權力一樣，審判權力同樣要受到必要的監督才不致被濫用。在我國，根據法律規定，法院各項工作要受到來自許多方面、不同性質的監督。本文擬著重對法院內部監督的構成、各種監督的關系以及在改革情況下如何開展內部監督工作進行初步探討。

一、法院內部監督的構成根據我國司法制度，參照國外法院組織制度通行的劃分，我國法院內部監督可做如下歸納：

1從監督的主體來講，法院內部監督可大致劃分為審級監督和行政監督兩類。所謂審級監督即法律所規定的上級法院對下級法院審判工作的監督，上級法院通過二審、再審對下級法院案件裁判情況進行的監督，監督主體是上級法院，由合議庭、審委會等審判組織行使此項權力，因此，審級監督也可稱為審判組織的監督。所謂行政監督，是指法院內部具有行政管理職責的人員和組織對審判工作或司法行政工作所進行的監督。此處所講的“行政”，不是從國家權力角度，即立法權、司法權、行政權意義上的行政，而是從管理學意義而言。在此意義上，行政監督即管理者的監督。

根據現行法院組織法和法官法、訴訟法和法院有關制度的規定，法院內部的行政監督由院長監督、庭長監督、監察部門對本院和下級法院工作人員的監督、以及其他司法行政部門對司法行政工作所進行的某一方面的監督構成。內容包括院長發現裁判錯誤提交審判委員會決定再審、庭長對審判人員工作情況的督促檢查、監察組織的紀律監督、財務部門的財務監督等。

在此需要強調，筆者認為，目前各級法院審判監督庭對本院錯判的糾正工作不能稱為監督工作，一是因為它無權提起改判，改判只能由院長提交審委會，或者說對本院審判工作的監督權在本院內部只有本院院長才能夠行使；二是它不符合國際通行的司法獨立最低標準，即：不能有法官之上的法官，一個法官(審判組織)不能接受來自同一審級的另一法官(審判組織)的監督。

2從監督的內容來講，由于法院工作分為審判工作和司法行政工作兩部分，因此，監督的內容也必然包括審判工作和司法行政工作兩類。法院內部的監督主體、程序雖有不同，但內容不外乎這兩項，有交叉或相同之處。從法院組織法、訴訟法、法官法的規定來看，上下級法院間的審級監督，由各級法院的審判組織依訴訟程序進行，監督的內容是案件裁判；法院行政領導或行政部門的行政監督，監督的內容既有直接針對案件裁判情況的監督，也有院長、庭長以及監察部門對審判人員和其他工作人員在工作中遵守和執行法律、法規、紀律情況的監督。

二、審判組織的監督和行政監督的關系

通常，人們一般把對案件的監督稱為審判監督。根據以上分析，按照我國訴訟法的有關規定，審判監督的主體既有審判組織(如上級法院審判組織對二審或再審案件進行審理)，也有行政監督者(如院長發現錯誤提交審判委員會，院長、庭長決定回避、監督審限、簽發法律文書等)。因此，審判監督工作并非只是審判組織的工作。審判組織的監督和行政監督存在既相互區別、相互獨立，又相互聯系、相互依存的關系。

首先，兩者的職能、性質有原則區別，互相不能替代。審判組織的監督是依照訴訟法解決裁判的正確與否問題，不針對法官的行為進行監督、處理；而行政監督雖然能夠對裁判和審判人員、審判組織進行監督，并有權對審判人員作出紀律和組織處理，但無權對案件作出裁決。在國外的司法體制中，這一點被特別強調，即強調為維護審判的內部獨立，法院行政領導和部門不能干預審判，不能有法官之上的法官。審判的獨立性使法院的行政監督具有不同于國家立法機關、行政機關的行政監督的特點：一是行政監督不對案件的是非曲直直接做結論，案件結論由審判組織依審判程序解決；二是為維護審判獨立，行政監督多是事后監督，不直接干預尚未作出裁判的案件，多數情況下只對生效裁判提出意見、建議；三是司法行政監督必須嚴格依法進行，不得違反組織法、訴訟法，嚴格按照法定程序進行。

其次，審判組織獨立、公正有效的開展監督，依靠行政監督為其提供的環境、條件。這不僅在于審判組織的有效工作離不開行政監督者通過監督管理提高法官的素質并為之提供了良好的工作環境，還在于審判組織開展的監督，許多都是通過行政監督而發現和提起的。如院長領導開展的執法檢查，發現裁判錯誤提交審判委員會決定再審；檢察院(某些國家為司法部長)發現裁判錯誤提起抗訴(司法部、檢察院工作屬司法行政工作)；監察部門發現法官在審判中違法違紀引起的對裁判的復查、重審等。

因此，行政監督者監督案件是必要的，不能把行政監督與審判監督搞成兩張皮，更不能人為地把兩者割裂開來。特別是由于我國司法工作奉行有錯必糾原則，與國外不同之處在于生效判決允許申訴、再審，允許改判糾正，并規定了相應的程序。因而，如果說國外的法院監督中審級監督居于重要位置、行政監督相對弱化的話，那么在我國行政監督則有其特殊存在的價值。

第三，行政監督依賴于審判組織的監督、以審判組織作出的結論為依據。雖然行政監督的內容包括了案件裁判情況，但行政監督只有提起或建議的權力，無裁判的決定權。因此，行政監督并不代替審判組織依審判程序對案件作出裁判。

兩者性質、權限、任務不同。由于審判工作的判斷性特點，決定了審判奉行獨立、中立原則，行政領導、行政人員不能干涉和代替審判組織的法定權力，對案件的裁判必須由審判組織依照法律作出。因此，行政監督必須以審判組織的結論為依據，進而才能達到對審判組織和審判人員的工作進行監督的目的。

行政監督在許多國家或地區的法院都存在，如美國法院有負有行政監督職責的巡回司法委員會；德國法院有院長以及其他負有監督職責的法官的監督(見《德國法院組織法》、《德國法官法》)；臺灣有司法院和法院院長的監督(見《臺灣法院組織法》)等。

而且這種監督并非只是被動進行，也有主動進行的。針對裁判存在的錯誤，由行政監督提起審判監督的做法在國外、特別是大陸法系國家更常見，如法國、日本規定，刑事再審可由司法部長或檢察長提起等。這種依法進行的監督并非行政干預審判。審判組織的監督與行政監督相互依存、相互配合，共同構成了法院內部監督制約機制，脫節和分離，只會帶來不良后果。過去法院內部監督機制薄弱，原因之一就是兩種監督脫節，導致法院司法腐敗的滋長、蔓延。因此，強調審判獨立而忽視行政監督對審判工作的監督，以及強調行政監督而忽視審判工作的程序性、獨立性都是片面的，必須加以克服。

按照這一理解，根據我國司法制度和最高法院關于監察工作的規定，人民法院監察部門在各級人民法院院長領導下開展監察工作，行使的是各級法院院長授予的權力，與院長對審判工作的監督權一樣，同屬行政監督的性質，是院長監督權力的重要組成部分。它的職責在于監督檢查審判組織、審判人員在工作中遵守和執行法律、法規、規章制度中存在的問題，因此，監察部門根據院長授權，當然有權對審判工作、包括案件裁判情況進行監督(如各級法院開展的執法檢查和案件督查)。當然，監察監督是行政性的監督，監督檢查的核心是審判組織、審判人員是否有失職、不履行職責、違反禁止性規定的行為，通過對工作、對案件的監督解決對人的監督問題，而不是直接解決裁判的問題。

三、行政監督與司法獨立、審判獨立的關系

我國憲法規定，人民法院依法獨立行使審判權，但同時規定法院院長必須對人大負責、向人大作出工作報告。這就決定了院長必然對法院各項工作有管理、監督權力。這一權力在訴訟法、法官法中均有充分體現。這些法律規定，院長、庭長除履行審判職責外，還應履行與其職務相適應的職責。由此，我們便會遇到行政權力對審判工作進行監督與司法獨立、審判獨立的關系問題。

審判獨立包括內部獨立和外部獨立兩個方面。本文所探討的監督屬法院內部監督，當然不存在影響外部獨立問題。雖然我國的司法制度沒有明確法官獨立審判的原則，但明確了審判組織的權力，審判組織的這些權力院長、庭長不得代理或干預。同時，法院院長對人大負責、向人大報告工作的司法體制，實事求是、有錯必糾的司法工作原則，也決定了法院內部監督、特別是行政監督存在的必要性。因此，在落實和維護審判組織權力的基礎上開展內部監督工作，既不違反法院獨立審判的憲法規定，也不會影響法院內部審判組織、法官行使依法作出裁判的權力。

即使是在奉行法官獨立審判的國家，在不影響法官依內心確認作出裁判的獨立性的前提下，法律也規定負有監督職責的法官或司法組織對被監督的法官有權力、有義務就工作效率、責任心、舉止、品行等內容提出監督意見、采取糾正措施。

在國外，司法獨立、法官獨立并不排除法院內部監督存在的必要性。如美國最高法院大法官斯蒂芬·布雷耶夫撰文指出：美國司法獨立制度包括五個方面的內容：“一是法官享有憲法的保護；二是司法機構獨立行使司法

權；三是司法有權對法官的不當行為采取紀律措施；四是發生利害沖突時用適當辦法予以解決；五是保證司法判決的有效執行。只有這五個方面結合起來才能保證司法獨立。”(見美國駐華大使館《交流》1997年第2期)此處的紀律措施就是內部監督。我國的執法環境、法官的產生條件、公民的法律素質目前與國外有很大差別，采取符合我國審判工作特點的加強監督、強化管理的措施是促進審判獨立、維護司法公正的重要保證。

四、司法改革與加強法院監督

黨的十五大指出，要積極推進司法改革、維護司法獨立，開展冤、錯案件責任追究工作。這一論斷包含了兩層意義：一是要推進司法改革、維護司法獨立，二是要加強監督，開展責任追究工作。這為司法工作的改革和發展明確了方向。關于法院改革，《人民法院五年改革綱要》(以下簡稱綱要)提出了改革的思路。《綱要》第20條指出：“在審判長選任制度全面推行的基礎上，做到除合議庭依法提請院長提交審判委員會討論決定的重大疑難案件外，其他案件一律由合議庭審理并作出裁判，院、庭長不得個人改變合議庭的決定”。《綱要》這一規定表明，逐步改變庭長、院長審批案件的做法，落實法律規定的審判員、合議庭權限，是今后審判方式改革的方向。從一定意義上說，在價值取向上審判方式的改革在向著法官獨立審判的方向發展。因此，《綱要》的規定也為如何開展法院內部的監督工作提出了新的課題。法院內部監督工作必須適應這一形勢的要求。

在司法改革的形勢下，審級監督和行政監督都有許多不適應審判工作特點和規律的問題，值得我們下工夫去改革完善。

1關于審級監督。憲法和法院組織法規定，在審判工作方面上級法院與下級法院是監督關系，不存在領導和被領導、命令和服從的關系。必須糾正長期以來形成的上下級法院在審判工作方面形成的行政化的傾向，如對案件的請示、匯報、批復等行政工作方式。在不同審級之間，監督者和被監督者都是在依法獨立行使自己的權力，事先的請示、匯報等領導和服從的行為，都將使事后的監督失去意義。

2在行政監督方面，院長、庭長、監察部門如何履行職責、開展工作，是理論和實踐中面臨的重要問題。筆者認為，搞好監督，必須分清院長、庭長、監察部門的審判職責、管理職責。依照法律規定，院長、庭長是具有雙重身份的人員。做為合議庭、審委會成員時，院長、庭長要依法履行其法律規定的審判職責，如擔任審判長、主持審委會。作為管理者出現時，則須履行其管理、監督職責，如分配案件，組織合議庭，決定有關人員是否回

避，審核法律文書與審判委員會、合議庭決定是否一致并簽發法律文書，監督審限，發現錯案提交審判委員會討論決定等。審判職責是院長、庭長作為審判組織成員時履行的職責，此時，其權力、地位同普通法官一樣，不能凌駕于其他審判組織成員之上。

在履行管理者職責時，院長、庭長必須充分發揮管理者、監督者的作用。但審判工作的特點同時決定院長、庭長在監督、管理時也不能干涉審判組織的法定職權，個人無權改變審判組織的結論、決定。沒有任何國家的法律規定，管理者個人可以隨心所欲地決定或操縱審判組織的審判結論，管理者只能依法定程序來使審判組織接受自己的觀點、實現自己的意志。

法院內部的監察部門不同于院長、庭長，是單純的行政監督者，但其監督的性質、方式、內容，與院長、庭長并無實質差別，不過是在院長授權下，代表法院最高行政監督者——院長，專門履行行政監督職責罷了。由于監察部門沒有審判職責，從而使其與審判監督庭等負有審判監督職責的審判組織有所區別，但這種區別只是相對意義上的，如前所述，兩者還存在相互依存、相互促進的關系。

綜上，筆者認為搞好法院內部監督工作必須掌握以下幾點：

1要遵循審判工作的規律，掌握審判工作的特點，依法開展監督工作。要認清審判權、監督權的差異，掌握法院行政監督的特點。要制定出明確的法官行為規范作為監督的標準；同時，在維護審判組織依法行使權力的基礎上，明確行政監督者的權限，明確監督與干預的區別。既加強監督，又不干涉審判組織依法履行職責。2在推進審判方式改革的同時，必須加強以院長領導下的監察工作為核心的行政監督工作。監察監督是以紀律處分為手段的監督工作，在管理范疇中，其作用和效果是最為有效的。要糾正目前監督部門重疊、分散的缺陷，許多法院都設立了監察室、監督室、督導員以及對本院裁判有再審復查權的立案庭等負有監督職責的部門，這些部門雖工作角度、方式有所不同，但從性質上講都是院長行政監督權的延伸，都屬行政監督范疇。為使監督形成合力，實現法院機構改革精簡、效能的目標，完全可以將這些職責歸并，形成以院長領導下的監察工作為核心的行政監督力量。

3要將對人的監督與對工作的監督結合起來。要作好兩個結合，即審判組織的監督與行政監督的結合、行政監督不同主體之間的結合。審判庭的二審工作、立案庭對本院的再審復查工作、庭長的日常監督工作、監察部