第一篇：鄉鎮政府條塊管理問題分析研究

淺談鄉鎮條塊管理中存在的問題與對策

“條”與“塊”是一個矛盾的統一體。隨著社會主義市場經濟的逐步完善，鄉鎮條塊管理格局也在不斷地調整。特別進入九十年代以后，為了提高宏觀調控力度，維護中央權威，各條條收權。省、市、縣主管部門也跟著仿效，一些“有權、有錢”的部門紛紛上掛，進行垂直管理。這樣，在鄉鎮就出現了眾多的條條管理部門。條條管理的加強，特別是執法監督部門的垂直管理，有利于保持政令統一、暢通和行政過程的高效快捷；有利于相對獨立地開展工作、規范執法管理、嚴格查處違法案件，防止和糾正地方保護主義，營造公正、公平競爭的發展環境；同時，也有利于加強部門業務管理。

但在加強垂直管理過程中也暴露出一些不可忽視的問題：

1、鄉鎮政府履行自身職責難度加大。2004年10月27日，第十屆全國人民代表大會常務委員會第十二次會議第四次修正的《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十一條規定：鄉鎮政府具有執行本行政區域內的經濟和社會發展計劃、預算，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作等七項職權。從法律層面上看，《組織法》相關條文對鄉鎮職能作了比較全面闡述，界定鄉鎮政府職權，鄉鎮政府是一級職權與職能健全的政府。在管理層面上，鄉鎮政府是我國行政管理體制中的一層，也應是職能比較健全的一級地方政府。然而，現在的鄉鎮政府職能嚴重缺失，它扮演的僅僅是一個派出機構的角色。鄉鎮政府無權管理工商、稅務、國土、林業、公安等部門，要開展工作，只能靠協調。如果鄉鎮政府領導威望高，個人有魄力，平時與垂管部門負責人相處融洽，土地項目報批、城鎮市場整治等工作開展較為有力；反之，垂管部門出工不出力，出工講條件，相互扯皮。同時，由于不同“條條”有著各自特定的職責、任務和利益，受這種利益支配，難免會使部門權利力益化，利益政策化，為自身目標的實現而影響鄉鎮政府的整體規劃，影響地方經濟健康發展。

2、鄉鎮政府只有“有限權力”卻要承擔“無限責任”。在現行鄉鎮運行機制中，各部門紛紛上掛，收歸條條垂直管理，權力上收了，但所承擔的責任卻沒上收或沒完全上收。即使實行條塊結合，但實際上是權力在“條”，責任在“塊”。上級的各項工作任務都下達給鄉鎮政府，但鄉鎮政府又缺乏完成這些工作任務相適應的權力,造成了鄉鎮政府責任與權利失衡。如國稅所（分局）、地稅所（分局）實行垂直管理后，鄉鎮政府沒有稅收執法權，不具有收稅的職能，但每年年初上級政府都要給鄉鎮政府下達國稅、地稅任務，為了迫使鄉鎮政府完成稅收任務，鄉鎮長都要與上級主要負責人簽訂責任狀，如果完不成就要挨板子。于是為了完成任務，一些鄉鎮就成立了協稅小組，聽令于稅務部門調遣，一些正科級鄉鎮長成天圍著股級國、地稅所長（分局長）轉。又如我鎮林業站由區林業局垂直管理，只有四五個人，每年收取育林基金等費用達幾十多萬元，鄉鎮政府得不到分文，卻要承擔森林防火、植樹造林等任務。

3、同一消費水平，同工不同酬。由于條條部門大多是“有錢、有權”部門，干部的經濟待遇遠遠多于鄉鎮政府塊塊管理部門。同時，條條部門之間干部的經濟待遇也存在不均衡。這種條與塊之間、條與條之間的干部收入差距拉大，不利于調動干部積極性，也不利于社會穩定。

4、條與塊、條與條之間各自為政，有利的事大家搶著管、多頭管，無利的事相互推諉扯皮，效率低下。我在長期鄉村工作中發現，由于條與塊、條與條之間各自為政，造成一些社會領域無人管理，出現了管理空白區。如農村小賣店、農資代銷點以及食品加工小作坊，無照經營，假冒偽劣商品、質量不過關的商品以及農民自行加工的衛生不合格食品，隨處可見。特別是一些經營戶受利益的驅動，故意以低價進過期食品到農村出售。這不僅坑害了群眾的利益，還影響了農民的身體健康。這一些確實應該從嚴管理，卻條條、塊塊各部門視而不見；有的社會領域，條塊各個部門爭著管、搶著管，出現了多頭管理。如我鎮停車場一建成，派出所、工商所、城管大隊紛紛向停車車主收取停車管理費，并互相抬高收費標準，出現了混亂局面，最后鎮政府牽頭，多次召開協調會才解決；同時，條與條、條與塊部門之間存在管理脫節。如衛生部門對某家小飯店吊鎮了衛生許可證，這家小飯店仍然執證經營，按時納稅。甚至一些企業到國稅局辦了稅務登記，依法納稅多時，地稅部門還一無所知。同時，派出所、國土資源管理所、房管所、林業站、司法所等條條部門，大都承擔著本行業的行政管理職能，無形中肢解了鄉鎮政府的行政職權，難以發揮應有的行政效能，實現各種資源的有效整合和優化配置。

5、部分條條部門利用特權搞創收。有的條條部門特權嚴重，不顧法律法規搞創收，增加職工福利待遇。它們對各種能明收的就最大限度地收，不能明收的就變著花樣暗收。一些案件依法在執法尺度和處罰程度上有一定的幅度。一些條條部門就利用這一點，以辦案經費不足為由，向有關單位和個人拉贊助，或一些單位和個人為了處罰輕一點、少繳一點，主動向這些條條部門提供贊助。同時，一些條條部門以幫助鄉鎮完成任務為由，（實際上完成這些任務是它們份內的事，）要求鄉鎮政府每年給一定的經濟補助。如我鎮每年要支付國稅、地稅、土地等部門補助經費十幾萬元。

6、機構小而全，造成國有資源浪費。現在的條條部門均是按鄉鎮行政區劃組建和運行的。在機構設置上強調上下對口，數量眾多，機構小而全，且紛紛建造辦公大樓或辦公場所，一個比一個氣派，裝璜的一個比一個高檔。個個添置電腦等辦公設備，條件好的還配置了小轎車。地稅、派出所等辦起了食堂，吃上了小伙。這些重復建設，造成國有資源極度浪費。

7、條條垂直管理部門權力監督機制不夠完善，對干部管理帶來不利影響。條條部門垂直管理后，權力得到加強，照理對條條部門的權力監督也應同步強化。但是不少嚴重違法違紀案件都發生在權力很大的條條部門。一是垂直管理部門由原來的業務管理權擴大到管人、管錢、管物，擔子重了，壓力大了，但缺乏相應的管理經驗和全面有效的監督考核制度。存在重業務指導輕干部隊伍思想教育、重執法輕協調、只對上負責不對地方經濟負責等傾向，甚至被共同的利益關系所沖淡，出現了上級對下級“捂著”、下級對上級“捧著”的現象。系統內自下而上和自上而下的監督與變得更加弱化，給權力腐敗留下了空隙。二是“管得著，看不見”，即 條條鞭長莫及管不好。條條部門由上一級業務主管部門領導，但機構設置在鄉鎮，其服務對象也在鄉鎮，承擔對干部的監督權的上級條條平時對下面條條部門干部黨風廉政建設情況就很難監督，即使下來，往往也是“走馬觀花”。三是“看得見，管不著”，即塊塊無職無權管不了。由于條條部門不列入鄉鎮政府管理，或名義上實行“條塊結合，雙重領導，以塊為主”，但大多數部門“人、財、物” 這些重要的權限仍撐握在上級條條手中，盡管鄉鎮政府及監督部門對本行政區域內的條條部門看得見，但很難實施有效監督約束。甚至有的條條部門以垂直管理為由，拒絕鄉鎮黨委政府組織的考評，逃避鄉鎮人大、政府、輿論和社會監督。

如何理順條塊關系，劃分鄉鎮政府的管理權限，筆者提出以下幾點建議：

一、根據責權一致、人權與事權一致的原則，合理調整和理順上級主管部門派駐鄉鎮機構的管理體制，增強鄉鎮功能。以鄉鎮機構改革為契機，進一步規范、完善條塊管理的新辦法。涉農性和文化性的機構，由鄉鎮政府直接管理；專業性較強的機構，由鄉鎮和縣主管部門雙重領導，以鄉鎮管理為主，業務上接受上級主管部門的指導，有關執法監管部門和跨區域性的機構，由縣主管部門和鄉鎮雙重領導，以縣主管部門管理為主，但在干部考核、職級晉升、人事調整等方面應征求轄區鄉鎮黨委的意見。加強鄉鎮綜合執法體系建設，對涉及土地、林業、司法等方面應授權或委托鄉鎮政府，培訓專（兼）職人員，更好地開展工作。要牢固樹立面向農村、面向基層的思想，真心實意為農村服務，為農民服務，為鄉鎮創造良好的工作環境。

二、條塊結合，加強協作、優勢互補、多方共贏。象加強市場監管、打擊假冒偽劣等市場經濟中產生的問題，最終還是要靠政府條塊各部門綜合運用法律手段、經濟手段和必要的行政手段來加以解決。鄉鎮政府要積極協調好“條與條、條與塊”的關系，探索和推進“條塊結合，條條聯手”的工作機制，使新的機構體制內部，各有專責，職有專司，界限分明，互相銜接，彼此配套。使條塊之間結構合理、功能互惠、健康發展，盡力避免職能交叉、職能失調和“管理真空”等現象的發生。一是建立聯席會議制度，二是確立雙向告知制度，三是落實案件移送制度。四是在鄉鎮建一個行政服務中心，各條塊部門設有窗口，為民提供一站式服務。如從2002年5月，水東建起“365行政服務大廳”，計劃生育辦、民政辦、財政所、土地所、工商所、派出所等條塊部門設有辦事窗口，可以實現計生、民政、身份證等多項業務的受理、登記、打印等功能。群眾不需要知道要辦理的業務屬于什么事項，只要在行政服務中心辦事窗口告訴工作人員需要辦什么事情就行了。或建一幢行政綜合辦公大樓，將條塊各部門聯合辦公，以解決條塊分割等體制性因素帶來的重復建設，資源浪費。這樣，一是提高了工作效率，二是促進了部門齊抓共管，優勢互補、多方共贏，三是降低了業務系統的建設和實施成本，減輕了基層的壓力。

三、“下放權力”、“下放部門”，以健全鄉鎮政權。鄉鎮機構改革要按照精干、統一、高效原則，進一步下放權力，把駐鄉機構改組為由鄉鎮黨政部門統一管理的鄉鎮職能部門，并可實行雙重領導的體制。在健全鄉鎮政府體制的同時，加強縣鄉兩級政府的行政聯系。對區（縣）垂直管理的林業、國土等部門，在充分兼顧區（縣）與鄉鎮利益的基礎上，將規劃審批權、建設用地審批權等權利下放鄉鎮，減少辦事環節，減少一些不必要的人為障礙，以利于鄉鎮發揮自己的政府職能，更好為群眾服務。建設、國土等條條部門權利下放后，要加強對鄉鎮行使審批等權利的監督，加強業務指導。直接為農業和農村經濟服務的其他機構的人、財、物，均下放給鄉鎮管理。逐步建立起適應為鄉鎮主體經濟、農村產業化、小城鎮建設和農民致富奔小康服務的新型的事業機構運行體系。理順了縣鄉關系，使鄉鎮功能得到完善，有利于鄉鎮行使領導和管理權能。對工商、稅務等省級以上垂直管理部門，由于其專業性較強，其管理方式可采取財、物兩權由條條管，人事權條塊共管。只有進一步革除條塊管理在行政體制上的弊端，才能增強鄉鎮政府推動各項社會事業建設的能力，調動鄉鎮政府的積極性和主動性，真正解決鄉鎮政府“看得見、管不著”的問題。

四、權力在“條”，責任也由“條”承擔。條條部門垂直管理后，將原鄉鎮政府承擔的工商、稅務、土地、司法等條條部門管理的職能一律剝離，當條條部門管理的職能剝離后，就不再與鄉鎮政府并立而具有組織上、業務上和人員及活動邊界上的同構性，鄉鎮政府與這

些機構在組織、人事、財務及業務各方面是相對獨立的，不存在上下從屬關系。除其負責人任免應征求鄉鎮意見外，有關的工作機構，一律劃歸縣級有關職能部門管理和設置，鄉鎮范圍內的有關業務，由這些機構按照對上級主管部門負責的原則自行組織開展。有關涉農事項，如民事糾紛調解、信訪等，促使、引導農民向有關職能部門反映，走行政執法、司法調處路子。將經營性、技術性和事業性的機構從鄉鎮政府和行政權力中分離出來，推向市場、實行社會化管理的機構，有的改制成獨立的企業經濟組織和事業單位，有的則轉變成為社會中介組織，如畜牧獸醫站、農機站、農技站等“條條管理”的事業單位，在清產核資之后，實行公司化運作，保證國有、集體資產的保值增值。

五、應轉變思路，打破行政區劃的界限，按照精簡、統一、效能的原則，按“需”設立相應的專業性管理機構和部門。如郵電、金融部門可以根據其業務量、公安派出機構可以根據社區社會治安狀況及調控能力、稅務部門可以根據稅源狀況和征收成本等等決定是否需要以及設立什么樣的專門機構。對于人口少、范圍小、業務量少的鄉鎮可以實行跨區域共同設立郵政、稅務和公安管理機構，以減少機構和人員，降低管理成本。反之，對于業務量大的鄉鎮則可增加機構。從而使專業性管理機構完全與鄉鎮政府及行政區劃脫鉤，完全按專業管理的需要設立相應的機構。尤其是在當前在機構精簡和重建的過程中，應不搞上下對口，也不搞一刀切，應根據不同機構的特點及其需要設立機構，在對不必要的機構精簡的同時，對于需要加強的機構應當充實和加強。如當前農村一些地方社會治安秩序混亂，稅務部門征稅能力不足，應適時加強公安部門和稅收部門，以強化社會秩序和稅收征管能力。

六、加強鄉鎮人大評議、新聞監督及社會監督，對條條部門民主評議監督情況如實反饋給條條主管部門。對綜合表現不佳，支持配合鄉鎮工作不力，基層和群眾反映集中，負面影響較大的垂直管理部門，鄉鎮政府有權要求對其領導班子進行調整。同時上級主管部門要加強制度建設，完善行政執法責任制，推進政務公開，服務承諾，簡化辦事程序，嚴格辦事時限，防止越權行政和失職行為，消除不正之風，推動行政管理制度化、規范化、科學化。上級紀委要加強源頭治理工作，對查處垂直管理部門中的違紀違法案件，及時進行解剖，深入分析原因，通過組織召開會議或上門走訪等形式，在各垂直管理部門中進行通報，對案件的通報，重在分析涉案人員違法違紀的原因，并引以為戒。

總之，鄉鎮條塊關系的實質上是利益關系問題，要克服過去條塊關系調整中常出現“一放就亂、一統就死”的兩難境地，必須從健全法規制度，轉變政府職能，強化監督機制等方面多管齊下，辯證施治，逐步摸索出一套符合各地實情的行政管理體制。

第二篇：鄉鎮政府公共事業管理績效考評問題淺談

鄉鎮政府公共事業管理績效考評問題淺談

摘要:鄉鎮政府作為我國的基層行政機關和鄉鎮人大的執行機關,其公共事業管理績效代表國家的形象,影響基層穩定與和諧社會的構建。構建比較完整科學的鄉鎮政府公共事業管理績效考評理論體系,并進行實證研究,對推進政府績效考評研究,對深化鄉鎮政府管理創新,建立廉潔高效的鄉鎮政府管理模式,提高鄉鎮政府公共事業管理效能等,均有非常重要的實踐參考價值。

關鍵詞:鄉鎮政府;公共事業管理;績效考評我國鄉鎮政府公共事業管理績效考評的現狀及對策

1.1 鄉鎮政府公共事業管理績效評價的指標體系——以上蔡縣塔橋鄉為例

上蔡縣塔橋鄉2008鄉鎮責任目標(經濟發展目標)主要有以下幾方面的內容:(1)生產總值:生產總值增長14%,達到45546萬元;全社會固定資產投資增長30%,達到2688萬元;全部工業總產值增長26%,達到32572萬元,其中工業增加值增長30%。(2)非公有制經濟:非公有制經濟占生產總值的比例達到56%;非公有制經濟營業收入增長23%;非公有制經濟增加值增長26%;非公有制稅收增長25%;完成中小企業發展基金上繳任務。(3)農業經濟:①林業生產:新建完善農田林網面積25036畝;村鎮綠化面積1011畝;林業育苗200畝;集體林改達到80%。②農業生產:糧食面積15.01萬畝,單產439公斤,總產6589.39萬公斤;油料面積0.55萬畝,單產104.5公斤,總產57.48萬公斤;水產養殖總產量15.6萬公斤,完成縣下達的沼氣建設任務300戶。③畜牧業生產:大家畜存欄0.45萬頭,出欄0.25萬頭;生豬存欄3.2萬頭,出欄5.8萬頭;山

綿羊存欄1.8萬只;出欄2.3萬只;家禽存欄19.8萬只,出欄41.4萬只;“防五”密度達到100%,全年不出現重大動物疫情。新增標準化畜禽養殖小區5個累計達到5個;新建規模養殖場4個。④農田水利基本建設:新建水田林路綜合治理精品區5000畝。(4)招商引資工作:完成固定資產投資500萬元以上的工業項目1個;足額交納招商引資保證金3萬元。(5)財政工作:完成全年財政收入任務158.8萬元,其中國稅部門組織的地方稅收6.3萬元;地稅部門組織的地方稅收65.5萬元;財政部門組織的地方稅收87萬元。(6)扶貧開發工作:積極抓好扶貧開發工作,完成縣下達的脫貧任務。(7)農民人均收入:農民人均純收入增長8%。

上蔡縣塔橋鄉2008鄉鎮責任目標(社會發展目標)主要有以下幾方面的內容:(1)社會治安綜合治理、信訪穩定工作:①社會治安綜合治理工作:按上綜治20081號文件執行。②信訪工作:不發生赴京、省、市集體上訪,不發生赴縣重訪。嚴格控制赴京、省、市個人訪,重訪率不超過12%,重信率不超過30%,上級交辦的信訪大戶穩定率達到80%以上。上三級要結果案件,按期結案率達到85%以上。(2)計劃生育工作:人口出生率控制在12.08‰以內,符合政策生育率達到90%以上;出生統計準確率達到92%以上;事業費投入到位率100%,做到責任、措施、投入三到位。(3)民政工作:①五保對象集中供養率保持在60%以上,爭創示范敬老院;②深化殯葬改革,火化率達到100%。(4)安全生產工作:加強安全生產,減少一般傷亡事故,杜絕重大惡性事故發生。認真落實消防安全責任制和責任追究制,實施有效的預防安全措施,無重大火災事故發生。(5)教育工作:①小學、初中適齡人口入學率分別達到100%,97%以上。中學生綴學率不超過2%,小學生綴率不超過0.5%。②中小學危房比率控制在2.7%以內。③整治校園周邊環境,維護學校治安安全。(6)新型農村合作醫療:農民參合率不低于90%。(7)小城鎮建設:切實加強小城鎮公共衛生及市場環境治理力度,鄉鎮集鎮公共衛生要有專職清理人員;年內城鎮化率比上年提高1.5個百分點。(8)基本農田保護:基本農田面積穩定在5613.39公頃以上,未經批準不得占用基本農田、一般農田和其它土地。(9)艾滋病防治工作:①符合治療標

準的區滋病人100%納入抗病毒治療或中醫治療范圍,100%納入抗機會性感染服務范圍。②對感染艾滋病病毒的孕媽100%采取預防母嬰傳播措施。③建立縣、鄉、村三級夫婦雙方中單方艾滋病毒感染者配偶隨訪報告制度,每半年進行一次艾滋病抗體檢測,檢測率達95%以上。(10)農村道路養護:村村通道路有專人護理,年內路肩至少培護一次。(11)農民負擔工作:上級的各項惠農政策落實到位,不出問題;認真落實減輕農民負擔政策,不違反規定出臺加重農民負擔的文件和項目,不發生因加重農民負擔引發的群體性事件和惡性事件。(12)依法行政工作:深入貫徹落實《國務院全面推進依法行政實施綱要》繼續健全、完善行政執法責任制,進一步規范行政管理和行政執法行為,強化行政執法監督。

地方政府績效考評指標是地方政府績效考評內容的具體體現,是開展地方政府績效考評的基本前提。績效考評指標具有強烈的行為引導功能,它明確并強化了被考評對象的工作要點和努力方向。由于政府活動范圍廣泛、活動過程復雜、活動結果影響深遠,政府績效考評指標比企業績效考評指標要復雜得多。對于政府績效考評這個世界性難題而言,設計政府績效考評指標體系是其中首要的困難。但目前縱觀地方公共事業管理績效考評操作實務和理論,雖然取得很大進步,但存在著一定的不足,沒有構建一個全面、系統科學的指標體系,更沒有抓住政府公共事業管理的核心效能考評,對績效考評體系構建的技術研究不透徹,實際操作中拍腦袋,甚至心血來潮,體系內部各因子的相關性、層次性、結構性不清晰,相關研究較少,如表2中,子項6新型農村合作醫療和子項9艾滋病防治工作,同屬醫療衛生,分項明顯不合理。

1.2 鄉鎮政府公共事業管理績效考評的價值取向

“價值取向是理性層面的行為取向”因其指向特定的價值目標,而根據目標價值的性質,價值取向可以分為目標取向和工具取向兩個層面。鄉鎮政府是我國行政體制的最小單元,也是最敏感的部分,其績效考評的價值取向從一個側面也反映了目前我國整個行政系統考評的價值傾向,而研究鄉鎮政府公共事業管理績效考評的價值取向,是完善鄉鎮政府公共事業管理績

效考評的首要任務。

1.2.1 經濟考評目標設置的價值取向沒有得到充分體現

一是沒有堅持全面、協調、可持續發展價值取向。就經濟發展目標而言,目標設置過于重視GDP任務量,忽視人均GDP的目標,更不用說人均GDP精細考量的目標。二是經濟指標結構分化不明顯,籠統的分為,“生產總值”、“非公有制經濟”、“農業經濟”、“招商引資”、“財政工作”、“扶貧工作”等。如前例,上蔡縣塔橋鄉2008鄉鎮責任目標(經濟發展目標),沒有應用國際通用標準,“第一產業”、“第二產業”、“第三產業”的劃分模式。在結構方面,更沒有提高第三產業的目標比重,這方面固然與我國目前工業化的戰略目標有關,這將導致犧牲經濟結構的合理性,與我國社會主義市場經濟改革的戰略相悖。三是沒有體現正確處理速度、質量與效益三者的關系。主要體現在沒有設置投入產出比,沒有設置行政成本的指標,沒有設置能源利用和環保方面的具體指標等。四是有些考核目標設置混亂。前例中,把招商引資工作設置為經濟發展目標的重要考核指標。眾所周知,招商引資工作不是中國政府基本職能,雖然招商引資工作可以促進地方經濟的發展,但純粹作為一個經濟發展的重要指標來考量,容易導致政府片面追求招商引資的數量,而忽視招商引資的質量,對地方經濟發展和環境帶來潛在的壓力。財政工作亦是如此,我們不能完全推定財政指標是導致地方政府亂收費的重要原因,但不可否認,某些鄉鎮政府為了完成財政工作而采取一些非制度化和非法制化的手段,這與當初目標設置的價值取向——考評政府經濟工作能力相悖。

1.2.2 社會考評目標陷入價值取向的誤區

前例的社會發展目標中,沒有關于正確處理關于社會發展與人口、資源、環境之間關系的價值取向。一是沒有關于人與自然關系的目標設置;人與自然的和諧,是和諧社會建設的重要組成部分,沒有人與自然關系的考評目標設置,明顯陷入價值誤區。二是沒有明確社會發展和人的全面發展之間目標的關聯性指標;主要體現在人口指標分化為計劃生育工作和教育工

作。計劃生育工作只是以人口數量控制和經費投入等簡單指標來考量;教育工作也只是以入學率、輟學率等一些簡單的數量指標來考量。地方政府目標考核分為綜合考核和單項工作考核,單項考核的指標社會相對完備,但時間作為考核部門的業績,作為地方政府的主要社會職能而沒有列入政府能力綜合考核,更不用說體現地方政府公共事業管理績效與該項目工作的函數關系。三是政治文明目標設置模糊。可以說根本沒有直接關聯性定量,甚至定性指標。從另一個角度來考量,一些指標設置僅與當時社會關注熱點有關,與整個目標體系不和諧,如信訪工作,該工作目標考評設置的價值傾向應該是考量鄉鎮政府促進社會穩定的能力,但實際上,信訪工作與社會穩定并沒有直接因果關系。

1.2.3 民眾本位的價值取向體現的不充分

“民眾本位的本質就是堅持以人為本;把人民的利益作為一切工作的出發點和落腳點,不斷滿足人們多方面需求和實現人的全面發展。”在我國現行的政治體制中,人民民主專政是其突出的特點,在地方政府公共事業管理績效考核中,民眾本位的價值訴求是一項不可動搖的基本原則,是國體、政體的內在要求。前例中,民眾本位的價值取向幾乎沒有蹤跡,政府本位的思想仍然占主導地位。鄉鎮政府直接面對群眾,其民眾本位的價值取向,是整個政府系統民眾本位的縮影和代替,不把民眾本位作為鄉鎮政府公共事業績效考評的重要價值取向,顯然與我國政府績效考評的總體價值取向不一致。

1.2.4 鄉鎮政府公共事業績效考評工具取向思考

關于鄉鎮政府公共事業績效考評工具取向,按照彭國甫認為“地方政府公共事業管理績效評價的功取向可分為有限政府價值取向、效益標準價值取向和系統評價價值取向。”前例中基本體現了有限政府原則,其職能明確,其運行的原則也是依法行政;在系統整體性、層次上相關性要求上,滿足了系統的要求。但是效益標準價值取向上根本沒有得到體現,其基本的效率考量也沒有體現。在鄉鎮每年一次的審計中,有效益的評價,但其更多的是審計經費使用的

合法性和額度,人大對政府績效的考評中,也僅限于與預算的對比。實踐中,鄉鎮政府效能考評目前還僅限于自我考核的階段,這與我國市場經濟體制要求已經很不適應。

1.3 鄉鎮政府公共事業管理績效考評的制度安排

“制度安排是我國地方政公共事業管理績效評價由技術方法層面提升到制度層面,實現地方公公共事業管理績效評價制度化的必然選擇,是地方政府公共事業管理績效評價科學化、規范化的必由之路。”制度建設可以說是我國地方政府績效基本保障,可以克服“想評就評,想怎么評就怎么評”的考評隨意性。而我國政府績效評估制度還不完善,鄉鎮政府公共事業管理績效考評制度體系不夠健全,甚至某些制度安排不科學。從多年參與鄉鎮公共事業管理績效考評實踐,結合有關理論,筆者認為主要有以下各個方面的問題:一是鄉鎮政府公共事業管理績效評估程序的制度安排不健全。不僅沒有具體制度安排性法律法規,就鄉鎮政府公共事業管理績效考評的制度安排而言,評價項目沒有科學考證,程序設置不科學,特別是制定考評方案方面,制度制約存在真空。二是鄉鎮政府公共事業績效考核的主體考評機制不完善。雖然在實際考評中,也成立了領導機構,但大多徒有其名,公民考評機制的運用具有很大的隨意性,在考評效果中體現的分量就不得而知了。三是沒有建立鄉鎮政府公共事業管理績效考評的激勵和約束機制。因此,造成了考評人員責任心不強,考評中人浮于事,弄虛作假的現象。

1.4 完善我國鄉鎮政府公共事業管理績效考評的對策

1.4.1 重塑鄉鎮政府公共事業管理績效考評的價值觀

“價值取向有一股無形的力量,影響和制約著地方政府績效評估,構成地方政府績效評估體系和績效評估行為的深層結構,是地方政府績效評估之魂。”這就要求我們被評或考評主體認清本質及作用。馬克思在《〈黑格爾法哲學批判〉導言》中指出:“理論一經群眾掌握,也變成物質力量。”只有考評主客體把價值取向內化為自己的思想指導和行為準則,鄉鎮政府績效評估才能有強大的生命力,才能真正發揮地方政府績效評估的功能和作用。這就要求在實踐

中,深化科學發展觀,用“人民高興不高興、滿意不滿意、贊成不贊成……”指導鄉鎮政府公共事業管理績效考評的總體工作。

1.4.2 建立健全鄉鎮政府公共事業管理績效考評的法律體系

政府績效考評由于主要運用公共權力而具有自己的獨特性,不同其他領域的績效考評,因而需要法律保障,而“規范化、法律化、制度化”也是當前國際評估的趨勢之一。目前,我國需要一部約束力強大的全國性法規來規范和指導我們的考評工作,在各級政府或人大機關也應相應制定各項考評規章,從而形成一套健全的法規體系,從而讓地方政府公共事業管理績效評估有章可循。

1.4.3 完善鄉鎮政府公共事業管理績效考評的制度體系

著名制度經濟學家道格拉斯?諾斯(Douglass C.North)認為:“制度是一個社會的游戲規則,更是規范地說它們是好決定人們的相互關系而認為設定的一些制約。”借鑒英、美等國家政府績效考評的先進經驗,筆者認為主要做到以下幾點:一是程序制度化。只有程序制度化,才能使整個考評工作有序進行。二是信息傳輸制度化。整個鄉鎮政府公共事業管理績效考評的過程,很大程度上就是信息的收集、處理的過程。信息從原始收集到最后的若干環節中要確保其真實性、時效性、科學性,要求信息傳輸制度化。三是組織領導制度化。領導機構是實施考評的推動力量,只有組織領導制度得到確立,才能保證考評順利進行。四是激勵約束機制制度化。激勵機制、約束機制沒有制度化,不僅起不到激勵、約束的效果,而且將導致考評主客體失去動力,使考評工作難以進行下去或無序進行。五是強化結果運用制度。績效考評結果的運用是考評工作的目的和動力之源,只有結果運用制度化才能將鄉鎮政府公共事業管理績效考評工作不斷推進、創新、深化。

1.4.4 優化鄉鎮政府公共事業管理績效考評的技術體系

績效評價指標體系的構建,是鄉鎮政府公共事業管理績效考評的基礎和核心,關系到整個

考評工作的成敗,也影響下一周期的考評工作的改進和提高,更對鄉鎮政府公共事業管理者有著強烈的導向作用,因此優化評估技術體系有著舉足輕重的作用。一是遵從目標一致性原則。在實踐中,鄉鎮政府公共事業管理績效考評的技術體系層次目標一致、績效目標與考評主客體目標一致,從而形成一個指標鏈。二是遵從目標可測原則。鄉鎮政府公共事業管理績效考評的技術體系目標設置轉化定性目標為定量目標,量能標準把握易測性評級主體和可控性。三是遵從目標整體性原則。鄉鎮政府公共事業管理績效考評的技術體系在設計中,考評要能完全反映考核地方公共事業管理績效的數量和質量,全面展示其社會公共事業管理職能履行的客觀現狀,同時也要避免面面俱到,不分重點。

1.4.5 建立一支高素質考評隊伍

有一支高素質的考評隊伍,能夠使考評工作順利進行,同時也能夠減少考評主體間的沖突和摩擦,把考評的功能最大化。因此,要建立一支高素質的考評隊伍,一是成立常設領導機構,對整個考評全程指揮和協調。二是組建一支高素質考評專家隊伍,充分發揮專業人才的作用,使考評工作更加科學。三是建立一支專業考評隊伍,讓考評成為一種職務行為,避免考評工作流于形式。此外,對各考評隊伍要定期更新,既要保證隊伍的穩定性,又要對其人員進行經常更新、培訓,以適應社會日益發展的需要。結論

本文在河南大學哲學與公共管理學院諸位同仁和各位老師的精心幫助下結稿了,也要感謝上蔡縣塔橋鄉政府及實權的提供各種資料,才使本為及時與大家見面。本文主要采用理論研究和實證研究,并把二者有機結合在一起,二者的結合也是本文的主要創新點。主要成果是構建了一個比較科學、比較完整的鄉鎮政府公共事業績效考評的理論體系,同時,也針對了鄉

鎮政府公共事業管理績效考評現狀的不足之處,提出了可行性的對策。但本文也存在一些不足,一是沒有構建一個鄉鎮政府公共事業管理績效考評的指標體系。二是采用小樣本分析有以偏概全之嫌。

參考文獻

[1]彭國甫.地方政府公共事業管理績效評價研究[M].長沙:湖南人民出版社,2004.[2]彭國甫.地方政府公共事業管理績效評價研究[M].長沙:湖南人民出版社,2004.[3]彭國甫.地方政府公共事業管理績效評價研究[M].長沙:湖南人民出版社,2004.[4]彭國甫.地方政府公共事業管理績效評價研究[M].長沙:湖南人民出版社,2004.[5]彭國甫.地方政府公共事業管理績效評價研究[M].長沙:湖南人民出版社,2004.[6]彭國甫.價值取向是地方政府績效評估的深層結構[J].中國行政管理,2004,(7).[7][美]道格拉斯?諾斯.制度、制度變遷與經濟績效[M].上海:上海三聯書店,1994.[8]劉旭濤.政府績效管理[M].北京:機械工業出版社,2003.

第三篇：淺談鄉鎮政府依法行政問題

淺談鄉鎮政府依法行政問題

提

綱

鄉鎮政府是國家法律和政策在農村的執行者，鄉鎮政府在農村政策執行得怎樣，直接體現黨在農村的執政能力，直接影響農民對黨和政府的信任程度，更直接影響當地經濟和社會的發展；鄉鎮政府作為我國一級政權的行政主體，處在國家行政管理的最前沿，與廣大人民群眾打交道最直接、最經常，鄉鎮政府是否依法行政直接關系到人民群眾合法權益的保障和社會法制環境的形成，關系到黨和政府在人民心目中的形象。鄉鎮政府作為基層政府，以往在農村具有很高的權威。隨著農村經濟社會的發展，鄉鎮機構設置、職能設定的變更和政府行為立法的相對滯后，鄉鎮政府的權威在農村受到嚴峻的挑戰。鄉鎮逐步演化成一個權力空殼化、責任無限化的政府，被人戲稱為“芝麻大的官，巴掌大的權力，天大的責任”。筆者所在的留營鄉，是橋西區唯一建制鄉鎮，鄉政府的工作性質、工作任務、工作實效都直接影響到當地人民的日常生活。因此，結合自己工作實際和查閱其他各地鄉鎮工作經驗，針對鄉鎮政府在執政中遇到的如：法律法規數量龐雜，法律的現實適用性差，法律部門化、利益化傾向嚴重，重實體、輕程序，現實行政中政策依據多余法律依據，機構設置與職能變更的“垂直運動”導致權利虛化，行政權力的“租借行駛”導致權利風險加大，搞“運動”的行政方式導致鄉鎮行政的高成本、低效益，“三農”問題等矛盾的日益凸現導致鄉鎮權利難以招架，行政成本難以接受等方面的矛盾和問題，從當前鄉鎮政府行政的法律依據、鄉鎮政府行政權力的困惑和鄉鎮政府依法行政的保障三個方面簡要闡述了鄉鎮政府依法行政的重要意義。淺談鄉鎮政府依法行政問題

鄉鎮政府是國家法律和政策在農村的執行者，是直接跟農民打交道的機關。鄉鎮政府在農村政策執行得怎樣，直接體現黨在農村的執政能力，直接影響農民對黨和政府的信任程度，更直接影響當地經濟和社會的發展。為了使鄉鎮政府行政行為符合當地的實際情況，符合人民群眾的根本利益，符合科學發展觀，結合自己的工作實踐，從三個方面淺談鄉鎮政府的依法行政問題。

一、當前鄉鎮政府行政的法律依據

為了保障農村社會經濟的發展，保護農民的合法權益，中央到地方都相繼出臺了一系列法律法規，這些法律法規對維護農村穩定、促進農村經濟和社會發展起到了很大的作用。鄉鎮政府作為國家在農村的一級國家機關，其行政行為依據都應當來自這些法律法規。考察這些法律法規，我們可以看到，當前鄉鎮政府行政所依據的法律法規有以下五個問題：

一是法律法規數量龐雜。如在網絡全文數據庫上搜索涉“農”法律法規多達14664篇，涉及“鄉鎮”的就有4006篇。涉農法律除了少量基本法律法規由全國人大及其常委會、國務院制定外，大多數法律是國務院部門規章和地方性法規，其中尤以部門規章為多。各個省及以下政府對口部門依據部門規章制定相應的規范性文件，更是難以統計。

二是法律的現實適用性差。1992年實行市場經濟后在網上可搜索 到的法律只有553篇，97%的法律法規是在計劃經濟體制下制定的，許多法律雖然未被廢止，但實踐上已經不可用。1992年以后制定的法律前瞻性也不強，有的法律剛剛頒布，就面臨修改。比如，計劃生育法是建立在城鄉二元制結構下的法律，2002 年頒布后，各省在2002、2003年相繼頒布地方條例，但是，隨著2004年全國性的戶口制度改革，城鄉生育差別將面臨再次重大修改。

三是法律部門化、利益化傾向嚴重。鄉鎮現實工作中，主要是依據上級政府部門規范性文件來執行政務，政府部門間各自依據文件收費、罰款，爭奪利益。有的一件事、一個行政相對人，往往要受到多個部門的審查、收費，稍不小心，就會受到部門責難和處罰。由于“政府工作部門化、部門行政利益化、部門利益法制化”，農村法律在一定程度上成為部門“賺錢”的法寶。《行政許可法》出臺后，這些法律法規及相關規范性文件將在一定時間內得到清理。

四是重實體，輕程序。鄉鎮行政的實體法非常多，與之相對應的程序法較少，實體法在實施過程中非常容易變形，達不到立法的期望值。實體法又多設立收費、罰款等職能，沒有具體的程序做保障。這樣致使不少地方在具體行政行為中，異化成了“管理就是收費，執法就是罰款”，造成了干群矛盾的激化，常常出一些惡性案件。為了彌補程序的缺位，實踐中黨委部門又出臺許多的政策。比如，計劃生育法“七不準”政策、農民負擔“八不準”政策，工作中的“一票否決”制度。由于“一票否決” 的實效性，一些地方相繼出臺一系列的一票否決制，導致一票否決過多過濫，鄉鎮行政行為無所適從，無法正常 開展。

五是現實行政中政策依據多于法律依據。鄉鎮實際工作一般都使用上級黨委政府制定的政策，依政策行政。當出現政策與法律沖突時，鄉鎮一般會拋開法律，按照政策來執行政務。鄉鎮如果要執意依據法律行事，將會受到方方面面的制約，惹上非常多的麻煩。

二、鄉鎮政府行政權力的困惑

鄉鎮政府作為基層政府，以往在農村具有很高的權威。隨著農村經濟社會的發展，鄉鎮機構設臵、職能設定的變更和政府行為立法的相對滯后，鄉鎮政府的權威在農村受到嚴峻的挑戰。鄉鎮逐步演化成一個權力空殼化、責任無限化的政府，被人戲稱為“芝麻大的官，巴掌大的權力，天大的責任”。當前，鄉鎮行政權力存在以下五個方面的困惑：

一是機構設置與職能變更的“垂直運動”導致權力虛化。在20世紀80年代，鄉鎮的各項管理職能都非常集中，鄉鎮屬于強權狀態。隨著部門立法的興起，為了強化某一項職能，一些部門，特別是具有收費和處罰職能的部門，紛紛從鄉鎮獨立出去。隨著一些權力在實際運作中的弱化，一些原先屬于縣市管理的義務性權力又紛紛下放給鄉鎮，實際上就是甩“包袱”給鄉鎮，如農技、文化等站所。時至今日，鄉鎮法定的職能僅有計劃生育、民政救濟、武裝動員等幾項，其余的國地稅收、工商管理、土地管理、社會治安、農田水利、林業管理，其資金、人員、項目和相關權限實際上上收到縣市主管局，鄉鎮只留存計劃生育、民政救濟等義務性職能。（《中國行政法制發展進程調查報 告》）

二是行政權力的“租借行使”導致權力的風險加大。由于鄉鎮政府在政府機關序列中處于最底層，在權力“垂直運動”的影響下，鄉鎮政府為了“生計”，千方百計地尋求權力支撐；一些已經垂直的部門為了更好地行使在農村的權力，將一部分權力“租讓”給鄉鎮政府，與鄉鎮政府分攤收益，比如地稅部門的小稅種征收；一些部門將一些難以行使的權力強行推讓給與之有利害關系的鄉鎮政府，將該項工作與鄉鎮政府的收入狀況、評先評優掛鉤，如財政的農稅征收（財政局是農稅征收法定主體）、計劃生育（計劃生育局是計劃生育執法主體）。一部分本應由市場運作的業務，在一些利益部門的指使下變成一種行政命令，通過鄉鎮得以實施。在扭曲的權力格局下，鄉鎮政府成了各種權力的主動和被動行使者。“上面千條線，下面一根針”，使鄉鎮政府變成了有限權力、無限責任的現狀。鄉鎮政府在“胡蘿卜+大棒”的驅使下，在本轄區內“借權”開展行政工作，這種現象往往是部門“無風險”受益，鄉鎮政府高“風險”受益，一旦出現惡性案件，鄉鎮政府就成了替罪羊，鄉鎮黨政“一把手”就成了打板子的首選對象。

三是搞“運動”的行政方式導致鄉鎮行政的高成本，低效益。“運動”式鄉鎮工作程序一般是先由上級層層開會下達行政指令，由鄉鎮負責人親自掛帥，層層建立工作領導小組，層層簽定責任狀。再召開動員大會，組織學習上級指示精神。然后按照上級規定的時間分步實施。為了保證工作的順利開展，上級一般會建立臨時檢查組到鄉鎮檢查工作。由于許多工作本來沒有經過可行性論證，工作要求難以達到，鄉鎮只好采取省略步驟或集中辦“點”的方式應付上級檢查。檢查過關就等于交差完事。這種“運動”式行政方式常見于達標升級活動，建立“政績工程”活動，具有非常“高”的效率，對政績評價有很強的蒙蔽性，能浪費大量有限的行政經費，造成地方不可估量的損失。如在“普九”、農業基地開發等方面，已經出現了很多的教訓。當前，一些地方的“招商引資”正在以這種方式出現，令人擔憂。

四是“三農”問題等矛盾的日益凸現導致鄉鎮權力難以招架。“三農”問題歸納起來就是中國農村人口眾多與土地環境資源、教育資源、就業崗位、社會保障資源的相對匱乏的矛盾，中國農村一切問題均因此而起。在這種矛盾運動中，鄉鎮政府一直以來起到了穩定的作用。在鄉鎮政府的“作風粗暴”式的工作下，高效率的在短短20年間使中國至少少出生了4億人口，鄉鎮干部以犧牲自己名譽的方式完成了中國建國以來最難、功勞也最大的一項工作，為中國改革開放贏得了難得的環境。（《政府制度性制約與解決三農問題的路徑依賴》）現在，“三農”問題還非常復雜，稅費改革對緩和干群矛盾、促進農村穩定起到了一定的效果，但各種問題還沒有得到有效解決，性別比問題、老齡化問題、因“非典”引起重視的農村醫療體系問題，稅費改革后農村基礎設施等公益事業建設問題都在不斷出現，鄉鎮現行行政權力格局將難以勝任今后的工作。

五是行政成本難以承受。隨著國地稅的改革，鄉鎮財政日益空虛。特別是在中西部地區，在縣級財政“空空蕩蕩”的情況下，鄉鎮財政更是捉襟見肘。稅費改革以前，鄉鎮可以通過制定一些收費項目來保 工資、保運轉、保建設、保穩定。但是，由于上級各種決策失誤，加上地方盲目投資、揮霍浪費、供養系數過大，多數鄉鎮已經形成數額較大的債務。（《城鄉統一稅制論》）稅改后，鄉鎮預算內收入大幅度縮減，預算外收入幾近枯竭，債主催款、工資性支出讓一些鄉鎮主要領導干部成天官司纏身，艱難維持。對于現行高成本、低效益的行政工作，鄉鎮更是難以承受。

三、鄉鎮政府依法行政的保障

黨的十六屆四中全會提出了要全面加強黨的執政能力建設的要求，科學行政、民主行政、依法行政，建立法治政府將是政府提高執政能力的方向。鄉鎮政府要做到這一點，我認為需要得到以下幾個方面的保障：

一是鄉鎮依法行政的法律保障。為了進一步規范鄉鎮的外部行政行為，使鄉鎮工作做到有法可依。需要對當前農村的所有法律法規進清理和編纂，取消過時的法律，協調有沖突的法律，填補有空白的法律，形成一整套有機協調、科學規范的農村法律體系。通過立法的方式合理劃分縣鄉行政權力，使各級各部門各司其職、各就其位，不越權辦事，不推卸責任。要出臺政府行政行為法，規范政府的辦事程序，提高政府工作效率，從程序上保證政府行為的公平與正義。

二是鄉鎮依法行政的組織保障。要修改《地方人大和政府組織法》，按照《憲法》修正案對鄉鎮人大和政府任期進行變更。同時，明確鄉鎮政府的工作職能，政府機構設臵與人員編制設臵。制定專門的鄉鎮政府工作機構及工作人員行為規則，進一步規范內部行政行為。大力 培訓鄉鎮行政工作人員，提高鄉鎮公務員的執法水平，適量引進一批高學歷的人員到鄉鎮工作，提高鄉鎮公務員的整體素質，為鄉鎮政府依法行政提供人力資源支持。

三是鄉鎮依法行政的經費保障。鄉鎮國、地稅都已經上收到縣市，農業稅正在逐步取消，鄉鎮預算內基本無收入。稅費改革后，“三提五統”和其他收費名目都被取消了，鄉鎮預算外也基本無收入。鄉鎮綜合配套改革后，教師工資上劃，“七站八所”供給取消，公務員和農稅征管員都要大幅度精簡，支出日趨簡單，鄉鎮財政已經失去了存在的物質保障和現實意義。今后，要取消鄉鎮財政，縣級財政要切實保障鄉鎮行政經費，保證鄉鎮正常運轉。

四是鄉鎮依法行政的監督。首先，在鄉鎮綜合配套改革的基礎上，探索構建鄉鎮政府內部權力行使和制約的新機制。通過政府組織內部調整，為鄉鎮政府依法行政提供良好的工作機制。其次，要在憲法和法律的基礎上，重新構建黨委、人大、政府之間的權力制約與平衡關系。第三，要加大對違法行政行為的處罰力度，該處罰的決不能姑息遷就，對犯罪行為要堅決追究刑事責任。第四，要形成鄉鎮政務公開的制度化，明確規定政務公開的內容、程序，自覺接受人民群眾和新聞媒體的監督。

四、鄉鎮政府依法行政的重要意義

鄉鎮政府作為我國一級政權的行政主體，處在國家行政管理的最前沿，與廣大人民群眾打交道最直接、最經常。鄉鎮是否依法行政直接關系到人民群眾合法權益的保障和社會法治環境的形成，進而關系到黨的依法治國、建設社會主義法治國家基本方略的實現，關系到市場秩序管理、經濟宏觀調控、社會保障體系建設等政府職能的轉變，關系到黨和政府在人民心目中的形象和威信，并在很大程度上關系著黨的執政能力的建設，對依法治國方略的實行具有重大的戰略意義。可以說，依法行政的關鍵在于鄉鎮依法行政。只有鄉鎮政府依法行政了，依法行政才能得到真實體現。

（一）鄉鎮依法行政是廣大人民群眾實現合法權益的迫切需要。當前，隨著廣大人民群眾的法律意識越來越強，他們對維護自身合法權益提出了更高的要求，因此對鄉鎮行政組織的行政手段和方式提出了更高的要求，尤其是對行政者的行政行為提出了更加嚴格的要求。鄉鎮政府是否依法行政，直接關系到廣大人民群眾合法權益和利益的實現。基層依法行政已成為當前廣大人民群眾實現合法權益的迫切需要。

（二）鄉鎮依法行政是實現依法治國，推進社會主義法制國家進程的需要。當前鄉鎮依法行政中仍然存在尊重當地風俗習慣，按照一些不合法的地方“法律法規”行政，有法不依、執法不嚴、違法不究等現象仍有發生，這些問題的存在極大地影響了黨群、干群關系，阻礙了社會經濟的健康發展，若不及時予以解決，必將影響到依法治國，建設社會主義法制國家的進程。為此，必須要改變當前鄉鎮政府這些行政行為，做到有法必依，執法必嚴，違法必究，切實維護好人民合法權益和利益的實現，維護法律的尊嚴。

（三）鄉鎮依法行政是上層政權組織依法行政的最根本體現基層政權作為我國政權的基層行政主體，其行政如何直接關系到國家行政機關在基層行政的體現。只有鄉鎮政府依法行政了，國家依法行政才能得到實實在 在的體現，依法行政才不成為一紙空文，我們依法治國方略和建設社會主義法制國家才能實現。

參考文獻：

1、姜明安

2、畢秋麗

3、劉書明 ；

。《中國行政法制發展進程調查報告》 《政府制度性制約與解決三農問題的路徑依賴》 《城鄉統一稅制論》

第四篇：對加強鄉鎮財政資金管理問題的分析研究

對加強鄉鎮財政資金管理問題的分析研究

摘要：本文結合自己的工作實踐分析論述了鄉鎮在財政資金管理過程中存在的相關問題，并進行了原因分析，針對問題和形成的原因提出了鄉鎮財政資金管理的具體措施。

關鍵詞：加強；鄉鎮財政；資金管理；分析研究

DOI：10.16640/j.cnki.37-1222/t.2016.12.254

鄉鎮財政資金在管理過程中存在的問題

1.1 財政資金使用方面存在的問題

目前鄉鎮財政資金在使用方面績效不高，財政部門按照各職能部門財政支出的比例進行預算的編制，確定資金的分配。用款單位目前在實際操作中，沒有將有限的資金形成規模效應，資金投入面過寬，導致資金使用效益低下。此類現象在其他資金使用中也不同程度的存在，極大的影響了資金使用的績效。

1.2 資金核算方面存在的問題

違規現象比較嚴重，盡管近年來國家和地方政府加大了對財政資金管理的力度，但在財政資金使用與核算上仍存在著大量的違規現象。一是鄉鎮財政資金核算方面一般不進行獨立核算，對各種財政專項資金及鄉鎮管理活動中的經常性費用在使用中有混合的現象。鄉鎮財政資金被挪用或者被擠占，不能夠反映出財政專項資金的結余數額。對各種專項資金的使用效率及如何進行績效考評帶來困難。二是有些使用財政專項資金的單位為了減少專項資金結余上交，出現了不正確使用專項資金的現象，不能做到專款專用，終了集中花錢，突擊購貨。第三方面是有些專項資金使用部門不經財政審批，任意改變財政資金用途，預算執行隨意性大。

1.3 鄉鎮財政資金在監督管理機制方面存在的問題

鄉鎮財政資金監督管理機制不夠健全，不完整，存在著薄弱環節。主要表現在鄉鎮財政資金支出過程中，從財政政策的掌控運用方面到對財政撥款的具體實施階段均沒有形成內在的約束機制，相關的財政監督的法規、制度建設方面沒有形成體系，也沒有及時更新。沒有形成財政資金監督的事前、事中、事后檢查制度。對違反預算方面的項目支出，特別是用款單位隨意變更財政資金使用的情況，財政部門沒有相應的解決方法和具體的懲罰性措施，在處置違規使用專項資金方面沒有權威性，缺乏監管力度。

鄉鎮財政資金管理問題的原因分析

2.1 在財政資金管理制度體系建設方面不夠完善

目前鄉鎮財政資金的管理體制是鄉鎮財政縣級財政部門代管，體制發生了變化，但是鄉鎮財政資金的有些管理制度沒有及時更新和補充完善，財政資金管理制度體系建設相對滯后。使得基層財政部門對財政資金的管理出現制度空白或者是用原來的制度來管理變化后的新項目。由于資金管理方面的制度體系建設不夠及時和完善，鄉鎮財政資金使用過程中存在不夠透明和效率不高的情況，鄉鎮級財政部門的職能作用沒有得到很好地強化。

2.2 鄉鎮財政資金使用結構不合理

鄉鎮財政資金的合理使用，滿足鄉鎮政府各項支出的需要，貫徹財政支出的“三公”原則，及其他公益性財政支出需要是鄉鎮財政的重要職能。而現實中存在著鄉鎮財政資金支出的結構不合理的情況。在應該有鄉鎮政府承擔的社會公共事務等方面的財政支出，而不能滿足需要，這就是財政支出的“缺位”。而應該由市場提供的一些商品和服務，政府部門為了地方的發展過多地對市場經濟進行干預，增加了鄉鎮財政支出，這就是財政支出的“越位”。有些鄉鎮政府為了發展地方經濟，大力進行招商引資金、增加地方稅源，創造好的地方經營環境，在土地征用、基礎設施配套建設方面進行了大量投資，增加了鄉鎮財政支出，使得鄉鎮財政支出的結構不夠合理。

2.3 不能按要求合理使用專項資金

在專項資金的使用管理方面存在的主要問題是擠占、挪用現象比較嚴重。有時不按用途合理安排使用專項資金。近年來國家在推進農村改革，促進農村建設，貫徹城鄉一體化方面投入了大量的資金。雖然在涉及到國家下撥的涉農專項資金的使用方面國家監管力度進一步強化，管理水平有所提高，但是由于鄉鎮財政資金比較緊張，鄉鎮基層財政經辦人員法制觀念淡薄，加之大多數鄉鎮的財政管理制度不夠完善，鄉鎮專項資金使用存在著不合理的問題比較嚴重。

2.4 鄉鎮財政資金沒有得到有效監督

鄉鎮財政監督體系不夠完善，沒有建立健全嚴格的事前預算、事中控制和事后監督等財政資金內部控制管理制度。目前即使實行了“鄉財縣管”的方式，在具體的使用財政資金方面，鄉鎮財政管理部門仍具有很大的自主權，縣級財政統管實際就是起到了出納的作用，很難對鄉鎮財政資金進行有效的監督和管理。提高鄉鎮財政資金管理水平的措施

3.1 加強財政資金管理的責任制

鄉鎮基層財政資金緊張，在財政資金的管理方面應該建立健全各種管理制度，加強財政資金管理的責任制，使鄉鎮政府相關部門的領導認識到加強鄉鎮財政資金管理的重要性，使他們從思想上高度重視，按照事前編制的財政預算，落實到各個部門，建立部門預算執行的責任制，并建立嚴格的考核追究制度。保證各部門嚴格按照國家的財經法規以及相關的財務制度的規定，合理使用各項財政資金，使各類財政資金在使用中符合法規要求，提高其使用效率，保證財政資金的安全。

3.2 加強鄉鎮財政管理體制改革

鄉鎮財政資金的用途是為了政府各部門在履行職能過程中發生的各項費用支出，滿足社會公共服務，保障人民群眾的切身利益，使鄉鎮基層文教衛生等事業健康有序地發展。要加強財政管理體制的改革，在鄉鎮財政資金分配方面的改革主要是保障影響社會發展的重點項目，使財政資金的引導作用發揮好。在財政預算方面的改革主要是進一步完善部門預算工作，細化財政支出預算，增加財政預算的透明度，加強對財政預算的審查和監督，加大縣級財政部門對鄉鎮財政的監督、審查力度，保證各項財政支出的合法性、安全性和有效性。在財政國庫集中支付方面的改革主要是減少中間環節將財政資金直接支付給指定的收款人或者收款單位，進一步提高財政資金的使用效率。

3.3 加強鄉鎮財政資金管理評價制度

建設鄉鎮財政資金績效管理的關鍵是建立健全財政績效評價指標體系。作為財政部門首先應把握財政資金績效評價的方向，制定相應的財政資金績效評價的基本原則和操作規范體系。在財政預算方面建立一系列的財政資金使用績效評價指標體系，提高財政資金的支出績效。在財政預算的執行過程中建立使用財政資金的指標體系，使財政資金得到合理使用，不“缺位”、不“越位”。在財政資金事后實際績效評價過程中建立指標體系，以考察財政資金使用的科學性、合理性、合法性、效率性。使鄉鎮財政資金能夠充分發揮作用，實現社會經濟健康有序地發展。

參考文獻：

[1]章林文.鄉鎮財政管理存在的問題及對策探析[J].財經界（學術版），2015（06）.[2]劉莉萍.加強鄉鎮財政資金監管問題研究[J].中國鄉鎮企業會計，2015（08）.

第五篇：鄉鎮政府不作為問題的探討

鄉鎮政府不作為問題的探討（初稿）

摘要：建設社會主義新農村，對鄉鎮政府是一個嚴峻的考驗。鄉鎮工作是黨和政府在農村工作的基石，鄉鎮政府職能作用發揮得好壞，直接關系到農村社會的穩定與發展。近來，時有發生的農村群體性事件不僅影響了農村社會穩定，在一定程度上對整個社會經濟發展帶來負面作用，已經成為影響社會和諧的突出問題。導致這些群體性事件的原因是復雜的、多方面的，但從治理的角度而言，基層政府尤其是鄉鎮一級政府不作為是其重要誘因。因此，長期以來形成的鐵飯碗思想，工作相互推諉，相互扯皮，有利的事情搶著干，服務型的工作低效率甚至無效率的公共治理，已經不能適應建設社會主義新農村和和諧社會的要求。作為最基層的政權組織，鄉鎮政府直接面對農村社區，是黨和政府聯系人民群眾的橋梁和紐帶，是各種惠農政策的執行者和操作者，其作為的水平和效果直接影響到農村和諧社會的構建。因此，改變鄉鎮政府不作為現象，全力打造服務型基層政府，促進農村社會和諧，就顯得十分迫切。

關鍵字：農村和諧：鄉鎮政府不作為：轉變

引言：構建社會主義和諧社會是黨的十六大和十六屆三中、四中、六中全會提出的重大戰略決策。社會主義和諧社會要達到民主法制、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的目標。黨中央提出要把構建更加和諧的社會作為全黨全國人民奮斗的目標，這既是對歷史經驗的升華，也是針對目前現代化建設實踐提出的重大戰略舉措。農村和諧是中國社會和諧的基礎和關鍵。胡錦濤總書記在中央黨校省部級主要領導干部提高構建社會主義和諧社會能力專題研討班上強調指出：在我們這樣一個農民占多數人口的國家里，農民是否安居樂業，對于社會和諧具有舉足輕重的作用。廣大農民日子過好了、素質提高了，廣大農村形成安定祥和的局面了，和諧社會建設的基礎就會更加牢固。

和諧農村的建設對整個社會主義和諧社會的建設具有重要的促進意義。反思中國社會的歷史和現狀，構建和諧農村必須充分發揮國家政權的引導、推動和調控作用。其中，鄉鎮政府“上聯國家、下接鄉村社會”的獨特紐帶地位決定了它不可替代的作用。然而，從構建和諧農村過程中國家政權機關發揮的實際作用來看，鄉鎮政府的行政能力與廣大農民的期盼還有一定的距離。換言之，構建和諧農村必須從調整、轉變鄉鎮政府的行政模式和工作機制開始，減少直至杜絕政府不作為現象的發生。政府的作為與不作為 1.1政府的行政作為

1.1.1政府 的行政作為即政府的職責。《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》第六十一條規定鄉、民族鄉、鎮人民政府的主要職能是：執行本行政區域內的經濟和社會發展計劃、預算，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衛生、體育事業和財政、民政、公安、司法、計劃生育等行政工作。

1.1.2從建設服務型政府的角度看，鄉鎮政府在新農村建設中的職責范圍包括三個層面。1.1.2.1為新農村建設提供基本的公共管理服務，包括為國家機器正常運轉所提供的管理服務，以確保區域社會經濟運行的協調有序。這是鄉鎮政府的基本職能，也是開展社會主義新農村建設的必要條件。

1.1.2.2落實中央提出的擴大公共財政覆蓋農村范圍的目標，促進區域范圍內的公共事業的發展。一方面，為轄區內農民提供教育、衛生、環保等公共產品和服務；另一方面，完善農村優撫、救濟、救災等社會保障體系，逐步建立農村最低生活保障和養老、失業保障制度，創建和諧有序的社會氛圍。

1.1.2.3把握轄區的社會經濟走向，特別是區域的比較優勢及其變化，并通過制訂新農村建設規劃和提供政策指導，為區域比較優勢的發揮做出應有的貢獻。1.1.3政府行政行為的正確定位

1.1.3.1在實踐小康奮斗目標、構建和諧社會的新形勢下，政府行政應定位在宏觀調控、經濟調節、公共事務、社會管理、信息引導和行政指導上。法治政府要做到職權法定，依法行政，有所為有所不為。要按市場經濟發展規律和政府運作規律要求，把政府直接從事經濟活動的范圍縮小到最必要、最合理的范圍內，把“不該管、管不了、管不好”的職能剝離出去。同時作為責任政府要把政府應該管、必須管而又沒管好的事管好、管到位，從而使政府直接從事經濟活動的范圍縮小到二類：除了政府干，其他主體不愿干的；除了政府能干，其他主體干不了的。政府直接從事經濟活動的領域，主要應是組織公共產品生產、建設公益事業、提供公共服務。按照市場規則，政府應當是市場的培育者，“游戲規則”的制定者和監管者。

1.1.3.2政府行政行為應始終遵循兩個基本原則：

一是合法性原則。它指政府的活動必須遵守法律，遵守法定的行政機關活動權限、手段方式和法律責任。確立合法性原則對推進依法行政有特殊意義：二是行政合理性原則。是指行政機關不僅應當按法律法規的條件、種類和幅度范圍作出行政決定，而且要求這種決定符合法律的意志或精神，符合公平正義。可見，行政合理性原則是行政法治體系中的一個重要組成部分。

1.2政府的行政不作為

1.2.1所謂行政不作為是行政執法主體及執法人員有積極實施法定職責的義務，并且能夠履行而不履行的行為。行政不作為以行政執法主體有法定的行政作為義務為前提，以沒有履行法定的作為義務為必要條件。

1.2.2我國《行政訴訟法》對“不作為” 受案范圍作了這樣的規定：一是認為符合法律條件，要求行政機關頒發許可證和執照，行政機關拒絕或不予答復的；二是要求行政機關履行保護人身權財產權等法定職責，行政機關拒絕履行或不予答復的；三是侵犯其他人身權、財產權的。

1.2.3根據權力與責任對等的原則，任何機關在行使其權力的同時，必須承擔其相應的義務，這就是“職責”二字的內涵。而“行政不作為”現象其實是以消極的“不作為”姿態濫用權力和規避責任。法律法規規定由這個機關部門管這類事，其他部門就無權去管，但有權管理的部門拖著推著不管，別人想管不便于管又奈何不得，這樣的“不作為”其實也是一種濫用權力，盡管其表面上表現為無 動于衷的沉默，但其危害性不能小看。從這個意義上說，行政不作為也是一種腐敗。從實際來看，由于“行政不作為”的隱蔽性容易使人們低估其潛在的危害，往往得不到有力的查處。因而，更應該引起廣泛的關注。

2鄉鎮政府不作為問題的表現 依法治國成為治國方略已載入國家憲法并深入貫徹，依法行政作為依法治國的核心內容正被著力推進，但政府行政行為現狀與依法行政要求尚有較大差距，主要表現在政府行政行為的失位與越位。

2.1失位——即依法應該作為的而不作為

2.1.1政府行政“失位”，使經濟秩序混亂、創業環境不佳

近幾年，一些地方經濟秩序混亂，假冒偽劣商品充斥市場，假煙、假酒、假米，無貨不假。越是名牌，假冒越多，制假、售假甚至護假，屢打不絕，原因很多，但政府和有關部門職能不到位，監管不盡心、服務不到家是重要原因。在廣大農村地區，由于文化水平和識別真假能力的限制，老百姓自身安全時常受到威脅。以我所在的桃溝鄉為例，每年夏季都會有人以食用市售食品后中毒的現象。很多小超市，小賣鋪的商品雖然已經超過了使用期限，但還是在銷售，而且類似的事不不知道有多少正在發生，卻一直無人管問。2.1.2政府行政行為“失位”，致使“民告官”案件頻發

據統計，目前我國每年民告官的案件有十幾萬多件，其中約一半以上以老百姓勝訴而告結。簡要回顧，我省銅陵農民因不服派出所的處罰決定而將縣公安局告上法庭；淮南農民因不滿宅基地被非法侵占搞非法建設將田庵區城管執法局告上法庭；更有長豐縣農民杜廣純因高中受教育權，姓名權，人身自由權被侵犯，并多次與有關單位交涉未果的情況下將安徽公安，教育，人事，法院，檢察院，省人大等告到了全國人大，并被受理；還有四川閬中一農民由于受瘋子的追殺多次向當地派出所求救未果，造成終身殘疾，狀告公安局不作為，索賠235萬元。過去很少聽說“不作為”案件，并非說過去不存在“不作為”行為。民告官大多是因為政府或公職人員侵犯了老百姓的利益，老百姓總拿這種該辦沒辦的事沒有辦法，不得已而訴訟。此外，近年來行政復議案件也呈逐年上升的趨勢。2.1.3政府行政“失位”，使各種“黑惡勢力”乘虛而長

政府職能的“缺失”，一方面造成基層社會的失控，另一個可怕的現實是導致了黑惡社會勢力向農村地區蔓延。為此，有關部門不得不組織大批警力投入掃黑除惡斗爭。以我所在的宿州市為例，其夾溝鎮梁化學涉黑團伙曾在當地橫行霸道達十幾年，連當地區鎮政府也有官員為其當保護傘。梁耗資百萬修建的“臥龍山莊”休閑娛樂場所開業當天，市鎮部分官員都要去給它捧場，其活動能力可見一斑。在實際控制夾溝火車站貨運使用權十多年間，一直無人敢管。更有甚者，梁竟然從與其勾結的鎮派出所長出弄來一把手槍隨身攜帶。其危害程度不言而喻。

2.2越位——即依法不該作為的亂作為

2.2.1政府行政“越位”，導致的頑癥是辦事效率低下

中國政府在管理經濟過程中，普遍存在效率不高的問題，它的突出表現在三個方面：一是公章太多。有人說，中國的經濟既不是計劃經濟，也不是市場經濟，而是審批經濟。審批過多導致機構膨脹。建國以來，我們已先后進行過七次政府機構改革，幾次都是減了增、增了減，這個問題今天也不能說已徹底解決。二是政府控制和分配的資源太多。現實中有很多企業之所以“優秀”，并不在于它自身的經營管理能力，而在于它的公關能力，在于它能從政府那里獲取廉價的稀缺資源。這對企業產生了直接的消極示范作用，誤導企業的行為。三是政府直接控制企業。政府直接控制企業導致市場這只看不見的手失去了應有的作用，近而擾亂了市場經濟的自我調節機制。

2.2.2政府行政“越位”，導致“三亂”增多

在一些有收費罰款權的行政機關內部，竟然制定了每年的罰款指標，甚至將此與獎金福利掛鉤，直接助長了“三亂”的泛濫。而這些部門又往往打著“依法行政，加大執法力度”、“嚴格執法”的旗號干這些違法之事的。部門之間職權交叉，造成推諉扯皮，甚至“依法打架”，對有關行政管理部門規定的權力比較具體，而責任比較抽象，權力與責任不統一，對老百姓規定的義務比較具體，權利比較原則，權力與義務不統一，重視對違法行為的制裁與罰款，而對法律規范的引導作用重視不夠，對行政機關失位、越位如何追究其責任，規定不具體。

3導致鄉鎮政府不作為原因的剖析

改革開放的三十多年，我們一方面為經濟社會發展所取得的巨大成就而歡欣鼓舞，但另一方面對一些現象的屢屢出現感到困惑和不安。

經過了勒緊腰帶的窮苦日子后，老百姓的生活水平得到了提高，但老百姓的權利還不能完全得到保障；在結束憑票供應日用品的時代后，有了琳瑯滿目的商品供人們自由選擇，卻日益讓人難辨其真假；依法治國方略全面推進，但行政訴訟案件及行政復議案件卻逐年上升;有了《政府信息公開條例》，但老百姓更糊涂了，上訪的人更多了。這些現象和問題的出現，與各級政府不同程度存在的行政“失位”、“越位”不能說沒有聯系，政府行政“失位”與“越位”原因錯綜復雜，有法制、體制也有職能方面的原因，還有公務人員的素質等原因。3.1法律法規滯后與新農村建設不適應

為了保障農村社會經濟的發展，保護農民的合法權益，中央到地方都相繼出臺了一系列法律法規，這些法律法規對維護農村穩定、促進農村經濟和社會發展起到了很大的作用。但考察這些法律法規，我們可以看到，當前鄉鎮政府行政所依據的法律法規有以下不足：一是法律法規數量龐雜但法律的現實適用性差。筆者在CGRS全文數據庫上（1949-2002）搜索涉“農”法律法規多達14664篇，涉及“鄉鎮”的就有4006篇。但是97%的法律法規是在計劃經濟體制下制定的，許多法律雖然未被廢止，但實踐上已經不可用。1992年以后制定的法律前瞻性也不強，有的法律剛剛頒布，就面臨修改。比如，計劃生育法是建立在城鄉二元制結構下的法律，2002年頒布后，各省在2002、2003年相繼頒布地方條例，但是，隨著2004年全國性的戶口制度改革，城鄉生育差別將面臨再次重大修改。二是重實體，輕程序。鄉鎮行政的實體法非常多，與之相對應的程序法較少，實體法在實施過程中非常容易變形，達不到立法的期望值。實體法又多設立收費、罰款等職能，沒有具體的程序做保障。這樣致使不少地方在具體行政行為中，異化成了“管理就是收費，執法就是罰款”，造成了干群矛盾的激化，常常出一些惡性案件。

3.2鄉鎮管理體制與新農村發展需要不適應

一方面鄉鎮管理體制不健全、責權不統一。主要是管人與管事脫節、事權與財權脫節。工作任務和目標不夠明確，鄉鎮干部無所事事。就以我所在的市鄉看，有關部門在鄉鎮的派出機構多達十幾個，站整個鄉鎮政府的大半，而且掌握著一些有利可圖的職權，如公安、地稅、工商、電力、土地、水利、衛生院等均有派出機構，這些機構都以鄉鎮為工作對象，在行政上雖是雙重領導，但實際上除黨團關系在鄉鎮外，其它的人、財、物的權力和業務管理權都在上級部門，鄉鎮政府無權過問。這種管理體制大大消弱了鄉鎮政府管理職能和調控職能。這些職能部門的派出機構的人、財、物權大多在縣里，而這些職能部門和鄉鎮是一個級別或者更高的級別單位，鄉鎮政府對這些機構的不合理做法無法管轄和控制。另外，各派出機構人員為完成上級布置的任務，總是強調自身工作的重要性，并且出臺特殊政策等。結果造成政出多門、多個中心難以成合力，最終導致鄉鎮政府大量不作為的存在。3.3鄉鎮職能與市場經濟發展要求不適應

一是鄉鎮職能錯位。在經濟活動中扮演管理、經營等多重角色。踐踏法治原則，濫用公權力，破壞公平竟爭的秩序，瓦解權力和權利的平衡結構，這對于正在轉型而顯得十分脆弱的中國市場經濟體制建設和正在掙脫人治傳統的法治建設來說，不啻是一種致命的災難。大量的職能越位，干預了企業的正常經營，加大了農民的經濟負擔，加深了農村的社會經濟矛盾，給社會主義和諧社會建設增加了不穩定因素，二是鄉鎮職能越位。鄉鎮職能泛化，就像一個全能政府，管了大量不該管、管不了、管不好的事。3.4鄉鎮干部隊伍狀況與工作現實需要不適應

是目前我國鄉鎮政府干部隊伍主要問題是干部隊伍結構不合理，干部缺乏服務意識。主要表現在：一是鄉鎮干部特別是領導干部年齡結構缺乏層次，存在斷層現象。30歲以下鄉鎮干部不多，以我所在桃溝鄉為例，鄉政府七位領導干部中30歲以下的只有1人，30-40歲的有2人，40歲以上的有4人，并且在這四人中有3人事45以上。另外，鄉農技隊伍也普遍存在年齡老齡化，知識退化、作用弱化，并且分布不合理，存在技術推廣指導針對性不強、辦法不多等問題，滿足不了現代農業發展的需要。二是干部文化水平偏低。干部絕大多數都是通過參加黨校函授學習后取得大專、本科文憑，7名領導干部中僅有1位是前學歷大學本科，大部分是中專學歷。三是知識結構不合理，專業知識不對口。特別缺少建設管理、法律、文秘、農技等專業人才。這7人中只有1人與其所學專業對口，可是這1人大部分時間并沒有專業技術工作，而是忙于應付繁瑣的日常行政管理工作。四是一些鄉鎮干部仍然存在高高在上的官老爺的思想意識，缺少全心全意為人民服務的工作意識，影響了干部隊伍在人民群眾心目中的整體形象。

4解決鄉鎮行政不作為的新途徑

4.1完善法律法規，構建和諧行政的新形勢 一是為了進一步規范鄉鎮的外部行政行為，使鄉鎮工作做到有法可依。需要對當前農村的所有法律法規進清理和編纂，取消過時的法律，協調有沖突的法律，填補有空白的法律，形成一整套有機協調、科學規范的農村法律體系。通過立法的方式合理劃分縣鄉行政權力，使各級各部門各司其職、各就其位，不越權辦事，不推卸責任。二是要修改不適應新時期新農村建設的相關法律，按照《憲法》修正案對鄉鎮人大和政府任期進行變更。同時，明確鄉鎮政府的工作職能，政府機構設置與人員編制設置。制定專門的鄉鎮政府工作機構及工作人員行為規則，進一步規范內部行政行為。大力培訓鄉鎮行政工作人員，提高鄉鎮公務員的執法水平，適量引進一批高學歷的人員到鄉鎮工作，提高鄉鎮公務員的整體素質，為鄉鎮政府依法行政提供人力資源支持。三是要形成鄉鎮政務公開的制度化，明確規定政務公開的內容、程序，自覺接受人民群眾和新聞媒體的監督。加大對違法行政行為的處罰力度，該處罰的決不能姑息遷就，對犯罪行為要堅決追究刑事責任。4.2要盡快轉移鄉鎮工作中心

新時期，鄉鎮政府的工作中心要轉移到一下四點：(1)發展農村經濟：科學制定經濟發展規劃，引導產業結構調整，抓好農村基礎設施建設，培育和壯大龍頭產業，推動農村經濟合作組織的發展，促進農業新技術的推廣，拓寬銷售渠道，搞活流通等；(2)維護社會穩定：貫徹執行上級的各項方針政策，維護社會治安，調處矛盾糾紛，做好防災減災工作等；(3)提供公共服務：普及義務教育，計劃生育，積極發展農村衛生事業，繁榮農村文化，建立農村社會保障制度，加強社會公德建設，加強農民思想道德教育，倡導健康文明新風尚等；(4)完善基層民主：鄉鎮黨委、政府和村黨支部、村委會班子建設，推進村民自治和社區自治等。考慮到現實情況，對具體的鄉鎮而言這四大基本職能并非并駕齊驅的，可能會因工作重點、各地實際等會使鄉鎮政府在某階段、某方面有所側重。但是就當前構建和諧農村而言，大，加強鄉鎮政府的公共服務職能是卻是不爭的共識。4.3要轉換鄉鎮工作機制和模式。

要以促進發展和符合群眾需要為目標，切實轉變鄉鎮工作方式方法。一是要變微觀管理為客觀管理，從以前管的過多、過細、過雜的經濟干預中脫離出來，把主要精力用于引導規劃鄉鎮、村兩級經濟和社會事業的發展方向，對重大問題的把握和決策。二是變管理為服務。圍繞企業增效、農民增收，發揮政府人才、信息、政策等優勢，為農民提供資金、技術、信息、農副產品銷售服務等，切實幫助農民解決一家一戶辦不了、辦不好、辦了也不合算的事情。要變催耕催種為圍繞產業抓服務，推進農業產業化。三是要變人治理為法治理。克服長官意識，自覺做到依法辦事，按政策辦事，學會用法律手段解決新矛盾、新問題，做到依法行政，創造統一、開放、有序的市場環境和公平、公正、廉潔、高效的行政環境。4.4要完善農村工作考核機制

要以科學的發展觀和正確的政績觀為指導，完善對鄉鎮黨委政府的考核工作。考核體系要符合鄉鎮職能，切合鄉鎮實際，考核要有利于調動鄉鎮實干創新，有利于三個文明協調發展。內容以財政增收、農民增收、主導產業發展、民營經濟發展、基礎設施建設、小城鎮和文明村建設、消赤減債、社會穩定基層組織建設等指標為主。考核鄉鎮干部應側重于考核干部為促進農村經濟和社會發展而提出的工作思路、參與重大問題決策取得的實效，分管工作采取的措施與收到效果以及解決熱點問題和處置突發性事件的實效。堅持憑實績考核評價干部，盡量擴大群眾參與范圍，認真聽取群眾意見，使考核工作更加公開透明。要把考核結果作為使用干部的重要依據，把那些德才兼備、實績突出、群眾公認的優秀干部選拔到領導崗位上來。

4.5加強鄉鎮干部隊伍建設

要加緊鄉鎮干部能力建設，使之由生產型向經濟型轉變，由管理型向服務型轉變，由單一型向復合型轉變，盡快提高干部駕馭市場經濟和開創公正新局面的能力。一是要加強干部培訓。要經常性的對鄉鎮干部開展培訓。針對當前鄉鎮干部知識結構的特點，重點抓好市場經濟知識、現代管理知識、政策法規知識及本地主導產業有關知識培訓，提高鄉鎮干部政策水平和服務本領。二是加強制度建設。要建立全系列制度，嚴格約束管理鄉鎮干部，規范工作行為。三是轉變工作作風。努力克服官僚主義、形式主義和衙門作風，加強督辦，在落實上下功夫，真正突出重點，注重工作實效。

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