第一篇：關于促進城鄉基本公共服務均等化的研究

我縣促進城鄉基本公共服務均等化情況

霞浦縣現有2個街道，14個社區。我縣城市社區基層公共服務機構的基礎設施和能力建設的基本現狀如下：一是居家養老服務站建設。居家養老服務站為老年人提供生活照料、家政服務、康復護理、文化娛樂等服務，為社區老年人提供方便、快捷、人性化的居家養老服務，讓老年人收益。寧德市委、市政府將居家養老服務站建設列入2011年為民辦實事項目。截止目前，我縣已建設完成了8個居家養老服務站，并將在2012年底之前完成其他6個社區的居家養老服務站建設，做到居家養老服務站在全縣社區全覆蓋。二是社區綜合服務站建設。社區綜合服務站是社區黨組織、居民委員會、群團組織開展工作和社區居民開展活動的有效平臺和重要載體，是城市社區基礎設施建設的關鍵內容。社區綜合服務站建設也列入了寧德市2011年為民辦事時的項目。截止目前，我縣已完成松港街道東興社區綜合服務站建設，并已申報了2012年社區綜合服務站建設計劃，分別是松城街道龍賢社區、興賢社區。我縣社區綜合服務站建設力爭在五年內，做到社區綜合服務站在全縣社區的全覆蓋。

霞浦縣民政局

二〇一一年十一月八日

第二篇：論城鄉公共服務均等化

論城鄉公共服務均等化

1998年，第九屆全國人大第一次會議首次提出“公共服務”的政府職能問題；2005年，中共十六屆五中全會正式提出“公共服務均等化”這一命題；2007年，黨的十七大又指出“必須注重實現基本公共服務均等化,，引導生產要素跨區域合理流動”。可以看出，我們黨十分重視公共服務均等化問題，城鄉公共服務均等化是公共服務均等化的重要組成部分，促進城鄉公共服務均等化，有助于縮小城鄉之間的差距，引導資源流向農村，推動社會整體全面、協調地發展。

一、城鄉公共服務的概念及內涵

（一）公共服務的概念

我國還處于研究公共服務問題的初級階段，國內學者對這一概念也沒有達成一致認識。就目前我國的現狀來看，公共服務與公共產品并沒有本質上的區別，政府為公眾提供的并非是“產品”本身，而是具有消費性質的服務。由此，公共服務應具有公共產品的“享有非排他性、消費非競爭性、效用不可分割性”的特點。從服務的特性來看，公共服務應具有以下幾個特點：1.公共服務是滿足人民基本需求的服務，是基本服務，公共服務中包含的基本內容在一定的社會條件下，應被每一個公民公平享有。2.公共服務是公眾化的服務，并不只是服務于特定人群或少數人群，公共服務并不是用來滿足個別需要，而是滿足立于社會現狀的公共需要，公共需要是將社會成員作為一個整體提出的，其執行具有強制性。3.公共服務的內容廣泛，既包含所謂的物質服務，即基本的生活用品，如燃氣、水、交通工具等，又包含非物質服務，如教育、醫療、法律等。

（二）城鄉公共服務的內涵

城市公共服務指的是城市居民共同享有的，滿足城市居民經濟發展需要的具有非排他性和非競爭性的產品和服務，具體內容包括教育、醫療、公共交通、公共安全、環境保護、基礎設施等。

農村公共服務指的是農村居民共同享有的，用來滿足人民生產生活和農業農村發展的具有非排他性和非競爭性的產品和服務。可分為純公共服務和準公共服務，純公共服務是指包括環境保護、農村發展戰略、國防安全等在內的具有完全非競爭性和非排他性的公共服務。相對而言，準公共服務并不具有完全的非競爭性與排他性，其涵蓋范圍也更加廣泛，包括農村義務教育、農村基本醫療、農村信息通訊、農村道路建設、農村有線電視等。

二、城鄉公共服務均等化的內容

結合我國目前的發展現狀，城鄉公共服務均等化的內涵主要包括以下三點：

1.以農村為重點推進城鄉公共服務均等化。現階段我國農村的公共服務水平遠遠落后于城市，農民的生活狀況亟待改善，因此，國家的政策傾向更著重于農村的公共服務建設，只有加快農村的公共服務建設與供給，減弱農民長期以來社會地位的劣勢，盡可能合理地分配社會資源，才能更快更好地實現城鄉統籌發展。

2.“均等化”是相對的。城鄉公共服務均等化指的是將城鄉之間公共服務的差距控制在合理的范圍內，使其既不是完全的平均化，又能不失公平。一方面，受我國現有的經濟發展水平的限制，只能在一定程度上實現均等的基本公共服務的供給；另一方面，在長期的發展過程中，城市與農村在人文、社會環境、經濟條件等各方面都存在差異，若一味追求一致而忽略農村發展的真正需求，反而達不到公共服務應該起的作用。

3.城鄉公共服務均等化是政府的職能體現。公共服務是為社會整體提供的相對平等的服務，這一特性決定了公共服務需由政府來實現。城鄉公共服務均等化是政府職能改變的一個重要標志。這一政府職能的轉變主要有三個原因：我國經濟社會現階段正處于轉型時期，社會公平問題在這一時期尤為明顯。城鄉收入差距擴大，農村公共服務相對落后等這些矛盾需要得到解決。長期以來政府制度的偏向導致城市的發展優于農村，政府有責任提高農村的公共服務質量與數量。新時期國家要求政府從“經濟建設型”轉向“公共服務型”。這一轉變意味著政府將投入更大的人力物力用于公共服務的建設。

三、城鄉公共服務的現狀

（一）城鄉基礎醫療衛生投入非均等

基礎醫療和公共衛生都屬于公共服務的范圍。城鄉基礎醫療衛生投入的非均等主要表現在三個方面。政府對基礎醫療衛生的投入力度遠遠不夠，截止2011年，我國醫療衛生支出占財政總支出的5.35%，才剛剛超過世界衛生組織規定的5%，遠低于發達國家的水平。城鄉衛生資源的分配嚴重不均等。城市的醫療衛生保障制度比鄉村健全，各大型醫院機構主要集中在城市，醫療人才的流動主要集中在城市。我國居民的健康水平存在明顯的城鄉差異。城市居民的健康水平遠高于農村，農村新生兒患病率、傳染病傳染率等均高于城市。

（二）城鄉公共教育非均等

教育問題是關系國家長遠發展的重大問題。城鄉教育的非均等是影響教育公平的一個重要因素。根據城鄉居民收入水平分析，農村教育經費的投入仍顯不足。農村在辦學條件、學校設施、教師管理等方面均落后于城市。城市享有更多的優質資源，如電子化的授課設施、實驗室設施等，而農村學校大部分仍然是黑板授課，城市教師的高學歷水平遠高于農村，城市的教育機構更是多如牛毛，是農村遠遠比不上的，由此造成農村居民上學難、入學率低、文盲程度高等問題是公共教育不均等的重要體現。

（三）城鄉社會保障服務的非均等

社會保障的非均等包括醫療保險非均等、養老保險非均等等。2009年正式確定農村新型合作醫療后，農村醫療費用的報銷比率大大增加，但是與城市相比較，報銷比率仍存在一定差異。城市醫療保險的覆蓋面積遠高于農村。從養老保險上看，政府對農村居民養老保險的宣傳普及力度不夠，2011年，農民通過社會保障制度進行養老保險參保的覆蓋率為23%，而城市養老保險覆蓋率約為70%，隨著農村人口老齡化程度的加深，這一問題將成為社會保障服務的突出問題。

四、城鄉公共服務均等化存在的問題及原因分析

（一）城鄉二元結構明顯

城鄉二元經濟結構的形成具有一定的歷史原因。在20世紀后期，由于國家“重城輕鄉”的發展政策，導致這種結構不斷固化，影響農村自身的發展，也制約了農村公共服務的建設。數據調查顯示，2007年，城市居民家庭的人均可支配收入達13786，而農村居民家庭的人均可支配收入僅為4140，兩者相差近一萬，農村經濟的落后造成農村居民生活條件差，教育跟不上，社會保障無法健全等都是公共服務非均等化的重要原因。就制度方面而言，農村戶口與城市戶口的區分人為地將城鄉進行了分割，農村人口遷往城市需要辦理各種證明，而非農業戶口卻可以享有城市的各種社會保障與福利，這種制度造成城鄉居民在社會地位和身份上的不平等。如在就業時，現有的規章制度使得城市居民具有優先的就業權，這對農村居民來說無疑是不公平的。此外，在農村稅費改革前，農村公共服務的提供主要依靠非制度的籌資，費用的主要承擔人是農民自己，稅費改革后，城市的公共服務中加入了市場供給的部分，盡管2006年后一系列政策減輕的農民的負擔，但是政府公共服務供給機制并未完全建立，農村的公共服務缺乏制度的保障，這些制度不平等導致城鄉公共服務不均等。

（二）公共服務供給機制存在問題

相對于農村而言，城市的公共服務供給機制更加完善，一方面，城鎮政府財政方面較為充裕，政府外的社會力量的參與也比較高，對公共服務建設的投入比農村大；另一方面，城市的公共服務建設由來已久，其各方面體系，如教育、醫療、社保等均比較健全。而在農村，農民的公共服務幾乎全部由政府承擔，鄉村政府財政困難，公共服務本身具有非營利性，而政府對于其他非政府團體參與公共服務供給缺乏激勵措施，使得農村很難實現多元化的公共服務供給機制，此外，我國目前實行的是自上而下的公共服務供給機制，這種公共服務的供給有明顯的政府偏向性，政府更愿意投入短期性的公共服務建設以提高自身業績，使得政府在進行公共服務決策時，并沒有把農民真實需求考慮在內，如農民可能更需要政府解決交通問題，政府卻在這時進行“家電下鄉”的活動，政府和農民之間無法進行有效溝通，導致在農村，公共服務的供給并不符合農民的實際需求，再者，在農村，農民承擔部分公共服務建設費用，公共服務反而加重了農民的生活負擔，受文化和教育水平的限制，農民很難認識到公共服務的重要性，由此農民對公共服務的建設并不熱情。這些原因均造成政府對公共服務的供給滿足不了鄉鎮居民的基本需求。

五、實現城鄉公共服務均等化的對策辦法

加總括段然后再分述，對策辦法里邊的二級標題從文章里面再提煉一下，用自己的話。！

（一）宏觀政策

1.城鄉二元化改革

要想改善城鄉的二元結構，政府應該堅持城鄉一體化發展的政策導向，促進農業的健康發展，提高農民的生活水平；應推進戶籍制度改革，首先應使城鄉公民享有同等的勞動及社會保障，擺脫戶籍對城鄉居民造成的待遇差，從根本上消除權益的不平等，然后逐步取締戶籍制度，要優化公共資源配置，優先解決農民的生存、發展問題。

2.公共服務供給制度改良

針對政府公共服務供給不夠的問題，可借鑒國外經驗，建立多元化供給機制，充分發揮市場的作用，實現公共服務的全面化，針對農村公共服務的供給，應事先城鄉統籌，將農村公共服務建設真正列入到國家的發展制度中，將政府財力向農村傾斜。

（二）微觀措施

1.建立農村向上反映供給問題的體系

公共服務供給機制應實行“自上而下”向“自下而上”的轉變，建立有效的農民與政府溝通渠道，如設置一些表決會，由全體農民對公共服務各項態度進行意見發表，從農民自身需求出發，實現公共服務的最優供給。

2.明確政府間的職責關系，建立政府公共服務評價機制

公共服務供給薄弱部分原因是由各政府之間職責不明確，相互推脫造成的，各政府需要明確自身管理的職責及范圍，特別是鄉鎮政府，需要提高其組織性，減少重復設置等問題，另外，建立有效的政府公共服務評價機制，可對政府起到監督作用，有助于政府落實公共服務的責任。

實現城鄉公共服務均等化是實現城鄉統籌發展，促進社會主義和諧的重要一步，目前我國的城鄉公共服務存在教育、醫療、社會保障等各方面不平等的問題，其原因主要是我國城鄉二元結構明顯，公共服務供給機制存在問題引起的，針對這些問題，我國可從建立宏觀政策和微觀措施入手，有針對性地改善城鄉公共服務不均等問題，促進社會的全面發展

第三篇：推進貴陽城鄉基本公共服務均等化思考

推進貴陽城鄉基本公共服務均等化思考

文/ 李正貴

2006年3月，“基本公共服務均等化”第一次是在我國“十一五”規劃綱要中作為我國公共財政體系建設任務提出以來，先后在黨的十七大報告、十八大報告中作為財政體制改革和社會建設的目標之一。黨的十七大報告中，進一步明確了基本公共服務均等化是縮小區域差距的手段，并且把基本公共服務均等化和建設主體功能區作為財政體制改革的目標。黨的十八大再次強調：“必須從維護最廣大人民群眾根本利益的高度，加快健全基本公共服務體系，加強和創新社會管理，推動社會主義和諧社會建設。”為此，社科理論學者開展大量研究，地方政府則把推進城鄉基本公共服均等化作為政府職能轉變的重要目標之一，但在理論研究、政府實踐過程中，對基本公共服務均等化定義存在分歧。大多數學者則傾向將它定義為政府和社會為確保公民基本生存和發展權所提供的均等化公共服務。認為城鄉基本公共服務均等化是指城鄉居民作為一國的平等公民，在財政待遇上是平等的，在享受政府提供的基本公共服務時應大體一致、大致等量。貴陽正在深入推進全國生態文明示范城市建設和以縣為單位開展同步小康創建的攻堅階段，推進城鄉基本公共服務均等化對保障公民基本權利、促進社會公平正義、統籌推動城鄉科學發展等方面具有重要的意義。

筆者認為，要深入推進貴陽城鄉基本公共服務均等化，不能畢其功于一役。當前，應在市級宏觀決策層面提高認識，強化制度“頂層 1

設計”，從困擾我市基本公共服務均等化的突出問題著手，細化目標、措施，消除城鄉基本公共服務均等化體制、機制障礙，逐步縮小城鄉差距。應著力謀劃以下幾個方面的政策措施。

一、著力謀劃建立城鄉統一的公共服務體制。城鄉二元制度和政策和城鄉分治的管理模式是城鄉居民基本公共服務嚴重失衡的主要原因。在積極推進我市城鄉基本公共服務均等化進程中，必須打破城鄉分割的二元公共服務結構，完善城鄉一體均衡發展的制度環境，盡快建立城鄉統一的公共服務體制。這些體制具體包括建立城鄉統一的義務教育體制，協調城鄉公共醫療衛生事業的發展，逐步建立城鄉可銜接的農村社會保障體系，統籌城鄉勞動力就業以及促進農村剩余勞動力轉移，統籌城鄉基礎設施建設，改善農民的生產生活條件和農村面貌。

二、著力謀劃建立農村公共服務體系建設的財政支撐體系。一是切實增大公共財政對農村公共服務設施和服務體系建設的投入，增加農村公共財政支出在整個財政資金中所占的比重，把農村公共基礎設施建設和農村公益事業發展逐步納入公共財政的支出范圍。同時，充分發揮財政資金的導向作用，通過財政杠桿引導更多的社會資金投資農村公共服務體系建設。二是進一步合理界定市、區（市、縣）各級政府的責任，完善市、區（市、縣）級的事權財權劃分，合理界定各級政府的基本公共服務支出責任、管理責任和監督責任，調整和理順各級政府的財政分配關系。三是積極推進鎮（鄉）財政和村級財務管理方式改革，努力增強基層政府提供公共服務的財政能力，特別在當

前要切實提高一般性轉移支付規模和比例，加大公共服務領域投入，縱向轉移支付以保障政權運作基本財力需要為主，橫向轉移支付以逐步實現基本公共服務的均等化為主。四是市、區（市、縣）政府要在經濟發展和財力增加的基礎上，不斷增強政府提供公共產品和公共服務的能力，逐步縮小城鄉間基本公共服務的差距。

三、著力謀劃提高政府基本公共服務供給能力。提供基本公共服務是政府的責任，構建基本公共服務體系是政府轉變職能的重要內容。一是強化政府為農村提供公共服務的職能，加快建成能夠適應促進農村社會發展的服務型政府體系。二是深化體制改革，提高政府基本公共服務供給能力。第一，打破城鄉分割、部門分割的行政管理體制，整合和優化現有行政資源。第二，加強績效管理和評價制度建設，推進縣鄉財政管理體制改革，進一步明確縣鄉之間各種分配關系和財政管理責任與權限。第三，探索建立城鄉統一戶籍登記管理制度和城鄉統一社會服務管理體制。三是形成規范、合理和可持續的公共投入機制及投入水平正常增長機制。進一步完善公共財政政策，不僅要克服基本公共服務的財政供給不足問題，還要解決財政供給不均問題。四是增強部門經費開支透明度，提高服務對象的知情權、參與權，預防公共財政轉移支付分配不均。尤其是在對公共服務支出進行績效審計時，應把公共服務支出的公平性問題作為一個重要指標進行考核。

四、著力謀劃建立城鄉統一的公共服務分配制度。一要率先探索建立有利于農村公共服務體系建設的國民收入分配政策，實行城鄉一體化的公共產品供給制度，在公共財政資源配置上，統籌考慮城鄉發

展，加大對農業、農民、農村發展的支持力度，使城鄉居民均等享受公共財政所提供的公共產品。二要取消對農民帶有歧視性的體制障礙、制度障礙和政策限制，給農民以公平的國民待遇，建立起城鄉統一的勞動就業制度、戶籍管理制度、義務教育制度、公共衛生和新型農村合作醫療制度、統籌城鄉基礎設施建設的農村社會保障制度，加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系，逐步提高保障水平。三要在合理劃分財權與事權、明晰各級政府的農村公共產品供給責任的基礎上，改革現行的農村公共產品供給決策程序，建立公共產品的需求表達機制，使農民群眾對公共產品的需求意愿得以體現。

五、著力謀劃培育城鄉基本公共服務供給多元主體。一要營造有利于各類投資主體公平有序競爭的社會環境，進一步建立完善基本公共服務的社會參與機制。二要按照誰投資誰受益的原則，允許和鼓勵私營企業生產和經營公共產品，積極引進民間資金和外資為公共產品生產服務，以改善公共服務質量，降低管理成本，強化公共產品生產和供給的競爭性，提高公共服務的運作效率和專業化水平。三要充分利用社會組織形式靈活、多樣，活動具有自發性等優勢，積極鼓勵其他社會組織和社團為農民提供公共服務，著力形成政府與社會團體相互競爭與合作的公共服務提供機制，在其他主體無法充分發揮作用的某些基本公共服務供給環節起到更重要的作用。

六、著力謀劃建立推進城鄉基本公共服務均等化的保障機制。一是建立基本公共服務績效評價和監督機制。要探索建立市對各區（縣、市）基本公共服務財政投入與保障問責制，把基本公共服務數量和質

量指標納入政府績效考核體系，將基本公共服務績效評估與干部選拔、任用和內部激勵聯系起來。二是建立基本公共服務均等化的多元參與機制。在純公共產品的供給方面，如城市道路、水利設施等，要創新運用BT、BOT等模式。在準公共產品的供給方面，如人飲工程、地下管網、城鄉公共交通等，政府可以運用特許經營、簽約外包、購買服務、財政補貼或價格補貼等手段，鼓勵支持社會資本參與運營。三是創新公共財政投入保障和可持續機制。積極探索地方政府發行公共服務債券的可行性，利用政府債券廣泛籌集社會資金；積極探索開征新的地方稅種調節區域和城鄉公共服務差距，充分發揮稅收政策的杠桿作用。

七、著力謀劃建立科學的公共服務績效評價體系，提高公眾滿意度。公共服務績效評價體系應包括政府自身的績效評估和公眾對于政府公共服務質量的評價。目前，市政府自身的績效評估相對完善，但公眾對政府公共服務的評價體系尚需建立并健全。政府自身的績效評估體系有著各種操作性較強的量化指標，但公眾對政府公共服務的滿意度還沒有真正納入政府績效考核標準。建立健全公眾基本公共服務評價體系在現階段尤為重要，這不僅能夠對公共部門的行為起到約束和引導作用，而且有利于提高基本公共服務的效率和品質。政府可以通過對其滿意度的評價有針對性地改變公共服務方式，促進城鄉基本公共服務均等化。

第四篇：重慶市統籌城鄉發展中的基本公共服務均等化研究

重慶市統籌城鄉發展中的基本公共服務均等化研究

2007年6月7日,經國務院同意,國家發展和改革委員會正式批準重慶市為全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區。統籌城鄉綜合配套改革涉及內容廣泛,而基本公共服務是城鄉經濟、社會、文化發展的基本平臺,基本公共服務的公平享有是社會和諧的基石,基本公共服務的短缺和不均衡將嚴重威脅社會發展的全面協調可持續。因此,統籌城鄉基本公共服務是統籌城鄉發展的基石。尤其在具有大城市、大農村、大庫區、大山區特點的重慶如何統籌城鄉基本公共服務是一個艱巨的課題,這個課題的研究對中國的大部分地區尤其是西部地區具有很強的啟發意義和示范意義。

一、主要問題

課題組根據產業結構、城鎮化率指標,主要選取江北區、沙坪壩區代表城市,選取梁平縣代表農村,同時結合對開縣等其他農村地區的調查數據展開分析。2006年江北區、沙坪壩區、梁平縣三次產業結構分別為1.4∶47.4∶51.2、2.2∶51.4∶46.3、21.3∶48.4∶30.3,城鎮化率分別為83.4%、72.7%、28.6%。[1]

(一)城鄉教育事業發展差距

2006年江北區、沙坪壩區、梁平縣每萬人學校分別為1.71所、1.51所、3.47所,每學校平均覆蓋面積分別為2.57km2、3.50km2、6.10km2,每萬人專任教師分別為69.2名、80.4名、60.4名,每萬人幼兒園分別為1.89所、2.32所、0.72所,這些數據顯示城鄉教育事業發展差距較大。在三峽庫區、山地林農牧區,鄉村學校分布稀疏、不均衡,學生居住分散,上下學極度不便。黔江區鵝池鎮,幅員面積73.2平方公里,只有中心校3所,村小2所。梁平縣2005年有中小學校346所,2006年有中小學校310所,1年減少10.4%。不少鎮鄉在進一步對村小學進行撤并。

(二)城鄉衛生事業發展差距

2006年江北區、沙坪壩區與梁平縣每萬人衛生機構分別為0.717所、1.39所、1.12所,衛生機構平均覆蓋面積分別為6.1km2、3.8km2、18.9km2、每萬人床位分別為70.5張、44.37張、12.66張,每萬人衛生技術人員分別為51.2名、44.0名、13.6名,這些數據顯示城鄉衛生事業發展差距巨大。開縣岳溪鎮僅有衛生院1所,無規范的村衛生室,只有極不規范的小診所。盡管統計數據表明實現了每個鄉鎮有一所政府舉辦的衛生院,村衛生室覆蓋率達90%,但少數較偏遠的村衛生室竟設在了中心場鎮上,導致中心場鎮上醫療服務機構密集,而村民就醫極度不便。

(三)城鄉基礎設施建設差距

2006年鵝池鎮有線電視只覆蓋了集鎮,最偏遠的兩個村無電視收看;梁平縣有線電視入戶率為26.7%,電視收看覆蓋率90.0%;開縣有線電視入戶率僅37.8%;而沙坪壩區有線電視入戶率85%以上。農村自來水除了集鎮及其周邊地區外,幾乎是一片空白,農村飲用水安全性極低,并且以之為基礎的生活設施如洗衣機等根本無法使用。2006年梁平縣有338個村,只有123個村通自來水,只解決了7.65萬人的飲水安全,占總人口的8.56%。

(四)城鄉社會保障差距巨大

十七大報告要求加快建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系,保障人民基本生活。社會保障是社會安定的重要保證,要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎,以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點,以慈善事業、商業保險為補充,加快完善社會保障體系。促進企業、機關、事業單位基本養老保險制度改革,探索建立農村養老保險制度。全面推進城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民基本醫療保險、新型農村合作醫療制度建設。[4]而重慶市城鄉社會保障無論在覆蓋面還是保障水平上都存在巨大差距。在最低生活保障上,2006年1至9月,重慶市各級民政部門共下發城市低保金6.2億余元,平均每月近7000萬元財政支出,全市城市低保享受人數由1996年的7.2萬人增加到2006年的81.29萬人;而到2006年底,全市只有10個區縣建立了農村居民最低生活保障制度,享受農村低保對象僅4.3萬人,年財政支出也不過1000多萬元。2006年

11月全國城市最低生活保障月人均支出水平為79.5元,而同期農村最低生活保障月人均支出水平為22.3元/月,還不到城市最低生活保障標準的30%。2007年,全市農村低保共保障32.31萬戶、71.85萬人,占農業人口的3%,年支出低保金1.89億元(中央補助6660萬元,市財政安排5340萬元,區縣安排6900萬元),年人平均保障標準791元;而截至2007年12月,全市有40.7萬戶、83.3萬人享受城市低保,占非農業人口9.86%,共發放低保金10.4億元,人月均領取低保金104元。在醫療保障上,2007年底重慶市新型農村合作醫療制度覆蓋所有區縣,參合農民共有1807.17萬人,參合率達77%。截至2007年9月份,重慶市累計為1015.7萬參合農民補償醫藥費4.07億元。在養老保障上,2007年3月,重慶市人大的調查表明,重慶參加職工基本養老保險的農民工僅5萬多人,占在重慶市內就業農民工總數的1.7%左右。根據重慶市人大的調查,地處三峽庫區的云陽縣參加職工養老保險的農民工僅有300人,占農民工總數的0.94%。2008年1月起,南川、巴南、南岸、梁平、墊江等5區縣啟動農村基本養老保險試點。此前,九龍坡和大渡口區已在全市率先啟動農村基本養老保險試點。而被征地農轉非人員基本養老保險也才剛剛起步。可見,當前最急迫的問題是如何盡快實現基本公共服務項目對所有人口的普及。

二、主要原因

城鄉基本公共服務差距巨大有深刻的歷史原因、政策原因和政府管理機制原因,下邊就其主要方面做簡要分析。

(一)農民居住分散化,農村公共產品供給規模效益低下

前述三區縣每萬人學校數、幼兒園數、衛生機構數上的對比表明農村服務機構規模小。農村公共服務本身面臨村民居住分散、最小經濟規模等因素制約,加上農民大規模向城市和經濟發達地區流動,對農村公共產品的供給效率提出了挑戰;同時也必然缺乏對社會資本的吸引力。在三峽庫區、山地林農牧區尤其突出,這類區域占全市總面積的61.32%,占全市總人口的38.1%。

(二)公共財政支出“城鄉倒掛”,農村公共服務資金嚴重匱乏

公共財政支出的“城鄉倒掛”現象一直十分嚴重,而目前這種趨勢也并未減緩。2006年江北區、沙坪壩區與梁平縣人口分別為50.2、74.6、89.4萬人,土地面積分別為221、396、1890km2。與城市相比,農村人口更多、幅員更廣、基礎更薄弱、公共服務需求更大;但農村財政投入更少,形成巨大反差。2006年,沙坪壩區和江北區人均地方財政支出分別是梁平縣的4.4倍、5.6倍。將財政支出與幅員面積對比分析,“倒掛”現象同樣嚴重。從2005年到2006年地方財政支出的增長率,梁平縣為28.46%;沙坪壩區為36.61%;江北區為43.24%。與2005年比較2006年梁平縣全年使用上級資金增長24.5%;沙坪壩區增長37.5%;江北區增長55.0%。從1997年到2005年重慶市一般預算支出增長到487.4億元,年均增長21.7%;財政“三農”支出增長到126.16億元,年均增長19.75%,仍低2個百分點。

(三)專項轉移支付高度分散化,農村專項資金使用效率低下

在當前農村公共品供給普遍不足的狀態下,“撒胡椒面”式的平均分配難以體現公共產品集中供給的效率,最終也難以實現公平。一是各級政府部門林立,資金分配渠道分散。二是中央和市級財政在各部門的預算分配上輕重緩急體現不夠充分,針對性不強。上級民政部門大力支持一些農村地區修建規模較大的養老福利院,而多數閑置或轉作他用。在分散的小規模經營模式下,種糧直補對調動種糧積極性作用有限。梁平縣2006年種糧直補資金共2000萬元,分散到農戶手中每戶也就幾十元。如果將這些資金集中起來投入到農民更急需的道路、衛生、自來水等基礎設施建設上,整體效益將更高。三是各專項經費和轉移支付資金落實到具體的行業上、一定的地區后又進一步在各具體項目上高度分散。每個項目獲得的資金額太小,無法受到基層政府的重視,項目設計難以體現前瞻性,更難以保障工程質量和標準,使用壽命短,造成重復建設和資源浪費,且不利于項目資金使用的監管,資金使用效率極低。國土資源局曾經為加強基層國土所建設,給某縣各國土所撥建設經費3萬元,而目前各國土所仍無自己的辦公用房,都在期待再次投入。究其原因,3萬

元只能買點辦公用品,無法完成更大項目。

(四)社會保障體系城鄉分割,喪失統籌發展基本平臺。

我國在建立社會保障制度時似乎更多地強調了區別對待,沿襲了計劃經濟時代所形成的城鄉迥異、相互隔離的“二元”社會保障制度。在我國城市化進程和社會轉軌期,有相當部分社會保障的內容將整個農村人口排斥在社會保障體制之外。城市化的迅速崛起,使大批沒有社會保障基金,特別是社會保險基金積累的農村居民在轉變為城鎮居民后給城鎮社會保障體系帶來巨大的沖擊,在城市中又形成新的“二元”結構,帶來新的社會問題。這對農民不僅不公平,并將制約農村勞動力向城市轉移、勞動力在不同地區之間的流動,尤其制約農村留住和引進建設人才,畢竟農村的發展也需要人才支撐。城鄉分割的社會保障體系不但無助于農民工問題、勞動力轉移問題、新城市化居民問題,農村建設人才的吸引問題的解決,反而會加劇這些問題的惡化。

一旦人才流動、勞動力流動受到制約,其他生產要素的流動、城鄉統一的市場體系的建立、城鄉產業的統籌等都將受到嚴重影響。因此,城鄉一體化的社會保障體系是城鄉統籌的基本平臺。我市社會保障信息化程度低,除養老保險、醫療保險外,其他基本尚未實行信息化管理,更談不上基礎信息整合。以低保為例,對低保家庭收入的核實,涉及其它兩條保障線和相關就業、報酬等信息,但低保對象領取失業保險金、養老保險金、工資收入、征地補償等情況不明。大學生畢業后究竟找沒找到工作、在哪里就業、收入多少很難掌握,致使低保政策的執行面臨許多困難。

(五)權力運行缺乏公民參與和監督,農村基層政府提供服務動力不足。

一是農村公共服務供給大都是由縣鄉鎮政府及村組織自上而下地進行決策,農村居民缺乏對公共服務需求的有效表達機制,服務提供缺乏全過程的有效監督手段;服務質量缺乏服務對象的評價,導致服務要求難滿足,服務質量難保證,服務效率難提高。正如蓋伊·彼得斯所指出,參與式民主“強調公民參與政策過程的所有階段,而不僅僅是在政策執行后抱怨或提供有關政策執行方式的反饋信息。這種積極的態度能使錯誤在出現以前就可以得到糾正。”[6]

二是目前基層政府官員的考核激勵主要取決于領導和上級的認可,而不是取決于公眾的滿意度,加上上級政府考核指標不健全,缺乏基本公共服務內容,基層政府注重社會管理,偏愛行政執法,輕視公共服務。對于能增加政績的“硬”服務,呈現出一種較高的供給熱情。比如對需要達標的廣播電視設施建設、農田灌溉設施建設、校舍建設等公共服務供給嚴重過剩。而提升教師素質、醫生素質等沒有進入地方官員政績考核體系或不便于考核的“軟”服務,即便農民有較強需求,也很難提到地方政府的操作層面上來。“除了財政資金投入問題之外,鄉村公共服務面臨的更大尷尬是:基層政府志不在此。”[7]

三是上級政府行政審批項目仍是多不勝數,上下級政府之間尤其上級政府部門與下級政府之間權力配置的統一協調性較差,政府部分相關職能部門之間不規范的權力配置導致權責不清、互相掣肘,機構多、程序多、組織程序不規范、不透明,嚴重損害基層政府的公共服務能力。一些山區衛生服務網點稀少,民間資金渴望進入醫療行業,但是要通過政府相關部門的審批極其艱難。參考文獻:

[1][2][3]根據江北區、沙坪壩區和梁平縣2007年統計年鑒整理。

[4]引自中國共產黨第十七次全國代表大會報告。

[5]根據江北區、沙坪壩區和梁平縣2007年統計年鑒整理。

[6][美]蓋伊·彼得斯.政府未來的治理模式[M].北京,中國人民大學出版社,2001.[7]趙樹凱.鄉鎮政府的公共服務———10省(區)20個鄉鎮調查

[J].http://.

第五篇：基本公共就業服務均等化促進充分就業的對策研究（定稿）

基本公共就業服務均等化促進充分就業的對策研究

摘要：隨著城鄉二元經濟結構的逐步打破，基本公共就業服務均等化成為促進充分就業的重要手段和必經之路。廣東省作為改革開放的先行省份，在推進基本公共就業服務均等化方面取得了許多成就。但是，城鄉間、地區間以及不同人群間的公共就業服務資源分布不均衡，使廣東省促進充分就業面臨著巨大挑戰。本文在回顧成就和分析挑戰的基礎上，試圖提出合理的對策思路。

關鍵詞：基本公共就業服務 均等化 充分就業 對策

就業是民生之本，和諧之基。基本公共就業服務是促進社會充分就業的一個重要途徑。從政府職責和擴大就業目標的內在要求看，只有通過基本公共就業服務均等化和就業扶持政策普惠化，幫助有就業愿望的人員實現就業，才能達到社會就業更加充分的目標。《就業促進法》對基本公共就業服務作了詳細規定，基本公共就業服務均等化的實現有了法律上的保證。推進基本公共就業服務均等化，是加快統籌城鄉就業步伐，縮小區域發展差距的直接動力，是建設和諧社會的重要環節，是貫徹落實黨的十七大確定的實施擴大就業發展戰略的重要內容。

一、廣東省基本公共就業服務均等化取得的成就

改革開放30年來，廣東經濟一直保持良好的發展勢頭。憑借雄厚的經濟和財政基礎，廣東省建立了覆蓋面較為廣泛的基本公共就業服務網絡。縣級以上公共就業服務機構均設有就業服務大廳、人力資源市場或職業介紹中心等“一站式”綜合就業服務場所，所有市、縣(區)和500多個鄉鎮(街道)勞動力市場信息網與省實現聯網，初步實現“一點登陸，全省查詢”。城鄉勞動者平等的就業服務和援助制度初步形成。在全國率先建立城鄉和省內外統一的就業登記管理制度及公共就業服務制度，對城鄉就業困難人員實行統一的就業援助制度，率先出臺《廣東省“零就業家庭”就業援助辦法》。實施城鄉就業援助工程，幫助城鄉就業困難人員實現再就業。

在注重基本公共就業服務網絡硬件建設的同時，廣東也逐步建立起具有自身特色的勞動就業法規政策體系。遵循“公平對待”的原則，把城鎮與農村、本地與外地勞動者平等納入法規調整范圍，賦予城鄉勞動者平等的權利待遇。頒布實施《廣東省流動人員勞動就業管理條例》、《廣東省職業介紹管理條例》等20多個地方性法規，涵蓋了平等就業、勞動報酬、社會保險、維權等各個方面。2002年以來，陸續出臺了60多個促進就業和再就業的政策文件。2008年，廣東省政府下發了《關于進一步做好促進就業工作的通知》，在扶持下崗失業人員創業、完善就業援助制度、開發公益性崗位、建立城鄉平等就業制度等方面取得重大進展。

二、廣東省推進基本公共就業服務均等化面臨的挑戰

廣東省作為我國經濟最具活力的省份之一，吸納的外來流動人口約占全國的1／3，多年來一直是吸納流動人口的第一大省；但是，廣東北部山區、粵西、粵東經濟發展起步晚，與珠三角發達地帶差距較大。流動人口規模龐大、服務和管理難度大、地區和城鄉經濟社會發展不平衡等因素。使得廣東省在推進基本公共就業服務均等化的過程中面臨著巨大挑戰。主要表現在以下幾個方面：

(一)基本公共就業服務資源分布不均

城鄉之間及不同地區之間公共就業服務基礎平臺建設、人員配置和財政投入等分布不平衡，大量的優質服務資源集中在發達地區的城鎮尤其是大中城市，以及少數發達的農村地區，而欠發達地區及廣大的農村地區，基本公共就業服務資源相對匱乏。

(二)基本公共就業服務質量和水平不均

長期以來，政府提供的公共就業服務的重點放在城鎮，城鄉間基本公共就業服務水平差距較大，農村居民和外來人口、流動人口享受到的公共就業服務較少。不同地區公共就業服務現有的技術、設施條件及服務隊伍狀況的不同，造成地區及城鄉間基本公共就業服務能力的差異，導致人們實際享有服務的水平和質量存在差別。

(三)基本公共就業服務體制二元化及權益不均

不同地區及城鄉間公共就業服務狀況的差異，在相當程度上是受到長期實行城鄉分離的二元結構，就業安排體制實行城鄉二元化，財政投入重城輕鄉、重工輕農等政策和制度影響，導致城鄉居民各種就業權益及公共就業服務享有的權益失衡。

三、推進基本公共就業服務均等化的內在要求

推進基本公共就業服務均等化，促進充分就業，要求區域間公共就業服務資源均等化，城鄉間公共就業服務體系一體化，各類勞動者享受公共就業服務權利公平化。具體而言，在實踐中應著重把握以下幾點：

(一)公平與效率并重

公平確保按照基本的社會價值目標配置公共就業服務資源，效率則保證經濟社會整體較高的投入產出比。二者具有內在一致性，效率為公平的實現提供物質基礎，公平反過來促進效率的進一步提高。

(二)統籌兼顧，重點突破

統籌城鄉、發達地區和欠發達地區公共就業服務，重點解決城鄉公共就業服務均等化，打造城鄉一體的優良的就業服務環境，著力提高勞動者技能素質和就業能力，為勞動力在城鄉、區域及產業間靈活轉移提供軟硬兼優的服務平臺。

(三)以政府為主導，有效整合市場和社會資源

公共就業服務覆蓋面廣，投入量大，其均等化的實現關系到億萬民眾的生計，必須以政府為主導力量，創新財政投入機制，加大財政支持力度；在此基礎上，有效整合市

場和社會資源，確保均等化順利實現。

(四)量力而行，盡力而為，循序漸進

目前，廣東存在著常住人口多、人口流動性大、勞動力整體素質偏低、不同區域及城鄉間公共就業服務水平不均衡以及產業政策調整對勞動力轉移就業要求高等實際困難。因此，必須合理規劃，量力而行，盡力而為，循序漸進，建立基本公共就業服務均等化的長效機制，確保均等化促進充分就業的可持續性。

四、廣東省基本公共就業服務均等化促進充分就業的對策思路

(一)完善公共就業服務制度和體系。增強政府職能部門的公共就業服務供給能力，以高供給效能促進服務均等化。

一是有效發揮政府在基本公共就業服務中的主導作用。加大財政支持力度，構建規模更大、檔次更高、覆蓋更廣的公共就業服務平臺，營造良好的就業服務環境，推動公共就業服務高效供給。在正視區域、城鄉基本公共就業服務水平存在一定差距的前提下，在全省統籌制度安排。保持各地平衡發展。參考國內外先進經驗，給予欠發達地區和農村地區政策上的傾斜照顧，逐步縮小基本公共就業服務在城鄉、區域和不同社會群體之間的差距。

二是逐步提高政府購買公共就業服務成果的比例。積極探索購買公共就業服務的方式，以分區域方式培育市場化的公共就業服務機構，通過招標采購、合約出租、特許經營、政府參股等形式，將原由政府承擔的部分公共就業服務職能交由市場主體行使。盡快把某些公益性、服務性、社 會性的公共就業服務職能轉給具備一定條件的非贏利性民間組織。

三是不斷滿足公眾日益多樣化的服務需求，提高公共就業服務的效率和公眾滿意度。重點運用互聯網技術建立全省統一的基本公共就業服務供給信息平臺，改善基本公共就業服務供給的技術手段。

(二)創新公共財政投入分配方式，增強公共就業服務均等化的資金保障

一是完善分稅制財政體制，探索改革財政管理體制，為均等化的實現提供財政基礎。按照黨的十七大確定的“健全中央和地方財力與事權相匹配的財稅體制”的要求，完善省以下分稅制財政體制，適當擴大地方財政的權限和財力，使各級地方政府在均等化的實現過程中擁有與事權對等的財力保證。探索改革財政管理體制。變本級財政為轄區財政，落實各級政府轄區財政的公共就業服務均等化責任。為實現均等化提供切實的財力支撐。

二是完善轉移支付制度，增強基本公共就業服務的均等化的資金保障。改革以稅收返還為主要形式的轉移支付制度。加快形成統一、規范、透明的財政轉移支付制度，提高一般性轉移支付規模和比例，切實加強縣鄉政府的財政保障，增強農村基層政府提供基本公共就業服務的能力。

三是根據就業形勢變化和就業服務需要，健全基本公共就業服務管理經費保障制度。通過理順全省的財政管理體制，探索實行省級直接對縣的財政管理體制模式。優化政府之間的財政轉移支付機制，按地區承擔的就業服務工作量合理分配促進就業專項資金等各種公共就業資金。多渠道籌措公共就業服務管理經費，合理調整經費的支出結構，建立穩步增長的公共就業服務經費投入機制。加強對基本公共就業資金的監督監察，保證專款專用。簡化撥付使用手續，完善支付辦法，提高資金使用效率。

(三)創新失業保險基金使用模式，建立積極就業型的失業保險制度

一是創新資金使用模式，擴大失業保險資金促進就業的對象范圍。探索將財政就業專項資金和失業保險基金分別投入的“雙軌制”模式改為促進就業專項資金以失業保險基金為主體的“單軌制”模式。失業保險基金結余數量較大的珠三角各市，可以將失業保險基金作為政府促進就業資金的主渠道。逐步擴大失業保險促進就業資金的受益群體范圍。促進就業的對象可以逐步由領取保險金期間的失業人員，先擴大到所有參加失業保險的人員，進而覆蓋所有登記失業人員，情況允許的地區可進一步覆蓋農村富余勞動力。

二是提高失業保險促進就業資金的支出比例，增加失業保險促進就業的支出項目。在保證失業保險待遇支付的前提下，可探索將失業保險促進就業資金的支出比例提高到不超過上失業保險費征繳總額的30％，結余多的地區還可將比例提高到滾存結余的30％－50％。少數結余不足或收不抵支的地區可以通過財政途徑另外撥付資金予以支持。支出項目可由各地市根據實際情況在全省統一規定范圍內自行選擇。珠三角發達地區可以先行一步，標準可以適當提高：東西北和北部欠發達地區應積極創造條件，增加適合當地情況的支出項目。

(四)完善服從和服務于產業政策調整的基本公共就業服務均等化制度，優化全省人力資源配置和就業結構

一是建立完善公共就業服務均等化制度與產業升級、轉移和人口優化互促共進的良性機制。著重研究產業和勞動力“雙轉移”戰略背景下的就業服務需求變化趨勢，提供適時高效的公共就業服務。加強職業技能培訓、創業服務、職業介紹和就業培訓等服務手段，加快建立“雙轉移”背景下的以城鄉勞動者就業與失業登記、就業準入資格、就業扶持政策、就業服務待遇和參加社會保險“五個統一”為主要內容的城鄉勞動者平等就業的管理和服務制度。

與既有成熟的規章制度有機銜接。推動失業人員憑《廣東省就業失業手冊》進行勞動合同備案和享受政府提供的就業、教育、居住、衛生(含計生)、醫療等公共服務及扶持政策。提高就業服務的針對性，逐步完善跨地區信息溝通機制，引導用人單位合理用工，促進勞動力有序流動。

二是擴大公共就業服務政策扶持范圍和對象。推行就業援助實名制和承包制。建立

并完善就業援助的有效機制，加快制訂出臺全省就業困難人員就業援助工作規范，建立標準化和規范化的就業援助工作流程。推動建立公益性崗位申報制度，以社區公益性服務崗位的開發為載體，大力創辦形式多樣的援助載體，提高特困人員托底安置能力。

三是加大職業技能培訓和智力扶貧在公共就業服務中的力度，促進全省人力資源素質結構和區域結構的改善。對轉移就業的農村勞動力逐步實現及本省每年未能繼續升學的初高中畢業生實行半年至3年的技工教育或職業技能培訓，對在崗勞動者開展技能提升培訓，對有創業愿望和能力的勞動者開展創業培訓，最大限度地利用好公共就業服務補貼資金。

(五)建立政府公共就業服務績效評價機制和效果跟蹤反饋制度，確保公共就業服務均等化的高效推進

一是建立健全基本公共就業服務績效評價體系。包括公益性職業介紹、職業培訓、失業保險和創業服務等方面的單項和綜合評估。完善評估程序，嚴格規范目標制定、執行、評估等環節。引入多元化的評估機制。堅持公開、透明的原則，以勞動者實現穩定就業為中心，以勞動者滿意為尺度，積極引入外部評估機制。

二是將衡量各類勞動者就業狀況的重要指標、基本公共就業服務數量和質量指標納入各級政府績效考核范圍。逐步增加基本公共就業服務數量和質量指標的權重，約束和引導公共就業服務部門的行為。加強對公共就業服務決策活動的監督，完善監督制度和機制。

三是建立基本公共就業服務支出績效評價機制。從可支配的財力均等化和服務結果均等化兩個基點衡量，從投人類、產出類和效果類三個層面分別設立多項評價指標。落實部門和人員責任，建立基本公共就業服務分工和問責機制。財政績效評價部門要把各項指標落實到各個具體的業務部門，并將其作為部門預算中分配財政資金的重要依據。勞動部門要在財政績效評價的基礎上制定具體的問責操作程序，將基本公共就業服務評價指標列入本部門干部的政績考核體系。