第一篇：城郊街新型城市化目標問題對策匯報材料

城郊街新型城市化目標問題對策匯報材料

為深入貫徹落實市委市政府關于推進新型城市化發展的工作部署，我街按照“目標、問題、對策”的要求，迅速認真組織“大學習、大調研、大討論”等活動，對我街走新型城市化道路面臨的困難和問題進行了深入的思考，并初步確定了我街推進新型城市化發展的目標和對策。

一、發展目標

根據市委市政府推進新型城市化的工作要求，結合目前查擺出來的問題，初步確定我街新型城市化發展三年的目標為：完成和完善新型城市化發展的專項規劃及各領域的發展規劃，初步形成推進新型城市化發展的制度框架；在優化結構、提高效益和降低消耗的基礎上，實現經濟社會跨越式發展，綜合經濟實力邁上新臺階；城鄉居民收入持續增長，收入差距逐步縮小；基本完善村、社交通、通訊網絡建設及農村醫療、飲水、文化等硬件建設，加緊完善社會保障體系，城鄉基本公共服務能力及均等化程度高于全市平均水平；全面加快美都化妝品基地、萬花園區和城北新區建設，增強發展創新動力，優化城鄉發展形態和產業功能區布局，初步建立現代產業體系，夯實新型城市化的發展基礎；環境保護和生態建設取得積極進展，可持續發展能力進一步增強。

二、存在問題

我街在推進新型城市化發展的思想觀念、體制機制、經濟基礎等方面與廣州“樹立新理念，拿出新舉措，探索新路徑，成功走出一條具有廣州特色的新型城市化發展道路”的要求還有一段距離，主要表現在以下方面：

（一）經濟基礎薄弱，城市化率低。目前我街存在經濟總量發展不足、經濟基礎薄弱以及經濟發展新的增長點不多等問題。2011年我街工業總產值和農業總產值21.86億元和5.82億元，上繳稅收19938萬元（含總部經濟稅收），農村居民人均純收入10568元。同時，我街轄24個村民委員會和6個居民委員會，農業人口占全街人口的67.3%，6個居委都是城鄉結合部，屬典型的城郊地帶，城市化率低。

（二）產業結構不優，資源利用不充分。目前，我街產業結構不合理，一二產業比重較大，第三產業不發達。工業方面，我街初級產品多，深度加工和終端產品少；勞動密集型產業多，資金和技術密集型產業少；高消耗、低科技含量的企業比重高，低碳環保高技術的企業比重低。旅游業方面，我街旅游景點空間布局零散，配套的餐飲、交通、住宿等相關配套設施有待進一步完善，同時旅游資源缺乏深度的挖掘開發及包裝宣傳，未能形成較強的經濟效應。農業方面，我街農業結構單一，龍頭企業較少，“一村一品”數量及名聲仍有待提升，土地流轉的力度仍有待加強。種種問題使得我街的產業結構未能在短期內完成升級改造，發展后勁乏力等問題較為顯著。

（三）道路交通等基礎設施落后，群眾出行不便。目前只有新村路進出我街，其他道路建設水平也比較低，遇上上落班高峰時期更是通行困難，成為制約我街經濟發展、縮減城鄉差距的重要瓶頸；同時，連通各村的村道已建成十年了，當初規劃建設的兩車道已超負荷運行，時不時有堵塞現象；公共交通發展滯后，全街只得兩路公交車，并且班次間隔時間長。此外，轄區內只有一間鎮級醫院，村級衛生站未能實現全面普及；村內缺乏運動器材的體育資源配備、缺乏書籍網絡等文化資源配備。

（四）“兩違”屢禁不止，城鄉面貌有待改善。盡管我街認真按照市委市政府關于查控“兩違”的工作要求全力“兩違”的整治工作，但由于我街多條村屬城市控規范圍，并且控規長達十多年，農民的住房需求與城市控規的矛盾非常大，同時查控“兩違”的長效機制仍未完善，導致城鄉“兩違”現象不斷發生。此外，違法建設不按村莊規劃建設，雜亂無章，嚴重影響道路、給排水的暢順。部分自然村村容村貌陳舊，個別村社“臟、亂、差”現象未能有效整治，農村污水治理及垃圾分類工作有待加強。

（五）管理機制不靈活，社會服務功能弱化。我街轄區面積大，但只有6個社區居委會，管轄范圍過大，相應的工作人員、辦公場所、硬件配套場所配套不足，未能有效為群眾提供服務；社區家庭綜合服務中心仍在建設，相應的運轉機制有待建立完善；社會組織嚴重不足，缺乏廣大的志愿者、義工及專家隊伍；基礎組織管理機制仍需完善，基層干部的責權利仍不相一致。

（六）基層組織戰斗力有待提升。我街面積以農村居多，人口以農民為主，影響社會和諧穩定的問題多數出現在農村基層，村“兩委”的戰斗力和作風問題日益成為影響農村發展和社會穩定的重要問題。目前，我街部分村干部干事創業的欲望不強，帶領群眾共同致富的能力不夠，工作缺乏激情和熱情，影響了社會的和諧，制約了村社的發展。

（七）以工促農、以城帶鄉的長效機制尚未建立，相關政策和體制有待進一步完善。我市總體上進入了以工促農、以城帶鄉的發展階段，但統籌城鄉發展的能力還有待于進一步提高。一些涉及統籌城鄉發展的深層次改革，如推進戶籍制度改革、建立覆蓋城鄉的統一的社會保障體系，以及形成促進農村土地依法流轉的機制等方面，也需要進一步加大改革力度。

三、對策措施

（一）加強以交通建設為重點的基礎設施建設。在基礎設施建設方面，重點是道路交通方面，盡快打通進出城郊的瓶頸。一是配合做好大廣高速城郊段、北星路和向陽一橫路的征地拆遷和建設工作；二是加快花卉大道及萬花園區內道路擴建和連接工程建設，重點抓好三期工程建設和二期征地工作；三是加快烏石村至龍星村道路連接線工程的建設，年內要完成工程的立項等有關工作；四是借扶貧“雙到”東風，年內全部完成自然村道路建設，盡早形成“外通、內暢、內外轉接”的交通網絡。

（二）加強社會管理建設。在城區方面，重點是進一步完善公園、停車場等硬件配套設施的建設，加快3個家庭綜合服務中心的建設及警務室的升級改造，力爭視頻監控設備全覆蓋，全面提升群眾的安全感。在農村方面，大力支持發展農村教育、衛生、文化等社會事業，認真做好農村社保、醫保購買工作，積極拓展農村富余勞動力就業渠道，加大社會救助和優撫安置工作力度。同時，繼續做好查處整治“兩違”工作，重點要加強控違體制建設，規范城鄉建設，科學推進我街美麗鄉村建設。

（三）加強大產業建設。

1、以美都化妝品基地建設為龍頭，做強做大我街經濟總量。美都基地是我街近年來一直重點打造的制造產業項目，目前入駐25家企業中已全面動工建設，三年內全面建成投產，預計可完成工業產值5.5億元，年創稅收550萬元。

2、以城北新區建設為龍頭，大力發展第三產業。緊抓我市建設廣州北部城市副中心的有力時機，加快城北新區商住旅游等第三產業的發展，提升產業發展水平，做大經濟總量，三年內有一點規模，并藉此加快城鎮化進程，變農民為居民，變農村為城區。

3、以萬花園建設為龍頭，大力發展現代農業。以萬花園這一重要戰略平臺建設為中心，優化農業區域布局，推動我街農業生產向規模化、集約化、現代化發展，帶動我街北部農村的發展，縮減城鄉差距。目前，萬花園落戶企業達31家，共完成土地流轉約1.2萬畝。萬花園的發展不但使農業集聚發展，促進我街整體農業產業水平的提高，提升鄉村旅游業的發展，而且能很好地帶動轄區農民的增收，增加村集體收入，同時很好的改善生產生活環境，提升生活質量。

（四）結合扶貧“雙到”工作，夯實農村發展基礎。狠抓扶貧“雙到”歷史機遇，采取“固本與強基并重，輸血與造血并舉”的方式，繼續實行物質幫扶、轉移就業以及教育幫扶等一系列措施，使貧困戶穩定脫貧，同時要加強與各幫扶單位的溝通聯系，加快重點扶貧公建項目的建設，做好自然村道等基礎設施的建設，夯實農村發展基礎，增強農村發展后勁。

（五）加強基層組織建設力度。深入實施“三個創新”（創新村機共建模式，創新科級村官培育的激勵機制，創新賦予村黨支部書記“一支筆”審批等動力機制）創建一批“五好村”，提高基層黨組織戰斗力；加強大學生村官及村“兩委”后備干部的培養力度；加快建立村、社合一的經濟制度。

第二篇：中國城郊農村新型城市化模式探析

中國城郊農村新型城市化模式探析

郭曉鳴 廖祖君

中國傳統城市化模式不斷地暴露出與經濟社會發展的不適應性，創新中國城市化模式迫在眉睫。本文選擇成都市溫江區“幸福田園”項目為個案進行研究。該項目突出的特色在于以土地管理和利用制度調整為基點，在不變動農地產權關系的基礎上充分發揮農民的主體作用，運用統籌城鄉的思路和方法，以基層治理民主化為支撐，最終實現以“持地”城市化、“就地”城市化、“主動”城市化和“田園”城市化為特征的新型城市化模式創新。在城市近郊地區以農民為主體、以土地資源資本化為手段、以建設田園城市為目標的“幸福田園”模式對于中國探索新型城市化模式、平穩推進城市近郊農村城市化進程具有一定的參考意義。

一、引言

城市化是拉動經濟增長的重要引擎，是每個國家在工業化、現代化進程中的必經階段，也是人類社會進步的重要標志。新中國成立以來，中國城市化曾經嚴重滯后于工業化，改革開放后，中國城市化進程迅速加快，城市化率由建國初期的10.6%上升到2011年的51.3%（中國市長協會，2012）。然而，中國的城市化總體上仍然是一種低效率、粗放型和不徹底的發展過程，快速城市化背后隱藏著不可忽視的矛盾與風險，例如環境污染、就業困難、交通擁堵、房價暴漲、征地拆遷矛盾、農民工摩擦等。上述問題引發了人們對傳統城市化模式的深刻反思，尤其是在當前全面推進統籌城鄉經濟社會發展和實施“三化同步”戰略①的背景下，中國這種政府主導式的、低效率的傳統城市化模式不斷暴露出其與經濟社會發展的不適應性。當前，創新中國城市化模式已經成為一個重要的理論和現實問題，而城郊農村由于緊緊靠近中心城區，較易承接中心城區的擴散功能，土地增值潛力巨大，對此類區域的城市化模式進行探索和創新，條件相對成熟，需求更加強烈，并對統籌城鄉經濟社會發展背景下創新中國城市化模式、積極推進中國城市化進程具有重要的理論和現實意義。

二、文獻回顧

城市化模式揭示了某一區域在實現城市化過程中所展現的動力、機制和方式，是城市化理論研究中的一個重要內容。簡新華、劉傳江（1998）從城市化與工業化、經濟發展的關系入手，通過考察國外代表性國家的城市化進程及其特點，提出了同步城市化、過度城市化、滯后城市化和逆城市化四種城市化模式，并對其特征、成因及影響進行了分析。郝世綿、胡月英（2002）根據城市化的空間規模和形態，總結出聚集型城市化和擴散型城市化兩種城市化模式。仇保興（2005）根據政府與市場在城市化進程中的作用、城市化進程與經濟發展的關系，將國外城市化模式分為三種類型：以西歐為代表的政府調控下的市場主導型城市化模式、以美國為代表的自由放任式城市化模式、以拉美和非洲部分國家為代表的受殖民地經濟制約的發展中國家城市化模式。已有文獻在國外城市化模式問題上得出了一些具有啟發性的重要結論，從而為研究中國城市化過程中的城市發展規模、城市化與工業化互動、政府調控等問題提供了重要借鑒。

目前，學術界關于中國城市化模式的研究主要包括如下幾個方面：在城市化與工業化的關系方面，白永秀、王頌吉（2011）將中國城市化分為“被動城市化”和“主動城市化”，并認為中國將依次經歷這兩個階段。在城市發展規模方面，鄒農儉（1990）認為，立足中國的基本國情，應當重點發展小城市；李迎生（1988），饒會林、曲炳全（1990），王小魯（2010）則認為，應遵循大城市優先發展的階段性規律，充分發揮城市的聚集效益。在城市化與農民關系方面，劉守英（2011）認為，不同的土地資本化方式，決定了不同的城市化模式，并提出政府主導、農民被動的城市化，農民以集體土地自主參與的城市化和政府主導、農民為主體的城市化三種模式。在城市化動力機制方面，崔援民、劉金霞（1999）將城市化模式分為政府主導型和市場主導型，認為政府主導型城市化模式優于市場主導型城市化模式；而徐琴（2004）、曾憲明（2006）則對政府主導型城市化模式進行了批判，認為這種城市化模式造成了較高的社會總成本。在城市化與土地制度創新方面，北京大學中國經濟研究中心課題組（2011）強調城市化模式創新的關鍵之處在于土地制度改革，其實質就集中在改革征地制度、確立“農地轉用”的市場轉讓權；劉守英（2011）主張在城市化進程中必須進行土地制度和政策創新，其核心是實現農村集體土地和城市國有土地在規劃和用途管制下的“同地、同價、同權”，讓農民分享城市化進程中的土地級差收益。

從總體上看，學術界對中國城市化模式的類型、特征、弊端及其創新等方面進行了大量的研究，其中的一些研究洞悉到中國城市化問題的本質，具有較強的理論價值和現實針對性。但是，關于中國城市化的推動主體、動力機制以及城市化進程中政府與農民的關系等內容還缺乏系統性的研究；雖然已有部分文獻在探討新型城市化模式時主張對土地管理及土地征用制度進行改革，但在探討此類問題時，這些文獻主要考慮的是城市化效率的問題，對農村土地制度改革所涉及的農村社會和政治問題考慮不足。本文認為，中國城市化模式創新的關鍵之處在于實現其推動主體和動力機制的根本性變化，即推進“政府主導和壟斷”的傳統城市化模式向“市場主導、農民主體”的新型城市化模式轉變。由此，本文將力求較為系統地探討城郊農村在統籌城鄉經濟社會發展和實施“三化同步”戰略的背景下，如何平穩有序地實現城市化。

三、政府主導型的中國傳統城市化模式特征及其弊端

在政府主導的中國傳統城市化模式下，城鄉之間涇渭分明、各成一體，城市化實質上就是城市不斷向農村單向延伸和擴張的過程。農村長期處于城市發展的附屬地位，為城市發展提供土地、勞動力、資金等資源要素。

（一）政府壟斷的城市化：城市政府壟斷了建設用地一級市場

傳統城市化模式下，城市擴張所需的國有建設用地的一級市場完全由政府所壟斷和控制。當產業發展和人口集聚帶來城鎮擴張需求時，政府根據國家下達的城鎮建設用地指標，或者通過城鄉建設用地“增減掛鉤”獲得的城鎮建設用地指標，利用土地征收的方式將城郊農村集體土地變性為城鎮國有建設用地。變性后的土地則被政府用于修建城市基礎設施和公共服務設施，或者以“招拍掛”的方式將土地開發權出讓給其他經營主體用于產業開發。整個土地開發過程中，政府是土地交易的控制者和實施者，并以此推進城市化進程。更為重要的是，政府正是通過壟斷土地征收和土地出讓兩個關鍵環節來獲得巨額的土地級差收益。在以改變集體土地性質為基本前提的傳統城市化模式下，政府通過土地價格“剪刀差”獲得了城市化的大部分土地增值收益，而農民不僅沒有充分分享城市化帶來的好處，相反還可能在該過程中被強制性地剝奪其合法的土地權益。

（二）農民失地的城市化：放棄土地是獲取城鎮戶口的必要條件

根據現行《農村土地承包法》和傳統戶籍制度，農民要獲得城市非農戶口、真正轉變為市民，就不得不放棄農村承包土地、宅基地等財產權利，以此為代價實現的城市化給農民帶來很大風險。農民要進入城市，必須以承包地和宅基地為交換條件，土地換社保、換就業、換新居等方式成為傳統城市化的主要實現形式。失地農民成為人口數量眾多的特殊群體，他們比市民承擔更大壓力和更多風險，同時少了土地這一道最后生活保障。因此，讓農民失去土地的傳統城市化模式難以讓失地農民獲得后續利益保障，存在很多風險和不確定因素，使得土地對農民的長期收益轉變成不可持續的一次性收益。如果失地農民的就業問題解決不好，他們的未來收入將受到嚴重影響。

（三）農民轉移的城市化：二次社會融入是城市化的必然后果

在傳統的城市化模式下，農民被迫由鄉村轉移到城市，他們不僅面臨居住空間的變化，而且面臨原有社會環境的改變。為了適應城市的新的社會環境，農民不得不調整以往的生產生活方式，但原有的傳統習俗與新的環境格格不入，而原有的社會關系也可能隨之喪失，傳統鄉村文化的流失在所難免。對于農民搬遷并散居于不同城市社區的情況，其原有社會環境的改變則將更加嚴重，農民與城市居民之間的融合更加困難，而且農民本身之間的交流也會大大減少。在這種情況下，農民的物質條件可能達到或接近城市居民的水平，然而，其精神層面的需求難以滿足，導致其對城市新社會環境缺乏歸屬感。

（四）農民被動的城市化：農民缺失城市化的主動權和選擇權

傳統城市化模式對農民而言具有強制性，郊區是否被納入城市總體規劃，取決于城市擴張的需求，農民本身并沒有參與和決策的權利，只是被動地被牽扯進來，在征地拆遷補償的談判中處于弱勢地位，在整個征地拆遷過程中話語權缺失。除城市化選擇權的缺失外，農民被動城市化會帶來很多負面效應，從而影響社會和諧與穩定。值得關注的是，在一些地方，政府為了獲取更多的建設用地來擴大城市規模，過度推動農民集中居住，造成了農民“被上樓”的現象。這些行為沒有充分考慮農民“上樓”集中居住之后生產生活可能發生的復雜變化，從而可能引發嚴重的社會問題。

簡言之，傳統城市化模式給中國經濟社會發展帶來了三大問題：一是加速城鄉要素非均衡轉移。城市為了自身擴張而強行征占土地，吸引大量土地、資本和勞動力向城市單向流動和集聚。二是侵奪農民土地增值收益。農村集體土地轉化為城鎮建設用地所產生的收益被政府壟斷，失地農民只能獲得較低水平的補償性收入，被迫成為處于城市社會底層的低收入者。三是激發社會矛盾。征地拆遷、“半城市化”①等矛盾使得城市化進程很難平穩有序推進，農民完全融入城市難度較大，可能成為城市的邊緣群體。因此，一種有效的新型城市化模式必須能夠較好地解決傳統城市化模式帶來的這些問題。

四、城郊農村新型城市化模式的成都探索

由于國家土地管理制度的限制，一方面，地方政府不可能超出新增國有建設用地指標而任意征用郊區土地；另一方面，農民或農村集體經濟組織也不能私自利用土地包括建設用地發展非農產業。在這種情況，無論政府還是農民都迫切希望通過創新城市化模式來破除土地制度制約。與此同時，城市化模式創新涉及對土地管理制度等一系列敏感政策的突破，這要求進行創新的區域有一定的試錯權。因此，本文選擇2007年被國務院批準建設全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區的成都市為研究對象，以其下屬的溫江區作為個案開展分析②。溫江區位于成都市中心區正西16公里處，是成都市中心城區的重要組成部分。2010年，溫江區在萬春鎮幸福村實施了農村土地綜合整治項目③

（簡稱為“幸福田園”項目），并以此為載體大膽創新，在不變動農地產權關系的基礎上探索城市近郊農村的新型城市化道路。

（一）“幸福田園”項目的主要做法

成都市溫江區“幸福田園”項目涉及萬春鎮幸福村236戶農民共707人，總占地面積1390畝，該項目涉及宅基地面積共142.1畝。在土地綜合整治中，新修建的農民集中居住區占用建設用地58.5畝；通過整理節約出來的建設用地中，有41.1畝用于就地發展鄉村度假旅游產業，另有42.5畝④以每畝35萬元的價格將其建設用地指標流轉給溫江區土地儲備中心用于城鎮和工業規劃區使用。“幸福田園”項目的核心內容是以自主自愿和公開透明為基本原則，以農民為主體進行土地綜合整治和房屋拆建，通過公開招商的方式引進社會資金投入，有效整合財政專項資金，依托優勢產業集群，對當地社區進行統一規劃和打造，全程由農民集體參與協商和決策，從而使農民在不失去土地資源、不改變社區原有社會關系的前提下，實現居住地點由分散向集中轉變、主導產業由第一產業向第三產業轉變。從項目實施的整個過程來看，它主要采取了以下做法：

1.在充分尊重農民主體地位的基礎上實行農民全程參與。“幸福田園”項目充分尊重農民群眾的意愿，讓他們在自愿的基礎上自主申請參加“幸福田園”項目，有效避免了強迫農民集中和上樓。項目實施時，農民群眾自發以土地、資產等生產資料入股，組建農民股份合作社，并通過民主選舉的方式產生了項目議事會、項目監事會，由其全面、全程地負責項目實施工作。項目議事會制定包括建設用地指標流轉收益分配辦法、建房標準、土地權屬調整及實施流程等操作方案。項目議事會下設測繪組和搬遷組，按照公平、公正、公開的原則對項目所涉及居民的地面附著物、建（構）筑物進行測量并公示結果、確定搬遷補貼金額和實施搬遷。而項目監事會代表則負責監督項目實施過程中的各項具體工作。

2.以農村產權制度改革成果為基點實施要素優化配置。溫江區于2008年全面啟動了農村產權制度改革，并于2010年底完成了“確權頒證”的改革目標。農村產權制度改革的最終目的是實現承包地、宅基地、房屋等農村財產權利的流動并在流動中實現資產增值，從而賦予農民自我發展的能力。

因而，農村產權制度改革的重點必將由初期確定產權的初始配置向確保產權的二次配置轉變。“幸福田園”項目充分利用農村產權制度改革的成果，由農民股份合作社代表農民委托溫江區農村產權流轉服務中心發布土地綜合整治和房屋建設項目招商信息，通過市場公開、競爭定價確定社會投資者，直接與市場對接，獲得集體建設用地指標流轉收益。

3.以建設田園城市為目標提升社區生態環境。按照“城在園中，園在城中，城鄉交融，渾然一體”的現代田園城市理念，項目區建成橫向貫通的游覽軸線和四個院落構成的生態居住區，新居以獨立三層川西民居建筑風格為主，房前屋后設置花木田園，力求保留其原風俗、原風貌、原生態。根據群眾意愿，由政府提供小區路網、綠地、停車位、休閑健身場地、商店、衛生站等公共配套設施，實現水、電、氣、訊、路、排等基礎設施與主城區系統的并網。

4.依托優勢產業集群實現產業轉型升級。農民股份合作社與參與項目的平臺公司①共同引進社會資金參與項目區建設用地開發，打造觀光農業和休閑產業。在項目區建立起“公司+合作社+基地”的花木產業發展機制，引進從事特色花木展示、園林設計、工程綠化、高檔盆景制作等行業的高端花木產業企業，打造花木企業總部經濟園。最終，在項目區形成一個集休閑觀光、高端花木展示和銷售于一體的以高端服務業和商貿業為核心的產業集群，徹底完成由第一產業向第三產業轉型升級的主導產業轉變過程。

5.以民生工程建設為重點促進公共服務均等化。按照統籌城鄉發展和公共服務均衡化的要求，在項目區規劃建設超市、衛生室、幼兒園、農家書屋和文體活動場所以及銀行、郵政、快遞網點等配套生活設施，建立健全城鄉一體的包括教育、衛生、社會保障等內容的公共服務共享體系。按照社會管理民主化的要求，建立并完善基層民主自治機制，探索充分發揮群眾主體作用的公共管理機制，構建共建、共創、共享的社會管理新格局。

（二）“幸福田園”模式的基本特征

溫江區幸福村探索的城市化模式與政府主導型的傳統城市化模式明顯不同，它的一些創新性做法涉及土地管理、基層民主決策、公共品供給等制度的改革，對全國其他地區尤其是城郊農村的城市化發展具有很強的借鑒意義，因而，本文將其稱為中國新型城市化的“幸福田園”模式。“幸福田園”模式的內涵可以概括為：在城市近郊農村，以還權賦能為手段，以尊重民愿、發揮民智為基礎，當地農民和集體組織依托獨特的區位優勢，立足產業轉型升級，以土地管理制度創新為主線，由農民主動推動的新型城市化模式。“幸福田園”模式的實質在于變“政府主導和壟斷”的傳統城市化模式為“市場主導、農民主體”的新型城市化模式，讓農民充分分享城市化的成果；其要義在于實現

農民生活方式和農村產業形態的轉變，賦予農民與市民均等的發展權和公共物品享有權，而不僅僅是改變農民的戶籍身份、就業方式和農村土地的產權性質；其突出的特色在于充分發揮農民的主體作用，以基層治理民主化為支撐，最終實現“持地”城市化、“就地”城市化、“主動”城市化和“田園”城市化。

1.通過還權賦能實現“持地”城市化。幸福村居民在整個城市化過程中不以失去土地為代價，而是通過土地綜合整治，將從原宅基地中節約出來的建設用地或建設用地指標上市交易，從而充分享有城市化帶來的土地增值收益。而在農村產權制度改革的基礎上，農民長久地獲得了宅基地使用權和土地承包經營權，并可將其交由子女繼承或在村集體組織內部轉讓。項目區還進一步對土地進行股權量化，讓農民成為股東并按股權享受集體經濟組織平等的收益分配權利，有效地實現了“持地”城市化。“持地”城市化從根本上解決了傳統城市化模式中尖銳的征地矛盾，讓農民手握土地等財產權利完成生產、生活方式的轉變，平穩地完成由農民向市民的過渡。

2.通過產業再造實現“就地”城市化。幸福村居民抓住中心城區功能向郊區擴散和轉移的機遇，在當地社區發展第三產業，承接主城區的城市功能，“就地”實現城市化，避免了傳統城市化模式中征地拆遷和城市融入方面的諸多風險與矛盾。由此，農民由分散居住轉變為適度集中居住，配套完善的、與城鎮接軌和一體化的生活和商業設施，享受到與城鎮一體化的社會保障等公共服務①。幸福村產業結構由花木種植轉向花木總部經濟，承擔花木的研發、展銷、電子商務等第三產業的功能。雖然農民還住在當地社區，但是，他們的生活方式、就業方式和社會保障已經發生了根本轉變，實現了“就地”市民化。

3.通過基層組織創建實現“主動”城市化。“幸福田園”城市化是由當地農民主動發起的，并以農民為主體推動，城市化的整體成果也主要由農民分享，體現了新型城市化“以人為本”的重要思想。為了確保農民充分享受城市化的收益，幸福村通過民主選舉的方式產生了獨立于村“兩委”②之外的項目議事會、項目監事會，由其承擔社區規劃、原有宅基地和房屋的測量、拆遷補償、招商引資等具體事務，充分發揮了農民的主體作用。因此，“幸福田園”模式通過基層組織創建，在充分體

現農民需求的前提下，有效激發了他們參與城市化的主動性和創造力。

4.通過人與自然相融實現“田園”城市化。“幸福田園”模式從項目建設開始就注重結合田園城市的概念，將居住和產業在空間層面融為一體，進行“產城一體化”打造，把城市的基礎設施和公共服務延伸至農村，將花木產業的生態景觀特征融入城市建設之中。在人居環境質量得到極大提升的同時，當地居民既可以方便地從事其主導產業，又可以在美麗的田園風光中生活。

（三）“幸福田園”模式的創新價值

1.對城市化動力機制的創新。對于農民群眾而言，在不放棄農村財產權利的前提下，他們就能享有城市化帶來的土地級差收益，并且具有較為穩定的土地租金收入、本地務工收入和自營產業收入。據測算，“幸福田園”項目讓農民人均新增資產13.6萬元，年人均固定收益1.58萬元。對于社會投資者而言，他們既可通過實施土地綜合整治項目，將節約出來的建設用地指標通過市場交易獲取收益；也可利用節約的建設用地指標發展城市近郊休閑旅游業等第三產業，從而獲取投資回報。其實質是打破了政府在傳統城市化進程中對土地的壟斷，使政府讓渡出來的土地增值收益主要在農民和社會投資者之間分配，從而形成以市場為主導的城市化動力機制，因而該模式具有較強的內在驅動力。

2.對城鄉土地管理制度的創新。首先，農民與建設用地市場實現了直接對接，沒有經過土地征收環節就將土地交給社會投資者開發，簡化了土地交易環節，節省了中間成本。其次，初步實現了城鄉建設用地市場一體化，農村集體作為農村土地所有者在土地市場上公開招標，承擔起土地經營管理的責任和義務。最后，在透明的市場機制運作下，農村集體建設用地能夠以城鄉均等的價格交易，由此提高了農村土地的市場價值，使農民分享了城市化帶來的收益，有利于消除城鄉差別。

3.對基層民主管理制度的創新。通過成立農民股份合作社，按照民主投票的方式設立項目議事會、項目監事會，由其全程負責組織管理土地綜合整治、土地指標上市交易和社區規劃建設及其監督工作。項目議事會、項目監事會的作用貫穿于“幸福田園”城市化模式的整個過程，充分保障了農民參與城市化建設的基本權利，提高了基層民主管理水平。

4.對形成城鄉一體化新格局的創新。在“幸福田園”模式下，農村和城市之間不再涇渭分明，項目區雖然保留著集體土地的產權性質和部分第一產業等農村特征，然而，農民所從事的職業從以前的單純務農變為農業工人或者第三產業從業者，他們享受的基礎設施、公共服務、商業服務等生活條件已經達到或接近城市水平。項目區農民與城鎮居民并沒有本質區別，甚至在經濟收入、人居環境等方面還超過了一般城鎮居民的水平，這對城郊地區實現城鄉一體化具有重要的創新價值。

5.對田園城市發展模式的創新。“幸福田園”模式是一種與傳統不同的田園城市發展路徑。最初的田園城市建設理念是結合城市環境建設需要，把田園景觀“搬到”城市當中，因而投入規模較大，維護成本較高。“幸福田園”模式突破了田園城市建設的傳統思維，選擇的建設方式是把城市“搬到”田園之中，這種和以往不同的發展路徑成本更低，既防止了農民難以融入城市生活的問題，又避免了城市交通堵塞、環境污染、社會犯罪等“城市病”的大規模出現，探尋出了一條全新的田園城市發展道路。

五、結論

成都市溫江區“幸福田園”項目在統籌城鄉發展的背景下，通過對城市化基本理念、城鄉土地管理制度、公共品供給體制等內容的創新，有效地緩解了當前城市化進程中資金不足、動力不強、拆遷矛盾大、失地農民就業困難等諸多問題，未來可能將作為城市近郊地區以農民為主體、以土地資源資本化為手段、以田園城市為目標的一種新型城市化模式得到推廣。但是，必須看到，“幸福田園”模式并非“放之四海而皆準”的城市化模式，實施這種新型城市化模式的區域應當具備一些基本條件：一是能夠建立有效的土地產權制度，確保農民不因城市化而失去土地權利；二是能夠奠定承接主城區城市功能轉移的產業基礎，加快休閑旅游、高端服務業等第三產業發展；三是能夠構建城鄉一體化的基礎設施和公共服務供給體制，提供城鄉同質化的公共產品。基于此，一般而言，大城市郊區農村更容易滿足這三個基本條件，因而也更有可能推行本文所述的新型城市化模式。

此外，除了上文重點討論的土地管理制度變革之外，在實施新型城市化模式中還需要繼續研究探索的關鍵問題包括：城郊農村的配套性基礎設施和公共服務的運營機制如何真正理順，基礎設施和公共服務運營所產生的資金缺口如何有效彌補。就“幸福田園”模式而言，雖然其基礎設施和公共服務水平達到了城市標準，居民生活和就業方式也基本實現了城鄉一體化，但是，由于配套性基礎設施運營和公共服務供給缺乏有效的資金保障，其可持續性還有待未來進一步檢驗。上述問題仍然需要給予持續關注和深入探討。

【參考文獻】

1.中國市長協會：《中國城市發展報告（2011）》，中國城市出版社，2012年。

2.簡新華、劉傳江：《世界城市化的發展模式》，《世界經濟》1998年第4期。

3.郝世綿、胡月英：《國際城鎮化發展模式對我國城鎮化發展的啟示》，《安徽技術師范學院學報》2002年第3期。

4.仇保興：《國外模式與中國城鎮化道路選擇》，《人民論壇》2005年第6期。

5.白永秀、王頌吉：《由“被動城市化”到“主動城市化”——兼論城鄉經濟社會一體化的演進》，《江西社會科學》2011年第2期。

6.鄒農儉：《關于城市化研究中的幾個問題》，《農業經濟問題》1990年第7期。

7.李迎生：《關于現階段我國城市化模式的探討》，《社會學研究》1988年第2期。

8.饒會林、曲炳全：《集中型與集約化：中國城市化道路的最佳選擇》，《財經問題研究》1990年第4期。

9.王小魯：《中國城市化路徑與城市規模的經濟學分析》，《經濟研究》2010年第10期。

10.劉守英：《土地資本化與農村城市化道路——北京三模式調查》，《開放導報》2011年第2期。

11.崔援民、劉金霞：《中外城市化模式比較與我國城市化道路選擇》，《河北學刊》1999年第4期。

12.徐琴：《政府主導型城市化的績效與成本》，《學海》2004年第3期。

13.曾憲明：《從政府主導型到市場主導型：中國城市化的戰略轉換》，《廣東農工商職業技術學院學報》2006年第3期。

14.北京大學中國經濟研究中心課題組：《城市化、土地制度與宏觀調控》，《經濟觀察報》，2011年4月15日。

第三篇：黔江區城市化發展問題及對策研究

黔江區城市化發展問題及對策研究 [復制鏈接]

摘要：

改革開放以來我國進入城市化的高速發展時期，短短30年間總體城市化就有1978年的19.5%提升到2008年的40%以上，這是一個曠古未有的現象。但是，在城市化的高速進程中也暴露出很多問題，那就是各城市的發展在滾滾的投資熱潮中或彷徨不知所終或好高騖遠不切實際。本是謀求城市發展的良好初衷，卻在城市間你追我趕的過程中演變為無休止的過度競爭。城市發展缺乏一種理性的成長機制，城市間缺乏合作機制。在這種背景下城市外延極易出現無序的蔓延與粗放擴張，城市化問題日益突出。城市的治理與發展直接關系到整個城市的發展前途。

重慶市黔江區作為渝東南經濟中心，其城市化總體水平偏低，且城市化發展不平衡，對城市化進行相關研究具有較強的現實意義和指導作用。本論文主要以黔江區為例，試圖探究重慶市黔江區城市化歷史演變、發展現狀、特點及存在問題并提出有助于本區城市化發展的措施。關鍵詞： 黔江區

城市化

統籌發展

1黔江區基本情況介紹

黔江區位于重慶市的東南邊緣，地處武陵山腹地，東臨湖北省的咸豐縣，西界彭水，南連酉陽，北接湖北利川市，是渝、鄂、湘、黔四省市的結合部，素有“渝鄂咽喉”之稱，是重慶市主要的少數民族聚居地之一，東西寬45公里，南北長90公里。全區幅員面積為2398.7平方公里。全區共3個街道辦事處，12個鄉、15個鎮、489個村民委員會,2005年末，全區戶籍總人口50.72萬人。區內交通便捷、信息靈通，國道319線和黔咸公路在此交匯，渝懷鐵路橫穿黔江境內，黔江舟白機場已經完工，并計劃在2010年國慶期間實現通航。近年來,全區大力實施“城鎮帶農村,工業帶農業,城鄉一體共繁榮”的發展戰略,狠抓城市建設、管理和經營,城市面貌發生了翻天覆地的變化,黔江作為渝東南經濟中心的地位日益凸顯。2城市化的相關概念

2.1城市化的涵義。城市化是由傳統的農業社會向現代城市社會發展的自然歷史過程。它表現為人口向城市的集中、城市規模的擴大、城市數量的增加以及城市化水平的提高。城市化是城市人口不斷提高的過程，是產業結構轉變的過程，是城市文明不斷發展并向農村傳播和滲透的過程。

2.2城市化的相關概念。城市化，也有的學者稱之為城鎮化、都市化。不同的學科從不同的角度對之有不同的解釋，就目前來說，國內外學者對城市化的概念分別從人口學、地理學、社會學、經濟學等角度予以了闡述。另外，隨著城市化進程的不斷加快，有延伸出了一些與城市化相關的概念，如郊區城市化、半城市化等。

3黔江區城市化發展動力機制分析

3.1黔江區城市化發展的內在推動力

3.1.1工業化的推進

工業化是城市化的基本動力，是城市化的經濟內涵。工業化促成了資本、人力、資源和技術等生產要素在有限的空間內的高度集合，對城市化產生了強大的推動力。黔江區正陽鎮在區委區政府的大力支持下，依靠其寬松的土地資源使用環境及人力資源的優勢，吸引了大批企業的遷入，建立了正陽工業園區，從而極大地促進了黔江工業化的進程。而工業化水平的提高城市化的發展提供了一定的經濟基礎，有力的推動著城市化的進程。

3.1.2產業結構的轉變

隨著黔江區工業化的加深，工業的崛起和發展改變了過去農村以第一產業為主的生產結構，而二、三產業得到較快發展。以正陽鎮為例，隨著工業園區的建設，工業的大量遷入，很多原來從事第一產業的人員變成工人，從事第三產業的人員也不斷增多。產業結構的優化與否決定著城市化的進程和其經濟社會的發展水平。因此，不斷推進產業結構的轉化和優化，既是經濟增長的重要的推動力量，也是城市化進程的重要途徑。

3.1.3政策的促進

堅持“城鎮帶農村，工業帶農業，城鄉一體共繁榮”的發展思路，科學規劃，合理布局。抓住市委、市政府把黔江定位為地區性中心城市的機遇，加大力度實施以“一樞紐六中心”為載體，構建渝東南經濟中心，增強全區各級的信心和決心，在各項工作中充分體現區委、區政府的戰略思路。城鎮建設應按照“規劃科學化、建設最優化、機制市場化、管理法制化”的要求，按照“一次規劃、分步實施”的思路，以發展的眼光和創新的意識，科學地地編制城鎮發展總體規劃，提高城市規劃的前瞻性、科學性，以適應經濟的發展、生活方式的變化和環境質量的提高。要完善城市功能，盡快完成城區組團式布局的骨架建設，并對各組團功能進行合理定位，要著眼于完善功能、改善環境、提高質量，加快正陽、張家壩組團建設，特別是加快工業園區建設，發揮城市的輻射帶動作用。要制訂黔江農村城鎮化的總體規劃，建立科學合理的城鎮規劃體系，在小城鎮建設中，要進一步提高認識，實施產業帶動戰略，以一種主導產業如工業、商業、旅游等的發展帶動城鎮人口的集聚和城鎮規模的擴大，要把生態移民、扶貧移民與調整生產力布局結合起來，促進生產要素向城鎮集中。

3.2黔江區城市化的外在動力機制

影響城市化的外在動力機制主要指來自于區域以外，加速或延緩城市化發展進程并影響城市化的性質、方向和特征以及城市規模、功能等的各種自然和人文要素相互作用而構成的一個機理系統，主要有境外投入、政策的引導與調控、開發區的建設、管理因素的變動等。

3.2.1境外投入

境外投入是指源自區域之外的資金、技術、信息、人才、勞動力等生產要素的投入乃至企業的遷入。黔江區處于重慶市經濟欠發達的東南地區，經濟欠發達，但在土地資源，勞動力成本方面擁有較為明顯的優勢，并且因為擁有較完善的公路、鐵路、航空立體交通網絡，相較于周邊城市有非常明顯的優勢，因此吸引了重慶甚至東部大城市的企業遷入和外資的注入，極大促進了黔江區工業化的進程，對本區城市化的發展提供了強大的經濟支持。

3.2.2國家的宏觀調控政策支持

自80年代起實施的東部傾斜政策加快了東部社會經濟發展和農村城市化進程；以三峽工程建設為起點的西部大開發，也必將帶動中西部社會經濟和農村城市化的大發展。中西部要緊緊抓住西部開發這一歷史機遇，用足、用活國家所給予的優惠政策，努力改善自身條件，積極主動地變資源優勢為經濟優勢，推進區域城市化發展。黨的十七大確立重慶市為我國城鄉統籌改革的兩個試點地區之一，另外，黔江區作為渝東南經濟中心，將吸引更多的國家和重慶市的扶持，黔江區要用發展的眼光，抓住西部大開發和城鄉統籌改革的歷史機遇，大力推進城市化的進程。

4黔江區城市化發展現狀、特點及問題研究

4.1黔江區城市化發展現狀及特點

4.1.1改革開放以來，黔江城鎮化發展很快。

黔江地區成立以前，城鎮化水平很低，1978年黔江區僅有城鎮人口0.9萬人，城鎮化率為

2.4%，1987年城鎮人口2.3萬人，城鎮化率為5.5%。黔江地區成立以后，城鎮化水平提高很快，城區人口(戶籍人口)1992年達到3.86萬人，1996年達到5.55萬人，2000年達到6.29萬人，城區面積由2平方公里擴大到近9平方公里。區縣合并建立黔江區后，2001年調整鄉鎮體制，成立了3個街道辦事處和15個鎮，城鎮人口達到10.79萬人，城鎮化率為21.9%，2002年又對村(居)組建制進行了調整，全區居委會達到了54個，城鎮人口達到16.99萬人，占總人口的34%。

4.1.2城鎮化總體水平較低。

據第五次人口普查資料顯示，2000年10月31日，黔江的城鎮人口(常住人口)為8.74萬人，占總人口的19.8%，比全國平均水平35.4%低15.6個百分點，比全市平均水平33.1%低13.3個百分點，在全市40個區縣中排名第21位，遠遠低于47%的世界平均水平。黔江非農業人口僅有6.87萬人，占總人口的13.7%，改革開放以來平均每年僅增加0.23萬人。

4.1.3城鎮化滯后于工業化。

按照城鎮化、工業化發展規律，城鎮化要與工業化發展相適應，但實際上黔江區城鎮化發展水平一直落后于工業化發展。1978年，城鎮化落后工業化5.7個百分點，而后隨著工業化水平的提高，兩者差距不斷擴大，1987年差距達到9.9個百分點，2002年二者差距擴大到10個百分點以上。

4.1.4城鎮規模小，基礎設施建設水平不高。

2002年末，全區城區3個街道辦事處總人口為8.77萬人，非農業人口為5.33萬人，城南街道非農業人口不足1萬人，城南和城西非農業人口比重分別為39.8%和49.2%；農村15個建制鎮平均人口為1.77萬人，總人口最多的兩河鎮2.76萬人，總人口最少的小南海鎮僅為0.91萬人，平均非農業人口為786人，40%的鎮非農業人口少于400人，非農業人口最多的馮家鎮為3147人，非農業人口最少的鵝池鎮僅有132人，在全區所有鎮鄉中列最后一位。過小的規模使小城鎮建設成本較高，輻射和吸納能力較弱。很多小城鎮基礎設施建設薄弱，用水不便、交通不暢、通訊落后、教學條件艱苦、環境衛生與鎮容鎮貌較差等，對附近的農民缺乏足夠的吸引力，有的甚至不能稱為“城鎮”。

4.2黔江區城市化發展中存在的問題

4.2.1城鄉經濟發展差距大。

農村人口比重過大，大量的勞動力滯留在勞動生產率相對較低的農村和農業，城鄉二元經濟結構沒有得到明顯改善，城鄉居民收入水平、消費水平、生活質量等各方面差距大。據調查，2008年黔江區農民人均純收入與城鎮居民人均可支配收入之比為1：3.8，占總人口80%以上的農村人口在全區消費品市場中所占的份額僅為37.8%，在全區儲蓄存款中所占的份額僅為28.5%，而占總人口不到30%的城區人口在全區消費品市場中所占的份額為62.2%，在全區儲蓄存款中所占的份額為71.5%。代表生活現代化程度的家用電器普及率，農村居民要遠遠低于城鎮居民，如彩電只有城鎮的30.5%，冰箱為5%，洗衣機為6.1%，移動電話僅為4.8%。廣大農村生產生活條件差，電力、交通、通信、文化等基礎設施落后，推行城鎮化建設任務十分艱巨。

4.2.2農村勞動力素質偏低。

城鎮化并不僅僅是農村人口的簡單集中，而是從生產方式到生活方式一系列制度的變革。長期以來采取的嚴格城鄉戶籍管理制度，城鎮、農村基本上是獨立發展的。盡管經過改革開放20多年的發展，農村居民的生產生活方式發生了很大變化，但農民的市場意識、經濟意識、法律意識等觀念還非常淡薄。從整體上說，農村居民的受教育程度比較低，根據抽樣調查資料，目前黔江區農村勞動力中初中及以上文化程度的僅占56.2%，小學文化程度的占38.3%，文盲和半文盲比例高達5.5%。在這種情況下，一個農村居民，即使戶籍制度上成為城鎮居民，如果沒有一定的生產、生活技能，在城鎮生存下去也比較困難。

4.2.3在黔江區城市化發展中,由于受經濟條件和交通條件所限,中心城區存在向四周無序蔓延的趨勢,造成了城郊土地利用功能混亂、環境質量下降、設施建設重復無序、交通壓力加大等問題。缺乏有效的政府引導,造成了一些無視規劃胡亂開發的現象和行為不斷出現。黔江城區處于河谷地帶，城市發展空間較小，近幾年，城市周邊無視政府規劃自建房的現象比較嚴重，嚴重破壞城市形象，也不利于城市規模的擴大，對集約城建用地是一個嚴峻的挑戰。

4.2.4鄉鎮工業發展緩慢，農村工業化水平落后。

鄉鎮工業長期徘徊在小型化、分散化的低層次上，難以進入現代化工業層次，致使“聚集效應”十分低下，農村的工業化水平相當落后。2002年黔江區農村勞動力中從事工業生產的只有3.3%，直接從事農業的勞動力比重高達80%以上，農民非農收入占家庭經營收入的比重僅為6.2%。城鎮化的一個重要內容就是農村的工業化，沒有農村的工業化發展，農村的城鎮化是不可能實現的。在農村勞動力向城鎮轉移過程中，不但要考慮轉移勞動力的生活生存成本和管理成本，更重要的還要承擔轉移勞動力工業化所必需的技術裝備成本和發展成本。面對不到5%的農村工業就業，城鎮化發展任務十分艱巨。

5． 黔江區城市化發展對策研究

黔江地處山區，由于長期的歷史發展和經濟、社會、地理條件的限制，城鎮化建設較為落后，我們應堅定城鎮帶動的戰略思路，加快城鎮化進程，建設渝東南經濟中心，促進經濟社會協調發展。

5.1加快推進工業化進程。從各地成功的經驗看，推進工業化進程是城鎮化建設堅實的基礎。依托豐富的資源優勢和正在升級的區位優勢，努力把黔江建設成為區域加工基地。大力發展以煙草、食品、林產、制藥為主的特色加工工業，加快傳統工業的改組改造和結構優化升級步伐，壯大卷煙、電礦、建材、林產、食品、醫藥六大骨干產業。大力發展鄉鎮工業和勞動密集型產業，推動現有分散布局的企業向小城鎮逐步集中，逐步改變鄉鎮工業規模小、機械化程度低的家庭手工業現狀，提高鄉鎮工業的競爭能力。依托正陽工業園區，通過工業規模的迅速擴大，加速第三產業的發展，加速人口向城鎮聚集，用工業化帶動城鎮化。

5.2堅持“城鎮帶農村，工業帶農業，城鄉一體共繁榮”的發展思路，科學規劃，合理布局。抓住市委、市政府把黔江定位為地區性中心城市的機遇，加大力度實施以“一樞紐六中心”為載體，構建渝東南經濟中心，增強全區各級的信心和決心，在各項工作中充分體現區委、區政府的戰略思路。城鎮建設應按照“規劃科學化、建設最優化、機制市場化、管理法制化”的要求，按照“一次規劃、分步實施”的思路，以發展的眼光和創新的意識，科學地地編制城鎮發展總體規劃，提高城市規劃的前瞻性、科學性，以適應經濟的發展、生活方式的變化和環境質量的提高。要完善城市功能，盡快完成城區組團式布局的骨架建設，并對各組團功能進行合理定位，要著眼于完善功能、改善環境、提高質量，加快正陽、張家壩組團建設，特別是加快工業園區建設，發揮城市的輻射帶動作用。要制訂黔江農村城鎮化的總體規劃，建立科學合理的城鎮規劃體系，在小城鎮建設中，要進一步提高認識，實施產業帶動戰略，以一種主導產業如工業、商業、旅游等的發展帶動城鎮人口的集聚和城鎮規模的擴大，要把生態移民、扶貧移民與調整生產力布局結合起來，促進生產要素向城鎮集中。

5.3調整功能，優化產業結構，推進城市化發展。積極調整中心城區的產業結構,實現中心城區用地“退二進三”的調整,繼續發揮中心城區在城市經濟中的核心作用,提高其現代化功能。按照城市化的客觀要求,推進三大產業之間、各產業內部及產業布局空間3 個方面結構的調整。根據區委、區政府規劃，黔江老城區主要規劃為商業區和生活區，正陽依托正陽火車站、正陽工業園區發展第二產業，舟白依托舟白機場大力發展二、三產業，馮家主要發展第三產業。以產業為依托,加快人口和產業的集聚,承接中心城區的功能轉移,在空間、經濟、人口、社會、生態等方面加速實行城鄉一體化,實現城區與郊區的協調發展[3] ,避免走國外城市郊區化過程中中心城區“空心化”和經濟衰退的彎路。

5.4加快制度創新步伐。關于戶籍制度，根據區情，以具有合法固定住所、穩定職業或生活來源為基本落戶條件，調整城鎮戶口遷移政策。關于用工制度，取消各種針對農民和外地人口制定的限制性就業政策，堅持城鄉統籌就業的改革方向，建立統一開放、競爭有序、城鄉一體的勞動力市場。關于土地使用制度，加強土地利用規劃管理，通過完善供給制約和需求引導相結合的供地機制，優化土地利用結構，逐步健全土地市場機制，提高耕地占用成本，保護耕地。

第四篇：中國城市化進程的問題及對策

中國城市化進程的問題及對策

一、總述 城市化也有的學者稱之為城鎮化、都市化，是由農業為主的傳統鄉村社會向以工業和服務業為主的現代城市社會逐漸轉變的歷史過程，具體包括人口職業的轉變、產業結構的轉變、土地及地域空間的變化。改革開放以后，中國逐步放開了原有對人口流動的控制大量農民工流向了城市，同時加快了城市化的進程。2011年12月，中國社會藍皮書發布，我國城鎮人口占總人口的比重將首次超過50%，標志著我國城市化率首次突破50%。我國正處于社會主義初級階段，堅持以經濟建設為中心。但是中國城市化的滯后給中國的經濟、社會的持續、快速、健康發展帶來了一系列的矛盾。就目前而言，刻意引導城市化，并不適宜中國國情。

二、城市化所引發的問題

刻意引導城市化在環境、社會、經濟、糧食等方面都會產生不利影響。農民大量離開原耕種地，使得人口大眾中國的糧食安全問題存在隱患，這不利于中國國家發展和證據穩定。同時會倒是交通擁擠，住房緊張，就業困難，社會秩序混亂，社會保障壓力大等社會問題。在我國城市化進程中主要存在以下問題：

1、外來人口難以進入

在中國現有的制度下，要素市場在城鄉間和地區間都是呈分割狀態，這種分割的局面直接導致了地區間要素流動的不充分。勞動力要素的流動不充分主要體現在當前的戶籍制度制約上，戶籍制度阻礙了農民進城的自由，限制著人口向大城市遷移和農村人口向城市遷移。進入城市就業的外地農村居民不能公平地得到城市戶口。由戶籍制度引發的歧視性制度障礙。城市在就業、就學等方面對外來戶口的歧視，使得外來務工人員無法擁有與當地居民平等的機會和待遇。土地制度為土地資源要素的有效利用設置了壁壘，在城市化進程中，農民市民化最重要的是擺脫長期以來農民對土地的人身依附關系，實現身份上真正的轉變，我國的農村土地制度限制了農村剩余勞動力的轉移，農民土地使用權轉讓困難，限制了農村剩余勞動力的自由流動。

2、進入以后難以生存發展

能源和自然資源的超常規利用對中國城市化的壓力；資源短缺是我國城市化發展的“瓶頸”，我國660多個城市不同程度面臨水資源問題。由于工業的粗放型發展和人口的高度聚集，污染物的排放量激增，造成了大氣污染、垃圾滿城、土地資源短缺、噪音不絕和光磁污染等各種難以解決的環境問題，城市的生態安全受到了極大的威脅。基礎設施建設速度與質量跟不上城市化進程。食品質量降低，眾多人口的健康安全和心理安全受到威脅；社會治安狀況惡化，危機預警和監控機制欠缺，行政執法監控出現漏洞，以及危機處理操作不當而導致人為社會安全危機等。

3、發展不均衡

貧富分化加劇和城市貧困問題，由于各種原因，城市貧困者在短期內很難依靠自身力量擺脫貧困，導致溫飽難以維持。全國不同地區的城市化水平差距過大。我國城市分布相對集中在東部地帶，尤其是在沿海地區的珠三角、寧滬杭、京津唐等大城市群區域，工業化、信息化、城市化的迅速發展，集聚了中國大量的財富、勞動力與高新技術，使沿海許多城市經濟繁榮，市場活躍，生活水平提高，環境逐步改善，已經進入城市化發展的中期階段，中部

地區正處于初期向中期的過渡階段，西部地區仍處于城市化發展的初期階段。

三、對策

1、改革戶籍制度，打破以戶籍制度為核心的傳統城鄉分割制度，建立符合我國國情的適應經濟發展的現代城鄉戶籍管理制度。降低農民進入城市的門檻，放寬大中城市對農民戶口遷入的管制，允許具備一定條件的農民自由選擇進入城市就業和生活。

2、土地制度革新。建立土地使用權市場化流轉機制。通過土地使用權的流轉提高土地經濟效率。使農民從對土地的人身依附關系中解脫出來，使那些想脫離土地的農民通過土地使用權轉讓，獲得相應利益，解除其進入城市并長期生活的后顧之憂。

3、對資源和環境問題，堅持“可持續發展”戰略，樹立科學發展觀，實現和諧發展。加強環境保護和污染防治。實施污染物排放總量控制，開展流域水質污染防治，強化重點城市大氣污染防治工作。加強環境保護法規的建設和監督執法。合理使用、節約和保護資源，提高資源利用率和綜合利用水平。建立重要的資源安全供應體系和戰略資源儲備制度，高度重視水資源的保護和節約使用。建立能源節約型社會。開拓新的清潔能源，如核能、風能、太陽能以及其他方面的能源。堅持開源與節流并重。節流優先，治污為本，科學開源，綜合利用。對于土地資源，要重視土地利用總體規劃和城市建設規劃。加強建設用地調控，嚴格控制土地供應總量，改進土地總體規則；實現土地配置方式的配套與協調。

4、加強平起各部門聯動、信息和資源共享機制。時對安全系統的管理、維護和建設，在解決社會公共安全問題上，要建立健全政府對重大危機的應對機制。建構起覆蓋面廣闊的社會安全網；加強危機應對方面的立法建設(如食品安全問題和環境安全問題)；建立完善公共安全監督檢查機制。堅持邊檢查邊整改的原則，以檢查促整改。針對查出的問題，采取有效措施消除隱患。對所有的涉及公共安全的事件，特別是重點部位，進行全面的、不間斷的安全技術檢查，堅決杜絕安全事故的發生。對公共安全事故多發點段和隱患點段進行專項治理，并檢查驗收。加強綜合治理檢驗工作。營造人人有責的公共安全管理文化環境。普通市民應該強化風險意識，對自己的行為進行必要的約束，并積極參與和支持風險防范和管理工作，努力營造一個人人有責的公共安全管理文化環境。

5、廣開就業門路，大力提高社會就業率。政府應通過宏觀政策的調整增加就業機會；同時，就業扶持要向貧困傾斜，政府要提高勞動者的素質，以培訓促進就業。建立完善的社會保障體系，調整社會福利政策向貧困者傾斜。繼續提高低收入者的收入水平。逐步調整現有社會福利政策，在住房補貼、退休金、醫療保險、義務教育等方面向低收入者傾斜，通過社會保障的再分配，起到縮小貧富差距的作用。要加快社會保障的立法進程，盡快出臺有關社會保障的法律法規，明確國家、企業和職工的權利和義務，使社會保障制度有法可依。

6、東部與中西部地區區域經濟社會發展條件和現行城市化特征的不同，應在總的城市化發展戰略方針的指導下，按照因地制宜的原則，分別確定這些地區城市化的目標、重點及實施途徑，實行多種模式，切忌一刀切。東部地區應以現代化和國際化為目標，重點加強“中心城市”。同時以大城市為托走擴展型城市化道依路。加強中心城市的改造與擴展，建立以大城市為核心的城市群。中部地區應從完善城市體系的角度出發，逐步形成一個以特大城市為依托，大、中、小城市并舉的，功能完善、結構合理的城市體系。建立“城市區域經濟聯合體”。以大力發展中等城市為目標，走集中與分散并舉型的城市化道路。西部地區地域遼闊，人口密度小，城市化水平低，大、中、小城市發展都不足，在資金、人才、技術、資源有限的情況下，應走集中型城市化發展道路，選擇一些基礎好、交通便利的城市，集中投資，集中建設，先實現規模化，再實現內涵化的城市化道路。

第五篇：中國城市化進程中的問題及其對策

中國城市化進程中的問題及其對策

【內容提要】在中國城市化進程中，出現了一些問題如貧困化問題、公共安全管理問題、資源問題等等。要解決這些問題，一是實現“三集中”，解決農村農民貧困問題，廣開就業門路，大力提高社會就業率，建立完善的社會保障體系；二是加強對城市的安全管理；三是對資源性問題堅持“可持續發展”戰略。【摘 要 題】城市化

【關 鍵 詞】城市化/貧困問題/安全問題/資源問題

城市化是鄉村變為城市的復雜過程，是社會發展中重要的世界性現象。城市化進程是城市人口比重快速提高和城市的生產不斷擴大的過程，也是社會經濟變化的地域空間過程。隨著城市化進程的加快，在我國出現了一些亟待解決的問題，本文就城市化進程中出現的一些問題進行探討，以此找出相應的對策來加快城市化進程的健康發展。

一、中國城市化進程現狀

中國的城市化進程開始于十一屆三中全會的改革開放。從我國的城市化發展來看，我國1978年的城鎮化水平為17.92％，1982年的城鎮化水平為20.8％，1990年為26.2％，2001年為37.7％，2003年已達到40.53％，至2003年底，我國共有設市城市600個，建制鎮20600個，城鎮總人口5.03億。從目前來看，已經有幾億農民轉移到城市。這是改革開放20多年來全國城鎮化發展的結果。我國城市化進程是逐漸加速的，從1978年至1995年這17年，城市化率平均每年提高0.65個百分點，1995年至2003年這8年平均每年提高1.44個百分點。這個時期的城市化還是在嚴格的遷徙限制的狀況下實現的。也就是說，過去25年城市化水平的提高是在戶籍制度的阻遏下實現的。2003年改革戶籍制度，今后沒有了制度因素的限制，中國的城市化進程勢必要加速，即比現在每年提高1.44個百分點更快。假設2010年以前我國的城市化率平均每年提高1.5個百分點，那么2020年的城市化率將達到67％，很可能更高。若依據最樂觀的預測，2020年時我國人口只有13.26億，按67％—70％的城鎮人口比例，城鎮人口為8.9億—9.3億，17年內將增加3.6億—4.0億城鎮人口[1]。

二、城市化進程中出現的問題

在中國的城市化加速發展中，不可避免地存在一些問題，這些問題主要表現在如下方面。

1.城市化進程中出現的貧困問題

在社會經濟發展過程中，尤其是市場經濟條件下，貧困似乎已經成為一個難以避免的伴隨現象。考察城市化進程可以發現，貧困不僅是城市化進程中的“果”，在一定意義上更是推動城市化的“因”。工業化、城市化和現代化是現代社會歷史發展過程中三個相互影響、相互作用的重要因素。城市發展應該是一個由量變到質變的過程，但目前中國的城市化還只是停留在量變的過程中，在這種狀態下的城市發展，自然會形成貧困的問題。

一是城市化難以形成對農村社會的積極滲透和正面影響。在農村人口增長、農業比較效益遞減、土地資源約束以及技術替代等多種因素作用下，大量農村勞動力向城市、向非農產業轉移已成為不可逆轉之勢。農村剩余勞動力的大量存在為城市加快發展提供了條件。大量的資料表明，我國現有農村剩余勞動力在1.5億人左右，加上農村每個勞動力負擔1.5人(2002年)計算，估計短期內至少有2.25億人不得不流動到城市。

貧困壓迫下的農村勞動力的流動表現出的是一種為求生計而萌發的主動性。這種主動性推動了城市的發展。另一方面，城市的發展又反作用于農村的貧困。農村高文化素質勞動力向城市流動使文化素質本來就低的農業勞動力整體素質進一步下降。農村高素質勞動力的嚴重流失，影響農業科技的推廣和應用，也極不利于農村產業結構的調整，最終導致農業生產的停滯甚至下降。這樣，使農村更落后，城市更現代。

二是現階段出現的城市貧困問題。城市貧困問題的最基本表現，就是在一定時期內，由于各種原因，在城市逐漸出現一部分人和一部分家庭的基本生活處于入不敷出的窘困狀態，這些貧困者在短期內很難依靠自身力量擺脫貧困，導致溫飽難以維持。城市貧困問題如處置不當，易于激化一系列社會問題，甚至政治問題，應該引起政府和社會的廣泛關注。

在21世紀頭30年里，我國城市化水平將進一步提高，由此而來的城市貧困人口的增加將是一個必然的趨勢，也就是新生的城市貧困村將呈規模化發展，流動中的絕對貧困隊伍逐漸多元化、組織化，而后備的相對貧困隊伍正在形成，老年人口貧困發生率將因為儲蓄準備不夠和社會養老保障制度不健全而越來越高，在城市貧困人口中，男性比女性貧困發生率更高[2]。

2.城市化進程中公共安全管理的問題

目前我國正處于城市化加速時期，城市社會內部發展、失衡和社會分裂，以及城鄉差距的持續擴大，使得城市發展面臨整體性的風險。

有專家列舉了城市化過程中最突出的六大社會安全問題：貧富分化加劇，眾多人口的生命安全和社會尊嚴安全受到威脅；社會治安狀況惡化；食品質量降低，眾多人口的健康安全和心理安全受到威脅；SARS、艾滋病、性病等高強度傳染病暴發和流行；生態惡化及災害應對機制落后；危機預警和監控機制欠缺，行政執法監控出現漏洞，以及危機處理操作不當而導致人為社會安全危機等。在這六大問題中，危機預警和監控機制欠缺，行政執法監控出現漏洞，以及危機處理操作不當而導致的人為社會安全危機，成為國人最焦心的問題。

我國社會正處于轉型期，轉型期的中國社會面臨諸多安全隱患，但確保社會安全的準備并不充分，從而加大了風險威脅；同時，負責危機處理的機構分割嚴重，配合生疏，很難協同作戰、信息共享，更增添了應對城市公共安全問題的難度；尤其是不負責任的心理和城市建設中的急功近利心態，使城市風險經常防范失靈，加上我國預警機制還相當落后，而且政府的協調能力也不盡如人意，這樣，必然使中國城市化付出比其他國家更大的成本，包括社會資本、社會正義和社會進步方面的巨大損失。

3.城市發展中的城市資源短缺問題

資源短缺是我國城市化發展的“瓶頸”。按照年均增長1個百分點預測，至2020年全國將新增3.3億城鎮人口(現在5.03億)，對資源的需求是非常巨大的。城市化對能源，包括電、煤、石油、燃氣等需求都將有很大的增長，對生態環境必將產生巨大的壓力。雖然目前我國城鎮的人均能源消費水平還不高，但是8.3億城鎮人口的總量卻是世界最大的。從水源來看，過去的城市供水問題主要是給排水設施的不足，而不是水資源的匱乏。今天，隨著城市大生產的發展和城市人口的劇增，生產用水和生活用水大大增量，加之生態環境的破壞影響了江河表面水的豐盈，超量和無度的開采又造成地下水的枯竭，同時，禁而不止的工業污染和污水的超標排放，致使江河湖泊和水源地以及地下水水質遭受嚴重污染，使得我國660多個城市不同程度面臨水資源問題，200多個城市嚴重水資源不足，有的城市被迫限量供水。從土地資源來看，如按現行規劃標準計算，每年均需要增加180km[2]的土地。過去總是說我國地大物博，城市發展用地不成問題。如今，城市用地問題越來越引起國家的重視，三令五申要嚴格控制城市用地審批的閘門，并將6000多個開發區撤銷了一半，以避免開發區土地曬太陽，同時對城市興建寬馬路、大廣場、會展中心、大學城、高爾夫球場等，以及盲目的房地產開發和城市用地規模的擴大進行嚴格的用地控制，敲響了警鐘。

三、加速推進城市化進程中的對策

1.解決城市化進程中的貧困問題

一是實現“三集中”，解決農村農民貧困問題。我國實現城市化的最終焦點、重點、難點均在農村。農民進程推動了城市化的發展，但是，也是貧困化的主要因素，要解決這一問題，正如有的專家指出的那樣，制定并堅持“三集中”的長期戰略方針，即人口向城鎮集中、工業向園區集中、土地向規模經營集中，是實現城市化的社會基礎[3]。尤其是只有實現了農村人口向城鎮集中，才可能實現農民身份的戰略轉型，這種戰略轉型是中國邁向工業化、現代化和全面建設小康社會的必由之路，也是解決“三農問題”的根本出路。農民轉移到城市，也可實現亦工亦農，做“人人有工作，家家有產業，個個有技能”的新型農民或農業工人，為全面小康打下技能基礎。

二是廣開就業門路，大力提高社會就業率。政府應把再就業問題列為國家宏觀調控的戰略目標之一，通過宏觀政策的調整增加就業機會；同時，就業扶持要向貧困傾斜，政府要提高勞動者的素質，以培訓促進就業。

三是建立完善的社會保障體系，調整社會福利政策向貧困者傾斜。今后應加大“三條保障線”的扶持力度，繼續提高低收入者的收入水平。同時應逐步調整現有社會福利政策，在住房補貼、退休金、醫療保險、義務教育等方面向低收入者傾斜，通過社會保障的再分配，起到縮小貧富差距的作用。要建立和健全覆蓋全社會勞動者的社會保障體系，使各種經濟類型的勞動者都覆蓋在社會安全網內，這不僅能增強勞動者的安全感，也有利于勞動者的合理流動。要解決社會保障資金嚴重不足的問題，如養老金，由于過去老職工的隱性繳款未能得到補償，使企業不堪重負，致使企業欠繳和拒繳保險金。為解決此項難題，政府應從國有資產中劃出一部分用作養老金。要加快社會保障的立法進程，盡快出臺有關社會保障的法律法規，明確國家、企業和職工的權利和義務，使社會保障制度有法可依[4]。

2.對于城市安全管理的問題要加強預警機制

城市社會安全問題雖然具有突發性特點，不容易預測，卻容易引起傷害。但只要做好公共安全應急機制，城市的安全風險是可以降低的。為此應該采取相應的對策。

一是加強平時對安全系統的管理、維護和建設。

在城市化進程中，投資者對于城市公共安全管理狀況是非常看重的，如果城市生活和秩序舒適、安全，能夠更快地進行人、財、物的流通，就會吸引更多的客戶和商家的青睞。公共安全是城市各項管理工作的重中之重，是城市各項制度賴以存在的基礎。在解決社會公共安全問題上，要建立健全政府對重大危機的應對機制[5]。首先，要建構起覆蓋面廣闊的社會安全網；其次，要加強危機應對方面的立法建設(如食品安全問題和環境安全問題)，2003年，國務院頒布的《突發公共衛生事件應急條例》是一個重要的條例，標志著我們國家把應對突發公共衛生事件進一步納入了法制化軌道，也標志著我國處理突發公共衛生事件應急機制進一步完善；第三，政府的危機管理的主觀愿望和客觀能力都應該有較大的提高；第四，要建立起各部門聯動、信息和資源共享機制，重視專業知識在控制危機方面所起的重要作用。

二是完善公共安全監督檢查機制。

對于城市公共安全監督檢查工作，絕不能走走轉轉看看走過場，要堅持邊檢查邊整改的原則，以檢查促整改。要針對查出的問題，采取有效措施消除隱患，不能不了了之。對所有的涉及公共安全的事件，特別是重點部位，進行全面的、不間斷的安全技術檢查，堅決杜絕安全事故的發生。安全部門要做好預防措施和加大打擊力度，加強對社會的公共安全控制，嚴格查處危及城市安全的不安定因素，對公共安全事故多發點段和隱患點段進行專項治理，并檢查驗收。加強綜合治理檢驗工作。遇有社會治安和公共安全事件的發生，要有警情預報，確保安全穩定的社會環境。

三是營造人人有責的公共安全管理文化環境。

城市公共安全事務絕不是政府單方面的事情，政府與民眾都有責任。公共安全作為一項全民受益的事業，雖然是完全政府行為，但作為公共安全的承擔者的政府要提供公共安全以保障全體社會成員的利益，必然通過社會成員支付稅賦來實現籌資，而稅賦又影響著人們對公共安全的期望程度。公民的公共安全期望值越高，政府投資越大，承擔的稅負就越重。這種由于政府完全獨立承擔公共安全保障任務的結果，最終必將導致全民對公共安全期望值降低。因此，生活在充滿風險的中國現代城市，普通市民應該強化風險意識，對自己的行為進行必要的約束，并積極參與和支持風險防范和管理工作，努力營造一個人人有責的公共安全管理文化環境。城市開發商應該分擔基礎設施建設，整個社會必須有一個很好的、暢通的網絡。在危機預警發出后，市民一定要理性。要使相助與自助結合起來，比如，市民參加自助、他助、社區志愿者隊伍等等，只有漸漸形成一個有凝聚力的社會，大家才會覺得更加安全。

3.對資源問題，堅持“可持續發展”戰略，樹立科學發展觀，實行“和諧發展”

在城市化進程中，資源是有限的，有不少資源是不能再生的，尤其是那些與人們的生產、生活和精神文化休戚相關的資源利用問題，不能只顧眼前，一定要堅持可持續發展的戰略。

一是對土地實行可持續利用。土地可持續利用具有區域性和利用方式的特定性、時間動態性、系統開放性以及尺度多維性。對土地可持續利用動態過程的認識，在于著重提高預測土地利用變化的能力[6]，更重要的是，區域土地可持續利用研究的基本目標，不僅是提高對全球土地利用驅動力的分析，而且也是實現可持續利用的戰備對策的選擇。目前國際上土地可持續利用研究主要是從合理利用系統分析、評價和綜合研究模型三個方面展開的。綜合研究模型綜合了土地利用的自然、經濟和社會等方面的土地持續利用研究，而遙感、地理信息系統的廣泛應用為其定量化和多種方法的綜合提供了可能。

具體地還要重視土地利用總體規劃和城市建設規劃。加強建設用地調控，嚴格控制土地供應總量，改進土地總體規則；集中土地供應權，把分散在各個部門的用地審批權集中在城市政府手中；實現土地配置方式的配套與協調；進一步完善土地儲備制度，以進一步提高國家對于土地市場的壟斷能力；建立順暢的信息渠道，加大土地市場地位變化情況監測力度，以充分發揮國家對地價的調控作用[7]。

二是對電力、水等實行可持續利用，建立能源節約型社會。1978—2002年這24年中，我國的電力彈性系數平均0.81，即GDP每增長10％，需要發電增長8.1％。但從2000年以后，這個彈性系數開始大于1，2003年已高達1.65。根據上述分析，估計在今后較長時期內，我國的電力彈性系數大于1的可能性非常高，即要求發電能力的增長等于或快于GDP的增長。因此電力建設的投資應加強。我國的發電只能主要依靠燃煤，故大型煤炭生產基地的建設必須加強。同時，必須盡早考慮能源的多元化問題和開拓新的清潔能源，如核能、風能、太陽能以及其他方面的能源[8]，做到電力的可持續發展。在城市化進程中，還要注意節約用水，解決城市水資源平衡(地表水和地下水)、污水處理回用等等。

三是對城市生態環境實行可持續發展。科學發展觀和持續發展的一個核心概念是對環境和生態的保護。高投資強度發展階段對環境和生態的保護提出了非常強的挑戰，面對挑戰，唯一的選擇是更加重視環境和生態問題，在恢復并保護生態平衡、增加環保設施方面做更多的工作。