第一篇：失地農民就業之我見

失地農民就業之我見

隨著我鎮經濟的快速發展，在項目建設中通過政府征用了大量的土地，統籌城鄉經濟社會發展，推進城鄉一體化，導致了我鎮一部分農民失去了賴以生存的土地。合理解決他們的就業問題已經成為政府亟待研究的重點課題。

一、我鎮農村勞動力失地和失業情況

我鎮總人口共有7.8萬人，其中5.2萬是農民。由于近年來，為支持全鎮經濟建設，征用了大量的農業用地，用于新上項目建設。目前，除去7、8個山區村，其他近二十個村、社區要么已經被占了，要么已經列入城市發展規劃區。據調查在失地農民中，多數村的失地勞動力再就業情況比較好，大部分已從事二、三產業，主要是建筑業、服務業。但是，也有個別村的失地勞動力失業情況比較突出，還有相當一部分失地農民處于失業狀態。

二、失地農村勞動力就業中存在的主要問題

（一）就業觀念陳舊。目前一部分失地勞動力安于現狀，不是用獲得土地賠償金作為原始資金進行一些力所能及地經營活動，而是坐吃有限的土地賠償金，整天無所事事。一旦土地賠償金被用完，這些人的生計將成問題。

（三）信息不靈，找不到掙錢的門路。由于一些農民與外界接觸少，缺乏溝通。失去土地后，不知道干什么好，十分仿惶。1

想外出打工應該干什么；想在家門口創業，不知干什么掙錢；想學技術不知到哪去學。

（四）就業服務網絡需進一步加強。職業介紹、職業培訓等就業服務網絡建設滯后，在一定程度上制約了失地農民就業工作的開展，影響了此項工作的進程。

三、解決農村勞動力失地和就業問題的主要對策措施

（一）引導失地農民破除陳舊觀念。從加大宣傳力度入手，幫助失地農民樹立新的就業觀念。宣傳就業政策，以晚會、知識競賽等群眾喜聞樂見活動為主要形式，大力宣傳就業政策，典型引路。選擇一批失地不失志，自力更生創大業的先進典型農民，采取新聞報道、巡回做報告等形式，進行宣傳表彰，樹立失地農民就業榜樣。幫助我鎮失地農民破除要我就業的陳舊觀念，樹立起我要就業的觀念，學習榜樣，積極主動的去尋求就業門路。

（二）加大對農村勞動力素質的培訓。

按照市場化、社會化的要求，調整和改革各類培訓機構。繼續利用“三下鄉”、科技普及等有效形式，靈活地開展實用技術培訓；調動農村勞動者開展個人培訓，自我提高職業技能和創業能力的積極性，并發揮“能人”帶動培訓的效應。

（三）加快研究失地農民社會保障工作。

結合本鎮實際，鼓勵他們參加養老保險，解決他們的養老問題，解除他們的后顧之憂。

（五）強化對失地農民的就業服務。加大資金投入，加強勞動力市場建設。利用現代化的信息傳播技術，及時收集、整理、發放各種就業信息，建立起鎮、村兩級勞動力就業服務信息網絡。

（六）支持鄉鎮個體私營企業發展。進一步落實好鼓勵個體私營經濟發展的各項政策，積極引導個體私營企業加大投入，上新項目，擴大規模，增加就業崗位，吸納當地的失地農民就業。

第二篇：關于開展失地農民就業情況

關于開展失地農民就業情況

調研的通知

各市區勞動就業辦公室：

為進一步加快城鄉統籌就業工作步伐，通過城鄉一體化勞動力市場把失地農民納入城鎮就業體系，使其在就業培訓、擇業指導、職業介紹等方面享受就業服務，在接受職業培訓、就業援助、自主創業等方面享受到應有的政策待遇。經研究決定，在全市范圍內對失地農民的就業情況進行調研。現將有關事項通知如下：

一、調研范圍

全市范圍內2006年1月以后土地被征用村居的農村勞動力。

二、調研時間

自4月1日開始，計劃用一個月時間完成。

三、調研方式

各市區要抽調人員組成調研組，采取召開座談會、下發調查表等多種方式進行調研。

四、調研內容

1、被征地農民分布情況；

2、失地農民通過何種方式實現的就業；

3、失地農民的未就業和已就業情況；

4、就業后的工資待遇和參加社會保險情況。

調研結束后，各市區要形成調研報告，并將《失地農民就業狀況調查表》以紙制和WORD電子文檔的方式，一并于4月30日前報市勞動就業辦公室。調研中的具體問題請及時與市就業辦聯系。

聯系電話：5190912

聯系人：郭景璐

Email:guojinglu

附：失地農民就業狀況調查表

二○一○年三月二十六日

第三篇：扶持失地農民就業工作匯報

扶持失地農民就業工作匯報

失地農民就業工作一直以來是矛盾突出的社會問題，是政府工作任務的重點之一。為此，我局堅持“勞動者自主擇業，市場調節就業，政府促進就業”的方針，根據失地農民的擇業意愿，積極開展有針對性的就業服務，全面落實國家就業扶持政策，重點幫扶就業困難對象實現就業。

一、基本情況

我區從2004年建區以來，因城市建設導致的失地農民共涉及21個村91個社區，共有21572名失地農民進入保障管理中心，領取基本生活補助費。其中勞動年齡段1.5萬人，占到70.5%。截止目前，共計實現就業1.35萬人，占總勞動力的89％，其中本地就業0.5萬人（進廠、建筑工、家政服務、保潔、保安、駕駛、人力三輪等），包括培訓后自主創業0.16萬人（開辦餐飲、五金維修、家電、超市、廣告制作、理發店等），勞動力轉移輸出0.85萬人。

二、幫扶措施

（一）強化政策宣傳力度。派出宣傳活動小組及宣傳車輛，深入信息閉塞的地區輪回宣傳，充分利用各類宣傳載體，通過集中宣傳、現場咨詢、印發資料、現場會等多種形式，不斷加大勞動合同法以及就業促進法等就業扶持政策的宣傳，做到家喻戶曉。共計發放宣傳資料18000余份，出動宣傳車輛42駕次，召開現場咨詢會2次。

（二）積極開發公益性崗位。深入轄區內各企事業單位、社區，開發一批保綠、保潔、社區治安等公益性崗位，安排被征地勞動力中就業困難人員到相應的公益性崗位進行工作，城區共安排300余個公益性崗位，幫助他們就地就近實現就業。

（三）做好職業介紹工作。緊密聯系我區在外地建立的勞務輸出聯絡站，廣泛收集各地企業有效、合法的用工信息，為通過“12333”就業援助熱線咨詢就業信息的本地務工人員提供用工信息200余條，并協助有就業意愿的群眾與用工單位聯系，幫助達成就業意向。其次是做好有外出務工意愿人員的登記工作，盡全力為有就業愿望人員與用工企業鋪路搭橋。通過努力，失地無業農民成功實現就業達1.35萬人。

（四）扎實開展技能培訓。區就業局堅持以市場為導向，以需求為標準，根據市上匹配我區的專項培訓項目結合上報數據進行綜合后適時開展創業培訓、電腦培訓、電動縫紉等免費培訓班，做到“招收一批、培訓一批、上崗一批”，同時，有針對性的開展政策法律培訓、人生觀、思想道德教育和業務技能培訓。通過培訓幫助失地農民成功實現自主就業。

（五）提供小額貸款貼息。對于有自主創業愿望但缺乏創業資金的人員，我們積極做好小額貼息貸款優惠政策的宣傳解釋工作，為其提供按政府有關規定申請8萬元以內的創業小額貸款2年利息，鼓勵其以城區為主大力發展自主創業。近兩年共計為城區各類自主創業人員提供小額貸款500余萬元。

（六）搭建自主創業平臺。近兩年我局在經緯水岸商業步行街處著力打造創業孵化園，努力為自主創業人員搭建創業服務平臺，組織開展項目開發、方案設計、風險評估、開業指導、跟蹤扶持等“一條龍”服務。凡入駐我區創業孵化園經商辦企事業的，可按照政策享受相關的稅費減免優惠政策，同時政府給予一年的門面租金補貼，從而降低創業成本及門檻，順利實現自主創業。

第四篇：失地農民的就業和社會保障

失地農民的就業和社會保障

我國目前正處在快速的工業化和城鎮化進程中，伴隨這一進程，城市住房和非農業用地的需求也隨之增加，大量的農業土地轉化為城市用地。據估計，目前我國完全失去土地或部分失去土地的農民可能高達４０００－５０００萬人。國家強制性大量征地造成的農民生活水平下降、就業無著落等問題日益嚴重，因征地問題引發的社會矛盾不斷加劇。本報告主要利用一些個案調查材料分析了失地農民的就業和社會保障狀況，提出了解決失地農民問題的政策建議。

一、失地農民的總體狀況

失地農民的數量。除了大中型基礎設施建設，中國非農建設占用耕地，主要集中在城郊和人多地少的經濟發達地區，這些地區一般人均耕地不足０．７畝。國家統計局２００３年在全國開展了失地農民的調查。調查以人均耕地面積０．３畝以下的農戶為主要對象，共調查了２９４２戶。從調查的情況看，４３％的調查戶完全喪失了耕地。在這２９４２戶中，共有家庭人口１２１７０人，其中勞動力７１８７人，平均每戶４．１４人，勞動力２．４４人；原有耕地１３７４０．１５畝，平均每戶４．６７畝，平均每人１．１３畝。從２０００年至今，這些農戶的耕地共被占用９４００．１５畝，平均每戶被占用３．２畝。現在尚余耕地４３４０畝，平均每戶１．４８畝，平均每人０．３６畝。其中，人均耕地在０．３畝以上的有４４２戶，約占調查總戶數的１５％；人均耕地不足０．３畝的有１２３７戶，約占４２％，完全喪失耕地的有１２６３戶，約占４３％。目前，中國非農建設占用耕地每年約２５０萬－３００萬畝，如果按人均１畝地推算，那就意味著每年大約有２５０萬到３００萬農民失去土地，變成失地農民。１９８７年至２００１年，全國非農建設占用耕地共３３９５萬畝，多數研究者估計，至少３４００萬農民因此完全失去土地或部分失去土地。這里講的非農建設使用土地數量，是指依法使用的耕地，不包括違法占用的耕地。為了保護耕地，中央政府提出要實行最嚴格的耕地保護制度，為了保障這一戰略的實施，中國對農地轉非農使用實行嚴格的審批，地方政府為了經濟發展用地，采取了許多變通性辦法，違法征占土地屢禁不止。據衛星遙感資料，違規用地數量一般占用地總量的２０－３０％以上。許多專家估計，如果考慮違規占用耕地，目前失地或部分失地農民的數量可能高達４０００－５０００萬人。２０００年至２０１０年的非農建設占用耕地計劃指標是１８５０萬畝，２０００年至２０３０年計劃占用耕地將超過５４５０萬畝。

失地農民主要集中在大中城市的郊區，在一些經濟發達地區失地農民人數較多。近２０年以來，上海市共征用、使用土地約１４４萬畝，其中以征用土地為主，征地、租地之比大約為７：３。目前上海市失地農民的總數已超過百萬。自１９９３年以來，北京市失地農民累計達３３萬。江蘇無錫市在２０００年至２

００２年的三年中共有２０．８３萬畝農田被征用使用，造成１１．３９萬農戶的３６．７６萬農民失地，其中完全失去土地的有８．９９萬戶，人均土地不足０．２畝的２．３７萬戶。浙江省紹興縣被征地農民累計達１７．２萬人，占農村人口的２８．２％。

二、失地農民的就業和生活狀況

1、在計劃經濟時期，對失地農民采取了“誰征地、誰安置”的原則，要求由企業自行安置征地農業人員，但已安置的征地勞動力相當一部分實際處于失業狀態。上海市對年齡在４５周歲以下的征地勞動力負責就業安置。截止到２００２年第一季度，全市累計安置征地勞動力４５萬余人。截止到２００１年底，北京近郊因土地被征用而造成的“農轉非”人員共計２０．５萬人，其中勞動年齡人口１１．４萬人，獲得就業安置的為５．３萬人，占４６．４９％。上個世紀９０年代中期以來，企業為減少冗員而實行下崗分流，由于失地農民文化素質和勞動技能偏低，使獲得就業安置的征地農民首先受到沖擊。目前，在上海全市已安置進各單位的征地勞動力中，有近３０％的人實際處于離崗狀態。北京豐臺區盧溝橋鄉太平橋村，１９９３年土地被征用時，實行招工安置的有３個隊，１１００余人。從目前情況看，除少數安排在環衛、公交和房管部門外，其他獲得就業安置人員９０％以上都已下崗、失業。

２、９０年代以后，各地普遍采取征地時一次性地支付補償金，讓被征地農民自謀職業，自謀出路的失地農民，就業方面明顯處于劣勢地位，很容易陷入失地又失業的困境。隨著城市建設和經濟建設速度的加快，征地數量增加，征地用途和就業市場也發生了變化，征地用于市政、房地產、土地開發和公共設施建設等非生產性項目的越來越多。這類項目單位沒有能力安置征地農民，因而沿用多年的“誰征地、誰安置”的原則事實上已經難以執行，各地開始探索新的安置模式，即征地時一次性地支付補償金，讓被征地農民自謀職業。這種安置方式被稱為貨幣補償。按政策規定，凡采取這一方式安置者可以領取１．５萬－－３萬元不等的一次性補助費。自謀職業這一政策在推出之初，曾受到了征地農民的普遍歡迎。上海市先后共有８．３２萬征地勞動力自愿采取了這一安置方式，占征地安置勞動力總量近１／４。從全國來看，在近幾年各地審批的建設用地項目中，采用貨幣補償辦法的占９０％以上。失地農民文化程度不高，缺乏非農就業技能，在就業方面明顯處于劣勢地位。自謀出路的失地農民自謀職業困難，目前相當一部分處于失業和半失業狀態。

征地導致農民生活水平下降的現象相當普遍。土地是農民的基本生產資料，征用土地必然影響農民的生計。在土地被征用后，多數離城鎮較近的農戶，他們的收入程度不同地有所增長，主要得益于有較多外出務工機會。耕地被占用后，多數農戶生活穩定并有所提高。有些農戶能較好地運用得到的補償資金自主創業。土地被征用后，因失去土地或土地減少而導致農民生活水平下降的現象相當

普遍。例如，根據國家統計局對２９４２戶的調查，耕地被占用前年人均純收入平均為２７６５元，耕地被占用后年人均純收入平均為２７３９元，約下降了１％。其中，年人均純收入增加的有１２６５戶，約占調查總戶數的４３％；持平的有３２４戶，約占１１％；下降的有１３５３戶，約占４６％。土地被征用后收入減少的農戶，大多是傳統農業地區的純農業戶。他們除了農業生產活動外，基本沒有其它的生產經營活動，耕地減少后收入自然也隨著下降。湖北的調查戶中，約有５６％的農戶收入水平比征地前下降。河南開封縣，接受調查的農戶中有８３％的收入比征地前下降。福建調查戶的生活消費支出水平，耕地被征用前為２７１１元，被占用后下降為２２３２元，下降幅度約為１７％。陜西調查戶生活消費支出水平大約下降了１６％。廣西下降了５％。江蘇調查了３２０戶，下降的有１０６戶，約占３３％。

三、失地農民的社會保障

在普遍實行貨幣補償后，失地農民自行解決養老、醫療、失業等社會保險待遇，從總體上看，失地農民社會保障覆蓋面窄，保障水平低。在北京市自謀職業的失地農民中，自己繳費參加養老保險的尚不到三分之一，而醫療保險和失業保險的參保率更低。無錫市失地農民參加各種養老保險的僅５．５３萬人，占失地農民總數的１５％；失地農民中已領取各種養老金為４．３１萬人，占已達到領取養老金年齡標準失地農民總數的４７％。

近年來，為失地農民建立社會保障受到重視，一些經濟發達地區和大中城市為解決失地農民的生活保障問題進行了探索。浙江省是在全國率先建立失地農民社會保障的地區。自１９９９年新土地管理辦法頒布實施以來，到２００３年底，浙江省非農建設征用耕地達１５９．８８萬畝，被征地農民達２００萬人，全省各級政府籌集保障資金３７億元。浙江省被征地農民通過參加基本生活保障、養老保險等方式，目前全省已有５２萬被征地農民納入社會保障范圍，其中符合條件的１５萬被征地農民已在按月領取。浙江省失地農民社會保障制度的基本做法可歸納為三類：一是生活保障型。把解決失地農民社會保障的著眼點放在建立基本生活保障上，保障水平定位在最低生活保障與基本養老保險之間。實際操作中分檔確定繳費標準和待遇標準，如金華市個人繳費標準分別為３．６萬元、３．３萬元、３萬元、１．６萬元四檔，相應的月均待遇標準分別為２２０元、１８０元、１４０元、１０５元；保障資金由個人、所在村和政府共同出資。二是社會保險型。把征地后需要安置的人員統一納入城鎮職工基本養老保險。此種方法嘉興市市區已實行９年，將被征地人員所需社保安置費用一次性劃轉勞動社保部門，統一納入城鎮職工養老保險。三是社會保險與生活保障結合型。辦法是：退休年齡段實行基本生活保障；勞動年齡段參加城鎮職工基本養老保險；未到勞動年齡段一次性發給征地安置補助費。

失地農民仍無法享受與城市居民同樣的社會保障。從各地情況看，失地農民

中只有極少數能享受與城鎮居民同等的社會保障待遇。他們失去土地后，既有別于農民，又不同于城市居民，成為一個邊緣群體。他們既不享有土地的保障，也不享有同城市居民一樣的社會保障。這部分人處于社會保障的真空地帶。失地農民由于在就業、收入等方面的不穩定性，依托家庭保障模式越來越受到沖擊。許多家庭是靠征地款來維持生計，但過幾年征地款“吃”完了，其最終結果往往是生活沒有保障。從家庭養老方式來看，計劃生育政策的推行使獨生子女增多，農村核心小家庭迅速增加，家庭規模的縮小，進一步弱化了家庭養老功能。同時，自２０世紀８０年代以來，中國人口老齡化速度加快。人口學家預測，到２０２０年我國農村６５歲以上老人的比例是１４．０％—１７．７％。中國農村正在進入一個老齡化的社會。據江西的調查，每１００個失地農戶中有７個６０歲以上的老人，老齡化的趨勢十分明顯。土地既是農民的基本生產資料，也是農民最可靠的生活保障。在當前整個社會就業壓力增大、社會保障制度還不健全的情況下，土地一旦被征占，就意味著農民失去了基本生存保障。

四、解決失地農民問題的政策建議

在城市化過程中，大量農業土地轉為城市用地具有一定的必然性。失地農民問題引發的社會矛盾不斷加劇，真正原因并不是城鎮化進程加快，而是中國土地征用制度存在重大缺陷。中國現在土地征用制度形成于計劃經濟時代，其主要特征是政府用行政命令代替市場機制，由集體土地變為國有土地的過程不是一個平等的產權交易過程，而基本上是一個行政強制性的過程。低價征用農民的土地，是當前農民利益流失最嚴重的一條渠道。土地征用不僅沒有富裕農民，而是造成了大批農民失地失業；不僅沒有縮小城鄉差距，而是擴大了社會不公。

從根本上解決失地農民問題，需要有新的立法和政策，既要滿足城市住房和非農業用地的合理需求，又要給農民以公平的補償，給失地農民以妥善的安置。

首先，以保障農民權益為核心，改革征地制度

一是使集體所有的土地在法律上取得與國有土地相平等的產權地位。從法律上講，公有產權與私有產權、集體產權與國有產權應該是平等的，不能用公權侵犯私權，也不能用國有產權侵犯集體產權。就現行的法律而言，農村集體土地所有權是不完全的。由集體土地變為國家土地的過程，不應是一個簡單的行政過程，而應是一個平等的財產權利交易過程。必須完善有關法律，確保農村集體土地所有權的完整性和與國有土地產權的平等性。

三是對農民給予公平的補償。中國并不是按土地的實際價格對失地農民進行補償，而是按征用土地的原用途進行補償，以征地前耕地若干年的產值為標準，征地補償費明顯偏低，這不僅損害了農民的利益，也不利于保護耕地。為了切實保護農民利益，征地補償必須以土地的市場價值為依據，不能以侵害農民利益為

代價降低建設成本。

四是完善征地程序，保證在征用農民土地過程中土地權利人有充分的知情權和參與權。政府在提出用地申請時，先要進行公告，讓土地權利人對其合理性和合法性提出質疑；在批準用地后，要再次公告，并就賠償等問題與土地權利人進行協商，若有爭議可以申訴和申請仲裁。為此，必須建立專門的土地法庭或土地法院，公正仲裁征地糾紛。征地必須規范透明，讓被征地農民參與征地過程，以保證他們對土地的使用權、處置權等得到充分尊重，利益得到有效保障。其次，允許農村集體非農建設用地直接進入市場流轉

根據現行法規，農村集體非農建設用地不能出租、轉讓和抵押等。目前法律的規定已大大滯后于經濟發展的現實。要修改相應的法律法規，只要符合土地利用規劃，只要在嚴格的土地用途管制控制之上，應該通過開發商和土地所有者進行平等的談判。讓土地所有者——農民集體經濟組織與用地方直接談判和交易。在明晰產權、強化用途管制、嚴格控制總量的前提下，允許農村集體土地進入土地市場進行交易，做到“兩種產權、一個市場”，統一管理，實現集體土地與國有土地同樣用途、同等價格、同等收益的目標。允許和鼓勵農民以租賃、參股等辦法、參與土地收益的二次分配，獲得長期穩定的收益。

第三，廣開渠道促進失地農民就業

一是建立健全失地農民再就業培訓機制。失地農民普遍認為失業是他們面臨的最大問題。農民失去土地后，客觀上需要從農業轉向其他行業。除去合理支付貨幣補償以外，還應考慮到失地農民的長遠利益。在勞動就業方面給予就業指導、組織勞務輸出，加大培訓力度，提高勞動者素質和技能，為失地農民再就業創造良好的條件。各級政府拿出一部分土地出讓金專門用于失地農民的定期再就業培訓。政府在貸款、稅收、場地等方面對自謀職業和自主創業的失地農民應提供優惠政策。

二是建立留地安置制度，由村民組織自主開發和經營。對土地征用面積超過一定數量的村，可以在征地以后給農民留下一定面積的居住地、經營地，由村集體按照統一規劃，鼓勵農民用留下的土地建設自有廠房或開發其他經營項目，使農民有長期穩定的收入。除了考慮住房，還特別給予失地農民與住房面積同樣大小或更大的出租房，以解決他們的生計問題。“撤村建居”的，應明確農民自建房享有城市居民自購房的同等權利，獲得相應房屋產權證，允許進入市場交易。第四，建立失地農民社會安全網

從長遠、規范的方向看，為失地農民建立社會保障是保障失地農民權益的根本途徑。在保障資金籌集方面，應堅持政府、村集體、個人共同出資的原則。要改變一次性貨幣安置為主的做法。征地地價一部分發放給失地農民，保障其當前的生活需要，一部分要作為失地農民的社會保障基金。土地非農轉用后增值收益巨大。政府從土地出讓收益中按一定比例注入失地農民社會保障基金。這是建立農民社會保障基金的主要來源。被征地的集體經濟組織也應從本集體的積累資金或土地補償費用中抽調一定的資金注入失地農民社會保障基金。

建立失地農民社會安全網，應允許各地因地制宜，制定具體實施方案。對完全失地的農民，應鼓勵加入城鎮居民社會養老保險體系。對部分征地的農民，應加快建立包括最低生活保障、養老保障和醫療保障在內的失地農民的社會保障。也可以鼓勵失地農民參加商業保險

藝術設計1082班

萬林

2010***2.03.08

第五篇：失地農民的就業和社會保障（精選）

失地農民的就業和社會保障

失地農民正被社保邊緣化

據估計，目前我國完全失去土地或部分失去土地的農民可能高達4000萬至5000萬人。國家強制性大量征地造成的農民生活水平下降、就業無著落等問題日益嚴重，因征地問題引發的社會矛盾不斷加劇。

失地農民的就業和生活狀況

（一）失地農民的總量和分布

除了大中型基礎設施建設，中國非農建設占用耕地，主要集中在城郊和人多地少的經濟發達地區，這些地區一般人均耕地不足0.7畝。目前，中國非農建設占用耕地每年約250萬至300萬畝，如果按人均1畝地推算，那就意味著每年大約有250萬到300萬農民失去土地，變成失地農民。1987年至2001年，全國非農建設占用耕地共3395萬畝，多數研究者估計，至少3400萬農民因此完全失去土地或部分失去土地。

這里講的非農建設使用土地數量，是指依法使用的耕地，不包括違法占用的耕地。許多專家估計，如果考慮違法占用耕地，目前失地或部分失地農民的數量可能高達4000萬~5000萬人。2000年至2010年的非農建設占用耕地計劃指標是1850萬畝，2000年至2030年計劃占用耕地將超過5450萬畝。如果計劃用地指標突破，違規用地得不到控制，失地農民還要大大增加。

失地農民主要集中在大中城市的郊區，在一些經濟發達地區失地農民人數較多。目前上海市失地農民的總數已超過百萬。1993年以來北京市失地農民累計達33萬。江蘇無錫市在2000年至2002年的3年中共有20.83萬畝農田被征用，造成11.39萬農戶的36.76萬農民失地。浙江省紹興縣被征地農民累計達17.2萬人，占農村人口的28.2％。

（二）已安置征地勞動力相當一部分實際處于失業狀態

20世紀90年代中期以來，企業為減少冗員而實行下崗分流，由于失地農民文化素質和勞動技能偏低，使獲得就業安置的征地農民首先受到沖擊。目前，上海市已安置進各單位的征地勞動力中，有近30的人實際處于離崗狀態。截至2001年底，北京近郊因土地被征用而造成的“農轉非”人員共計20.5萬人，其中勞動年齡人口11.4萬人，獲得就業安置的為5.3萬人，占46.49。北京豐臺區盧溝橋鄉太平橋村，1993年土地被征用時，實行招工安置的有1100余人，目前除少數安排在環衛、公交和房管部門外，其他獲得就業安置人員90以上都已下崗、失業。

（三）一次性獲取支付補償金自謀出路的失地農民，就業方面明顯處于劣勢地位，很容易陷入失地又失業的困境

因沿用多年的“誰征地、誰安置”的原則事實上已經難以執行，各地開始普遍采用貨幣補償的安置模式，即征地時一次性地支付補償金，讓被征地農民自謀職業。按政策規定，凡采取這一方式安置者可以領取1.5萬至3萬元不等的一次性補助費。自謀職業這一政策在推出之初，曾受到了征地農民的普遍歡迎。上海市先后共有8.32萬征地勞動力自愿采取了這一安置方式，占征地安置勞動力總量的近1/4。從全國來看，在近幾年各地審批的建設用地項目中，采用貨幣補償辦法的占90以上。失地農民文化程度不高，缺乏非農就業技能，在就業方面明顯處于劣勢地位。自謀出路的失地農民自謀職業困難，目前相當一部分處于失業和半失業狀態。

（四）征地導致農民生活水平下降的現象相當普遍

根據國家統計局對2942戶的調查，耕地被占用前年人均純收入平均為2765元，耕地被占用后年人均純收入平均為2739元，約下降了1。其中，年人均純收入增加的有1265戶，約占調查總戶數的43；持平的有324戶，約占11；下降的有1353戶，約占46。

土地被征用后收入減少的農戶，大多是傳統農業地區的純農業戶。他們除了農業生產活動外，基本沒有其它的生產經營活動，耕地減少后收入自然也隨著下降。湖北的調查戶中，約有56的農戶收入水平比征地前下降。河南開封縣，接受調查的農戶中有83的收入比征地前下降。福建調查戶的生活消費支出水平，耕地被征用前為2711元，被占用后下降為2232元，下降幅度約為17。陜西調查戶生活消費支出水平大約下降了16。廣西下降了5。江蘇調查了320戶，下降的有106戶，約占33。

失地農民的社會保障狀況

（一）失地農民社會保障覆蓋面窄，保障水平低

在北京市自謀職業的失地農民中，自己繳費參加養老保險的尚不到1/3，而醫療保險和失業保險的參保率更低。無錫市失地農民參加各種養老保險的僅5.53萬人，占失地農民總數的15；失地農民中已領取各種養老金為4.31萬人，占已達到領取養老金年齡標準失地農民總數的47。

（二）建立失地農民社會保障的探索

浙江省是在全國率先建立失地農民社會保障的地區。自1999年新土地管理辦法頒布實施以來，到2003年

底，浙江省非農建設征用耕地達159.88萬畝，被征地農民達200萬人，全省各級政府籌集保障資金37億元。浙江省被征地農民通過參加基本生活保障、養老保險等方式，目前全省已有52萬被征地農民納入社會保障范圍，其中符合條件的15萬被征地農民已在按月領取。

浙江省失地農民社會保障制度的基本做法可歸納為三類：一是生活保障型。把解決

失地農民社會保障的著眼點放在建立基本生活保障上，保障水平定位在最低生活保障與基本養老保險之間。實際操作中分檔確定繳費標準和待遇標準，如金華市個人繳費標準分別為3.6萬元、3.3萬元、3萬元、1.6萬元四檔，相應的月均待遇標準分別為220元、180元、140元、105元；保障資金由個人、所在村和政府共同出資。二是社會保險型。把征地后需要安置的人員統一納入城鎮職工基本養老保險。此種方法嘉興市市區已實行9年，將被征地人員所需社保安置費用一次性劃轉勞動社保部門，統一納入城鎮職工養老保險。三是社會保險與生活保障結合型。辦法是：退休年齡段實行基本生活保障；勞動年齡段參加城鎮職工基本養老保險；未到勞動年齡段一次性發給征地安置補助費。

以上三種做法各有特點。社會保險與生活保障結合型優點突出，既可緩沖近期矛盾，對相對較少的超勞動年齡段人群專設生活保障予以解決；又著眼長遠對接，對較多的勞動年齡段人群按統一制度納入城鎮社保體系，還有利于減輕政府“托底”負擔和實現基金收支平衡。

（三）失地農民仍無法享受與城市居民同樣的社會保障

從各地情況看，失地農民中只有極少數能享受與城鎮居民同等的社會保障待遇。他們失去土地后，既有別于農民，又不同于城市居民；既不享有土地的保障，也不享有同城市居民一樣的社會保障，處于社會保障的真空地帶，成為一個邊緣群體。

失地農民由于在就業、收入等方面的不穩定性，依托家庭保障模式越來越受到沖擊。許多家庭是靠征地款來維持生計，但過幾年征地款“吃”完了，其最終結果往往是生活沒有保障。從家庭養老方式來看，計劃生育政策的推行使獨生子女增多，農村核心小家庭迅速增加，家庭規模的縮小，進一步弱化了家庭養老功能。

同時，自20世紀80年代以來，中國人口老齡化速度加快。人口學家預測，到2020年我國農村65歲以上老人的比例是14.0％至17.7％。中國農村正在進入一個老齡化的社會。據江西的調查，每100個失地農戶中有7個60歲以上的老人，老齡化的趨勢十分明顯。

土地既是農民的基本生產資料，也是農民最可靠的生活保障。在當前整個社會就業壓力增大、社會保障制度還不健全的情況下，土地一旦被征占，就意味著農民失去了基本生存保障。部分失地農民“種田無地、就業無崗、社保無份”，生活在城市的邊緣，在就業、子女就學、社會保障等方面又享受不到有關政策，導致失地農民大量轉化為城市貧民，已影響到城鄉社會穩定。

解決失地農民問題要用新制度

失地農民問題引發的社會矛盾不斷加劇，真正原因并不是城鎮化進程加快，而是中國土地征用制度存在重大缺陷。

中國現在土地征用制度形成于計劃經濟時代，其主要特征是政府用行政命令代替市場機制，由集體土地變為國有土地的過程不是一個平等的產權交易過程，而基本上是一個行政強制性的過程。低價征用農民的土地，是當前農民利益流失最嚴重的一條渠道。土地征用不僅沒有富裕農民，而是造成了大批農民失地失業；不僅沒有縮小城鄉差距，而是擴大了社會不公。

從根本上解決失地農民問題，需要有新的立法和政策，既要滿足城市住房和非農業用地的合理需求，又要給農民以公平的補償，給失地農民以妥善的安置。

（一）嚴格控制農業用地轉為非農業用途

中央政府提出要實行最嚴格的耕地保護制度，其宏觀目標是防止耕地總量降低至最低警戒水平以下，即滿足未來人口高峰時16億人口的糧食需求所需的耕地數量。這個耕地總量估計為1.067億公頃。2001年，全國1.27億公頃的耕地中有1.089億公頃被確定為“基本農田”。“基本農田”是指國家按照一定時期人口和社會經濟發展對農產品的需要，依據土地利用總體規劃確定的不得占用的耕地。這些基本農田未經國務院批準，禁止轉為他用。其它可耕土地可以轉為它用，但是為了保護農田，土地的使用規劃有一個總量限額，需要在此基礎上進行嚴格控制。另外，目前所采取的“占一補一”的政策，也要求那些將耕地轉為它用的項目在其他地方開墾新的農田進行彌補。這些措施對于保障耕地的總量起到了一定作用。但是，地方政府為了經濟發展用地，采取了許多變通性辦法，如分批次化整為零審批；耕地異地平衡；買賣非農用地指標等等，致使中央政府提出的最嚴格的耕地保護制度的政策難以落到實處。

中國到底如何實行最嚴格的耕地保護制度，是土地政策中要解決的一個基本問題。目前的這種耕地保護的辦法沒有考慮地區差異性，尤其是在經濟高速發展地區帶來供地緊張。因此，今后政策調整的方向是：將城市規劃和土地使用規劃統一起來，從而將農田保護與大范圍的地域和經濟規劃格局結合起來，這樣有助于在空間上更有效地保護農田，并且更合理地使用城市土地。目前，農田保護限額已經在省內縣級之間進行交易，但這種經驗沒有得到充分評價。可以嘗試對農田保護限額跨省進行交易。

（二）以保障農民權益為核心，改革征地制度

第一，使集體所有的土地在法律上取得與國有土地相平等的產權地位。現有的土地產權劃分為城市土地（國有、不同租期的長期租用）和農村土地（集體所有、通常為30年的承包合同）。集體的土地必須首先轉化為國有，才可以進入土地市場，用于非農業用途。因此，集體所有和國有土地的法律權利不同。從法律上講，公有產權與私有產權、集體產權與國有產權應該是平等的，不能用公權侵犯私權，也不能用國有產權侵犯集體產權。就現行的法律而言，農村集體土地所有權是不完全的。集體經濟組織只有土地占有權、使用權、收益權，而沒有處分權，不能通過買賣、轉讓、饋贈等方式改變所有權主體和所有權性質。由集體土地變為國家土地的過程，不應是一個簡單的行政過程，而應是一個平等的財產權利交易過程。必須完善有關法律，確保農村集體土地所有權的完整性和與國有土地產權的平等性。

中國現行法律中所指出的“集體所有”，就是以村為單元的所有農民共同所有，其代表是村民委員會或村集體經濟組織。農民作為集體組織的成員，都平等地擁有對集體土地的成員權，但并不能按份分割農地的所有權。“集體產權”的這一特征，使集體與農民的權益關系變得模糊：誰真正擁有土地，實際上并不明晰。在這種情況下，土地在農民完全不知情時被村干部出賣。要推進農村集體經濟股份合作制改革，將包括土地在內的集體資產核資折股，量化到農民個人，組建村級股份合作社，讓每一個村民擁有一份相應的股權。

第二，保證國家為了公共利益的需要才動用征地權。在多數國家和地區，工商業等營利性用地只能通過購買獲得。土地出售的價格和相關賠償條款也必須經由雙方當事人之間協商達成，政府不能利用國家或政府的強制力專門為一般營利企業去取得土地。政府只有為“公共目的”才動用強制性的征地權。由于對“公共目的”的解釋的不確定性，在我國存在對土地征用權的濫用。為了防止濫用公共目的征地，對政府強制性取得土地要有嚴格限制，對征地目的和范圍要有嚴格的界定。

第三，對農民給予公平的補償。國外土地征用補償的內容，包括地價補償、地上物（土地改良物）補償及其他補償。各國土地征用補償的標準并不一致，有的是按市場價格補償，即以被征用土地征用時在公開市場上能得到的出售價格為補償標準；有的是按裁定價格補償，即按法定征用裁判所或土地估價機構裁定或估定的價格補償；有的則是按法定價格補償，指按法律規定的基準地價或法律條文直接規定的標準補償。為保證被征地者原有的生活水準不至于降低，在很多國家，法律都要求政府必須給予被征地者公平合理的賠償。我國并不是按土地的實際價格對失地農民進行補償，而是按征用土地的原用途進行補償，以征地前耕地若干年的產值為標準，征地補償費明顯偏低，這不僅損害了農民的利益，也不利于保護耕地。為了切實保護農民利益，征地補償必須以土地的市場價值為依據，不能以侵害農民利益為代價降低建設成本。給被征地農民的補償，應當包括對生產資料的補償和對生活保障的補償。

第四，完善征地程序，保證在征用農民土地過程中土地權利人有充分的知情權和參與權。政府在提出用地申請時，先要進行公告，讓土地權利人對其合理性和合法性提出質疑；在批準用地后，要再次公告，并就賠償等問題與土地權利人進行協商，若有爭議可以申訴和申請仲裁。為此，必須建立專門的土地法庭或土地法院，公正仲裁征地糾紛。征地必須規范透明，讓被征地農民參與征地過程，以保證他們對土地的使用權、處置權等得到充分尊重，利益得到有效保障。

（三）允許農村集體非農建設用地直接進入市場流轉

根據現行法規，農村集體非農建設用地不能出租、轉讓和抵押等。目前法律的規定已大大滯后于經濟發展的現實。要修改相應的法律法規，只要符合土地利用規劃，只要在嚴格的土地用途管制控制之上，應該通過開發商和土地所有者進行平等的談判，讓土地所有者——農民集體經濟組織與用地方直接談判和交易。在明晰產權、強化用途管制、嚴格控制總量的前提下，允許農村集體土地進入土地市場進行交易，做到“兩種產權、一個市場”，統一管理，實現集體土地與國有土地同樣用途、同等價格、同等收益的目標。允許和鼓勵農民以租賃、參股等辦法、參與土地收益的二次分配，獲得長期穩定的收益。

（四）廣開渠道促進失地農民就業

第一，建立健全失地農民再就業培訓機制。失地農民普遍認為失業是他們面臨的最大問題。農民失去土地后，客觀上需要從農業轉向其他行業。除去合理支付貨幣補償以外，還應考慮到失地農民的長遠利益。在勞動就業方面給予就業指導、組織勞務輸出，加大培訓力度，提高勞動者素質和技能，為失地農民再就業創造良好的條件。各級政府拿出一部分土地出讓金專門用于失地農民的定期再就業培訓。政府在貸款、稅收、場地等方面對自謀職業和自主創業的失地農民應提供優惠政策。金融部門應適當放寬信貸條件，降低貸款門檻，鼓勵和扶持失地農民發展生產。失地農民如申請個體工商經營，各部門要簡化手續，并在一定年限內享受城鎮下崗工人的稅費待遇等。

第二，建立留地安置制度，由村民組織自主開發和經營。對土地征用面積超過一定數量的村，可以在征地以后給農民留下一定面積的居住地、經營地，由村集體按照統一規劃，鼓勵農民用留下的土地建設自有廠房或開發其他經營項目，使農民有長期穩定的收入。對于城郊的農民而言，出租房屋已經成為他們一個穩定的收入來源，這是他們維持生計的重要途徑。在香港，對“原住民”有特別的給予宅基地的政策，出租房屋也是他們的主要收入之一。在國內，也有這一類的政策。南京、成都的標準是給每人無償提供35平方米，銀川是每戶100平方米。除此之外還允許被安置農民按建筑成本多購買一定面積的房屋。杭州在制定對失地農民的政策中規定，除了考慮住房，還特別給予失地農民與住房面積同樣大小或更大的出租房，以解決他們的生計問題。有條件的可建設一戶兩套(人均40～50平方米建筑面積)的新農村公寓，既解決農民的住房問題，又能為其提供出租房，增加生活來源。“撤村建居”的，應明確農民自建房享有城市居民自購房的同等權利，獲得相應房屋產權證，允許進入市場交易。

（五）建立失地農民社會安全網

從長遠、規范的方向看，為失地農民建立社會保障是保障失地農民權益的根本途徑。在保障資金籌集方面，應堅持政府、集體、個人共同出資的原則。要改變一次性貨幣安置為主的做法。征地地價一部分發放給失地農民，保障其當前的生活需要，一部分要作為失地農民的社會保障基金。土地非農轉用后增值收益巨大。政府從土地出讓收益中按一定比例注入失地農民社會保障基金。這是建立農民社會保障基金的主要來源。被征地的集體經濟組織也應從本集體的積累資金或土地補償費用中抽調一定的資金注入失地農民社會保障基金。

建立失地農民社會安全網，應允許各地因地制宜，制定具體實施方案。對完全失地的農民，應鼓勵加入城鎮居民社會養老保險體系。對部分征地的農民，應加快建立包括最低生活保障、養老保障和醫療保障在內的失地農民的社會保障。也可以鼓勵失地農民參加商業保險。

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