第一篇：我國外匯儲(chǔ)備管理中存在的問題及對(duì)策

[摘 要] 在我國巨額的外匯儲(chǔ)備背后存在著一些問題，主要表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：一是外匯儲(chǔ)備已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出適度規(guī)模；二是 外匯儲(chǔ)備幣種結(jié)構(gòu)單一；三是投資效率低下。為此，我國外匯儲(chǔ)備管理調(diào)整的途徑應(yīng)是：減少供給，降低外匯儲(chǔ)備增速； 合理選擇投資方向，提高外匯儲(chǔ)備的利用效率；參照國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，積極組建國家對(duì)外投資機(jī)構(gòu)，提高外匯儲(chǔ)備投資 效率；加強(qiáng)幣種結(jié)構(gòu)管理，降低匯率風(fēng)險(xiǎn)等。

[關(guān)鍵詞] 外匯儲(chǔ)備；匯率風(fēng)險(xiǎn)；順差

一、我國外匯儲(chǔ)備的現(xiàn)狀及存在的問題外匯儲(chǔ)備是國際儲(chǔ)備最重要的形式，又稱國際儲(chǔ)備貨幣，是指全世界各國普遍接受可自由兌換的貨幣。如美元、英鎊、歐元、日元等。外匯儲(chǔ)備的作用是用來平衡國際收支逆差、穩(wěn)定匯率，并且是一國對(duì)外借款的保證。一個(gè)國家的儲(chǔ)備來源包括經(jīng)常項(xiàng)目順差和資本項(xiàng)目順差，粗略地可分為凈出口、國際直接投資、證券投資和外債四塊。

(一)我國外匯儲(chǔ)備的現(xiàn)狀

我國在1978年之前，外匯儲(chǔ)備的年平均只有5億美元左右。數(shù)量很少，隨著我國改革開放，我國積極發(fā)展對(duì)外經(jīng)濟(jì)、貿(mào)易、技術(shù)的合作和交流，加入國際分工，參與國際競爭。我國外匯儲(chǔ)備量逐年增長。特別是1994年外匯體制改革以來，我國連年國際收支出現(xiàn)雙順差(如圖1)，外匯儲(chǔ)備額快速增長。

2006年2月底，我國外匯儲(chǔ)備總額超過日本，躍居世界首位。截至2007年3月末，我國外匯儲(chǔ)備規(guī)模已達(dá)到12020億美元，比2006年末增加1357億美元。至2007年6月，我國外匯儲(chǔ)備更達(dá)13000多億美元

(二)我國外匯儲(chǔ)備管理存在的問題

近年來我國外匯儲(chǔ)備的不斷增長，和我國宏觀經(jīng)濟(jì)和對(duì)外貿(mào)易的快速發(fā)展是密不可分的，但在巨額的外匯儲(chǔ)備背后也存在一系列的問題。

1.我國外匯儲(chǔ)備已經(jīng)遠(yuǎn)超出適度規(guī)模

我國持有外匯儲(chǔ)備具有三種動(dòng)機(jī)：(1)滿足進(jìn)口用匯的交易性動(dòng)機(jī)；(2)確保短期外債和到期長期外債償還、FDI利潤匯出的流動(dòng)性動(dòng)機(jī)；(3)為保證匯率穩(wěn)定和/或防止資本外逃的干預(yù)性動(dòng)機(jī)。基于這三大動(dòng)機(jī)，中國外匯儲(chǔ)備的適度規(guī)模=(年進(jìn)口總額×25%+年末外債余×30%+FDI×10%)×(1+10%)(后一個(gè)10%代表干預(yù)性需求)。由此計(jì)算的結(jié)果表明，中國的外匯儲(chǔ)備規(guī)模在經(jīng)歷了1993年前的嚴(yán)重不足、1994～2001年的基本適度后，從2002年起出現(xiàn)巨額過剩。2002～2005年的過剩規(guī)模分別為1379.4億美元、2149.4億美元、3672.0億美元、5379.5億美元。

確定外匯儲(chǔ)備適度規(guī)模的基本原則有四條：(1)滿足一段時(shí)期的進(jìn)口用匯需求。根據(jù)經(jīng)驗(yàn)值，一個(gè)國家保持相當(dāng)于3-4個(gè)月的進(jìn)口總額，或相當(dāng)于GDP20%的外匯儲(chǔ)備較為適宜。

(2)保證外債還款的外匯需求，一國的外匯儲(chǔ)備應(yīng)至少滿足到期的短期外債需求。(3)滿足短期資本流動(dòng)帶來的外匯需求。(4)保證貨幣政策(包括匯率、利率等)相對(duì)穩(wěn)定，促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和發(fā)展。根據(jù)上述四條原則判斷，我國如此規(guī)模的外匯儲(chǔ)備已經(jīng)遠(yuǎn)超過了適度或最佳規(guī)模。以2004年我國外匯儲(chǔ)備情況為例：2004年底我國外匯儲(chǔ)備實(shí)際余額(6099億美元)能滿足13個(gè)月的進(jìn)口需求，占我國當(dāng)年GDP的比例高達(dá)38%，是短期外債的5.85倍，均遠(yuǎn)大于上述經(jīng)驗(yàn)值。我國外匯儲(chǔ)備大幅增長，其機(jī)會(huì)成本和儲(chǔ)備風(fēng)險(xiǎn)也相應(yīng)增大。

2.我國外匯儲(chǔ)備幣種結(jié)構(gòu)單一，面臨極大的匯率風(fēng)險(xiǎn)。

在我國的外匯儲(chǔ)備中幣種結(jié)構(gòu)單一，以美元居多，這種以美元為主的外匯儲(chǔ)備幣種格局主要受到了國際儲(chǔ)備體系、我國的貿(mào)易結(jié)構(gòu)、資本流動(dòng)等因素的影響。(1)國際儲(chǔ)備體系的影響。目前，國際儲(chǔ)備體系中外匯儲(chǔ)備是最主要的儲(chǔ)備資產(chǎn)，而在外匯儲(chǔ)備的結(jié)構(gòu)中美元在所有的儲(chǔ)備貨幣中所占的比例一直在一半以上，在近些年來又有不斷上升的趨勢(shì)，從1998年以來一直保持在60%以上。(2)對(duì)外貿(mào)易結(jié)構(gòu)的影響。貿(mào)易結(jié)構(gòu)大體上確定了在對(duì)外貿(mào)易中所使用的幣種及其比例。我國尚未實(shí)行意愿結(jié)售匯，國際收支順差是外匯儲(chǔ)備可靠而直接的來源。其中，經(jīng)常項(xiàng)目的收支狀況對(duì)于整個(gè)國際收支狀況的影響尤為顯著。我國的貿(mào)易支付主要是哪一種或者幾種貨幣也就決定了外匯儲(chǔ)備的幣種構(gòu)成。在進(jìn)出口貿(mào)易中某種貨幣的供給和需求會(huì)發(fā)生對(duì)沖，這樣，實(shí)際對(duì)外匯儲(chǔ)備構(gòu)成產(chǎn)生直接影響的是貿(mào)易逆差來源地和貿(mào)易順差來源地所使用的貨幣。(3)直接投資的影響。資本與金融帳戶的順差也是我國外匯儲(chǔ)備重要的來源渠道。由于我國對(duì)外投資仍然屬于起步階段，目前在金融帳戶中影響較大的依然是外商直接投資。我國引進(jìn)外商直接投資已有相當(dāng)規(guī)模，目前，累計(jì)使用外商直接投資達(dá)5600多億美元。這些投資中有很多是采用投資來源國自身的貨幣，而且將來通過分紅取得投資收益時(shí)也要兌換為相應(yīng)的外幣匯出。因此，直接投資的來源國和我國對(duì)外直接投資的地區(qū)也會(huì)影響到我國外匯儲(chǔ)備幣種結(jié)構(gòu)。2005年1-11月對(duì)華投資前十位國家/地區(qū)依次為：中國香港、英屬維爾京群島、日本、韓國、美國、新加坡、中國臺(tái)灣、開曼群島、德國、薩摩亞，前十位國家/地區(qū)實(shí)際投入外資金額占全國實(shí)際使用外資金額的84.37%。在這些直接投資的計(jì)價(jià)貨幣的選擇中美元依然占有一定優(yōu)勢(shì)。

這種以美元為主要貨幣的格局，非常容易受到匯率風(fēng)險(xiǎn)的影響。當(dāng)美元貶值和美國國內(nèi)出現(xiàn)通貨膨脹時(shí)，我國外匯儲(chǔ)備都會(huì)隨之貶值，造成外匯儲(chǔ)備損失。2001年以來，美聯(lián)儲(chǔ)數(shù)次降息，美元對(duì)歐元貶值12%.如按我國外匯儲(chǔ)備60%為美元儲(chǔ)備計(jì)算，從2002年11月到2004年8月，我國外匯儲(chǔ)備已形成530億美元的損失。

3.我國外匯儲(chǔ)備還存在投資效率低下的問題。

按照IMF外匯儲(chǔ)備管理指南，外匯儲(chǔ)備達(dá)到充足性、流動(dòng)性和安全性目標(biāo)之后，應(yīng)著重考慮收益性。目前我國外匯儲(chǔ)備主要投資于外國政府債券、準(zhǔn)政府債券、銀行存款等市場規(guī)模大、信用級(jí)別高的金融資產(chǎn)。據(jù)美國財(cái)政部統(tǒng)計(jì)，我國官方的外匯儲(chǔ)備中大約有2/3是美元資產(chǎn)，其中約有4500億美元美國政府部門發(fā)行的各種證券和其他長期金融資產(chǎn)，另外還可能持有500億美元存款和其他短期頭寸。由此可見，我國外匯儲(chǔ)備具有較好的充足性、流動(dòng)性和安全性。但是，我國外匯儲(chǔ)備的收益性明顯不足。我國外匯儲(chǔ)備由于主要投資于固定收益類金融債券，這些債券只有4%-5%的名義收益率。如果考慮到美國通貨膨脹率和美元貶值，這些債券的實(shí)際收益率更低。據(jù)測(cè)算，扣除通貨膨脹率和對(duì)沖成本(央行票據(jù)成本)后，實(shí)際收益只有0.7%-1.7%，而同期國內(nèi)資本平均回報(bào)率約在10%以上。因此，提高外匯儲(chǔ)備收益已成為當(dāng)前我國外匯儲(chǔ)備管理的重要任務(wù)。

二、我國外匯儲(chǔ)備管理調(diào)整的途徑

(一)減少供給，降低外匯儲(chǔ)備增速是當(dāng)務(wù)之急。要從根本上解決外匯儲(chǔ)備增速過快的問題，外匯儲(chǔ)備持續(xù)積累，當(dāng)然要擴(kuò)大其使用渠道，不過，應(yīng)當(dāng)有一個(gè)通盤的考慮和總體的安排。需要指出是，擴(kuò)大外匯需求是一個(gè)方面，是解決“流”的問題，而不能解決“源”的問題，減少供給才能從源頭上解決問題。只有標(biāo)本兼治、源流相濟(jì)，才會(huì)有一個(gè)好的結(jié)果。為做到減少供給，我國應(yīng)完善涉外經(jīng)濟(jì)政策，促進(jìn)協(xié)調(diào)和均衡發(fā)展，抑制外匯儲(chǔ)備過快增長勢(shì)頭。在我國與東南亞地區(qū)外匯儲(chǔ)備增長的諸多因素中，經(jīng)濟(jì)增長帶動(dòng)、居民儲(chǔ)蓄偏好、內(nèi)需相對(duì)不足等因素政府短期內(nèi)難以有效調(diào)控。但如果手段得當(dāng)，積累外匯儲(chǔ)備的政策傾向、經(jīng)常項(xiàng)目和資本項(xiàng)目的雙順差可以得到有效調(diào)控。就我國而言，可供選擇的政策手段包括：至少暫時(shí)不再將外匯儲(chǔ)備增長作為相關(guān)部門的一項(xiàng)政績；擴(kuò)大對(duì)資源性、污染性商品出口征收出口稅，提高出口稅率；積極增加進(jìn)口，對(duì)關(guān)系國計(jì)民生的重要資源、能源、關(guān)鍵技術(shù)和重大設(shè)備的進(jìn)口采取鼓勵(lì)政策；積極利用WTO規(guī)則，進(jìn)一步合理保護(hù)國內(nèi)市場和產(chǎn)業(yè)；對(duì)外資實(shí)

行國民待遇，加快統(tǒng)一內(nèi)外資企業(yè)稅收政策等。總之，解決外匯儲(chǔ)備持續(xù)積累及其造成的內(nèi)外經(jīng)濟(jì)失衡問題，需要從供給和需求、內(nèi)部需求和外部需求、實(shí)體經(jīng)濟(jì)和貨幣經(jīng)濟(jì)、可貿(mào)易品部門和非貿(mào)易品部門、外部真實(shí)匯率和內(nèi)部真實(shí)匯率等方面入手，全面調(diào)整經(jīng)貿(mào)政策。

(二)合理選擇外匯儲(chǔ)備投資方向，提高外匯儲(chǔ)備的利用效率。積極研究和慎重選擇外匯儲(chǔ)備投資方向，確保投資收益。根據(jù)我國國情和經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展需要，目前我國外匯儲(chǔ)備可能的投資方向包括：1.以部分外匯儲(chǔ)備換取海外戰(zhàn)略資源，通過擴(kuò)大資源進(jìn)口、增加戰(zhàn)略儲(chǔ)備、“走出去”合作開發(fā)等形式，換取石油、天然氣、木材等戰(zhàn)略資源。2.動(dòng)用部分外匯儲(chǔ)備建立國際原材料價(jià)格穩(wěn)定基金，用于對(duì)沖世界原材料價(jià)格波動(dòng)。主要用于投資于一些基礎(chǔ)性、資源性的國際資產(chǎn)，對(duì)國際上主要原材料如石油、鐵礦石、銅礦石生產(chǎn)商進(jìn)行參股或控股，以獲得穩(wěn)定和持續(xù)的原材料進(jìn)口渠道。3.將部分外匯儲(chǔ)備投資于有潛力的國有企業(yè)特別是國有金融企業(yè)。目前，我國動(dòng)用了600億美元外匯儲(chǔ)備為中國銀行、建設(shè)銀行和工商銀行注資，支持這些機(jī)構(gòu)進(jìn)行股份制改造。可以參照這一模式，擴(kuò)大對(duì)其他金融機(jī)構(gòu)、重要領(lǐng)域的大型國有企業(yè)注資，鞏固國家在這些重要領(lǐng)域的控制地位，并獲得相應(yīng)回報(bào)。4.將部分外匯儲(chǔ)備用于改善國民福利，如用于支持文化教育、醫(yī)療衛(wèi)生、扶困救貧、修路建橋等，或用于社會(huì)突發(fā)事件，例如自然災(zāi)害和瘟疫等的應(yīng)急處理，使老百姓切身感受到國家儲(chǔ)備外匯帶來的好處。5.將部分外匯儲(chǔ)備用于增加官方發(fā)展援助，增強(qiáng)我國國際影響，促進(jìn)共同發(fā)展。

(三)參照國際先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，積極組建國家對(duì)外投資機(jī)構(gòu)，提高外匯儲(chǔ)備投資效率。在挪威，外匯由挪威央行建的基金投資機(jī)構(gòu)——挪威銀行投資管理公司來進(jìn)行投資。它的投資特點(diǎn)是組合式的，也就是說，資產(chǎn)分配極其分散，除了債券外，在全球的42個(gè)不同國家的金融市場進(jìn)行的投資，涉及股票、債券、房地產(chǎn)等。這樣可以把風(fēng)險(xiǎn)降低，達(dá)到保值的效果，平均收益率為9%左右。在新加坡，政府專門成立了投資公司進(jìn)行長期的固定收益性投資，主要投資方向是購買歐美國家的國債。

今后中國的外匯儲(chǔ)備管理，應(yīng)該效法其他國家的經(jīng)驗(yàn)，也就是不同職責(zé)由不同部門分別管理。目前在經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的國家，都出現(xiàn)了由財(cái)政部、央行或?qū)ｉT的機(jī)構(gòu)互相協(xié)作，共同構(gòu)成國家外匯儲(chǔ)備管理體系。如新加坡、韓國等。在中國，外匯儲(chǔ)備管理也有望形成外匯管理局、匯金公司和國家投資公司“三足鼎立”局面。外匯局主要負(fù)責(zé)維護(hù)人民幣匯率的基本穩(wěn)定，而外匯儲(chǔ)備投資部分將交由國家投資公司和匯金公司負(fù)責(zé)。國家投資公司將負(fù)責(zé)海外直接投資，其投資對(duì)象將主要是：固定收益類、房地產(chǎn)以及海外上市公司股權(quán)等權(quán)益類投資產(chǎn)品；旨在解決中國外匯儲(chǔ)備的結(jié)構(gòu)性問題，為繼續(xù)增長的外匯儲(chǔ)備打基礎(chǔ)。匯金公司的主要職能是對(duì)本國戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)進(jìn)行控股管理，行使大股東的權(quán)力。未來，匯金公司的定位為管理部分外匯儲(chǔ)備，專責(zé)海內(nèi)外金融、實(shí)體企業(yè)兩大領(lǐng)域的戰(zhàn)略投資。

從目前的情況來看，國家投資公司的建立，對(duì)中國將十分有利。如果國家投資公司發(fā)行人民幣債券，將為中國提供新的調(diào)控工具。這是因?yàn)椋瑥难胄薪嵌瓤矗瑖彝顿Y公司的人民幣債券和央行現(xiàn)在發(fā)行的央行票據(jù)一樣，可以起到回收基礎(chǔ)貨幣的作用，這無疑可以在不增加央行資金壓力的前提下回收目前過剩的流動(dòng)性。同時(shí)，國家投資公司在財(cái)務(wù)上與央行是分離的。從央行手中購買外匯后，央行的外匯儲(chǔ)備會(huì)相應(yīng)縮減，而這些外匯資金將以資本流出的方式，抵消中國的“雙順差”，這將減弱人民幣的升值預(yù)期。相應(yīng)地，中國的流動(dòng)性也會(huì)減小。

(四)加強(qiáng)幣種結(jié)構(gòu)管理，降低匯率風(fēng)險(xiǎn)。由于美元實(shí)行的是自由浮動(dòng)的匯率制度，美元幣值因?yàn)槠鋰鴥?nèi)存在巨大的“雙赤字”等不穩(wěn)定因素近一段時(shí)期以來表現(xiàn)疲軟，這無疑增大了我國外匯儲(chǔ)備的匯率風(fēng)險(xiǎn)。外匯儲(chǔ)備資產(chǎn)屬于風(fēng)險(xiǎn)資產(chǎn)，針對(duì)各種儲(chǔ)備資產(chǎn)的不同收益情況和風(fēng)險(xiǎn)程度，進(jìn)行多樣化的組合搭配，得到一個(gè)風(fēng)險(xiǎn)程度低、收益率高的投資組合對(duì)我國外匯儲(chǔ)備的管理是很必要的。自2003年起，我國政府就開始了外匯儲(chǔ)備政策的調(diào)整與創(chuàng)新。從外匯儲(chǔ)備穩(wěn)定的儲(chǔ)備政策，向穩(wěn)健與充分利用并重的儲(chǔ)備政策調(diào)整。有關(guān)專家結(jié)合我國貿(mào)

易結(jié)構(gòu)、外債結(jié)構(gòu)、儲(chǔ)備貨幣的風(fēng)險(xiǎn)收益和我國的匯率制度得出如下外匯儲(chǔ)備的幣種組合：美元(58%～63%)、日元(13%～18%)、歐元(13%～18%)、英鎊等其他貨幣(5%～10%)。

第二篇：我國土地利用管理中存在的問題及對(duì)策

我國土地管理中存在的問題及對(duì)策

班級(jí)：023091

姓名：侯郡培

摘要：記過對(duì)幾篇文獻(xiàn)的閱讀和總結(jié)，本文就我國土地利用管理所存在的問題分析及對(duì)策，以及土地管理制度需要解決的問題進(jìn)行討論，文中有個(gè)人的心得體會(huì)，并非作者原意。

土地管理的內(nèi)涵和基本內(nèi)容：

所謂土地管理是國家根據(jù)統(tǒng)治階級(jí)的意志，用來維護(hù)土地所有制，調(diào)整土地關(guān)系，合理組織土地利用，以及貫徹執(zhí)行國家在土地開發(fā)、利用、保護(hù)等方面的決策而采取的行政、經(jīng)濟(jì)、法律和工程技術(shù)的綜合性措施。土地管理內(nèi)容十分廣泛，包括基礎(chǔ)管理、土地利用管理、土地經(jīng)濟(jì)管理、土地法制管理四個(gè)方面的內(nèi)容。其中土地利用管理是土地管理的核心，他的任務(wù)是通過土地利用總體規(guī)劃和土地利用計(jì)劃，實(shí)行對(duì)土地利用的宏觀控制，通過非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地的指令性計(jì)劃管理實(shí)現(xiàn)對(duì)占用耕地的微觀控制等一系列措施，達(dá)到合理組織土地利用的目的。土地利用管理是實(shí)現(xiàn)“十分珍惜、合理利用土地和切實(shí)保護(hù)耕地”這一國策的保證。

一．我國土地利用管理中存在的主要問題

1.建設(shè)用地使用不合理：

從全國情況來看，普遍存在建設(shè)用地粗放利用、土地利用布局不合理、建設(shè)項(xiàng)目重復(fù)建設(shè)等問題。城區(qū)建設(shè)用地狀況看，土地利用基本上屬于粗放利用階段，存在的問題主要有舊城區(qū)土地利用低效、閑置嚴(yán)重與城市規(guī)模不斷擴(kuò)大、外延擴(kuò)張發(fā)展現(xiàn)象并存；農(nóng)村宅基地建設(shè)中閑置土地是十分嚴(yán)重。

2.土地征收工作矛盾突出：

征地補(bǔ)償問題：

土地征收是政府強(qiáng)制性取得集體土地所有權(quán)的一種有償?shù)姆绞健４朔N轉(zhuǎn)移是一種行政行為，而不是一種市場行為。集體土地一旦被征收為國有土地則無法再變?yōu)榧w土地，此時(shí)農(nóng)民集體土地所有權(quán)表現(xiàn)為一種不完全的所有

權(quán)，與國家所有土地所有權(quán)處于不平等的地位。因此，集體土地被征收過程也就是其處分權(quán)被剝奪的過程。

征地補(bǔ)償分配和管理問題：

征地補(bǔ)償款因?yàn)橥ㄟ^行政渠道被層層截留，結(jié)果農(nóng)民只能得到很少的一部分，掌握在集體經(jīng)濟(jì)組織手中的那部分補(bǔ)償費(fèi)，也往往被少數(shù)村干部侵吞。加之社會(huì)保障體系不健全，大多數(shù)農(nóng)民未被納入社會(huì)保障之列，被征地農(nóng)民往往“因征地而失地，因失地而致貧”。

政府主導(dǎo)的違法用地情況嚴(yán)重：

多年來，土地違法案件屢查不止甚至愈演愈烈，特別是政府違法。據(jù)統(tǒng)計(jì)，各級(jí)地方政府主導(dǎo)下的違法用地約占60%以上。原因之一，就是違法用地責(zé)任追究制度中缺少行之有效的政府領(lǐng)導(dǎo)問責(zé)制。土地違法大多是政府部門因片面追求政績、“引資項(xiàng)目急于落地”造成的“因公違法”。

地籍管理理基礎(chǔ)工作落后：

地籍管理工作任務(wù)重，技術(shù)性強(qiáng)，但領(lǐng)導(dǎo)部門一般將建設(shè)用地管理工作列位重點(diǎn)職責(zé)，一直沒有把地籍管理這項(xiàng)工作提到應(yīng)有的高度加上管理人員的綜合素質(zhì)低下，導(dǎo)致地籍管理基礎(chǔ)薄弱，土地家底，尤其是城鎮(zhèn)地籍資料欠缺，導(dǎo)致舊城區(qū)建設(shè)用地流轉(zhuǎn)難以有效監(jiān)督，甚至出現(xiàn)失控。

二.加強(qiáng)與改善土地利用管理措施研究

促進(jìn)建設(shè)用地集約利用：

要挖潛盤活存量城市用地，首先，應(yīng)結(jié)合正在進(jìn)行的城鎮(zhèn)地籍調(diào)查，摸清城區(qū)建設(shè)用地家底，建立存量土地信息庫，將所有建設(shè)用地權(quán)屬、所處位置、利用狀況、適宜功能登記。其次，根據(jù)城市規(guī)劃、工業(yè)區(qū)域規(guī)劃將閑置、低效利用土地有計(jì)劃、有步驟地投入土地市場。再次，利用經(jīng)濟(jì)手段，促進(jìn)城區(qū)土地集約利用。

合理分配土地征地補(bǔ)償：

財(cái)政、審計(jì)、國土、監(jiān)察等部門對(duì)補(bǔ)償費(fèi)的撥付、發(fā)放和使用情況進(jìn)行監(jiān)督指導(dǎo)，對(duì)農(nóng)民進(jìn)行培訓(xùn)，提高再就業(yè)水平和能力，幫助農(nóng)民引進(jìn)先進(jìn)的農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)，更新品種。總之，土地補(bǔ)償收益必須進(jìn)行合理的分配和使用，真正實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的權(quán)益。

實(shí)行政務(wù)公開，接受社會(huì)公眾和媒體的監(jiān)督：

在今后的管理工作中，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行國家規(guī)定，建立土地市場信息發(fā)布制度，做到公開土地出讓計(jì)劃，公開土地出讓信息，公開竟價(jià)，公開出讓結(jié)果。同時(shí)將違法用地情況進(jìn)行公告。出讓成交結(jié)果、違法用地信息、土地登記發(fā)證、基準(zhǔn)地價(jià)等信息可隨時(shí)公開查詢，實(shí)現(xiàn)資源共享，減少公眾的信息獲取成本，有助于提高土地管理工作的透明度，接受社會(huì)公眾和媒體的監(jiān)督。

提高土地地籍管理工作人員素質(zhì)：

首先，加強(qiáng)業(yè)務(wù)培訓(xùn)和學(xué)習(xí)，提高業(yè)務(wù)水平和依法行政能力。其次，培養(yǎng)和樹立正確的“權(quán)力觀”。土地管理部門是國家的行政機(jī)關(guān)，行政機(jī)關(guān)及其工作人員應(yīng)切實(shí)轉(zhuǎn)變行政觀念，摒棄過去那種管人即治人的官僚政治思想，樹立“服務(wù)行政”的理念。

三.土地利用管理制度要解決的主要問題

轉(zhuǎn)變土地利用管理模式, 克服路徑依賴。

所謂路徑依賴如同慣性一樣，一旦具備較大的慣性，短時(shí)間內(nèi)無法改變其現(xiàn)時(shí)的狀態(tài)。長期的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下,土地利用管理從屬于社會(huì)經(jīng)濟(jì)計(jì)劃, 而且是為實(shí)現(xiàn)計(jì)劃服務(wù)的，這種土地利用管理制度最大的問題是不能控制土地供應(yīng)總量, 難以抑制耕地占用。雖然自國土局成立之后曾為此做出相應(yīng)的政策調(diào)整：第一, 在全國范圍內(nèi)組織編制土地利用總體規(guī)劃;第二, 對(duì)非農(nóng)占地實(shí)行總量控制。換言之, 國家土地局成立以來, 我國開始建立一種以總體規(guī)劃與占地計(jì)劃相結(jié)合的管理模式, 試圖把土地利用分區(qū)與總量控制相結(jié)合。但是, 用一種嚴(yán)格的指令性計(jì)劃方式, 取代另一種計(jì)劃管理模式, 顯然不可能徹底完成市場經(jīng)濟(jì)條件下土地利用管理模式的轉(zhuǎn)變。土地利用分區(qū)也經(jīng)常是“墻上掛掛、紙上畫畫”。各項(xiàng)對(duì)策幾乎都圍繞落實(shí)計(jì)劃這樣一個(gè)核心, 不難看出土地利用管理改革沒能完全克服計(jì)劃經(jīng)濟(jì)條件下土地利用管理的路徑依賴。

合理配置土地權(quán)利

土地利用權(quán)是土地所有權(quán)以外的土地權(quán)利的總稱。我國目前立法雖然對(duì)土地使用權(quán)、土地租賃權(quán)、土地抵押權(quán)、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)等土地利用權(quán)作了規(guī)定, 但在以下幾個(gè)方面仍需要進(jìn)一步完善。第一, 對(duì)國家利益保護(hù)不力。主要問題是對(duì)國有土地代理人的行為, 特別是政府向用地者授予(出讓或劃撥)使用權(quán)的行為處于失控狀態(tài)。第二, 對(duì)土地使用者的利益保護(hù)不夠，主要是土地使用年限一到，國家會(huì)無償收回土地及其上的建筑物和附著物。第三, 對(duì)農(nóng)村土地承包經(jīng)營者的保護(hù)不夠。

健全土地法律責(zé)任制度

土地法律責(zé)任制度表現(xiàn)出以下不足。第一, 土地法律責(zé)任體系缺少土地憲法責(zé)任。第二, 法律規(guī)定過于模糊, 缺乏可操作性。第三, 法律規(guī)定存在空白。第四, 法律規(guī)定的部分條款內(nèi)容抵觸。

改革土地管理體制

我國現(xiàn)行土地管理實(shí)行“塊塊為主”的領(lǐng)導(dǎo)體制。五級(jí)政府管理并以縣級(jí)政府管理為主, 土地管理部門隸屬于同級(jí)政府。實(shí)踐證明, 這種體制難以滿足合理利用土地、保護(hù)耕地的全局和長遠(yuǎn)利益要求。耕地被大量占用主要問題不在于審批權(quán), 而在于體制。長期以來為什么耕地占用這么嚴(yán)重, 多次大清查總解決不了問題, 關(guān)鍵是地方利益、部門利益作怪。“塊塊為主”的領(lǐng)導(dǎo)體制阻礙了統(tǒng)一有序的土地市場的形成。土地作為重要的生產(chǎn)要素,也必須進(jìn)入市場, 通過市場機(jī)制的作用達(dá)到優(yōu)化配置的目的。然而, 要實(shí)現(xiàn)市場優(yōu)化配置土地資源的作用, 離不開統(tǒng)一、有序、健全的土地市場體系作保證。在以“塊塊為主”的領(lǐng)導(dǎo)體制以及地方政府作為土地市場主體所帶來的利益驅(qū)動(dòng)等因素的作用下, 土地市場的發(fā)展是畸形的。其表現(xiàn), 一是土地市場被現(xiàn)有的行政區(qū)劃分割, 限制了市場機(jī)制作用的發(fā)揮, 使得土地資源難以實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置;二是土地市場帶有濃厚“地方”色彩, 規(guī)劃不統(tǒng)一, 影響了“公平交易”的實(shí)現(xiàn);三是在市場結(jié)構(gòu)中, 難以形成全國統(tǒng)一的土地市場或者區(qū)域性市場,使得國家對(duì)土地市場的調(diào)控政策難以實(shí)現(xiàn)。

第三篇：關(guān)于我國外匯儲(chǔ)備管理的探討

關(guān)于我國外匯儲(chǔ)備管理的探討.txt30生命的美麗，永遠(yuǎn)展現(xiàn)在她的進(jìn)取之中；就像大樹的美麗，是展現(xiàn)在它負(fù)勢(shì)向上高聳入云的蓬勃生機(jī)中；像雄鷹的美麗，是展現(xiàn)在它搏風(fēng)擊雨如蒼天之魂的翱翔中；像江河的美麗，是展現(xiàn)在它波濤洶涌一瀉千里的奔流中。關(guān)于我國外匯儲(chǔ)備管理的探討

【關(guān)鍵詞】外匯儲(chǔ)備；巨額儲(chǔ)備風(fēng)險(xiǎn)；外匯儲(chǔ)備管理

【摘要】截止2007年一季度，我國外匯儲(chǔ)備已經(jīng)超過12000億美元了，如何管理我國巨額外匯儲(chǔ)備成為人們關(guān)注的焦點(diǎn)，本文首先澄清了對(duì)外匯儲(chǔ)備的認(rèn)識(shí)，討論了外匯儲(chǔ)備可能帶來的風(fēng)險(xiǎn)，以及外匯儲(chǔ)備管理的原則，最后從合理外匯儲(chǔ)備管理和超額外匯儲(chǔ)備管理的角度提出了一系列政策建議，認(rèn)為當(dāng)前應(yīng)增加外匯資產(chǎn)中的黃金儲(chǔ)備和物質(zhì)儲(chǔ)備，建立外匯投資公司進(jìn)行多元化投資，并考慮進(jìn)行能力儲(chǔ)備。

一、對(duì)外匯儲(chǔ)備的認(rèn)識(shí)

目前針對(duì)如何管理我國的巨額外匯儲(chǔ)備，許多學(xué)者或?qū)崉?wù)工作者從各個(gè)角度提出了一系列的建議和想法，但由于缺乏對(duì)外匯儲(chǔ)備的正確理解，導(dǎo)致一些建議不可行，或相互矛盾。因此，在討論外匯儲(chǔ)備管理之前有必要正確認(rèn)識(shí)外匯儲(chǔ)備的內(nèi)涵。

外匯是央行的一種資產(chǎn)，其對(duì)應(yīng)的負(fù)債主要是公共部門或私人部門的存款，這意味著外匯的增加同時(shí)導(dǎo)致了國內(nèi)人民幣的增加，所以外匯是不能直接用于國內(nèi)消費(fèi)和投資的，因?yàn)檫@相當(dāng)于增加貨幣供應(yīng)量，可能會(huì)導(dǎo)致通脹。

外匯是我國對(duì)國外的一種債權(quán)（主要指貿(mào)易順差產(chǎn)生的，不是借外債），外匯相當(dāng)于國外發(fā)行的“債券”，國外用這種“債券”換回了我們的產(chǎn)品、服務(wù)，當(dāng)然我們可以用這些“債券”在將來從國外買回產(chǎn)品和服務(wù)，但是如果“債券”貶值了，我們買回來的少了，就受損失了，如果“債券”升值了，買回的多了，我們就盈利。在布雷頓森林體系解體之后，世界進(jìn)入了浮動(dòng)匯率的國際貨幣體系，持有外匯意味著要承擔(dān)匯率波動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。

擁有外匯相當(dāng)于為國外的鑄幣稅作貢獻(xiàn)。鑄幣稅實(shí)質(zhì)上是對(duì)貨幣發(fā)行并保持貨幣信用的一種補(bǔ)償，擁有他國的貨幣數(shù)量越多，對(duì)該國鑄幣稅的貢獻(xiàn)就越大。目前，美元是最主要的外匯資產(chǎn)，因此美國是從鑄幣稅中獲益最多的國家。

外匯儲(chǔ)備對(duì)實(shí)行固定匯率制度的國家至關(guān)重要。外匯儲(chǔ)備是保障一國匯率體制穩(wěn)定、國際貿(mào)易平衡、國際清償支付的必要措施。外匯的增加主要由貿(mào)易順差、借債、直接投資等組成。我國匯率體制實(shí)質(zhì)是有浮動(dòng)的固定匯率，央行對(duì)外匯資產(chǎn)統(tǒng)一管理，企業(yè)進(jìn)口、對(duì)外投資、歸還國外債務(wù)、外資企業(yè)利潤匯出，都需要兌換外匯，因此必須保證一個(gè)基本的儲(chǔ)備量，否則會(huì)產(chǎn)生支付危機(jī)。

二、巨額外匯儲(chǔ)備帶來的問題

外匯儲(chǔ)備對(duì)穩(wěn)定一國的貨幣匯率體系，平衡國際貿(mào)易收支非常重要，但外匯儲(chǔ)備并不是越多越好，巨額的外匯儲(chǔ)備也會(huì)帶來一系列的風(fēng)險(xiǎn)和問題。

巨額的外匯儲(chǔ)備可能面臨著巨大的匯率風(fēng)險(xiǎn)。目前我國外匯的主要資產(chǎn)是美元資產(chǎn)，在美元貶值時(shí)外匯儲(chǔ)備的實(shí)際價(jià)值會(huì)大大縮水。由于資產(chǎn)金額巨大，進(jìn)行幣種調(diào)節(jié)的空間也很有限。近兩年來，美元對(duì)各種主要貨幣貶值20%左右，由此產(chǎn)生的損失數(shù)百億美元。

外匯儲(chǔ)備的增加會(huì)擠壓貨幣政策的空間。外匯占款的增多要相應(yīng)擴(kuò)大貨幣供應(yīng)量，增加了通貨膨脹的壓力，央行為了降低高外匯儲(chǔ)備對(duì)國內(nèi)物價(jià)水平的影響，須通過回籠現(xiàn)金，或提高利率等方式來減少貨幣供給，這樣卻增大了本幣升值壓力；相反，央行為了降低高外匯儲(chǔ)備帶來的本幣升值壓力，須通過降低利率等方式增加貨幣供給，這樣又強(qiáng)化了通貨膨脹。因此央行貨幣政策的內(nèi)外目標(biāo)產(chǎn)生沖突。

高外匯儲(chǔ)備顯示出在外匯市場上，就是外匯供給大于需求，容易造成本幣升值預(yù)期。本幣升值往往降低本國出口產(chǎn)品的競爭力，不利于就業(yè)和經(jīng)濟(jì)增長；同時(shí)本幣升值導(dǎo)致本幣資產(chǎn)價(jià)值高揚(yáng)，易形成資產(chǎn)泡沫化；進(jìn)一步加大了人民幣升值的壓力，美日歐等主要貿(mào)易伙伴以我國外匯儲(chǔ)備迅速增長作為主要證據(jù)，對(duì)人民幣值施壓；國際投機(jī)者將此作為人民幣匯率水平不合理的依據(jù)，熱錢通過各種渠道涌入中國，反過來又加大人民幣升值的壓力。

高額的外匯儲(chǔ)備需要付出巨額的機(jī)會(huì)成本。即如果貨幣當(dāng)局不持有儲(chǔ)備，就可以把這些儲(chǔ)備資產(chǎn)用來進(jìn)口商品和勞務(wù)，增加生產(chǎn)的實(shí)際資源，從而增加就業(yè)和國民收入，而持有儲(chǔ)備則放棄了這種利益。另外，我國是急需資金的國家，而把外匯以較低的利率借貸給美國和其他國家使用，沒有充分發(fā)揮這部分資金的潛力。

三、外匯儲(chǔ)備管理的主要原則

外匯儲(chǔ)備是當(dāng)前國際貨幣體系及國際貿(mào)易體系下的產(chǎn)物，為了降低匯率風(fēng)險(xiǎn)，減少來自外界的沖擊，促進(jìn)本國經(jīng)濟(jì)的平衡發(fā)展，外匯儲(chǔ)備管理有必要遵循一定的原則。

保持多元化的貨幣儲(chǔ)備，以分散匯率變動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。按照“不把雞蛋放在同一個(gè)籃子里”的原則，外匯幣種應(yīng)該多元化。可以按照下列原則：（1）根據(jù)進(jìn)口商品、勞務(wù)或其他支付的需要，確定幣種數(shù)量、期限結(jié)構(gòu)以及各種貨幣資產(chǎn)在儲(chǔ)備中的比例；（2）選擇儲(chǔ)備貨幣資產(chǎn)形式時(shí)，既要考慮它的收益率，同時(shí)必需考慮它的流動(dòng)性、靈活性和安全性；（3）密切注意貨幣匯率的變化，及時(shí)或不定期的調(diào)整各種貨幣的比例。

保持適度的外匯儲(chǔ)備規(guī)模。一定的外匯儲(chǔ)備是一國進(jìn)行經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、實(shí)現(xiàn)內(nèi)外平衡的重要手段。當(dāng)國際收支出現(xiàn)逆差時(shí)，動(dòng)用外匯儲(chǔ)備可以促進(jìn)國際收支的平衡；當(dāng)國內(nèi)宏觀經(jīng)濟(jì)不平衡，例如出現(xiàn)總需求大于總供給時(shí)，可以動(dòng)用外匯組織進(jìn)口，從而調(diào)節(jié)總供給與總需求的關(guān)系，促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)的平衡；當(dāng)匯率出現(xiàn)波動(dòng)時(shí)，可以利用外匯儲(chǔ)備干預(yù)匯率，使之趨于穩(wěn)定。因此，外匯儲(chǔ)備是實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)均衡穩(wěn)定的一個(gè)必不可少的手段，特別是在經(jīng)濟(jì)全球化不斷發(fā)展，各國之間經(jīng)濟(jì)聯(lián)系增強(qiáng)的情況下，更是如此。外匯儲(chǔ)備并不是越多越好，畢竟其本質(zhì)是將本國資金放在海外，持有它是要付出代價(jià)和風(fēng)險(xiǎn)的，因此確定合理的外匯儲(chǔ)備規(guī)模對(duì)于維持我國宏觀經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定至關(guān)重要。

富余外匯儲(chǔ)備投資渠道的多元化。多元化是從國家戰(zhàn)略的角度考慮外匯的運(yùn)用。對(duì)于富余的外匯儲(chǔ)備，一些國家在“安全性”、“流動(dòng)性”、“收益性”的前提下，進(jìn)行多元化的投資。如到國外進(jìn)行直接投資，儲(chǔ)備重要的戰(zhàn)略資源等。多元化投資較為成功的例子是新加坡。新加坡財(cái)政部通過全資控股淡馬錫，運(yùn)用政府注入的資本在全球投資，其股東年平均回報(bào)率達(dá)到18%。日本由于本國資源缺乏，將一部分外匯儲(chǔ)備轉(zhuǎn)換成了戰(zhàn)略物質(zhì)儲(chǔ)備，目前日本是石油儲(chǔ)備最為充足的國家之一。

四、對(duì)于我國外匯儲(chǔ)備管理的政策建議

外匯儲(chǔ)備管理應(yīng)該有兩層含義，一是關(guān)于合理規(guī)模內(nèi)的外匯儲(chǔ)備管理；二是超過外匯儲(chǔ)備需要以上的外匯資產(chǎn)運(yùn)用。對(duì)于前者，外匯儲(chǔ)備管理的主要目的是保持匯率穩(wěn)定，防止金融危機(jī)的發(fā)生，對(duì)于后者，外匯儲(chǔ)備管理的主要目的是提高外匯資金的使用效率，實(shí)現(xiàn)外匯資產(chǎn)的增值、保值。相應(yīng)的，應(yīng)該采取不同的措施來管理我國的外匯儲(chǔ)備。

1.合理外匯儲(chǔ)備的管理

重視儲(chǔ)備的安全存放保管。目前，我國外匯儲(chǔ)備大多是美元、歐元債券和主要西方貨幣表示的金融資產(chǎn)。近年來，國際政治經(jīng)濟(jì)形勢(shì)的動(dòng)蕩，以及我國與周邊國家和地區(qū)的潛在沖突可能波及到我國外匯儲(chǔ)備的安全。這就需要從戰(zhàn)略上考慮，從安全出發(fā)，如何選擇存放保管外匯儲(chǔ)備資產(chǎn)。

根據(jù)國內(nèi)外形勢(shì)，確定適合我國國情的外匯儲(chǔ)備下限和上限以及外匯儲(chǔ)備的區(qū)間。根據(jù)我國國民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?fàn)顩r、對(duì)外開放程度、國際收支狀況以及宏觀經(jīng)濟(jì)政策發(fā)展目標(biāo)，制定階段性的儲(chǔ)備調(diào)整規(guī)劃。根據(jù)國務(wù)院發(fā)展研究中心夏斌教授的建議，我國保持7000億多元的外匯儲(chǔ)備是比較合適的。

按照“安全、流動(dòng)、盈利”的 “三性”原則，從中長期考慮外匯儲(chǔ)備的資產(chǎn)配置。在外匯儲(chǔ)備較快增長的背景下，除國債之外，高信用等級(jí)的政府機(jī)構(gòu)債券、公司債券和國際金融組織債券等，也是我國儲(chǔ)備資產(chǎn)運(yùn)用的重要方面。考慮到美元在國際貨幣體系中仍居主導(dǎo)地位，美國金融市場也仍是世界最發(fā)達(dá)的市場，美國無疑仍是我國外匯儲(chǔ)備投資的重要市場。在資產(chǎn)結(jié)構(gòu)調(diào)整時(shí)應(yīng)該基于對(duì)主要國際貨幣中長期走勢(shì)的戰(zhàn)略研判，資產(chǎn)結(jié)構(gòu)的調(diào)整必須是謹(jǐn)慎而漸進(jìn)的，以防引起國際資產(chǎn)市場價(jià)格的大幅波動(dòng)，從而不利于我國的外匯管理。

2.超額外匯儲(chǔ)備資產(chǎn)的管理

可以考慮成立一家專門投資公司作為多余外匯資產(chǎn)的運(yùn)作主體，來進(jìn)行商業(yè)化、專業(yè)化運(yùn)作。具體說來，成立由政府控股的“國家投資控股公司”是值得考慮的方案。至于“國家投資控股公司”由央行主導(dǎo)還是財(cái)政部主導(dǎo)，我們認(rèn)為應(yīng)該是后者。央行是貨幣政策的責(zé)任機(jī)構(gòu)，國有金融財(cái)產(chǎn)的管理從職能上來說應(yīng)該歸屬于財(cái)政部。同時(shí)也可考慮將部分儲(chǔ)備交國際上的私人投資基金代管。事實(shí)上，當(dāng)前不少國家央行都把部分儲(chǔ)備交給一家或幾家基金代管。這些基金由專家把儲(chǔ)備按不同比例進(jìn)行資產(chǎn)組合，并根據(jù)市場變化調(diào)整結(jié)構(gòu)。從多年的情況看，這些基金獲取的收益較高。

增加外匯儲(chǔ)備的多元化。一是考慮增加黃金在外匯資產(chǎn)中的比重，黃金作為天然的貨幣，具有良好的保值作用，并且可以作為最終的國際結(jié)算貨幣。我國外匯資產(chǎn)中黃金比例較低，只占1.5%，而發(fā)達(dá)國家一般都將外匯儲(chǔ)備轉(zhuǎn)換為黃金存儲(chǔ)。截至2005年1月，黃金占各國外匯儲(chǔ)備的比例分別是：美國為61.1%，意大利為55.8%，法國為55.1%，德國為51.1%，荷蘭為50.5%。此外，中國也可以考慮將外匯儲(chǔ)備轉(zhuǎn)為資產(chǎn)儲(chǔ)備。目前我國石油、鐵礦石、錳礦石、鉻鐵礦等進(jìn)口量大幅增長，利用國外資源的成本在驚人的大幅度上升，我國應(yīng)將部分外匯儲(chǔ)備轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)儲(chǔ)備，以緩解國際資源價(jià)格上升對(duì)我國經(jīng)濟(jì)的影響。

利用外匯儲(chǔ)備進(jìn)行能力儲(chǔ)備建設(shè)。對(duì)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展真正至關(guān)重要的不僅是對(duì)資源的占有和控制能力，而且要有強(qiáng)大的使用和控制資源的能力。能力的提高，才能最終解決資源約束。能力儲(chǔ)備的主要手段有：

（1）鼓勵(lì)“走出去”戰(zhàn)略，扶持和培養(yǎng)我國的跨國公司。跨國公司掌握著全球化時(shí)代資源配置的主導(dǎo)權(quán)，培養(yǎng)中國的跨國公司，對(duì)于提高我國對(duì)外開放水平，真正成為世界經(jīng)濟(jì)強(qiáng)國具有不可替代的作用。

（2）鼓勵(lì)對(duì)海外重要經(jīng)濟(jì)資源開采權(quán)的收購。隨著我國經(jīng)濟(jì)的持續(xù)發(fā)展壯大，我國對(duì)海外經(jīng)濟(jì)資源的依賴程度將不斷提高，控制海外資源的開采權(quán)，比直接進(jìn)口資源更加合理。

（3）鼓勵(lì)對(duì)我國具有戰(zhàn)略意義的出境基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)進(jìn)行投入。我國周邊國家蘊(yùn)涵著豐富的能源儲(chǔ)藏，通過跨境輸油氣管道、鐵路與公路的建設(shè)，對(duì)于保障資源與能源供給的安全性，加強(qiáng)我國與周邊國家的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易關(guān)系，具有重要作用。

（4）引進(jìn)和培養(yǎng)海外人才。國家的競爭，歸根到底是人才的競爭。我國應(yīng)該制定中長期海外人才培訓(xùn)規(guī)劃，有計(jì)劃地將政府官員、自然科學(xué)與社會(huì)科學(xué)人才、工程技術(shù)人員、專業(yè)人士（會(huì)計(jì)、法律、咨詢、建筑等）派往海外進(jìn)行培訓(xùn)。同時(shí)可以考慮在海外建立研發(fā)機(jī)構(gòu)，直接利用海外土人才。

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第四篇：我國預(yù)算外資金管理中存在的主要問題及解決對(duì)策

對(duì)預(yù)算外資金管理的認(rèn)識(shí)

班級(jí)：經(jīng)濟(jì)082202H姓名：王翌飛學(xué)號(hào)：20082215023

4摘要：隨著我國市場經(jīng)濟(jì)體制的逐步完善，政府職能和社會(huì)分配格局發(fā)生了巨大變化，預(yù)算外資金迅速增長，但由于對(duì)預(yù)算外資金認(rèn)識(shí)上的滯后和政策、管理手段的缺位，造成預(yù)算外資金游離于政府預(yù)算之外，這種狀況的存在，既扭曲了收入分配結(jié)構(gòu)，加劇了財(cái)政困難，削弱了財(cái)政的調(diào)控能力，同時(shí)也滋生了腐敗現(xiàn)象。因此，正確認(rèn)識(shí)預(yù)算外資金的性質(zhì)，深刻分析預(yù)算外資金管理中存在的問題，在此基礎(chǔ)上逐步完善預(yù)算外資金管理的法規(guī)制度，建立有效的預(yù)算外資金運(yùn)行機(jī)制，具有重要的理論意義和實(shí)踐意義。

關(guān)鍵詞： 預(yù)算外資金管理問題對(duì)策

引言：預(yù)算外資金，是指根據(jù)國家財(cái)政制度和財(cái)務(wù)制度的規(guī)定，不納入預(yù)算管理，由地方各部門，各企事業(yè)單位自收自支的資金。它是國家預(yù)算資金的必要補(bǔ)充，具有分散性、自主性、專用性的特點(diǎn)。我國預(yù)算外資金形成于建國初期，改革開放后，特別是市場經(jīng)濟(jì)體制建立以來，政府職能和社會(huì)分配格局發(fā)生了巨大變化，預(yù)算外資金迅速增長，而對(duì)預(yù)算外資金認(rèn)識(shí)上的滯后和政策、管理手段的缺位，造成預(yù)算外資金游離于政府控制之外，并一再膨脹，既扭曲了收入分配結(jié)構(gòu)，分散了國家財(cái)力，又滋生了腐敗現(xiàn)象。近年來隨著“收入兩條線”管理改革的實(shí)行，逐步縮小了資金規(guī)模，增加了政府宏觀調(diào)控能力，但仍缺乏具體有效的法規(guī)制度以及運(yùn)行機(jī)制的保障，財(cái)政管理尚未完全到位。因此，正確認(rèn)識(shí)并解決預(yù)算外資金管理缺位，仍是財(cái)政管理改革中亟待解決的問題。

一、對(duì)預(yù)算外資金管理的正確認(rèn)識(shí)

由于觀念、體制以及管理手段上存在缺陷，預(yù)算外資金管理一直以來是財(cái)政會(huì)計(jì)工作中的難點(diǎn)，預(yù)算外資金的迅速增長，給本地區(qū)的財(cái)政會(huì)計(jì)工作帶來了許多困難，比如預(yù)算外資金的迅速膨脹加劇了財(cái)政困難，削弱了財(cái)政的調(diào)控能力；擾亂了財(cái)政分配秩序；預(yù)算外資金使用比例較混亂，資金使用效益不高；亂收濫支不利于轉(zhuǎn)換政府職能等。由于這些原因，有些人主張立刻取消預(yù)算外資金，根據(jù)國家預(yù)算的統(tǒng)一性原則，建立統(tǒng)一的財(cái)政預(yù)算，統(tǒng)一掌握財(cái)政資金。但是我認(rèn)為在目前的財(cái)政預(yù)算體制下，還不可以馬上取消預(yù)算外資金，而是應(yīng)該正確認(rèn)識(shí)其性質(zhì)和地位，并通過加強(qiáng)管理來解決當(dāng)前財(cái)政會(huì)計(jì)工作中的問題，繼而循序漸進(jìn)地深化財(cái)政體制改革，并最終將預(yù)算外資金納入預(yù)算管理：

1、預(yù)算外資金作為對(duì)現(xiàn)行財(cái)政體制的補(bǔ)充，有其存在的合理性，在一定的歷史時(shí)期內(nèi)，起到了一定的積極作用。預(yù)算外資金的快速增長有其更深層次的原因，不能通過簡單的取消就能解決問題。預(yù)算外資金的快速增長，其根本原因其實(shí)是在經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型過程中財(cái)權(quán)和事權(quán)的不統(tǒng)一。經(jīng)過20多年的改革，中央放權(quán)讓利，地方權(quán)限得到了擴(kuò)大，在下放財(cái)權(quán)的同

1時(shí)，卻沒有下放相應(yīng)的事權(quán)，造成財(cái)權(quán)和事權(quán)相脫節(jié)。預(yù)算外資金是在經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中的特有范疇，隨著社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制的完善，國家財(cái)政預(yù)算將走向規(guī)范化、統(tǒng)一化，預(yù)算外資金最終必將萎縮甚至消亡。而如果在當(dāng)前急于取消預(yù)算外資金，由于利益驅(qū)動(dòng)，原預(yù)算外資金的擁有主體還將以新的辦法、新的名目取得預(yù)算外收入。

2、加強(qiáng)對(duì)預(yù)算外資金的管理是解決當(dāng)前問題的最好方法。對(duì)于預(yù)算外資金膨脹的問題，比較務(wù)實(shí)的做法是，以加強(qiáng)對(duì)預(yù)算外資金的管理為目標(biāo)，選擇合適的管理模式，控制規(guī)模，健全管理，加強(qiáng)監(jiān)督；而從長遠(yuǎn)看，則要科學(xué)地劃分財(cái)政收入，合理地劃分財(cái)政支出范圍，實(shí)現(xiàn)財(cái)權(quán)和事權(quán)的統(tǒng)一，消除預(yù)算外資金存在的制度原因，從而逐步取消財(cái)政資金的“雙軌制”，建立統(tǒng)一的政府預(yù)算。

二、當(dāng)前預(yù)算外資金管理中存在的問題

目前我國預(yù)算外資金加速膨脹的原因是多樣的，有單位、監(jiān)督機(jī)構(gòu)和法律法規(guī)等各方面的原因。正確認(rèn)識(shí)預(yù)算外資金管理工作中存在的問題，有助于切合實(shí)際，找到妥善解決預(yù)算外資金管理的辦法。總的來說，當(dāng)前預(yù)算外資金管理中存在的問題可以歸納如下：

1、單位對(duì)預(yù)算外資金的概念和性質(zhì)認(rèn)識(shí)不清。長期以來，在預(yù)算外資金問題上，由于性質(zhì)不明、概念不清，制度不全，從而產(chǎn)生了三種錯(cuò)誤觀念。第一種觀念認(rèn)為預(yù)算外資金是單位自行組織、自行提取的、所有權(quán)理應(yīng)屬單位；第二種觀念認(rèn)為，既然預(yù)算外資金是單位組織的收入，那么政府無權(quán)調(diào)控，更不能上繳財(cái)政預(yù)算外專戶；第三種觀念認(rèn)為，預(yù)算外資金是單位的自有資金，因此，可不受財(cái)政、財(cái)務(wù)制度的約束，可以任意地自由支配使用。在這些錯(cuò)誤的觀念引導(dǎo)下，預(yù)算外資金的使用容易出現(xiàn)違規(guī)現(xiàn)象。

2、監(jiān)督檢查機(jī)制不健全。目前預(yù)算外資金的監(jiān)督檢查普遍存在著重收入輕支出的現(xiàn)象，一味強(qiáng)調(diào)納入財(cái)政專戶管理和繳存比例，忽視了支出上存在的問題。雖然財(cái)政在撥付資金時(shí)，根據(jù)用款單位上報(bào)的用款計(jì)劃進(jìn)行了核定，但財(cái)政資金劃出以后，用款單位怎樣使用、用到什么地方都不得而知。事實(shí)上有的單位常常以事業(yè)發(fā)展、專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)為名申請(qǐng)撥款，但實(shí)際上多用于人頭經(jīng)費(fèi)，事業(yè)發(fā)展無從談起，資金使用效益十分低下。這種監(jiān)督管理方式，從一定程度上講是走了過場，沒有起到應(yīng)有的作用。這可以從近幾年審計(jì)查處的一些單位擅自擴(kuò)大行政開支范圍、亂發(fā)津貼、私費(fèi)公付等問題中得到印證。同時(shí)由于收費(fèi)經(jīng)費(fèi)化，資金支出向個(gè)人傾斜，使部門間存在分配不公、苦樂不均的問題。從更深層次看，它還造成財(cái)政支出結(jié)構(gòu)不合理，降低了國家基礎(chǔ)設(shè)施投資效率。

3、資金征繳模式陳舊、征繳程序不科學(xué)。盡管近幾年各地都積極推行預(yù)算外資金“單位開票、銀行代收、財(cái)政統(tǒng)管”的征管體制。但由于種種原因，一些地區(qū)仍處于自存自繳的狀態(tài)。而預(yù)算外資金收入過渡戶的存在，給個(gè)別單位截留預(yù)算內(nèi)外收入、坐收坐支預(yù)算內(nèi)外資

金提供了可能。另外，由于征繳程序不嚴(yán)密、不科學(xué)，也容易導(dǎo)致部分資金逃避財(cái)政監(jiān)督，形成資金體外循環(huán)。如一些地方出臺(tái)的行政事業(yè)性收費(fèi)屬于省、地(州、市)、縣(市、區(qū))三級(jí)預(yù)算收入，應(yīng)按比例納入同級(jí)財(cái)政預(yù)算管理。但其具體征管模式是，由地縣基層單位負(fù)責(zé)收繳資金，由省級(jí)部門歸集資金、報(bào)批手續(xù)，待審批后，再由省級(jí)部門按比例逐級(jí)返還原單位，然后各自繳入國庫。這種方法雖有利于資金到位，但對(duì)按級(jí)次入庫的資金，由于征繳過程涉及多個(gè)環(huán)節(jié)，又沒有必要的財(cái)政監(jiān)督手段，容易形成既不解繳當(dāng)?shù)貒鴰欤植患{入專戶儲(chǔ)存的體外循環(huán)資金。

4、相關(guān)政策和配套措施缺位影響國家財(cái)經(jīng)法規(guī)的貫徹落實(shí)。根據(jù)財(cái)政部《預(yù)算外資金管理實(shí)施辦法》，行政主管機(jī)構(gòu)可以按照國家規(guī)定從所屬企事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體集中一部分管理費(fèi)。但該辦法對(duì)管理費(fèi)的收取方式、標(biāo)準(zhǔn)、票據(jù)使用、支出范圍及資金管理都沒有作出具體明確的規(guī)定。目前，一些地方迫于強(qiáng)大的財(cái)政壓力，不得不要求預(yù)算部門自行解決一些財(cái)政支出，因此一些主管部門就以各種名義向下屬單位收取管理費(fèi)。由于沒有具體的政策規(guī)定，一些單位超標(biāo)準(zhǔn)收費(fèi)、使用不合法票據(jù)以及白條收費(fèi)，進(jìn)而逃避專戶管理、違規(guī)投資基建，甚至隱瞞收入、私設(shè)小金庫等問題時(shí)有發(fā)生。此外，一些國家收費(fèi)命令取消，但由于沒有及時(shí)理順和解決相關(guān)的單位經(jīng)費(fèi)，致使一些旨在建立政府與民間良性關(guān)系、規(guī)范行政行為、減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)的國家政策無法落到實(shí)處。

三、加強(qiáng)和完善預(yù)算外資金管理的對(duì)策

針對(duì)預(yù)算外資金管理工作的發(fā)展現(xiàn)狀和存在問題，我們?cè)谪?cái)政會(huì)計(jì)工作中，應(yīng)該圍繞財(cái)政綜合預(yù)算的總體目標(biāo)，在各方面加強(qiáng)管理，逐步實(shí)現(xiàn)預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)管。

1、改變觀念，提高認(rèn)識(shí)。其實(shí)，從理論上講，預(yù)算外資金是國家財(cái)力的重要組成分，是國家財(cái)政性資金；從形式來看，預(yù)算外資金是一部分社會(huì)產(chǎn)品價(jià)值的轉(zhuǎn)移，是憑借政府的職權(quán)參與國民收入和再分配所取得的資金，如果沒有國家法律法規(guī)授予的權(quán)力，任何部門和單位都不可能取得預(yù)算外收入。預(yù)算外資金是國家財(cái)力的重要組成部分，無論是從理論上講，還是從形式來看，都必須把預(yù)算外資金所有權(quán)、調(diào)控權(quán)、管理權(quán)分別歸還于國家、政府、財(cái)政。為了避免造成國家財(cái)政資金的流失和分散，國務(wù)院頒發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)預(yù)算外資金管理的決定》明確指出：預(yù)算外資金為國家財(cái)政資金，要求各部門預(yù)算外資金必須納入財(cái)政專戶，實(shí)行“收支兩條線”管理，即各部門和單位的預(yù)算外收入必須繳入同級(jí)財(cái)政專戶，支出由同級(jí)財(cái)政部門按預(yù)算外資金收支計(jì)劃和單位財(cái)務(wù)收支計(jì)劃統(tǒng)籌，從財(cái)政專戶中撥付，各部門、各單位與收費(fèi)相關(guān)的支出，納入本部門和單位的預(yù)算，由財(cái)政部門核定支出，統(tǒng)籌安排，部門和單位不得從收費(fèi)收入中坐支，只要徹底破除預(yù)算外資金“三權(quán)”屬于部門或單位的錯(cuò)誤觀念，才能克服預(yù)算外資金管理遇到的阻力和困難，達(dá)到標(biāo)本兼治的目的。

2、加強(qiáng)票據(jù)管理，從源頭上把關(guān)。要完善票據(jù)管理模式，使用新的票據(jù)管理軟件，通過控制、管理、電腦繳銷和銀行聯(lián)網(wǎng)的方式進(jìn)行票據(jù)管理，把票據(jù)管理與資金管理科學(xué)有效結(jié)合起來，真正做到“驗(yàn)舊換新，票款同行”，進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算外資金征管行為，有效地防止收入不進(jìn)專戶和截留，隱瞞收入等現(xiàn)象。但目前財(cái)政預(yù)算外專戶還沒有使用票據(jù)管理軟件，并且只有一個(gè)人操作，對(duì)于預(yù)算外資金的管理缺乏力度，比如：有預(yù)算外收入的單位來核消票據(jù)時(shí)沒有認(rèn)真統(tǒng)計(jì)計(jì)算，有時(shí)票據(jù)不連續(xù)缺號(hào)也沒有認(rèn)真追查，沒有要求作廢的票據(jù)也一起拿來核銷，這樣容易造成預(yù)算外資金的被截留，由于這些單位已實(shí)行了集中核算的委派會(huì)計(jì)制度，更沒人去追查這些單位是否設(shè)立小金庫，因此更要加大對(duì)票據(jù)稽查力度，確保從源頭上加強(qiáng)票據(jù)管理。

3、積極借助科技手段以及高效、智能的網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)，徹底改革預(yù)算外資金收繳制度。規(guī)范預(yù)算外資金管理，首先是堵塞收入方面的漏洞，做到應(yīng)收盡收。要以收費(fèi)票據(jù)為資金監(jiān)管源頭，利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)手段賦予財(cái)政票據(jù)信息功能，再借助收費(fèi)單位、代收銀行、財(cái)政三家之間強(qiáng)大的網(wǎng)絡(luò)管理系統(tǒng)，徹底建立起一個(gè)“單位開票、銀行代收、財(cái)政統(tǒng)管”的預(yù)算外資金征管體系。由于所有收費(fèi)通過銀行代收，不僅便于財(cái)政性資金集中納入財(cái)政管理，增強(qiáng)財(cái)政調(diào)控能力，使財(cái)政專戶發(fā)揮“準(zhǔn)國庫”的功能，而且通過銀行代收，還構(gòu)建了財(cái)政部門與執(zhí)收單位間高效的收費(fèi)票據(jù)領(lǐng)購、核銷管理模式，大大提高了財(cái)政部門對(duì)執(zhí)收單位收取預(yù)算外資金的監(jiān)控力度，有力地遏止了自立收費(fèi)項(xiàng)目、自定收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等亂收費(fèi)行為。

4、充分發(fā)揮財(cái)政部門對(duì)各單位會(huì)計(jì)工作的指導(dǎo)和監(jiān)督作用。各級(jí)財(cái)政首先要將國家明確規(guī)定應(yīng)納入預(yù)算管理的行政事業(yè)性收費(fèi)和政府性基金不折不扣地全部納入預(yù)管管理，相應(yīng)支出通過預(yù)算予以安排。其次對(duì)有預(yù)算外資金收入的單位必須自下而上地編制預(yù)算外資金收支計(jì)劃，并將其納入單位的財(cái)務(wù)收支計(jì)劃和財(cái)政的綜合預(yù)算;預(yù)算外收入要全部納入專戶管理，相應(yīng)支出由財(cái)政統(tǒng)籌安排，要逐步改變按照收入比例提取經(jīng)費(fèi)的作法，要按照部門預(yù)算的統(tǒng)一要求核定經(jīng)費(fèi)支出，實(shí)行“預(yù)算制”，進(jìn)而促進(jìn)執(zhí)收?qǐng)?zhí)罰部門依法行政。同時(shí)，各級(jí)財(cái)政部門要改變過去那種重分配輕管理、重審批輕監(jiān)督、重微觀輕宏觀、重預(yù)算內(nèi)輕預(yù)算外的傳統(tǒng)理財(cái)觀念，充分認(rèn)識(shí)財(cái)政宏觀調(diào)控和財(cái)政監(jiān)管工作的重要性，克服本位主義和小團(tuán)體意識(shí)，切實(shí)加強(qiáng)綜合財(cái)政預(yù)算編制工作，提高財(cái)政資金的管理能力。

5、強(qiáng)化綜合預(yù)算管理，逐步推行“陽光工程”。嚴(yán)格預(yù)算管理，認(rèn)真編制綜合收支預(yù)算，統(tǒng)籌考慮預(yù)算內(nèi)外收支，將預(yù)算內(nèi)外資金捆綁一起，支出按定額統(tǒng)籌安排，作為預(yù)算內(nèi)資金的補(bǔ)充，以彌補(bǔ)人員經(jīng)費(fèi)公用經(jīng)費(fèi)的不足，充分發(fā)揮財(cái)政資金的整體效益。用于工資、獎(jiǎng)金、補(bǔ)貼、津貼和福利等方面支出，應(yīng)嚴(yán)格執(zhí)行財(cái)政部門核定的項(xiàng)目、范圍和標(biāo)準(zhǔn)，在條件成熟情況下，逐步推行“陽光工程”，統(tǒng)一各部門、單位獎(jiǎng)金、福利發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，做到透明化。

積極發(fā)揮會(huì)計(jì)核算中心的監(jiān)督作用，從原始單據(jù)入手，強(qiáng)化預(yù)算外資金的支出監(jiān)督，引導(dǎo)預(yù)算外資金合理流向，充分發(fā)揮預(yù)算外資金的效益。

6、建立健全財(cái)政法制體系。近年來盡管我國出臺(tái)了大量的財(cái)政法規(guī)，但相對(duì)于我國市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展而言仍處滯后狀態(tài)，加之財(cái)政法規(guī)層次較低，財(cái)政法律、法規(guī)之間，以及同其他法律之間在涉及財(cái)政經(jīng)費(fèi)投入和財(cái)務(wù)管理方面存在沖突和矛盾，影響了法律的嚴(yán)肅性。因此，要盡快建立、發(fā)展和完善市場經(jīng)濟(jì)條件下的財(cái)政法制體系，為深化財(cái)政體制改革提供制度保障。

7、完善相關(guān)配套措施，提高預(yù)算外資金管理效率。預(yù)算外資金管理改革是一項(xiàng)政策性強(qiáng)、難度大的工作，它不僅關(guān)系到單位原有權(quán)力、利益調(diào)整，而且涉及單位性質(zhì)、經(jīng)費(fèi)供給以及內(nèi)部減員等現(xiàn)實(shí)問題。因此，只有把它與財(cái)政管理制度改革、政府機(jī)構(gòu)改革以及經(jīng)濟(jì)體制改革等結(jié)合起來，才能切實(shí)貫徹執(zhí)行國家的財(cái)經(jīng)法規(guī)，并達(dá)到相互促進(jìn)的作用。進(jìn)而對(duì)現(xiàn)行的政府性基金和納入預(yù)算管理的預(yù)算外資金列收列支的管理方式進(jìn)行更進(jìn)一步的規(guī)范和完善，逐步消除單式預(yù)算的弊端，真正發(fā)揮財(cái)政部們應(yīng)有的管理監(jiān)督作用。

建立公共財(cái)政收入征管體系和國庫集中收付制度是我國財(cái)政體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容。實(shí)行真正的綜合財(cái)政預(yù)算，是將預(yù)算內(nèi)外資金統(tǒng)一安排使用，將預(yù)算外資金全部納入預(yù)算管理，并最終取消預(yù)算外資金。根據(jù)國務(wù)院轉(zhuǎn)發(fā)財(cái)政部深化收支兩條線的改革意見，目前我國總體上是依照與人民群眾生活相關(guān)程度，采取逐步將預(yù)算外資金納入預(yù)算管理的做法。近年一些地方已經(jīng)取消了預(yù)算外資金的概念，并全面推行政府非稅收入銀行代收管理辦法，這對(duì)建立公共財(cái)政收入征管體系和國庫集中收付制度不能不說是一個(gè)有益的探索和實(shí)踐，具有很強(qiáng)的借鑒意義。然而，規(guī)范和加強(qiáng)預(yù)算外資金管理在我國還是一個(gè)長期而艱巨的任務(wù)，只有不斷地進(jìn)行理論探討和實(shí)踐試點(diǎn)，正確認(rèn)識(shí)財(cái)政會(huì)計(jì)工作中出現(xiàn)的各種問題，并找到相應(yīng)的方法和對(duì)策，才能使預(yù)算外資金管理實(shí)現(xiàn)規(guī)范化和法制化，直至最終實(shí)現(xiàn)將預(yù)算外資金納入國家預(yù)算管理的目標(biāo)。

結(jié)束語：

正確認(rèn)識(shí)預(yù)算外資金的性質(zhì)，深刻分析預(yù)算外資金管理中存在的問題，在此基礎(chǔ)上逐步完善預(yù)算外資金管理的法規(guī)制度，建立有效的預(yù)算外資金運(yùn)行機(jī)制，具有重要的理論意義和實(shí)踐意義。

第五篇：我國公共危機(jī)管理中存在的問題及對(duì)策

我國公共危機(jī)管理中存在的問題及對(duì)策

2013年11月22日 11:17 來源：人民網(wǎng) 作者： 字號(hào)

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我國經(jīng)過二十多年的改革開放，取得了巨大的成就。現(xiàn)階段我國進(jìn)入了經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)軌和社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，改革開放的力度不斷加大，社會(huì)制度系統(tǒng)不斷發(fā)生變遷，利益和權(quán)力在不同的主體之間進(jìn)行著重新分配，導(dǎo)致各種不穩(wěn)定的因素出現(xiàn)。洪澇災(zāi)害、地震、空難、SARS、禽流感、礦難等天災(zāi)人禍頻發(fā)，我國已經(jīng)進(jìn)入危機(jī)高發(fā)時(shí)期，在這種情勢(shì)下，加強(qiáng)并完善政府的危機(jī)管理具有極其重要的現(xiàn)實(shí)意義。

一、危機(jī)和公共危機(jī)管理概述

危機(jī)是對(duì)一個(gè)社會(huì)系統(tǒng)的基本價(jià)值和行為準(zhǔn)則能夠產(chǎn)生威脅，并且在時(shí)間壓力和不確定性極大的情況下，必須對(duì)其做出關(guān)鍵決策的事件。危機(jī)具有結(jié)構(gòu)不良、突發(fā)性、緊迫性、不確定性的特點(diǎn)，使人們無法在短期內(nèi)確定危機(jī)性事件的演變趨勢(shì)。危機(jī)既能起到社會(huì)安全閥的積極作用，又有破壞性、消極性的一面，而從社會(huì)現(xiàn)實(shí)來看，危機(jī)往往對(duì)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)具有極大的破壞性。危機(jī)從發(fā)生到消亡，一般要經(jīng)歷潛伏期、暴發(fā)期、持續(xù)期和解決期四個(gè)時(shí)期，因此，建立危機(jī)的預(yù)警機(jī)制，在危機(jī)潛伏期及時(shí)發(fā)現(xiàn)并遏制，是危機(jī)管理的第一要義。

對(duì)應(yīng)于危機(jī)的四個(gè)階段，危機(jī)管理也包括四個(gè)方面的工作：危機(jī)前的預(yù)防、危機(jī)前的準(zhǔn)備、危機(jī)暴發(fā)期的應(yīng)對(duì)、危機(jī)結(jié)束期的恢復(fù)，這四個(gè)階段通常簡稱為PPRR，即指預(yù)防(Prevention)、準(zhǔn)備(Preparation)、反應(yīng)(Response)和恢復(fù)(Recovery)。盡管危機(jī)管理是一個(gè)綜合性、多元化的復(fù)雜工程，但仍應(yīng)遵循一些普遍性、規(guī)律性的原則，包括第一時(shí)間原則、全局性原則、主動(dòng)面對(duì)原則、科學(xué)合法原則、預(yù)防第一原則等。

政府危機(jī)管理是政府針對(duì)突發(fā)危機(jī)事件的管理，目的是通過提高政府對(duì)危機(jī)發(fā)生的預(yù)見能力和危機(jī)發(fā)生時(shí)的自治能力，及時(shí)有效地處理危機(jī)，恢復(fù)社會(huì)穩(wěn)定和秩序，恢復(fù)公眾對(duì)政府的信心。政府危機(jī)管理是與企業(yè)危機(jī)管理相對(duì)應(yīng)的概念，但與企業(yè)危機(jī)管理在管理主體方面不同，政府危機(jī)管理面對(duì)的利益關(guān)系和危機(jī)影響的范圍更為廣泛。

二、我國政府危機(jī)管理中存在的問題

我國在數(shù)十年的危機(jī)處理實(shí)踐中積累了一些經(jīng)驗(yàn)，初步建立了一套危機(jī)管理體系，該體系在預(yù)防危機(jī)發(fā)生、減輕危機(jī)損害方面發(fā)揮了巨大作用。但目前我國危機(jī)管理體系不健全，在協(xié)調(diào)社會(huì)安全包括公眾健康在內(nèi)的多層次、多類型的綜合危機(jī)管理體系的建設(shè)方面尚無實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展。

1.我國政府危機(jī)管理缺乏完備的法律保障體系。在立法方面，我國缺乏一些跟政府危機(jī)管理相關(guān)的法律法規(guī)，導(dǎo)致了我國采取的大部分緊急對(duì)抗措施一般都無法律依據(jù)。我國已制定了《戒嚴(yán)法》、《防災(zāi)減震法》、《傳染病防治法》、《防洪法》等，但這些單行的法律只能適用于一種緊急狀態(tài)，覆蓋面單一。在執(zhí)法方面還存在執(zhí)行不到位的情況，依法行政尚待加強(qiáng)。另外，在政府處理危機(jī)過程中，防止公民權(quán)利受到侵害的執(zhí)法監(jiān)督方面，在我國法律體系中尚是空白。

2.我國政府危機(jī)管理缺乏有效的協(xié)調(diào)機(jī)制。危機(jī)管理是一個(gè)跨區(qū)域、跨時(shí)段的綜合性系統(tǒng)管理工程，通常不是一個(gè)政府部門就能有效完成的，在很多情況下，危機(jī)的處理需要社會(huì)各個(gè)部門通力協(xié)作，積極配合。雖然我國在一些領(lǐng)域設(shè)立了專業(yè)的危機(jī)檢測(cè)和預(yù)警機(jī)構(gòu)，但社會(huì)各部門在面對(duì)危機(jī)時(shí)還不能有機(jī)結(jié)合、團(tuán)結(jié)協(xié)作，缺乏有效的內(nèi)部考試，大網(wǎng)站收集協(xié)調(diào)機(jī)制。政府各職能部門間條塊分割，權(quán)責(zé)不明晰，造成危機(jī)應(yīng)對(duì)效率低下。

3.政府危機(jī)管理中缺乏信息通報(bào)和公開機(jī)制。由于傳統(tǒng)歷史原因和官僚作風(fēng)的影響，我國政府在信息公開方面存在很大的缺失。危機(jī)事件發(fā)生后，一些政府官員出于各種考慮，采取封鎖消息等手段，增大了政府危機(jī)處理的難度。

三、我國政府危機(jī)管理體系的構(gòu)建

危機(jī)不可能絕對(duì)避免，但卻可以管理、控制和化解，盡可能減少危機(jī)的發(fā)生，降低危機(jī)損失。西方發(fā)達(dá)國家非常重視政府危機(jī)管理的研究和實(shí)踐，我國必須在立足于本國國情的基礎(chǔ)上，借鑒和吸收國外成熟的政府危機(jī)管理經(jīng)驗(yàn)，切實(shí)提高我國政府危機(jī)管理的水平。

1.建立和完善國家危機(jī)管理的法律法規(guī)體系。首先應(yīng)制定統(tǒng)一的緊急狀態(tài)法。我國憲法已對(duì)緊急狀態(tài)制度做出了原則性規(guī)定，但對(duì)于在何種情況下，如何行使緊急狀態(tài)權(quán)力，法律尚未做出明確規(guī)定。盡快制定一部緊急狀態(tài)法，作為我國危機(jī)管理的綱領(lǐng)性法律文件和制度框架，對(duì)于提高我國政府危機(jī)管理水平具有重要的意義。其次，應(yīng)當(dāng)在緊急狀態(tài)法的基礎(chǔ)上，制定和完善有關(guān)危機(jī)管理的專門法律法規(guī)，以保證政府危機(jī)管理權(quán)的合法行使，避免肆意侵犯公眾權(quán)利。再次，要強(qiáng)化執(zhí)法，建立危機(jī)管理執(zhí)法監(jiān)督體系。危機(jī)管理執(zhí)法評(píng)價(jià)工作應(yīng)由各級(jí)人大常委會(huì)和人民政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，監(jiān)察部門、審計(jì)部門以及新聞機(jī)構(gòu)等共同參與，評(píng)價(jià)結(jié)果及時(shí)反饋和向社會(huì)公布，對(duì)于評(píng)價(jià)低的，應(yīng)責(zé)令限期整改，直至追究相應(yīng)的法律責(zé)任。

2.建立和完善政府危機(jī)管理體制。為快速高效地處理危機(jī)，我國必須建立一個(gè)職能明確、責(zé)權(quán)分明、組織健全、運(yùn)行靈活、統(tǒng)一高效的危機(jī)管理體制，并用法制化的手段明晰政府各職能部門的職責(zé)，以實(shí)現(xiàn)應(yīng)對(duì)危機(jī)時(shí)這些部門間的高效協(xié)調(diào)運(yùn)作。因此，需要建立合理完備的危機(jī)管理體制，即危機(jī)管理的指揮決策機(jī)構(gòu)、職能組織體系、信息參謀咨詢組織體系、綜合協(xié)調(diào)部門和輔助部門。這些不同的組織部門，在危機(jī)應(yīng)對(duì)過程中發(fā)揮著不同的作用。反思我國的現(xiàn)狀，亟須建立一個(gè)高層次的危機(jī)管理中心，以保證在危機(jī)狀態(tài)下能夠高效地協(xié)調(diào)各個(gè)職能部門的協(xié)作。在實(shí)際運(yùn)作方面，要在中央政府建立常設(shè)性危機(jī)管理的領(lǐng)導(dǎo)、指揮和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)應(yīng)是危機(jī)事件可能發(fā)生的領(lǐng)域內(nèi)的專家智囊團(tuán)，應(yīng)定期就某一領(lǐng)域中當(dāng)年或者更長時(shí)間內(nèi)可能產(chǎn)生的危機(jī)進(jìn)行預(yù)警分析和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，并據(jù)此制定危機(jī)管理的戰(zhàn)略、政策和規(guī)劃;危機(jī)發(fā)生時(shí)，它應(yīng)當(dāng)轉(zhuǎn)為國務(wù)院處理有關(guān)緊急事務(wù)的具體指揮和協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，針對(duì)已經(jīng)發(fā)生的突發(fā)性危機(jī)事件權(quán)威地分配各種國家資源，并在危機(jī)信息的發(fā)布、災(zāi)害的預(yù)防和受災(zāi)考試，大網(wǎng)站收集區(qū)的重建方面發(fā)揮協(xié)調(diào)有關(guān)部門的核心作用。

3.進(jìn)行信息溝通機(jī)制改革，完善危機(jī)信息管理系統(tǒng)。良好的信息溝通機(jī)制可以保證信息準(zhǔn)確、及時(shí)地傳遞，以便政府快速制定危機(jī)應(yīng)對(duì)的政策和決策。當(dāng)前建立完善我國危機(jī)信息管理系統(tǒng)必須做到以下幾個(gè)方面：首先政府要增加透明度，暢通渠道。要重視和發(fā)揮媒體在危機(jī)管理中的積極作用，在處理危機(jī)事件時(shí)，政府應(yīng)與媒體作深入地溝通、協(xié)調(diào)和合作，使媒體在政府的正確引導(dǎo)下充分介入危機(jī)事件中。其次要完善危機(jī)信息管理的聯(lián)動(dòng)機(jī)制。在危機(jī)管理中，信息往往是決定性的因素，對(duì)于災(zāi)情匯集、災(zāi)情研究、求援指揮都是不可或缺的。危機(jī)一旦發(fā)生，政府部門應(yīng)迅速率先發(fā)布事件的過程，以防混淆視聽。要?jiǎng)?chuàng)造媒體公正介入的秩序，保持適度的新聞自由，讓公眾了解事件真相。要運(yùn)用信息網(wǎng)絡(luò)技術(shù)，實(shí)現(xiàn)各部門信息及時(shí)溝通以及整個(gè)社會(huì)資源的協(xié)同運(yùn)作。

4.加強(qiáng)危機(jī)管理的素質(zhì)教育，提高社會(huì)公眾的危機(jī)應(yīng)對(duì)能力。政府官員和社會(huì)公眾的危機(jī)意識(shí)、應(yīng)對(duì)危機(jī)的知識(shí)和能力是政府危機(jī)管理系統(tǒng)中一個(gè)不可缺少的組成部分。首先，應(yīng)進(jìn)行危機(jī)的警示宣傳，使公民樹立正確的危機(jī)意識(shí);其次，對(duì)普通民眾開展危機(jī)管理知識(shí)和技能培訓(xùn)，增強(qiáng)公民自救互救能力，形成比較強(qiáng)的社會(huì)整體危機(jī)應(yīng)對(duì)能力;最后，組織開展危機(jī)應(yīng)對(duì)演習(xí)，提高整體防控危機(jī)的能力。