第一篇：對過渡時期中國養老保險制度若干問題的思考(楊蕾)

對過渡時期中國養老保險制度若干問題的思考

楊蕾

上傳時間:2002-8-1

2【提要】養老保險制度是社會保險制度中一項十分重要的內容。過去中國實行的養老保險制度是“現收現付”模式，即將當年所收保險費全部用于支付當期應付養老金，沒有養老金的積累；但是面對人口老齡化的發展趨勢，中國必須改變這一舊的制度，實施有積累的養老保險制度。然而在過渡過程中卻存在許多問題。該文分析了過渡時期中國養老保險制度存在的問題及其原因，并提出了相應的解決方法。

【關鍵詞】養老保險現收現付基金積累社會統籌個人帳戶

一、現行中國養老保險制度存在的問題

中國原有的養老保險制度屬于“現收現付”模式，即將當年所收保險費全部用于支付當期應付養老金，沒有養老金的積累；但是面對人口老齡化的發展趨勢，中國必須改變這一舊的制度，實施有積累的養老保險制度。進入九十年代以后，國務院先后頒布了三個重要法律文件【1】，用以指導中國養老保險制度的改革。按照這些文件的精神，中國養老保險制度開始由舊的“現收現付”模式向新的模式轉變。新的養老保險制度的內容主要包括：（1）由企業繳費為主建立社會統籌基金；（2）由職工和企業繳費為主建立個人帳戶；（3）政府負擔養老保險基金的管理費用。這一方案被稱為“社會統籌與個人帳戶”相結合的“部分積累”模式，也稱為“半基金制”。

從理論上看，社會統籌和個人帳戶相結合的半基金制有利于應付中國人口老齡化危機，逐漸分散舊制度到新制度的轉軌成本，逐步地實現由企業養老保險制度到個人養老保險制度的轉變。但是在實踐中，新的養老保險模式卻出現了一系列問題：

（1）社會統籌和個人帳戶的結合。在社會統籌和個人帳戶的建立過程中，國家、企業和個人有著不同的權利和義務。如果把社會統籌和個人帳戶的資金界限模糊地結合在一個框架中，在缺乏養老保險法律對個人帳戶保護機制的情況下，個人帳戶財產很容易被挪用來彌補社會統籌基金的支付不足。事實上近幾年政府確實透支了個人帳戶資金用以支付當期離退休人員的養老金，這樣一來，職工個人帳戶就沒有形成真正的積累，制度設計時確定的要在老齡化高峰到來前積累部分基金的初衷沒有實現。

（2）社會統籌基金的資金缺口。政府以企業繳納的社會統籌基金來償還舊制度中的隱性債務，然而由于“老人”在傳統制度下沒有養老金的繳費積累，4％的社會統籌基金遠不能滿足“老人”的養老保險金支付，當用“中人”和“新人”的個人帳戶基金支付“老人”的退休金時，就導致個人帳戶出現空帳，即“上一輩人在花這一輩的錢”，舊制度下的顯性現收現付變成了潛性現收現付。

（3）個人帳戶資金的管理。被集中管理的個人帳戶，面臨著腐敗和違法違規行政行為的威脅，但是目前卻很難建立有效的參保人員外部監督機制；個人帳戶的基金被用來彌補社會統籌的赤字，潛性債務不能得到解決，剩余部分又沒有好的收益，公民個人的財產權利就得不到有效保護；另外，個人帳戶資金原本可以通過適當的組織形式進入資本市場，得到理想的投資回報，實現保值增值，但在目前的制度下卻難以實現。

二、出現問題的原因

中國養老保險的立法背景決定了養老保險法律制度的內容。由于面臨老齡化社會的養老保險壓力，中國必須實施由現收現付向基金積累制的過渡，但是如何解決因老職工養老金支付而帶來的過渡成本成為政府首先考慮的問題。為了使養老保障的沉重負擔從國有企業分離出來，為了避免給本來就不富裕的國家財政收入背上養老金支出的包袱，政府設計了由企業和職工繳費為主建立的社會統籌基金，并用這部分資金償還舊制度中的隱性債務。

但是舊的社會保障制度下形成的隱性債務主要是政府的債務。中國長期實行低工資收入分配政策，勞動者在進行工資分配前已進行了六項扣除，其中包括養老保險費用。在社會保障的運行過程中被扣除的養老保險費用并沒有以養老保險基金的形式形成積累，其中較大部分由政府當作生產基金直接用于國營企業的投資，構成國有資產的一部分。從建國初期到1978年職工實際平均工資每年只增長0.38％，而同期國家的投資積累率則從1952年的21.4％上升到1978年的43.8％。中國的高積累中包括職工的養老金權益，這種權益不能因為政府沒有社會保障預算而消失，它只是呈隱性債務而已。新舊制度的轉型成本中的隱性債務理應主要由政府來承擔，政府試圖用統籌帳戶來償還舊社會保障制度下的隱性債務缺乏根據。

養老保險制度隱性債務在現實條件下也只能主要由政府承擔。目前由企業繳納的4％統籌資金，在退休人員還不到20％時，只能保證給付退休金的1/4，到2030年時退休人員將占在職職工的40％，現收現付的社會統籌資金無法解決退休金的支付。【2】由于統籌基金和個人帳戶在一起，當統籌基金不夠支付養老金時，就透支職工個人帳戶資金支付“老人”退休金。在1999年2月中國進入老齡型社會以后，原有的養老保險體系出現了巨大的支付壓力，養老保險空帳達1990億元。【3】

隱性債務的長期存在使得“部分積累”模式的養老保險制度從一開始就先天不足，而制度設計上的缺陷——社會統籌和個人帳戶結合在一起，最終造成個人帳戶空帳運行，基金積累有名無實，資金缺口越來越大。雖然如此，國家還是有能力通過多種途徑籌集資金，解決長期遺留下來的隱性債務問題，為養老保險制度改革創造良好的經濟基礎。

由于中國的養老保險組織屬于官方集中管理模式，管理與監督均成為一種政府行為，作為繳費人的企業和職工對社會保險基金的管理沒有實質性的監督權，因此容易發生腐敗和違法違規現象。國家對養老保險管理機構實行一般的監督是世界上大多數國家的做法，但是國家也應該建立其他監督機制，特別是應當讓繳費人對保險基金的管理擁有監督權。

個人帳戶的資金如果做實，這部分資金集合到一起是需要增值的。目前養老基金主要是存銀行和買國債，這種增值速度不快。養老基金不能老存在銀行里，需要建立個人基金帳戶運行方式。國外養老基金都是資本化運作的，最終目標是使養老基金獲得較高的回報率。

三、解決問題的方法

1、由政府主要承擔舊制度的隱性債務責任。政府主要承擔隱性債務責任，解決目前“老人”的退休金來源，有利于從根本上解決新舊制度之間的矛盾，構建養老保險基金實施的可靠基礎。政府可以采取多種手段籌集社會統籌資金：（1）可以開征新的稅種。1999年10月以后，中國政府開始征收“利息稅”，利息稅的收入用于社會保障支出，當前主要用來補充養老保險和失業保險基金。（2）將部分國有資產變現。2001年6月12日，國務院發布了《減

持國有股籌集社會保障資金管理暫行辦法》，通過減持國有股籌集社會保障資金。（3）安排專項的財政預算。將每年的缺口資金納入預算，相當于財政收入的5％。按財政收入每年增長1400億計算，每年可以籌集60億的社會保障基金。（4）發行專項的國債，通過債券進行融資；有條件時，可以讓保險基金上市。（5）將國有土地地租等財政收入的一部分拿出來作為社會保障基金。根據國際經驗，隱性債務的償還大約需要25年時間，我門可以以此為參照制定整個轉軌過程的制度安排。

2、做實個人帳戶，實行社會統籌基金與個人帳戶基金的分離。現行基本養老保險制度中的統籌基金和個人帳戶混同管理，是目前個人帳戶資金被用作支付“老人”退休金而導致“中人”和“新人”個人帳戶空帳的制度安排缺陷。因此必須將社會統籌基金與個人基金分開管理，做實個人帳戶。2001年8月7日，經國務院批準，遼寧省完善城鎮社會保障體系試點工作開始全面實施。就養老保險制度，該次試點對現行企業養老保險制度進行了調整和完善：一是調整基本養老金的繳費比例。將個人繳費比例從目前的平均5％提高到8％，企業的繳費比例暫維持不變，但不再劃入個人帳戶，全部進入社會統籌基金，以保障養老金的當期發行；二是把個人帳戶的規模從現在的相當于本人繳費工資的11％降為8％，個人帳戶基金完全由個人繳費形成；三是做實個人帳戶，實行社會統籌基金與個人帳戶基金分開管理，個人帳戶基金只用于支付個人帳戶養老，統籌基金不在透支個人帳戶基金。個人帳戶基金由省級社會保險經辦機構統一管理，用于購買國債，運營收益率要高于銀行儲蓄利率。【4】如果遼寧省的試點成功，這一做法可以向全國推廣。

3、完善養老保險的立法工作，增加養老保險基金管理的透明度。國家應加快養老保險立法工作，盡快建立完善的養老保險法律體系，使社會的養老保險工作在嚴格的法律制度約束下進行。此外，還要增加養老保險基金管理的透明度。養老保險基金管理機構應定期向社會公眾公布投資收益狀況，充分發揮社會公眾對養老保險基金管理的有效監管。

注釋：

【1】這三個文件分別是1991的《關于城鎮企業職工養老保險制度改革的決定》、1995年的《關于深化企業職工養老保險制度改革的通知》和1997年的《關于建立統一的企業職工養老保險制度的決定》。

【2】參見陳志國：《轉型時期中國養老保險基金管理模式的風險控制》，載于《貴州財經學院學報》，2001年第3期，第38頁。

【3】參見康釗：《養老保險空帳1990億》，載于《南方周末》，2001年6月14日，第10版。

【4】參見程剛：《社保到底怎么改》，載于《中國青年報》2001年8月14日，第2版。

第二篇：中國現行養老保險制度的問題

中國現行養老保險制度的問題

(一)個人賬戶制度設計欠合理，既不夠公平，也缺乏效率

目前養老保險個人賬戶設計欠合理，權利與義務不對等，效率與公平未能有效結合。其主要表現在以下各方面：

1.養老保險“統賬結合”(指統籌部分進入個人賬戶的基金與個人所繳的基金的結合)的個人賬戶制度在結構上欠合理，即個人賬戶“統賬”不分，不能體現個人賬戶的法律主體地位。市場經濟條件下的政府在制定養老保險政策時，必須制定責權明確，產權明晰的養老保險個人賬戶。政府、企業和個人本是三個不同的經濟利益主體，個人賬戶中的“統賬”不分既不能理順職工個人與企業和政府之間的法律關系，也不能理順企業與政府之間的法律關系，還不能理順企業集團內部不同經濟利益主體之間的法律關系。嚴格來講，企業按比例上繳的養老保險費應屬于社會統籌基金，是一種公共財產;而個人賬戶應屬于個人基金，是一種私人財產，這兩種基金應嚴格區別開來，不能混淆。可是，目前，個人繳費比例是 5%，而個人賬戶的建賬(或提取)比例為11%(即按本人繳費工資的11%的數額建立基本養老保險個人賬戶)，這樣，個人賬戶增加了6個百分點，而社會統籌賬戶少收6個百分點。可見這樣的個人賬戶不是一個正規的個人賬戶，而是一個公私混合賬戶，這里的“個人”就有一點名不符實。

2.按照現行“統賬結合”的養老保險制度規定執行的結果是一定比例的統籌基金(單位按比例劃入個人賬戶的基金)與個人賬戶基金結合形成的個人賬戶不但不能體現參保個人獨立的經濟法人地位，而且，一旦因企業欠繳養老保險費，而在社會保障部門未按規定記足個人賬戶時，個人有權提出申訴，企業和政府就成了被告，形成被動的局面。不僅如此，由于企業全額繳費與企業欠繳(即由于統籌基金和個人賬戶基金沒有分開核算，所欠繳部分是統籌基金還是個人基金并不清楚)在記賬上是一個樣(即都按11%比例記賬)，從而形成了企業多繳或欠繳養老保險費在計算職工待遇上不受影響。因為，現行政策沒有因企業欠繳養老保險費而扣職工個人賬戶的嚴格規定。這造成了吃社會統籌的“大鍋飯”的現象。

3.從目前制度實際運行情況看，無論企業多繳費還是職工個人多繳費，按政策規定賬戶規模都為1l%，不能擴大，所以，企業和職工個人都不愿意多繳費，尤其是個人。實際上，個人賬戶只是計算待遇的一種方法，且目前為“空賬”，不是一個實實在在的資本賬戶，這就會導致企業與職工產生信任危機，不利于基金征繳。

(二)養老保險制度總體設計不夠合理，既損害了公平，也損害了效率

首先是制度分割，覆蓋面窄。由于國家在設計養老保險制度方案時，沒有把機關、事業單位納入基本養老保險社會統籌范圍，因此，在城鎮三大社會系統組織中的三類人群的養老保險制度各不一樣。機關公務員及全額財政撥款的事業單位職工的養老保險仍實行由國家財政統包。差額撥款和自收自支事業單位職工的養老保險雖然實行了社會統籌，個人繳費，但在具體政策和業務操作上，與企業的養老保險制度相比存在很大的差異性：(1)基本政策不統一，包括實施范圍、繳費工資基數(雙基數)、繳費比例。(2)與企業的基本養老保險制度不銜接。事業單位的養老保險只處在社會統籌階段，個人繳費未與計發待遇掛鉤，還沒有建立職工個人賬戶，人員流動頻繁，而基金無法轉移。(3)養老金計發辦法與企業不一致，養老金調整也不一樣。(4)退休審批權與業務經辦相分離。即退休審批權在人事部門，而業務經辦和養老金發放在社會保障部門等。城鎮企業職工基本養老保險制度也存在著統籌層次低、覆蓋面不高，待遇不統一等現象。部分股份制企業、“三資”企業、私營企業以及城鎮個體經濟組織仍游離在基本養老保險制度之外。現行的養老保險制度沒有充分發揮社會保險的“大數法則”在全社會分擔風險的功能，存在著制度起點上的不公平，阻礙了勞動力的合理流動，影響了經濟的發展和效率的提高。

其次，上述三類人員的養老保險制度引出的三種不同的退休計發辦法，以及在原行業企業“條條管理”體制下，行業企業的工資制度改革與計發比例不配套，即工資基數按新的工資結構，而計發比例按老的辦法(國發104號)等，由此，造成離退休人員養老金差距懸殊過大。具體地說，它引起了“五個差別”：(1)離休和退休之間的待遇差別;(2)在機關退休和在企業退休以及在機關事業單位退休之間的待遇差別;(3)先退休和后退休之間的待遇差別;(4)在效益好的企業退休和在效益差的企業退休之間的待遇差別;(5)在行業企業退休和在地方企業退休之間的待遇差別。而且，這些差別并沒有體現“權利與義務相對應、公平與效率相結合”的原則。這些待遇上的差別使退休人員相互之間心理不平衡，從而造成制度的公平性不夠，最終導致制度效率受損。

(三)養老保險稅(費)率、社會平均工資差別大，既不利于社會公平的實現，也影響基金收支平衡

首先，稅(費)不統一，社會統籌的基礎平臺扭曲。從各地執行情況來看，同一行業的不同企業因在不同省份，同一城市的企業因在不同社保統籌管理體制下參保，其繳納的費率各不相同(在16～30%之間不等)，不能為企業創造一個公平競爭的環境。此外，在建立個人賬戶的起步階段，個人費率也不統一。在賬戶11%的規模不變的情況下，個人少繳多繳在計算待遇上一個樣，從而導致不同行業、不同企業間職工的不公平。

其次，社會平均工資確定不統一，也不夠科學。目前，社會平均工資的確定是各個社保管理機構以各省、市、縣統計部門提供當地本職工平均工資為依據自行確定的，這樣，在同一城市里的企業，因在不同的管理體制下參保，由于統計口徑、統計數據來源不同，社會平均工資也不同，從而使企業與職工的繳費工資基數及其退休待遇水平均不一樣。

以上這些差別不僅造成了企業與企業之間、職工與職工之間的心理不平衡，挫傷了企業與職工的繳費積極性，是保險基金收支難以平衡原因之一，而且還嚴重影響了公平與效率的實現。

(四)基本養老金替代率水平的長期目標與近期需要相脫節

按現行養老保險制度，現行養老金實際替代率水平遠超過當初制度設計時的60%的替代水平，基本養老保險制度“低水平、廣覆蓋”的初始目標難以實現。其原因有二：

第一，部分人員按老辦法計算待遇高。老待遇由三塊組成：(1)基礎養老金，即按職工退休前的工資的一定比例進行計發(職工退休前一般工資都比較高，打折比例也高，多數人員按90～95%.有的達到了100%，因此基礎養老金比較高)：(2)津貼與補貼，即各種生活補貼和福利性補貼;(3)調整養老金。按老辦法計算待遇高的原因：一是基數高，即在計發工資基數上，把崗位技能工資(各行業崗位技能工資水平都不一樣，有的企業把職工在職期間的活工資部分帶人了退休)作為退休費計發的基數;二是統籌項目繁多。一些福利性的項目如洗理、書報費等都納入了退休金之中。三是待遇調整幅度大。1994—1999年期間，年年增調，上調幅度與我國生產力發展水平不適應。我國國民經濟年增長水平只有7～8%，而養老金增調一般按上職工平均工資增長率的40～80%進行調整。特別是在原行業“條條管理”體制下，行業企業之間的待遇調整水平差別大。有的增調高，有的增調低，有的年年調整，有的并非年年調整。總之，企業工資分配制度改革與新的養老金計發辦法沒有做到有效銜接。

第二，部分行業企業退休人員(特別是在過渡期辦理退休的人員)按新辦法計算待遇亦高。其原因主要是計算指數(所謂指數是指職工歷年繳費工資與當地社會平均工資的平均比)的方法不合理。行業企業職工1996—1999年的繳費工資是按原行業職工平均工資進行封頂的，而計算指數時用地方的社會平均工資，這樣分子大，分母小，得出的指數就高。國家政策規定，職工繳費工資不得超過社會平均工資的300%，這一規定就意味著指數不能超過3.0.但是有些地方在出臺《并軌方案》時，規定按地方歷年的社會平均工資計算指數，而對指數又不進行封頂和保底(在實際操作中，有的參保人員歷年平均指數高達10;有的只有0.1，與國家政策規定的最高繳費封頂目標3.0、最低保底目標0.6相差甚遠)，忽視指數在計算待遇中的重要作用，于是，就出現了過渡性養老金“暴發戶”現象。對此，我們可以從過渡性養老金計算公式來分析。過渡性養老金的計算公式是：上月社平工資×1.2%繳費系數X指數X視同繳費年限(即工齡)。由此可知，繳費年限短，計算平均指數就高，如果指數不封頂，視同繳費的年限長，那么，退休金會高得離譜。如1999—2000年民航系統的飛行人員退休時，其指數均在8左右，按新的辦法計算，其月養老金均為2000元左右。

資料來源：勞動和社會保障部社會保險事業管理局。

上述因政策缺乏效率，且政策過渡沒有作有效銜接，以及操作管理過程不規范等，使過渡期內的離退休人員的養老金水平普遍有所提高，有的甚至出現離退休人員的養老金水平高于在職職工工資水平的倒掛現象，使養老金替代水平近期需要與長期目標相脫節。但是，筆者做過預測，如按照新的計算方法，過渡期結束后辦理退休人員的待遇水平將大幅度下降，有些企業已經看到了這一發展趨勢，于是采取積極的補救措施，即為職工建立補充養老保險。從表l中的數據情況看，目前替代率高似乎是一個全國性問題，大大高于西方發達國家25～50%的水平，這不僅嚴重影響在崗人員的工作積極性，而且與我國經濟發展水平亦不相適應。高替代率除違背了公平性原則和制約了國家的競爭力外，還有其他危害：(1)提前退休膨脹;(2)企業逃稅或逃費;(3)在繳費率和替代率都較高的情況下，企業一般不愿或無力再為職工建立補充養老保險，使第二支柱、第三支柱養老保險制度沒有發展空間，導致“三支柱”的養老保險體系呈現“跛足”局面。

(五)管理體制不順對公平與效率的影響

目前，在養老保險制度管理方面存在的主要問題是：管理體制分割、不順，管理責任不明，管理事權不分，社會化管理程度不高，社會統籌割據等，導致的直接后果是勞動力流動困難，養老基金難以在全國范圍內進行調劑，從而不僅影響社會公平的實現，也阻礙資源配置效率提高。由于統籌層次受地方“塊塊統籌”管理的限制，因此，養老基金不能在經濟發達地區和經濟不發達的貧困地區進行調劑，經濟發達的沿海地區，其養老基金積累已達幾百個億，而老工業地區及一些經濟不發達的貧困地區收不抵支;正因為統籌層次低的原因，有關養老保險具體的改革方案、政策制定和基金的調劑等問題都是由地方政府決定的，而各地在繳費和待遇標準等具體政策方面千差萬別，致使勞動力跨區域流動也存在諸多的困難。管理體制方面存在的問題主要包括：

1.養老保險管理體制與其改革要求不相適應。“十五計劃”綱要和國務院《關于完善城鎮社會保險體系的試點方案》均明確提出了這一體系的總體目標是：“建立獨立于企事業單位之外、資金來源多樣化、保障制度規范化、管理體系社會化的社會保險體系”。目前經濟體制改革不僅只是國有企業改革，而且包括國家機關、事業單位及科研單位都在進行改革，這就要求建立全國統一的、垂直的社會保障管理體系。雖然中央10號文件和國務院28號文件對社保機構管理體制問題分別作出了“實行系統管理”和“實行省級垂直管理”的表述，但由于種種原因，垂直管理體系沒建立起來。管理體制不順不僅嚴重影響整個經濟體制改革的進程和社會保險管理的規范化，而且，對整個社會保障事業的發展也有著負面的影響。

2.中央和地方政府在養老保險管理上的責任不夠明晰。特別是在基金的管理上，從1998年以來，為了解決養老金的拖欠問題，中央財政多次以借款或轉移支付的方式補助地方政府，但許多地方政府把向中央要求資金支持作為解決本地區資金不足的重要渠道，好像確保發放的責任在中央。在 1999年補拖欠的過程中，由于中央財政分配不均，還引起一些**，造成“會哭的孩子有奶吃”的負面影響。有些地方甚至虛報養老基金缺口，以此騙取中央財政的支持。

3.養老保險制度上的“條塊統籌”、“塊塊統籌”管理仍然存在。從“條塊統籌”管理體制看，雖然國務院于1998年9月將行業統籌移交地方管理，但這種管理是以省級為單位的“條塊統籌”，也就是說，這種管理只不過是從行業過去的“條條統籌”過渡到了以“條”為主的“條塊統籌”的管理模式罷了。即對省級社會保險部門來說是“塊塊”管理，對行業垂直管理的性質來說還是“條條”管理。如金融、郵政、電信等系統在市、縣、區的職工，其養老統籌關系在省一級管理;部分交通、中建系統在外省(深圳、上海、廈門、重慶等)的職工，其養老統籌關系在湖北省。由此看來，行業統籌移交地方管理雖然系統統籌的范圍縮小了，但其垂直統籌的性質沒有多大的改變。從“塊塊統籌”管理體制看，目前，在全國范圍內，多數地區還停留在縣、市級統籌，基金管理十分分散，抵御風險能力十分脆弱。90年代以來，盡管國務院多次提出養老保險逐步實行省級統籌，但是直到1997年僅有13個省市實行了省級統籌或建立了調劑金制度。在中央和國務院強有力推進下，1998年底，約有29個省區市實行省級統籌或建立省級調劑金制度，完成了從縣市級統籌向省級統籌過渡的制度變遷。但是省級統籌并沒有能夠解決日益深化的全國性養老支付危機，除廣東、上海等少數地區有節余外，幾乎2/3以上省區市收不抵支，形成巨額的養老金赤字。盡管從全國來看，養老保險基金積累余額在逐年增長(從1995年的430億元上升到2000年的800億元)，但是分布不均衡，70%集中在東南沿海幾個省，由于地區利益剛性，使畸輕畸重的養老保險負擔得不到有效的調節。特別是中央政府無力在全國范圍內進行統一調配、調劑養老金，也就是說無法解決各地區養老基金收支能力的差異性和不公平性。這說明省級統籌仍然是“塊塊專政”，塊塊管理體制成為實現社會養老保險所要求社會公平的天然屏障。總之，“塊塊專政”和“條塊專政”的弊端，不僅沖擊了地方養老保險統籌的正常秩序，造成了勞動力市場的人為分割，阻礙了養老保險社會化管理進程，阻礙了經濟的發展，而且還影響了整個社會保障事業的順利進行，不利于社會公平與社會效率兩個目標的實現。

4.管理權過于集中。根據《社會保險費征收暫行條例》規定，社會保險經辦機構既是養老保險費征收的主體，也是養老基金管理的主體，還是養老金發放的主體。特別是省一級的社會保險經辦機構，集行政管理職能和基金業務管理于一身，即養老保險政策的制定、行政管理與養老保險基金的收、支、管、用都由一個機構承擔，致使養老保險費收繳漏洞多，不能足額收繳。在市場經濟條件下，養老保險管理權力集中在一個部門，必然會失去有效的監督和控制。這既是滋生腐敗的溫床，又影響工作效率。

5.在社會養老保險管理上沒能真正與企業經營分開，企業仍代為管理養老保險有關業務。這種管理方式的危害是：一不利于養老保險各項業務的社會化管理，二不利養老基金的收繳，特別是養老保險費改稅務征收后，與稅務部汀現行管理不配套，三是責權不明，四是管理效率不高。

第三篇：對改革農村社會養老保險制度的若干思考

對改革農村社會養老保險制度的若干思考

摘 要：我國經濟體制轉型加速和現代經濟對農村傳統經濟的沖擊，以及我國農村人口老齡化的到來，農村原有的以家庭養老為主的模式已越來越無法承擔農村養老的重擔，農村社會養老保障的不足已經構成了制約經濟發展的重要因素。而現行的農村社會養老保險制度雖取得了一定成績，仍面臨許多困難和問題，改革勢在必行。本文針對以家庭養老為主的現行農村養老體系面臨的挑戰，通過分析我國農村社會養老保險制度存在的問題，提出改革的建議和對策。

關鍵詞：社會公益保障；農村養老保險；體制改革

隨著我國城市化進程的不斷加快和市場經濟體制改革的日益深化，逐步健全和完善農村社會保障制度，關系到占全國近70%人口的農村居民的生活質量。而農村社會養老保險制度則是其中的關鍵內容之一。隨著老齡化浪潮洶涌而來，農村社會養老保險問題變得日益突出和緊迫，它的建立對保障老年農民的利益，促進農村經濟的發展和改革的深化，保證社會的穩定和進步都有積極意義。而現行的農村社會養老保險制度雖取得了一定成績，仍面臨許多困難和問題，改革勢在必行。

一、我國農村養老的現狀及家庭養老面臨的挑戰

(一)我國農村養老的現狀

建國以來，二元經濟制度的確立把城鎮和農村嚴格地區分開來。改革開放以前，我國農村老年人主要是依靠集體(“大隊”或“生產隊”)發放很少一部分“口糧”，實行家庭養老。“五保戶”以及“烈、軍屬”由集體統一奉養。改革開放以后，農村發生了很大變化，實行家庭聯產承包責任制后，集體除了代表國家政府向農民催繳農業稅和各種提留外，其他費用很難向農民收取。因此，除了“五保戶”和“烈、軍屬”以外，農民基本上沒有享受到任何直接的社會保障，農民養老基本依靠家庭。

目前，我國60歲人口中靠離退休金生活的老年人主要分布在城鎮地區。作為占總人口近70%的農村居民，因其經濟發展水平較低、收入增長緩慢、各地區經濟發展不平衡、投保觀念落后等原因，至今仍是全國養老保險最薄弱的領域，其養老方式仍以家庭養老為主。據有關部門統計，中國農村家庭養老約占整個養老保障的92%。

家庭養老即由家庭承擔贍養老人的功能，是指以血緣關系為紐帶，由家庭或家庭成員對上一輩老人提供衣、食、住、行等一系列生活安排的養老方式。這實際上是以個人終生勞動積累作為基礎，在家庭內部進行代際交換的“反哺式”養老模式。在農村，養老現狀仍以家庭養老占主導地位，基本沿襲了以家庭保障為基礎和主體，輔之以集體供養、群眾幫助和國家救濟的傳統模式。

(二)家庭養老面臨的挑戰

進入20世紀70年代特別是80年代以來，我國發生了一系列與農民養老密切相關的重大社會變遷，傳統的以家庭為主的養老方式面臨嚴峻的挑戰。

1、家庭聯產承包責任制加大了農民的經營風險。家庭聯產承包責任制的推行，使家庭重新成為經濟單位。在農村經濟逐漸從單一產業向多種經營發展的過程中，農業勞動者的生產經營活動日趨頻繁，在市場經濟條件下，競爭所帶來的經營風險也日益加大。與此同時，農村居民商品性支出增大，自給性消費向商品性消費的轉變使老年人經濟供養來源對市場的依賴性加大，老年人供養狀況直接受子女貨幣收入的影響，缺乏穩定性并且隱藏著風險。而目前我國農民家庭經濟基礎非常薄弱，2005年全國農民人均純收入只有3255元，同期城鎮居民家庭人均可支配收入是10493元。同時，農村地區貧富差距拉大。2005年，農村居民家庭人均純收入最高的上海(8342元)與最低的貴州(1877元)相差4.44倍；而在1978年兩者的差距是1.9倍(290元／98.40元)。在現實條件下，單個家庭保障能力有限，個人和家庭都難以抵御風險。

2、農村人口老齡化和家庭的小型化使家庭養老功能大大削弱。由于計劃生育的實施，農村人口出生率大幅度下降；同時，隨著經濟社會的發展和醫療、健康水平的不斷改善，我國人口平均壽命已從1949年的35歲上升到目前的70歲。生育率的下降與平均壽命的提高，使中國人口老齡化程度迅速上升。2000年第五次全國人口普查的數據顯示，我國65歲以上人口占總人口的比例為6.96%，這說明我國已經屬于老齡化國家。而農村人口的老齡化水平又高于城鎮，農村為7.35%，城鎮為6.30%。而且，目前及未來一段相當長的時間，農村經濟仍然落后于城市，老年人的生活主要依靠家庭，必將使家庭養老的壓力更加沉重。

計劃生育政策產生的另一個結果是家庭呈小型化的趨勢。據統計，農村平均家庭規模已從1980年的5.54人下降到2005年的4.3人。農村的獨生子女在大幅度增加，“4-2-1”家庭結構家庭結構在逐漸形成，以家庭養老為主的老年保障模式將使子女在未來的養老問題上不堪重負。

3、大批農村青壯年勞動力向城市轉移加重了家庭養老的困難。中國經濟具有典型的二元經濟結構特征，即傳統農業與工業并存。我國目前正處在工業化快速發展的歷史時期，在工業化和城市化進程中，必然伴隨著大量農村人口，特別是農村中具有較高文化程度的青年人日向城市的轉移。同時，隨著城鎮戶籍制度和勞動用工制度的松動，更促進了農村勞動力向城鎮的流動。其結果是農村人口結構老化，農村老年人缺乏年輕一代的贍養。

二、我國農村社會養老保險制度的探索及存在的問題

由于農村生產經營方式的改變，人口老齡化、家庭小型化及人口流動等社會經濟因素的變遷，導致家庭養老功能日趨弱化。在養老保障領域，原有的制度安排受到挑戰，農村社會養老保險制度作為一種新的老年保障方式已經出現并且得到發展。

(一)我國農村社會養老保險制度的探索

我國政府從上世紀80年代中期開始，探索性地建立了農村社會養老保險制度。到目前為止，開展農村社會養老保險已有十多年的歷史。1991年6月，根據國務院的決定，原民政部農村養老辦公室制定了《縣級農村社會養老保險基本方案》(以下簡稱《基本方案》)，先是在山東等地組織試點，在取得了一定成效的基礎上，逐步在全國農村有條件的地區推廣。《基本方案》不僅規定了繳費的對象、費率、支付標準、基金的管理以及個人可能獲得的養老保險金等，還確立了我國農村社會養老保險應遵循的五個原則。可實施效果并不理想，截止到1998年上半年，盡管全國已有80%以上的縣參加了保險，但只占應該參保人數的12%；也就是說，經過6年的推廣、運行，仍有88%的農民游離于農村社會養老保障之外。1998年政府機構改革，農村社會養老保險由民政部門移交給勞動與社會保障部后，由于多種因素的影響，全國大部分地區農村社會養老保險工作更是出現了參保人數下降、基金運行難度加大等困難；一些地區農村社會養老保險工作甚至陷入停頓狀態。1999年7月，國務院指出目前我國農村尚不具備普遍實行社會養老保險的條件，決定對已有的業務實行清理整頓，停止接受新業務，有條件的地區應逐步向商業保險過渡。

(二)我國農村社會養老保險制度存在的問題

農村社會養老保險是一個新鮮事物，尚處于探索階段，面臨許多困難和問題，主要體現在以下幾方面：

1、現行的農村社會養老保險缺乏社會保障應有的社會性和福利性。與城鎮企業職工基本養老保險制度的社會統籌與個人賬戶相結合的模式不同，農村養老保險基金平衡模式是個人自我平衡，實際上是一種強制性儲蓄或鼓勵性儲蓄，“保險”的色彩很淡。它的個人賬戶是個人繳費的積累，不存在代際和代內資金調劑，也沒有國家財政資金的資助，因此，農村社會養老保險基金不具備統籌共濟的性質，難以實現互助互濟的原則。這種特征對于有穩定的較高收入的農村居民是適用的。而農村中的貧困人口，由于沒有能力為自己的個人賬戶供款，到了晚年就很難依靠養老保險積累金生活。也正因為這一點，導致了不可能強制要求農民參加農村社會養老保險。但要使這項工作開展下去，又常要靠強制性的行政命令，這又違背了農村社會養老保障的自愿性原則。可以說農村社會養老保險在制度設計時就使其執行陷入了兩難境地。

2、現行的農村社會養老保險制度保富不保貧，解決不了當前真正最需要保障的農村貧困人口問題。按照《基本方案》的規定，“凡是達到全國和全省農民人均收入的農村居民，必須參加養老保險；凡是已經解決溫飽，且基層組織比較健全的地方，堅持政府積極引導和群眾自愿相結合；凡是溫飽問題還沒有解決的地方，暫緩開展這項工作”。我國目前開展農村養老保險的大多是比較發達的農村地區，參加養老保險的人也幾乎都是比較富裕的農村居民。尚未參加養老保險的大多數不發達農村地區和沒有能力投保的貧困農村居民，實際上養老問題更加嚴重和緊迫，而按現行辦法，這些地區和人群卻沒有條件參加養老保險。另外，《基本方案》只解決了未來農村老年人，而無法解決當下農村老年人的贍養問題。由于農村養老保險制度是完全積累型的個人賬戶制，養老金水平完全取決于賬戶積累期限和積累規模，投保期限越長，繳費金額越多，受益越多。目前，農村養老保險規定投保對象為20歲—60歲農村居民，如果一次性繳保費100元，對于現在20歲的人來說，到60歲開始領取保險金時，每月能拿到104元；對于現在40歲人來說，每月只能拿到11元；對于59歲人來說，60歲時每月只拿不到1元錢。因此，現行制度只能使“未來老年人”即現在的年輕人受益，而現實的老年人和中年人將成為農村養老保險的“真空”人群。

3、現行農村社會養老保險基金投資渠道單一，實現保值增值的能力比較差，養老基金收益太低，不可能真正解決農村養老問題。按《基本方案》的規定，養老保險基金“以縣為單位統一管理，主要以購買國家財政發行的高利率債券和存人銀行實現保值增值，不能直接用于投資。”在實際運行過程中，由于缺乏合適的投資渠道、缺乏投資人才，有關部門一般都采取存入銀行的方式。但是自1996年下半年以來，銀行利率不斷下調，再加上通貨膨脹等因素的影響，農村養老保險基金要保值已經相當困難，更不用說增值。這一方面造成政府的包袱加重，出現參保的人越多，國家賠得越多的局面。另一方面，為了使資金能夠平衡運行，國家原先承諾的養老保險賬戶的利率只好下調，造成投保人實際收益明顯低于按過去高利率計算出的養老金，使人們對農村社會養老保險的信心更是大打折扣。

4、農村社會養老保險存在制度上的不穩定性。《基本方案》的推廣和實施忽視了必要的法律基礎，法律是社會養老保障實施的基礎和可靠保障，而我國農村社會養老保障從上世紀80年代起到現在幾乎沒有一部成文法規。各地農村社會養老保險辦法基本上都是在民政部頒布的《基本方案》的基礎上稍作修改形成的，普遍缺乏法律效力。因此各地對這一政策的建立、撤銷、保險金的籌集、運用以及養老金的發放都只是按照地方政府部門，甚至是某些領導的意愿執行的，不是農民與政府的一種持久性契約，具有很大的不穩定性。不但如此，農村社會養老保障方案幾易其稿，沒有統一性、連續性和一致性，因而也就沒有強制性和嚴肅性，廣大農民對此缺乏依賴感、安全感和信任感，這就進一步加大了《基本方案》的實施難度。

三、改革我國農村社會養老保險制度的對策和建議

盡管存在以上這些問題，筆者認為，現行農村社會養老保險制度仍不失為一種符合我國現階段國情的解決農村老年人經濟保障的重要方式。農村社會養老保險存在的諸多問題中，有的是在執行過程操作不當造成的，可以通過積累經驗、改進辦法來逐步解決的；有的是制度設計本身的缺陷，可以通過制度變革或變通加以解決，不應全盤否定其積極作用。建議在現有基礎上，針對當前存在的困難和問題，提出科學合理的解決方案，繼續積極穩妥地推進農村社會養老保險制度改革。

第一，應加大對農村社會養老保險的扶持。農村社會養老保險收效甚微的重要原因，就是在制度設計中沒有資金甚至政策上的支持。《基本方案》規定，農村養老保險的資金籌集堅持“個人繳納為主、集體補助為輔、國家予以政策扶持”的原則。但是多數地區集體經濟實力薄弱，沒有補助能力；而國家政策上的扶持，也多流于形式。社會保障理論來源于社會保障實踐。有資料顯示，目前全球131個國家(包括發達國家和發展中國家)的城鄉社會養老保險金的籌資模式中，至少有129個國家的資金來源是全部由政府撥款或由政府和雇主出大頭、受保人出小頭。這無疑構成了社會保障的根本性特征。即是說，社會保障金主要不應由受保人個人出。然而，正是在這一根本性問題上，在我國農村社會保障理論與實踐中卻存在著模糊認識，那就是：當問及發展農村社會保障缺乏資金怎么辦時，回答卻是主要讓農民自己出，或完全讓農民自己出。所以，農民沒有參加社會養老保險的積極性。因此，只有提高集體補助的比重，加大政府扶持的力度，才能調動起農民投保的積極性，才能使農村社會養老保險真正具有社會保障應有的“社會性”、“福利性”。

第二，要樹立明確的農村社會養老保障目標。從長遠看，我國農村社會養老保障的最終目標就是要逐步消除城鄉二元對立格局，建立城鄉一體化、富有中國特色、一元化的社會養老保障體制。城鄉一體化是一個必然趨勢，但是這一目標的實現需要具備充分的社會和經濟方面的條件，從目前的狀況來看，這些條件還不具備或還不充分具備。尤其考慮到目前農村勞動者繳費能力有限，不能按照與城鎮同一標準繳費，并且社會養老保險是一個剛性非常強的社會保障制度，它的待遇水平一旦定在比較高的尺度上，就很難再往下降。目前我國城鎮企業職工養老保險計劃的養老金替代率設計為70%左右，這樣高的待遇水平如果承諾給了占勞動人口一半以上的農村勞動者，給養老保險基金帶來的支付壓力是難以想象的。因此，目前我國農村社會養老保險計劃不應將保障目標定得太高，不能期望領取的養老金能保持勞動者退休的生活水平不變。目前的保障目標是維持退休后最基本生活水平，這一保障目標應與其他社會保障制度如農村社會救濟、農村居民最低生活保障線等制度相銜接。這樣，既有利于避免農村新的貧困人口的出現，又有利于減少將來農村社會救濟的財政壓力。

第三，應當確立農村社會養老保險的法律地位，使其具有制度上的穩定性。盡快制定出適合我國國情的農村養老保障法律法規，努力做到農村社會養老保障工作的科學化、規范化、法制化。同時，要加強宣傳解釋力度，結合農村家庭養老面臨的實際情況，抓住農民養老心態，做好示范、總結工作，使農民真正清楚這是為了自己的將來。從根本上講，農民如果不知養老保險方案對自己有利，決不會由衷地參加和擁護。當前，要特別注意向農民說清楚社會養老保險與繳納各種集資費用的性質完全不同，要特別注意向農民說清楚社會養老保險的收益性、可靠性和規范性，讓農民像了解銀行儲蓄存款利率那樣明白繳納養老保險金的預期收益，要充分考慮到農民養老的文化背景、敬老養老心態等，特別注意向農民說清楚社會養老保險是對家庭養老的有益補充。

四、結束語

最后，筆者認為需要特別提出的是，農村社會養老保險制度在相當長的時間內還不可能成為我國農村惟一的養老制度。養老金的獲取也不能解決養老的全部問題。老年人的贍養不僅包括收入來源，還包括精神安慰和生活照顧等方面。家庭中特有的血緣關系和婚姻關系是其他社會關系所不能代替的，因此，現階段仍應堅持社會養老保險與家庭養老相結合的原則，最大限度發揮家庭的保障功能。另外，在改革和完善農村養老保險制度的同時，應注意加強社會養老服務設施的建設。考慮到未來的家庭結構，有相當一部分老年人將面臨身邊無子女的現象，老年人的生活照料問題將日益突出，而目前我國農村社會養老服務設施還比較薄弱。因此，應加強敬老院和包括生活照料、醫療服務、老年娛樂等項目在內的綜合性社區服務設施的建設。

總之，未來中國人，口問題的進一步解決，將更多地依靠社會保障。特別是在經濟體制轉型和人口老齡化的過程中，改革和完善農村社會養老保險制度，將家庭養老和社會化養老結合起來，構建既符合現代社會保障理念，又與中國傳統及現有實際情況相適應的農村養老保障體系將具有更為特殊的意義。

參考文獻

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(5)劉書鶴：“農村社會保障的若干問題”，《人口研究》2001年第5期。

第四篇：對社區居家養老問題的幾點思考

對社區居家養老問題的幾點思考

社區居家養老服務是以家庭為核心，以社區為依托，以專業化服務為主要服務形式，積極發揮政府主導作用，廣泛動員社會力量，充分利用社區資源為居住在家的老年人提供以解決其日常生活困難為主要內容的社會化服務。內容包括生活照料與醫療服務。

據調查，福建省浦城縣轄17個鄉鎮，2個街道辦事處，總人口41.5萬人。全縣有60歲以上老年人5.8萬人，占總人口的15.2%，其中65歲以上老人有41146人、80歲以上的老人有7770人、90歲以上老人958人、百歲以上老人10人；有老年人協會293個、會員5860余人，占老年人總數的10.65%；有縣老年大學1所、鄉鎮老年學校9所、老干部活動中心1個、社區老年人服務站3個、老年活動廣場4個、健身中心（房）8處、老年活動室20個、老年文體隊12支；光榮院1個、軍干所1個、社會福利院1個、農村敬老院17所、民辦社會養老服務機構3個。

從古到今，人們認為養老是家庭問題，“養兒防老，是社會傳承的“孝文化，但如今呈現在我們面前的現實是，作為一個老齡化社會，當人們老有所養遇到問題時，養老便逐漸演化為社會間題，它不斷對我們傳統的養老模式提出挑戰。

目前養老方式主要有三種：社會養老、社區養老、家庭養老。家庭養老方式由于個體差異等各方面的原因，這種方式逐漸暴露出種種弊端，這些弊端需要社會養老和社區養老來補充。《中華人民共和國老年人權益保障法》中明確規定：“發展社區服務，逐步建立適應老年人需要的生活服務、文化體育活動、疾病護理與康復等服務設施和網點”。這不僅從根本上明確了我國老年人權益保障的主要問題，而且也為開展和加強我縣社區養老助老服務提供了充分的法律依據。

一、居家養老服務的類型、形式和內容

居家養老是以家庭為核心，以社區為依托，以民族傳統為支撐，以專業化服務為依靠，為居住在家的老年人提供以解決日常基本生活困難為主要內容的社會化服務。也就是說老年人可以生活在自己熟悉的住所和環境中，政府不必花過多的資金建設集中的養老機構和設施，只是在老年人所生括的社區范圍內實行各種上門服務，為老年人提供購物、清掃、護理等日常的生活照料。

(一)居家養老的類型

一是獨立型的居家養老，老年夫妻獨立居住在自己的房子，即老年空巢家庭，或是單身老人獨立居住在自己的房子，即老人單身家庭;二是與子女合住型的居家養老，即傳統的多代同堂家庭。

(二)居家養老服務形式

一是由經過專業培訓的服務人員上門為老年人開展照料服務;二是在社區創辦老年人“日托”服務中心，為老年人提供日托服務。

(三)居家養老服務的內客

社區照顧。社區照顧分為居家老人照料服務和社區養老機構照料服務，其中，以前者為主，后者為輔。居家老人照料服務又分為上門照料和“日托”照料，以前者為主，后者為輔。上門照料服務的內容應包括家務型服務和護理型服務，服務對象應涵蓋具有有效需求的健康老人、部分不能自理老人和長期臥床不起老人。

社會參與。社會參與是老人實現自身價值、尋求精神寄托、獲得心理滿足的需要。對于絕大多數老人來說，社區是他們參與社會的重要窗口和橋梁。社區應當為老人提供參與社會的途徑和舞臺。

社區活動。社區活動包括各種社區老年活動中心，不同規格的社區老年學校，各式各樣的社區老年文體活動，以及社區專門為老年人舉辦的各種活動。

社會支援。一些社會服務機構在市場經濟的原則下，以社區服務的名義在社區里開辦的各種為老年人所需要、所歡迎的項目和連鎖服務。

二、居家養老發展過程存在的困難

(一)資金問題

在尚未實現現代化，經濟尚不發達的情況下提前進人老齡社會的，屬于未富先老。社會養老的很多環節都需要資金，由于社區缺乏自我造血功能，“居家養老”服務機構工作活動經費以及設施建設費用難以籌措。因此制約居家養老服務發展的最大的問題是資金，發展居家養老的資金應建立多元的籌措和運行機制。如：多渠道籌措資金，采取財政撥款、社會集資、有獎募捐、各方捐助、街道和居委會出資等方式解決社區養老助老服務資金問題。政府要造就一個良好的環境，用實實在在的具體措施和保障，使投資渠道暢通，象高新技術產業的發展一樣。

(二)服務人員問題

社區“居家養老”服務機構的服務人員基本上是一些年齡較大、文化程度較低、就業相對困難的人員，服務內容局限于生活照料和家政服務，素質有待提高。這支隊伍兒乎沒有接受過專業化、正規化的培訓。根據發達國家和地區的經驗，社區養老助老服務工作除了專業工作人員之外，還應有相應的志愿者服務隊伍作為支撐，組成諸如“老年服務小組”、“送溫暖小組”、“孤老殘疾保護網絡”等志愿組織。他們所提供的救助和服務是無償的和非盈利性質的。據了解目前社區中的志愿者服務隊伍普遍不足，絕大多數社區根本沒有形成志愿者組織，也就談不上具有志愿者隊伍。

三、促進居家養老良性發展的具體舉措

(一)建立老年家庭檔案

街道和社區責成人員負責為空巢家庭建立檔案。社區服務根據空巢家庭的要求實行包干制或定期服務制。社區服務的內容可以是多樣的，有條件的地方，應該安裝有遠程中央控制和服務的電子呼叫系統。沒有條件的地方，街道或社區應組織建立聯系人制度。聯系人可以是健康的離退休老人、學齡孩子或其他社區內的志愿者。聯系人與空巢家庭定期保持聯系，有問題則按街道和社區提出的應急辦法處理。即使安裝了電子呼叫系統的地方，也最好建立聯系人制度。如果街道或社區需要送飯的老人比較多，可以統一組織符合條件的食堂或飯館給老人營養配餐送餐。

(二)建設老人活動站

養老院只能解決很少一部分老人的養老問題，更多的老人的老年生活只能在社區進行。近年來，社區建設有了很大發展，小區設置了簡單健身場所和老年活動之家，但離真正意義上的新型社區標準還有相當差距。老人們在經濟有了保障的同時，更渴望豐富的文化娛樂活動，以增進生活的情趣，擴大社交的范圍，使精神生活得到充實。

(三)設立“志愿者為服務隊伍”

社區服務志愿者為服務對象提供服務所花費的勞動，凡具有本區常住戶籍的16周歲以上社區居民可申請加人助老服務志愿者隊伍，為老人無償提供包括生活照料、精神撫慰及權益保護等方面的服務，同時出臺(老年生活護理互助會章程》及《管理辦法》相關規定。這種以互助服務為基礎、以低收人老人為對象的社區服務新方式無疑是一種適合國情、適合國人尊老敬老傳統的社區養老重要補充形式。

(四)設立各種與老年人相關的組織機構

設立老年婚姻介紹所。在伴隨社會家庭小型化趨勢，孤寡老人日益增多，老年人求偶需求也會增加。老年人再婚其實就是自我養老意識的一種體現。設立社區老年婚姻介紹所，幫助鰥寡、孤獨、離異的老人求得生活伴侶，互相照顧、互相關心、安度晚年，也應是社區養老助老服務不可缺少的內容。老年人一旦自立自強，可以大幅減輕兒女的壓力，間接節約社會資源。

開辦社區老年學校。利用廣播、電視、網絡、函授等多種方式，或采取集中授課的方式開辦老年書畫班、音樂班、舞蹈班、電腦班、外語班等，以滿足老年人求知、自尊的需求 ??

總之，開展社會化居家養老意義重大，符合我國“未富先老”的社會特點，是適應人口老齡化發展的客觀要求，是建立完善社會養老保障體系的必要補充，是提高老年人生活質量，加強社會主義精神文明建設的現實需要，是緩解政府財政負擔，維護社會穩定的現實出路。

第五篇：中國機關事業單位養老保險制度的歷史、存在的問題、改革的背景

第二章：中國機關事業單位養老保險制度的歷史、存在的問題、改革的背景

一、中國機關事業單位養老保險制度的歷史沿革

（一）新中國成立之前的退休制度（1949 年前）

我國政府官吏退休制度的歷史源遠流長。在我國古代官制中，自商代開始一直就有“致仕”之說。“致仕”指官員在年老和多病時，把職務歸還給帝王，以便把衰朽的身體從繁忙的政務中解脫出來。官吏致仕制度作為國家的正式人事制度則始于漢代，漢代文武官吏致仕年齡沿襲周制，七十告退。一般說來，西漢只限一至五品的高、中級官吏準予致仕。到東漢，武官吏致仕制度便有了明文規定。此外，為確保退休官員老有所養，安度晚年，各朝還都有一套賞賜和供養退休官員的規定。如漢代批準官員退休時，要給予一次性的重賞，此外還給原俸的三分之一，直到謝世，以示尊賢。唐代對退休大臣不但賞賜從優，而且明文規寧：“五品以上致仕者，各給半祿”，有突出貢獻者，經皇帝恩準，可得全祿。京官六品以下，外五品以下，退休時備給一份承業田以養老。到了宋代，政府除按時給致仕官吏以俸祿外，還要給退休官員加銜晉級，對其子女也有某些優待。明朝以后，退休官員的俸祿又有提高，凡內外文武官員致仕，一律按原品級發給全俸。雖然我國古代“致仕”即官員退休制度淵源久遠，但歷時 2000 多年卻沒有形成成熟的、規范化的定制。從辛亥革命推翻封建帝制到新中國成立以前，我國先后出現多個不同性質的政權。在這些不同政權下工作的政府工作人員，都不同程度地享受了一定的養老保障。但只有在共產黨的領導下，政府工作人員的養老保障權利才得以真正實現。早在 1922年，中國勞動組合書記部就擬訂了《勞動法大綱》，提出了建立社會保險的要求。之后召開的歷次勞動大會，都通過了有關實行社會保險的斗爭決議案。1929 年以后，11待遇進一步作了明確規定。我國機關事業單位養老保險制度改革不斷得深化。中國共產黨在其領導的中央蘇區頒布和實施了《中華蘇維埃共和國勞動法》，對疾病、年老、殘廢、失業、死亡、遺屬等社會保險項目及待遇做了明確規定。在抗日戰爭時期，黨領導的各個根據地還曾相繼制定和頒布了一些項目不多、標準較低的社會保險法規和制度。抗戰勝利后，在全國各個解放區內，地方性的勞動保護條例和社會保險措施，都得到制定與實施。這時勞動保護的對象不再僅僅限于公私企業的職工、農業雇工和家庭女工等，而已擴大到中小學教職員和黨政干部。1945 年 11 月，晉察冀邊區行政委員會制定了《關于確定中小學教職員待遇標準的決定》。1948 年 11 月，華北人民政府制定了《關于華北區年老病弱退職人員待遇辦法》從上述情況可以看出，在 1949 年前我國養老保險的歷史進程特點是：我國一直沒有機關和事業單位的概念，“機關工作人員”在辛亥革命之前的范圍主要是指政府官員，之后則是主要指國家干部。從總體上看，“政府官員”或“國家干部”的養老保障制度存在內容不夠完善、實施辦法缺乏操作性、缺乏法制保障等缺陷，具有很大的局限性，甚至可以說還沒有建立真正的養老保障制度，但它還是為新中國機關事業單位養老保障制度的建立與完善奠定了基礎并積累了相關經驗。

（二）新中國成立到改革開放前的機關事業單位養老保障制度（1949——1977 年）中華人民共和國的成立，為中國在全國范圍內建立統一的機關事業單位養老保險制度奠定堅實的基礎。建國初始，我國明確中央人民政府下設的內務部和勞動部負責這項工作。1949 年 9 月，全國人民政治協商會議通過了具有憲法作用的《中國人民政治協商會議共同綱領》，其中第 32 條明確提出了“逐步實行勞動保險制度”的任務，這就為在全國建立統一的勞動保險制度確立了法律依據。1951 年通過的《中華人民共和國勞動保險條例》是中國社會保障制度第一個基礎性法規。經過 1953 年的修訂，我國逐步建立起企業職工社會保險體系。因歷史條件等原因，我國國家機關、事業單位職工的社會保險制度，沒有執行《中華人民共和國勞動保險條例》，而是以單行法規和條例的形式逐步形成的。在建國初期，國家機關事業單位多數人員實行供給制，對其生、老、病、死、傷、殘等各方面的困難由組織保證供給。1950 年《中央級直屬機關暫行供給標準》規定的供給項理社會保險的專門機構——內務被砸爛撤銷，中央政府主管民政工作的專職機構不復存在，征集、管理和調劑社會保險金的制度也被廢止，社會保險退化為企業保險、單位保險。總體上，這一時期是機關事業單位職工養老保障制度乃至整個社會保障制度的大倒退時期。