第一篇：湖南省城鄉一體化示范縣研究基地

湖南省城鄉一體化示范縣研究基地

推進城鄉經濟社會發展一體化進程是全面建設小康社會、實現富民強省的重大戰略舉措，統籌城鄉發展推進城鄉經濟社會發展一體化進程，是消除城鄉二元結構和解決“三農”問題的治本之策。根據中央和省市推進城鄉一體化的指示精神和縣域城鄉一體化發展的需要，湖南省農村發展研究院與相關職能部門聯合在湘潭、嘉禾、漢壽、冷水江四縣市合作建立“湖南省城鄉一體化示范縣研究基地”；由省農村發展研究院組織相關專家開展研究與宣傳推介工作，為基地縣市的城鄉一體化提供決策咨詢服務。成立背景

早在19世紀中葉，恩格斯就提出了“城鄉融合”的概念，并指出實現這一目標的兩個標志就是消除工農差別和城鄉差別。此后，國外學者霍華德的社會城市理論、賴特的區域統一體理論、劉易斯的“二元經濟”模型、費景漢和拉尼斯的“劉易斯—拉尼斯—費景漢”模型、朗迪勒里的“次級城市發展戰略”理論，道格拉斯的區域網絡發展模型、麥基的城鄉混合體模型，連同岸根卓朗的城鄉融合系統及芒福德的城鄉整體規劃思想等，都對城鄉融合的概念及實踐做出了有益的探索。在我國，毛澤東、鄧小平、江澤民、胡錦濤等黨和國家領導人都對城鄉關系進行過深刻的思考，特別十七大報告首次明確指出：“形成城鄉經濟社會發展一體化新格局”，這是對新時期我國城鄉關系高屋建瓴的把握，是首次對農村和城市的平等發展權、農民和市民的同等國民待遇權的確認。

從國內外實踐看，城鄉關系一般經歷了低水平均衡—城鄉分隔—城鄉交融三個階段，但不同的國家或地區，路徑與模式不盡相同。在我國，統籌城鄉發展推進城鄉經濟社會發展一體化進程，是2010年中央一號文件提出的戰略任務。湖南作為農業大省，在經濟步入“快車道”的關鍵時期，推進城鄉一體化發展顯得尤為重要而緊迫，這不僅是貫徹落實中央決策精神的需要，也是加快轉變經濟方式的迫切要求。但從實踐層面來看，當前全省各地如何因地制宜推進城鄉一體化發展仍然缺乏操作上的指導和可資借鑒的模式，迫切需要典型地區的探索與示范帶動。

為此，湖南省農村發展研究院向省委呈交了“將縣域發展作為推進“四化兩型”的主戰場—關于進行“城鄉一體化示范縣”試點的建議”的報告，得到湖南省委書記周強的高度重視，并親筆批示：“此課題很有現實意義，亦是省委關心的重大問題。望認真組織研究，為省委決策提供參考依據”。繼而，省“十二五”規劃編領導小組根據周強書記的指示和我院的建議，在省“十二五”規劃中明確將湘潭、冷水江、嘉禾、漢壽四縣市列為我省的城鄉一體化示范縣。因此，基地的建立和開展研究，承擔著全省城鄉一體化示范縣理論和實踐典型示范的任務。

現實意義

城鄉一體化發展，是從根本上消除城鄉二元結構和解決“三農”問題的治本之策，是推動縣域科學發展的關鍵舉措。示范縣研究基地成立旨在全面總結示范縣城鄉一體化發展的經驗，了解示范縣建立統籌城鄉發展體制機制過程中遇到的新矛盾和新問

題，為加速推進示范縣城鄉一體化進程提供理論支撐和相應的支持，為省委省政府的城鄉一體化決策提供參考意見。

指導思想

以科學發展觀為指導，貫徹落實省委、省政府“四化兩型”戰略，充分發揮省農村發展研究院的“思想庫”和“智囊團”作用，堅持解放思想、實事求是、與時俱進，探索規律、總結經驗、創新模式，促進理論與實踐的對接，全面總結示范縣城鄉一體化發展的經驗，了解示范縣建立統籌城鄉發展體制機制過程中遇到的新矛盾和新問題，為加速推進示范縣城鄉一體化進程提供理論支撐和相應的支持，為省委省政府的城鄉一體化決策提供參考意見，為全省城鄉一體化發展提供典型和經驗，為加快湖南經濟發展方式轉變、全面建設小康社會服務。

工作目標

堅持以基地為載體，通過開展系列研究、協作服務，加速推進基地縣形成城鄉相互協作，優勢互補，以城帶鄉，以鄉促城，城鄉經濟、社會、文化共同繁榮和生態持續協調發展的良好態勢，加速推進基地縣農業發展與工業發展對接、農村發展與城鎮發展對接、農村資源要素與城市資源要素對接、資源利用與環境保護對接，實現優化發展、創新發展、綠色發展、人本發展。力爭取得一系列重大的研究成果，為基地縣城鄉一體化建設和縣域發展提供理論支撐，并對其實踐經驗進行及時總結。

研究思路

根據2010年中央一號文件精神，按照科學發展觀的要求，認真總結國內外城鄉一體化的歷史經驗，深入調查分析示范縣在社會經濟發展進程中存在城鄉二元分割的現狀，以加強三農為根本立足點，以推動資源要素向農村配置為重要著力點，以城鎮化和新農村建設協調推進為戰略著眼點，在轉變經濟發展方式的視角中，針對示范縣城鄉一體化發展中的核心問題，用全新的視野審視示范縣的資源稟賦、擁有的優勢和劣勢，制定發展方向和目標，探討解決農業發展與工業發展對接、農村發展與城鎮發展對接、農村資源要素與城市資源要素對接、小農經濟與大市場對接、農地制度創新與產業化對接、科技創新與實際應用對接、生產與加工對接、資源利用與環境保護對接等八大難題；突破傳統城鄉發展相互分離的規劃模式，在將城鄉作為統一體的基礎上對示范縣城鄉發展的空間、生態環境作出具體的布局安排，構建示范縣的城鄉規劃、城鄉產業發展、城鄉公共服務、城鄉市場體制、城鄉基礎設施、城鄉管理體制六個方面的城鄉一體化機制，以破除城鄉分割和對立，實現資源和生產要素的自由流動和優化配置，形成一個城鄉相互協作，優勢互補，以城帶鄉，以鄉促城，互為資源、互為市場、互相服務，空間上互為環境，生態上協調融合，城鄉經濟、社會、文化共同繁榮和生態持續協調發展的動態過程，不斷向社會—自然—經濟復合生態系統演替的頂級狀態邁進。

研究內容

為充分有效地開發利用示范縣自然資源和社會經濟資源，合理布局生產力和城鄉居民點體系，使示范縣各項建設在空間地域上相互協調配置，提高社會經濟效益，保持良好的生態環境，示范縣城鄉一體化基地研究的主要內容應當包括城鄉規劃布局、產業發展、基礎設施、公共服務等，具體如下：①研究示范縣城鄉發展現狀和條件，區別其優勢條件和制約因素；②研究城鄉一體化社會經濟發展和空間發展的總體戰略；③在科學預測城鄉總人口的基礎上，依據空間發展戰略研究與社會經濟發展相適應的城鄉居民點體系；④與土地利用規劃相協調，按照城鎮建設用地、鄉村建設用地、區域基礎設施用地、生態用地、農業生產用地等功能類型，研究城鄉空間進行全覆蓋性的安排，并對重點地區（地段）進一步規劃進行研究；⑤研究統籌規劃區域性的交通、能源、水利、給水排水、電訊等基礎設施，研究其成為城鄉空間良性運作的有力支撐的原因；⑥研究如何統籌城鄉發展，推進產業布局一體化，發展新型工業，推進農業產業化，大力發展服務業；⑦研究如何以公共財政為牽引，推進城鄉社會事業均衡發展。如何逐步提高公共財政對社會事業和“三農”發展投入的總量和比例，保障和推動城鄉社會事業發展，加強城鄉社會保障體系建設；⑧研究如何制定環境保護與治理規劃；如何結合地方特點，制定專項或綜合的防災規劃；⑨研究如何分階段實施目標和重點，安排好近期開發建設規劃；⑩研究如何切實可行完善城鄉一體化規劃操作機制。

研究方法

（一）經驗實證研究方法。以實踐為研究起點，以經驗為研究基礎，重視第一手資料，強調具體問題具體分析，對示范縣社會經濟發展及城鄉一體化相關問題進行深入調研與分析。

（二）實地考察與訪談調查方法。與示范縣有關部門負責同志進行座談，并選擇有代表性的鄉鎮和村，進行調查訪談。每年組織國內知名專家對示范縣城鄉一體化工作進行評估，組織專家在示范縣進行縣情調研，舉辦相關內容的報告會或講座，在工作過程中注意收集廣大干部群眾的真實想法與建議。

（三）統計分析方法。根據示范縣提供的城鄉一體化發展的重大信息和文字材料以及研究人員主動收集的信息，查閱涉及到示范縣社會經濟發展狀況的大量統計資料，并運用統計分析工具與方法，從中分析一些具有趨勢性的變化。

（四）案例分析方法。對示范縣典型鄉鎮、村和社區進行深入調研訪談，注重運用案例分析法從中發現具有普遍性意義的問題以及具有普遍意義的做法，為研究的整體展開提供實證支撐。

第二篇：湖南省科技成果轉化示范基地管理辦法

附件：

湖南省科技成果轉化示范基地、科技成果轉化 示范縣、科技成果轉化示范企業管理辦法

第一章 總 則

第一條

根據《湖南省實施<中華人民共和國促進科技成果轉化法>辦法》，為加快我省科技成果轉化，規范科技成果轉化示范基地、科技成果轉化示范縣、科技成果轉化示范企業建設，做到科學規劃、合理布局、規范管理、輻射示范，實現科技成果轉化支撐經濟社會又好又快發展的目標，特制定本辦法。

第二條 本辦法所稱的科技成果轉化，是指為提高生產力水平而對科學研究與技術開發所產生的具有實用價值的科技成果所進行的后續試驗、開發、應用、推廣直至形成新產品、新工藝、新材料，發展新產業等活動。

第三條

本辦法所稱的科技成果轉化示范基地（以下簡稱示范基地），是指地理范圍明確，科技成果轉化服務能力強，科技成果產業化效益顯著，具有輻射效應和示范作用的園區。

科技成果轉化示范縣（以下簡稱示范縣），是指面向中小企業和廣大農村推廣應用大批先進適用技術和成果，有效促進縣域特色產業集群發展和農民增收，具有示范作用的縣及縣級市（不含市轄區）。

科技成果轉化示范企業（以下簡稱示范企業），是指重視技術創新，持續進行科技成果轉化，并形成較大產業化規模，具有示范作用的企業。

第四條

示范基地、示范縣、示范企業的建設和管理遵循“堅持公平公正、發揮示范效應、實施動態管理、經費配套支持”的原則。

第五條

經認定的示范基地、示范縣、示范企業即為“湖南省科技成果轉化服務平臺聯盟”成員。第六條

省科技廳負責示范基地、示范縣、示范企業的認定、指導、監督和驗收工作。

第七條

各市州科技局負責本地區示范基地、示范縣、示范企業的推薦、組織實施和日常管理工作。

第二章 申報條件與程序

第八條

申報示范基地，應當滿足以下基本條件：

1、當地政府高度重視科技成果轉化工作，園區管委會對示范基地建設按引導資金1:1.5的比例進行專項經費配套。

2、建立了運轉良好的科技成果轉化機制，從事科技成果轉化的專職人員5人以上，開展科技成果推廣業務的中介機構2家以上。

3、上總產值達到30億元以上，高新技術企業5家以上，近3年轉化的科技成果15項以上，年銷售收入500萬元以上的企業科技成果轉化投入占當年銷售收入3％以上。

4、承擔過省、市科技成果推廣計劃項目的企業3家以上。第九條

申報示范縣，應當滿足以下基本條件：

1、組建了由縣市主要領導和職能部門負責人組成的科技成果轉化示范縣建設工作協調領導小組，并成立了以縣市科技局牽頭的辦事機構，財政科技經費占縣財政總支出比例達到1.3%以上，其中60%用于支持科技成果轉化和產業化項目建設，按1:1.5以上比例落實科技成果轉化專項配套經費。

2、出臺了促進科技成果轉化的政策，與高等院校或科研機構建立了科技成果轉化的合作機制，科技成果轉化的專職人員5人以上，有服務于科技成果轉化的中介機構。

3、上工業總產值80億元以上，產業特色鮮明，高新技術企業2家以上或省級以上農業龍頭企業3家以上，近3年轉化的科技成果10項以上，科技成果轉化形 成的產值5億元以上。

4、承擔過省、市科技成果推廣計劃項目的企業、科技成果推廣部門3家以上。第十條

申報示范企業，應當滿足以下基本條件：

1、申報企業屬我省行政區域內的高新技術企業、縣域支柱產業骨干企業，大學學歷以上科技人員占職工總數的30%以上，近3年累計獲得授權發明專利證書、省級科技成果鑒定（評價）證書、國家認定的新產品證書、動植物新品種證書、軟件著作權4項以上。

2、建立了科技成果轉化的內部激勵機制，與高等院校或科研機構建立了科技成果轉化的合作機制，有內設的科技成果轉化部門和專職人員。

3、近3年轉化的科技成果4項以上，科技成果轉化形成的產值1億元以上，并占銷售收入的60%以上。

4、承擔過省、市科技成果推廣計劃項目。

第十一條

示范基地、示范縣和示范企業的申報實行網上申報與集中受理申報相結合的方式，申報時間為每年4月15日-5月15日。

第十二條

申報單位如實填寫申報材料，報送市州科技局。市州科技局對申報的示范基地、示范縣和示范企業進行形式審查、考察、篩選，報送省科技廳。

第三章 認定與審批

第十三條

省科技廳對申報材料進行審查，并組織專家進行評審。經論證、評審和實地考察通過后，確定示范基地、示范縣、示范企業名單，督促申報單位簽署合同書。

第十四條

示范基地名單確定后，省科技廳給予示范基地組建引導資金10萬元，進行為期1年的組建。組建期滿后，示范基地向省科技廳提交評估材料，評估合格后認定為“湖南省科技成果轉化示范基地”。未通過組建期評估的，給予1年的整改時 3 間，1年后仍未通過評估的，撤消其組建資格。

第十五條

省科技廳向認定的示范基地、示范縣和示范企業授牌，并分別給予10萬元的引導資金。

第十六條

示范基地建設期為5年，省科技廳的資助額度為50萬元。示范縣的建設期為4年，省科技廳的資助額度為40萬元。示范企業的建設期為3年，省科技廳的資助額度為30萬元。

第四章 考核與管理

第十七條

示范基地、示范縣、示范企業建設所需資金由政府、申報單位與其他企事業單位、社會團體共同籌集，通過政府引導建立以市場為主體的多元化投入機制。自籌部分由申報單位保證，申報單位所在市州、縣市政府要根據承諾落實配套資金，確保建設方案的順利實施。

第十八條

申報單位應認真編制經費支出預算。示范基地、示范縣的經費支出預算范圍包括科技成果引進費、科技成果推廣費、科技服務費、培訓費等各項費用，示范企業的經費支出預算范圍包括設備費、材料費、試驗外協費、科技成果引進費等各項費用。

第十九條

示范基地、示范縣、示范企業在建設期內，每年3月15日前向省科技廳提交上考核報告，省科技廳組織進行實地考核。考核通過后給予10萬元補助。不提交考核報告或考核不合格的，資格自動失效。

第二十條

示范基地、示范縣和示范企業建設期滿前2個月，向省科技廳提出驗收申請，提交驗收材料。省科技廳組織專家審閱驗收材料，進行現場驗收。

第二十一條

驗收工作遵循客觀、公正、實事求是的原則，驗收的主要依據是建設方案和合同書中規定的各項指標內容。

第二十二條

示范基地、示范縣、示范企業驗收合格后，給予后期補助資金10萬元。驗收不合格的，給予1年的整改時間，1年后仍未通過驗收的，取消其資格。第二十三條 建設期滿，示范基地、示范縣和示范企業每年向省科技廳提交報告，資格繼續保留。未及時提交報告的，取消其資格。

第二十四條

示范基地、示范縣和示范企業申報省級科技計劃項目時，在同等條件下優先支持。

第二十五條

經認定的示范基地、示范縣和示范企業如有更名的，應向省科技廳提出變更申請，經確認后重新核發認定證書，有效期不變。

第二十六條

已認定的示范基地、示范縣和示范企業，有下述情況之一的，取消資格：

1、在申請認定過程中弄虛作假的。

2、存在截留、挪用、擠占項目經費情況的。

3、有違法、違規行為，或發生重大安全、質量事故，受到有關部門處罰的。第二十七條

被取消資格的示范基地、示范縣和示范企業，5年內不得重新申報。

第五章 附 則

第二十八條

各市州、縣市科技局可相應設立市州、縣市級“科技成果轉化示范基地”、“科技成果轉化示范縣”、“科技成果轉化示范企業”。具體條件和管理辦法由當地負責制定。

第二十九條

本辦法由省科技廳負責解釋，自發布之日起實施。

第三篇：探索縣域城鄉一體化示范之路

探索縣域城鄉一體化示范之路

余習瓊

統籌縣域城鄉發展，推進縣域“四化兩型”建設，是富民強省、建設全面小康社會的必由之路。被譽為中國“甲魚之鄉”、“黑楊之鄉”、“珍珠之鄉”、“苧麻之鄉”的漢壽縣，近年來著力城鄉一體化示范縣建設，加快“四化兩型”建設步伐，在統籌推進城鎮化與新農村建設中不斷探索縣域發展新路徑。

一、工作：鎮村同治見成效

近年來，縣委、縣政府堅持用科學發展觀統領全局，積極推進改革創新，加快了城鄉一體化進程，有力地推動了縣域經濟和社會的發展。

一是城鄉一體化規劃基本形成 全縣總面積2034平方公里，總人口80萬，轄15個鎮、14個鄉和一個經濟開發區，549個行政村（居委會）。根據全省農業和農村現代化建設綱要精神，鄉鎮城鎮化應“重點建設中心鎮、中心村，適當兼并自然村，加快改造空心村”，2006年在城鎮體系規劃基礎上，聘請了湖南城建職業技術學院規劃設計院對全縣的村莊進行了布局規劃。并且先后對太子廟示范片、南湖示范片進行了規劃，對罐頭嘴鎮和巖汪湖鎮開展了鎮村同治，對149個村莊進行了規劃編制。2011年又規劃了在縣城及周邊建設現代農業綜合示范區，初步形成了以一個中心城（龍陽鎮），五個中心鎮（太子廟、蔣家嘴、軍山鋪、罐頭嘴、豐家鋪），47個中心村為主的整體城鎮發展格局。

二是基礎設施日益完善 2007年以來，按照市委對城鄉經濟發展的要求，提出以鄉鎮政府所在地和周邊行政村為主要對象，以改善公共設施和治理環境衛生為主要內容，以治理“臟、亂、差、散”為工作重點，實行統籌規劃、重點支持、鎮村互動、建管并重、滾動推進，逐步改善農村面貌的新農村建設任務，全面啟動了以鎮村同治為重點的新農村建設。據不完全統計，到目前為止，全縣村鎮建設每年投資都在5000萬元以上，各鄉鎮集鎮的水、電、路等基礎設施已基本配套。2009年，罐頭嘴集鎮基礎設施改造共投入資金1100多萬元，解決了近萬人的飲水安全，整修了近千米的文化街，建起了農民休閑場所，基礎設施基本上能滿足20年的發展需求。2010年，對巖汪湖集鎮進行了全面改造，初步形成西洞庭湖國家濕地公園旅游度假村的框架。

三是環境衛生明顯改觀 2010年5月，漢壽縣在學習株洲攸縣經驗后，全面開展以鄉鎮集鎮環境衛生整治為重點的農村清潔工程。2011年又將整治的重點轉移到通鄉主干道及主道附近的主干渠。全縣共清淤3346公里，整治主干道92條，523.49公里；全縣新增垃圾池2160個，垃圾桶12760多個，垃圾填埋場39處，移動垃圾車和垃圾清運車571輛，保潔員270多名；撤除馬路市場42個，亂搭亂建3700多處，車輛亂停亂靠150處，安裝路燈2130盞，完成集鎮和街道綠化142公里。各鄉鎮都組建了保潔隊伍，健全了保潔機制，基本上實現了“四有”、“五無”、整治“六亂”的目標。

四是城鎮經濟主導地位突出 城鎮是全縣經濟社會發展中最為活躍的區域，集中了大部分的工業、科技和科技力量，主導著全縣經濟增長和社會的文明進步，據調查，5個建制鎮，2011年人均純收入增長都在600元以上，其中三產業的拉動力度最大。豐家鋪鄉引進長沙有關企業投資2300萬元修建了一座占地20畝，門面300間，攤位200個的集商居為一體的邊貿大市場，帶動了該鄉的建筑業發展，拉動了該鄉的經濟發展，提升了城鎮化水平。據調查，該鄉鎮今年新增餐飲店4家，娛樂休閑等服務行業正在快速發展。

幾年來，漢壽縣開展鎮村同治，在城鎮周邊進行農村建設連片示范，對推動新型城鎮化，新農村建設快速發展具有積極的作用。一是補充作用。在城鎮周邊率先推進新農村建設，有利于把城鎮周邊作為城鎮功能配套的延伸區來建設，來發展；有利于繁榮城鎮經濟，發展城鎮產業，對于推動新型經濟，發展城鎮產業，推動新型城鎮化快速發展具有補充作用。二是

示范作用。在城鎮周邊率先推進新農村建設，可充分發揮城鎮周邊的區位和交通優勢，無論是在產業發展、基礎建設、鎮村同治方面，還是在文明創建、社會事業發展等方面，都要比遠離城鎮的地區節約成本，容易見效，能發揮以點帶面的作用。三是橋梁作用。在城鎮周邊率先推進新農村建設，有利于城鎮農產品加工企業建立原材料基地，能在農民與企業之間搭起一座橋梁，促進農產品轉化增值和農民增收，對推動新型城鎮化、新農村建設快速發展具有橋梁作用。

二、問題：城鄉一體有困難

近年來，我們在推動新農村建設與城鎮化建設方面做了一些工作，取得了一定的成績，但也還存在不少困難與問題，主要表現在：

一是發展不平衡近年來，城鎮化水平有了較大的提高和進步，但在基礎建設上仍呈現出較大的差異性和不均衡性。這種不均衡在一定程度上影響了全縣城鄉一體化建設的整體推進，全縣湖區經濟發展較快，山丘區經濟發展較慢。根據整體規劃，巖汪湖鎮今后要成為漢壽縣的旅游重鎮，是繼清水湖之后的第二張各片，豐家鋪鄉今后要成為漢壽的邊貿重鎮，是湖區農產品與山區林產品的互換貿易區，由于多方面的制約，目前還不能起到主體作用。二是特色不明顯 由于受經濟發展水平的制約，鄉鎮集鎮基礎設施配套建設力度不大、生態環境質量不優、人員素質不高已成為制約城鎮生活質量提高和投資環境改善的重要因素。目前，盡管在水、電、路等基礎設施的硬件上有較大改善，但文化、娛樂、體育、環衛等方面的設施還較為滯后，社會服務功能不強。可以講，全縣還沒有一個真正意義上的特色鄉鎮。

三是機制不完善 新農村建設是政府主導、農民主體、部門服務、社會參與的建設機制。搞建設離不開資金支持，而現實情況是政府財政窮，難拿出錢；農民依賴觀望，不想掏錢；部門“爺爺”多，項目過于分散；社會煩，件件事都出錢。由于機制不健全，支持力度相應的減弱，建設速度相應的放慢。

四是輻射不全面 由于鄉鎮工業基礎薄弱，工業企業競爭力不強，工業結構和職能過于雷同或近似，幾乎都是農產品的粗加工，相互間分工協作和經濟互補不夠，特別是小城鎮規模不大，功能較弱，加之鎮村同治和小城鎮培育的力度有限，缺乏帶動整個縣域經濟發展的足夠的經濟輻射能力。

三、對策：科學謀劃建機制

以統籌城鄉發展為抓手，促進新農村建設階段性轉型升級，推動城鄉經濟社會一體化發展，是新農村建設的重要目標。漢壽的城鄉一體化發展，還應按科學發展觀的要求，抓好五個方面的工作：

1.科學布局規劃 立足推動城鄉資源合理配置，城鄉建設協調推進，城鄉發展互促共榮，加大對城鄉一體化建設的布局規劃，在現已確定的“龍株太”一體化建設思路上應確立“主攻一點、圍繞三線、建好一園、形成體系”的城鎮化發展格局。主攻一點：即以縣城建設為中心，抓好縣城及縣城周邊地區的功能區建設。建好三線：即抓好沿319國道一線集鎮、沿S205一線集鎮、沿軍巖聶旅游公路一線集鎮的中心鎮輻射區建設。建好一園：即以長常高速公路太子廟互通口至龍陽鎮五里橋至巖汪湖鎮五美橋沿線6個鄉鎮區為主體的現代農業示范園區建設，啟動巖汪湖鎮的“百城千鎮萬村”新農村建設工程，率先統籌推進城鄉一體化建設，加快新型城鎮化與新農村建設的步伐。在布局規劃上要徹底改變目前城鄉規劃存在分割現象、建設存在分開現象、管理存在分治現象的狀況。一要突出產業規劃重點；二要突出特色和優勢，抓好一批重點鎮的布局與規劃；三要按照結構調整和現代農業發展的趨勢，突出抓好一批中心村的規劃和建設。

2.健全發展機制 統籌推進城鎮化與新農村建設面臨的困難和因素有很多，主要因素是城鄉管理不對稱，重城鎮輕鄉村，如豐家鋪鄉，在山丘區應該是大鄉，集鎮人口約5000人，并且是一個歷史悠久的邊貿集市，但得不到建制鎮的待遇。并且建制鎮在規劃管理、集鎮管理上沒有執法的主體。在統籌推進城鎮化與新農村建設進程中，政策導向、政策牽引的作用十分重要。目前在這一戰略實施中的政策不一致、不同步、不均衡的問題較明顯，已成為整合城鄉資源，影響整體推進的政策障礙。因此要積極完善統籌城鄉發展的政策，在實施城鄉一體化戰略的過程中應注重政策的一致性。一是土地集約經營，開發利用政策的一致性；二是城鄉公共設施建設資金投入政策的一致性；三是城、鎮、村管理方式，綜合服務配套政策的一致性；四是農民、居民戶籍管理同等待遇的一致性；五是外引內轉的優惠同等政策的一致性。

3.強化鎮村建設 統籌城鄉發展途徑就是建設，抓好中心鎮和中心村建設是統籌城鄉一體化建設的關鍵。一是主導產業建設。生產發展是新農村建設的首要任務，也是新農村建設的支撐點。在產業建設上要立足“四鄉”特色，突出“六大產業”，發展“一鄉一品”。全縣重點圍繞“甲魚”、“油茶”、“蔬菜”，積極推進農業標準化工作，在基地建設、產地認定、質量認證、品牌打造上下功夫，加大農民培訓，農民專業合作社發展，龍頭企業培育的力度，建成一批農業標準化生產基地，確保農民增收目標的實現。二是基礎設施建設。推動城市基礎設施和公共服務向農村延伸，加快新一輪的農村電網升級改造，安全飲水，鄉村道路建設，危房改造工作，建立農村水、電、路等工程設施管理維護長效機制，進一步提高農村義務教育、文化體育、醫療衛生、社會保障等服務水平。目前，首要的是解決好中心鎮的安全飲水問題，像豐家鋪集鎮還有將近三分之二的人口是靠肩挑手提用水。在基礎設施建設上，要整合資源、整合項目，確保重點。三是人居環境建設。重點抓好村容村貌和鄉鎮集市的環境整治，實施田、水、路、林、村綜合治理，規范村民新建住房和宅基地管理，組織開展清潔家園、清潔田園、清潔水源為主體的“三清”建設大行動，大力開展清垃圾、清淤泥、清路障和改水、改廁、改廚、改欄、改浴工作，總結推廣“戶分類、村收集、鎮轉送、縣處理”的垃圾處理機制，進一步完善鄉鎮環境衛生整治工作的組織保障機制，評比激勵機制，保潔工作機制，資金籌措機制，責任約束機制和檢查獎罰機制，確保全縣鄉村達到環境整治，容貌美觀，生態良好，鄉風文明的目標。四是基層陣地建設。基層陣地是引領城鎮化發展的龍頭，要加大扶持力度，搞好鄉鎮機關院落改造和政務中心建設，搞好農村村級組織活動中心建設。據調查，豐家鋪鄉22個村現在還有15個村無活動陣地。

4.突出示范帶動 已確定的現代農業示范區是率先統籌推進城鄉一體化建設的樣板工程。示范區內要達到“四化”標準。即農業生產標準化。示范區內無公害農產品比重要達到100%，綠色食品比重達到60%以上。經營組織合作化。示范區生產經營活動主要通過合作社組織，產業建設項目主要依靠合作社實施。基礎設施現代化。建成一大批農田、水利、道路、能源等樣板工程，真正形成田成方、林成網、路相通、渠相連、旱能灌、澇能排的現代農村新格局。率先城鄉一體化。把示范區作為全縣統籌城鄉發展和新農村建設的先行區，率先實現基礎設施和公共服務城鄉共建，城鄉聯網、城鄉共享。近兩年要通過整合涉農項目，強化政策扶持抓好“八個三”的項目建設。

5.統籌領導力量 統籌推進城鎮化與新農村建設是一個有機整體，必須明確城鄉一盤棋的整體思路，改變傳統的思維方式，建立有利于城鄉一體化發展的機制。實行統一領導、統一組織、統一協調、統一推進。切實改變“兩個攤子各搞各，各路力量散到撮”的狀況，從組織機構、領導力量、措施途徑上搞好結合，統籌各方，形成強大的工作合力，推進城鄉一體化戰略目標的實現。

（作者系中共湖南省漢壽縣委常委、漢壽縣人民政府副縣長）

第四篇：推動城鄉一體化示范鄉鎮的探討

很多經驗證明，凡是區域經濟發展快、城市綜合實力強的地方，都是城鄉一體化搞得好、農村經濟發達、農民收入高的地方。xx鎮貫徹落實縣委、縣政府城鄉一體化建設意見精神，緊緊抓住當前我縣全力推進城鄉一體化建設的良好機遇，從全鎮各村發展實際出發，扎實做好村莊整治工作，大力推進中心村和集鎮建設，探索農村新社區發展模式，著力培育新農民、樹立新風尚、營造新環境、實現新發展。

按照全鎮城鄉一體化工作的發展思路和總體規劃，確定xx鎮為區域性中心型城鄉一體化建設示范鄉鎮。結合各村發展實際把xx一村、xx二村為中心村試點，雙河村為新農村社區試點村，確定三合村、西興村、沾河村為村莊整治工作重點試點村。同時，著力加強小公河村、大公河村畜牧業發展。力爭通過3年時間的建設，使廣大人民群眾生產生活環境明顯改善、思想道德素質明顯提高、文明衛生意識明顯增強，鎮容村貌煥然一新，公共秩序明顯好轉，長效管理機制基本建立，形成城鄉一體化建設新格局。

一、積極探索中心村和農村新社區建設模式

1、土地利用集約化。科學編制規劃，嚴格保護土地資源，合理布局中心村和農村新社區的生產、生活用地，堅決整治違章建筑，積極開展農民宅基地整理，規范農民建房秩序。完成泥草房改造戶195戶，新增土地面積48750平方米。修訂《xx鎮XX—2020年建設總體規劃》，完善《xx鎮經濟發展規劃》。

2、農民居住集中化。按照交通不便的村莊向交通便利的村莊集中，規模小的村莊向規模大的村莊集中，集鎮附近的村莊向鎮區集中的原則，利用泥草房改造優惠政策的普遍實施，重點建設xx村泥草房改造示范小區7000平方米新居工程，不斷加快配套設施建設步伐，將寧家屯、東新屯 七站村的農戶拆遷還建64戶，逐步推進人口向集鎮、中心村和農村新社區集中。

3、產業開發聚集化。大力推進土地使用權流轉，使農田向土地規模經營股份合作社集中，實現農田規模化經營，實施面積4500公頃，占總耕地面積的42%；爭取項目資金建設1000萬元農機合作社，農業機械化水平達到85%以上；新增抗旱灌溉機井65眼，有效灌溉面積達到800公頃以上；維修農田路45公里，新增排水溝13000延長米，改造中低產田500公頃以上，全面實施糧食安全工程；重點扶持2個農業現代化示范村，每年建設高標準農業示范園區500公頃以上，重點實施節水灌溉、測土配方施肥、大豆專業新品種、深松整地、大豆小大壟密植等農業示范項目。借助扶持招商引資有利時機，推進商貿向鎮內集聚發展；大力發展休閑旅游服務等第三產業，新增加就業崗位46個，不斷拓寬勞動力轉移渠道，轉移剩余勞動力1500人，實現勞務收入750萬元。畜牧業重點發展雙河村千頭豬場、小公河黃牛、一村獺兔、西興村野豬千頭擴繁場。增加農民收入，繁榮農村經濟。

4、管理服務城鎮化。積極推進行政管理機制改革，加快建立6個中心村和3個農村新社區綜合服務中心，不斷完善路、水、電、排污等基礎設施，著力建設居民飲水220萬元工程（在建），鎮內排污760萬元項目工程（省發改委立項），集商貿、文化、休閑廣場11000平方米項目建設，加強商業、醫療衛生、文化教育、休閑娛樂等公共配套服務設施建設力度，完善農村社會保障與社會救助體系，引入生產、生活市場化服務體系，新增各類專業合作社10個，不斷提升中心村和農村新社區管理服務水平。

二、大力抓好村莊整治

一是科學制定建設規劃。制定規劃是開展村莊整治工作的首要任務，規劃設計要根據各村實際情況，確保規劃的合理性和可操作性，同時要廣泛征詢群眾意見，充分發揮群眾的建設主體作用，并按計劃分步驟開展各項建設。二是強化基礎設施建設。堅持重點突出、有序推進的原則，實現道路硬化100%、給水入戶率100%、活動中心建設等項目的資金投入力度，高質量、高標準的完成建設任務，以實際的建設成果來調動群眾的積極性和主動性，同時繼續大力實施“一建三改”（建沼氣池、改廁、改廚、改圈）工程，兼顧花壇、水溝、垃圾池等配套設施建設，不斷美化凈化村莊環境。三是建立長效管理機制。建立長效運行管理機制是村鎮整治的落腳點，要充分發揮村民理事會等村民自治組織的作用，嚴把建設資金使用關和工程質量關，履行議事和監督職責；要建立和規范衛生值日制度，組建專職保潔隊伍，確保村鎮日常衛生的干凈整潔；要修訂和完善村規民約，提高群眾的衛生意識和文明素質，真正實現村鎮的自我建設、自我管理、自我發展。

三、不斷加強集鎮建設

一方面，加強市場規范管理。加大對農貿大集占道經營等違法違規行為的整治力度，規范門店經營秩序，落實門前“四包”責任制，加強集鎮的衛生管理和環境綠化達到100%，同時經常性的協調工商所、城建部門、派出所、供電所等部門開展專項檢查，及時發現問題，落實整改措施，保障社會的安定和諧。另一方面，完善集鎮功能建設。加大對公共基礎設施建設的投入力度，積極增修水泥路5公里、鋪設人行道1.3萬平方米、安裝節能路燈90盞等公共設施，拓寬集鎮范圍；合理設置垃圾箱24個、公廁6個等配套設施，加大綠化覆蓋面積，不斷改善人居環境；建設3000平方米農產品批發市場；提升集鎮衛生院、集貿市場、信用社、郵政、電信等部門的服務能力，以增強集鎮的輻射作用和聚集效應。三是加強文化設施建設，推進廣播電視全覆蓋、鄉鎮綜合文化站、村文化室（院）、農村電影放映、農家書屋等文化惠民工程建設。加強鄉村健身場所建設，發展鄉村體育事業。全面實施“農民健康工程”，完善農村新型合作醫療制度，農民參合率達到98%以上，實現城鎮醫保、低保全覆蓋。

四、切實加強領導，為推進城鄉一體化提供堅強的組織保證

（一）加強領導，落實責任

鎮黨委、政府成立了以鎮黨委書記、鎮長為組長，分管領導為副組長，相關部門和各村書記為成員城鄉一體化工作領導小組，對全鎮范圍內的新農村建設和城鄉一體化工作進行統籌協調，并實行鎮干部包村、村干部包戶的責任機制，層層分解任務，嚴格落實責任。各村、各部門要根據本實施方案，結合實際情況，明確工作計劃和目標。

（二）廣泛宣傳，營造氛圍

各村、各部門要加大對新農村建設和城鄉一體化工作相關文件和政策的宣傳力度，總結推廣先進典型的成功經驗，積極調動群眾參與建設美好家園的積極性，吸引廣大群眾自覺、自愿地參與進來，在全鎮上下形成關心、支持新農村建設和城鄉一體化工作的良好氛圍，把新農村建設和城鄉一體化工作不斷引向深入。

（三）統籌兼顧，規劃先行

建設新農村、推進城鄉一體化是一項長期的系統工程，要用發展的眼光通盤考慮，要用科學務實的態度周密謀劃。在全鎮范圍內要進行生產要素和資源要素有效配置，促進我鎮新農村建設、城鄉一體化工作和經濟社會的協調發展。各村要優化建設布局，因地制宜地完善各項公共設施和基礎設施，實現可持續發展。

（四）強化督查，嚴格考核

鎮領導小組和檢查督查組將依照各村的建設方案和工作計劃，對建設進展情況進行定期檢查和不定期抽查，既督查最終的成效也督查實施的過程，并將檢查結果納入各村、各部門的年終考核目標。同時，采取“一月一通報”的方式，對工作抓得緊、成效明顯的給予表揚，對工作不到位的、進展緩慢、長效機制不落實的村給予通報批評，并責令其倒排工期，限期整改，確保新農村建設和城鄉一體化工作的各項任務落到實處.

第五篇：城鄉醫療保障制度一體化研究

城鄉醫療保障制度一體化研究

李 曉 燕

(佛山科學技術學院 經濟管理學院，廣東 佛山 528000)［摘 要］公平和正義是社會保障制度價值的核心理念，也是衡量一個國家或地區社會保障制

度能否充分和真正發揮作用的重要衡量因素。在新醫改背景下，“人人公平享有健康保障”成為

醫療保障制度建設進程中的一個重要目標，而推動城鄉醫療保障制度一體化，進而實現三項醫保

制度整合銜接是實現這一目標的途徑。下一步要重點完善社會醫療保障制度的運行環境;努力保

障流動參保人員的就醫權益，完善基本醫療保險關系轉移接續;整合經辦資源，強化管理體制統一

化;確定合理的籌資補償機制，強化財政補貼機制。

［關鍵詞］醫療保障制度;一體化;公平;正義

［中圖分類號］C91 ［文獻標志碼］A ［文章編號］1000 －8284(2012)06 －0143 －04 我國從 20 世紀 90 年代以來，特別是國家“十一五”

時期的銳意改革，以城鎮職工基本醫療保險制度、新型農 村合作醫療制度和城鎮居民基本醫療保險制度為主體的 醫療保障體系在制度層面上可以說基本上實現了“低水

平、廣覆蓋”的保障目標。但與此同時，我們也看到，我國 基本醫療保障制度畢竟才走過十幾年的歷程，還存在諸 多問題，特別是城鄉基本醫療保障制度分設、管理不統一、資源碎片化以及隨之而來的一系列道德風險、過度醫 療等問題，不僅給推進城鄉統籌、社會和諧發展帶來障 礙，也不利于提高醫療保障制度的公平性。隨著經濟社 會發展和改革的深化，人們對醫療保障的公平性即由“人 人享有基本醫療保障”到“人人公平享有基本醫療保障” 產生了強烈的訴求。在此背景下，探索如何加快城鄉統 籌步伐，進一步理順體制、完善制度、積極探索覆蓋城鎮 職工、城鎮居民和農村居民的多層次的全民醫療保障體 系，在現有的基礎上推動目前三項醫療保障制度的有效 整合和銜接，最終實現“公民平等享有健康權利”的目標，具有重要的理論和現實意義。

一、相關理論與概念 1． 相關理論基礎

(1)公平理論。公平指人們在處理利益與問題時，要

符合常理，能被大家所接受，換言之，也就是不僅要考慮 個人利益，也要關注他人利益。衛生領域的公平性意味著每一個公民都有平等享受健康的權利，醫療衛生資源 的分配應以需求為導向，而不是由一個人的社會地位或 者收入水平來決定。隨著我國對衛生公平認識的不斷深 入，特別是近幾年來提出的建設和諧社會的施政理念，為 進一步提高衛生制度公平性提供了有力的政治基礎。(2)正義理論。關于正義理論的研究，最有代表性的 是哈佛大學教授約翰·羅爾斯在 1971 年出版的《正義 論》，約翰·羅爾斯的觀點一經問世便得到西方主流社會 的普遍認同并獲得很大反響。他的核心觀點是在資源再 分配過程中，如果能夠做到在不影響他人利益的前提下 提高處于劣勢地位人群的利益，這種分配方式便是有效 的、正義和公平的。也就是說，在分配權利和義務時，一 定要關注弱勢人群的利益，因為只有在提高了弱勢人群 利益前提下的不平等分配才是公平和正義的。2.相關概念界定

(1)基本醫療保障制度。基本醫療保障制度作為一 項社會保障制度，它的建立是為彌補參保居民因疾病而 導致的損失

。它主要采取政府補助、單位和個人繳費，建立醫療保險基金等形式，參加醫療保險的居民花錢看 病后，由相關部門按照政策進行某種程度的經濟補償。基本醫療保障制度和商業醫療保險制度的主要差別是基 本醫療保障制度的出發點是社會公平和正義，最終目的 是保障居民享有平等的衛生服務，而商業醫療保險制度 的出發點是經濟利益，它的目的是保障投保人的權益。

(2)醫療保障制度一體化。醫療保障制度一體化的

實質是打破并徹底改變城鄉分割局面，逐步消除城鄉醫 療保障制度的二元結構，建立統一的城鄉醫療保障體系，合理配置城鄉衛生資源，縮小城鄉居民醫療保障籌資與 補償水平的巨大差別。

二、我國基本醫療保障制度的現狀

自從 1998 年國家出臺《關于建立企業職工基本醫療

保險制度的決定》到現在，我國已經建立起了三種衛生保 險體制。第一種是 1998 年為城鎮就業人口建立的城鎮職 工基本醫療保險(UEBMI)。第二種是 2003 年為農民設 立的新型農村合作醫療保險制度(NCMS)。第三種是國 務院于 2007 年在 79 座城市啟動的城鎮居民基本醫療保 險(URBMI)試點，其主要對象為沒有正式工作的城鎮居 民，特別是一老一小。此三項醫療保險制度構成了當今 中國醫療衛生籌資的基礎。關注和改善社會公平一直以 來都是人類努力追求的方向，衛生領域也不例外，衛生資 源的分配是否公平，將極大地影響人們在經濟、社會諸方 面收益的平等性。令人興奮的是，在實現社會轉型的關 鍵時期，國家越來越重視和老百姓生活密切相關的社會 醫療保障工作，努力改善社會醫療保障制度的運行環境。2009 年新醫改方案的一大亮點就是實現了理念上的創 新，提出“堅持公共醫療衛生的公益性質，努力建成全面 ［1］涵蓋城鄉居民的基本醫保制度”的方針。2010 年中央一 號文件也明確提出要努力做好城鄉居民醫療保險制度的 政策銜接。“十二五”時期是深化醫療衛生體制改革的攻 堅時期，我國“十二五”衛生發展的總體目標是到 2015 年，覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生制度初步建立，地區間 衛生服務供給差異明顯縮小。在這個總目標下，“十二 五”期間衛生工作的要點之一就是優化醫療衛生資源配 置，逐步提高城鄉醫療保障均等化水平。目前我國已經 從制度層面上形成了政府主導的多元籌資格局，參保面 不斷擴大，基本實現了“人人享有醫保”的目標，在一定程 度上緩解了人民群眾“看病難、看病貴”的問題。到 2011 年為止，有 4． 29 億人參加了城鎮職工和城鎮居民基本醫 療保險，有8． 34 億人參加了新農合，全國人口總參保率達 到 90%以上。

三、我國城鄉二元醫療保障制度存在的問題 分析

我國長期的二元觀念和二元社會結構導致的城鄉差

異和地區差異，使現有城鄉醫療保障和醫療衛生服務在 公平性方面存在諸多問題。

1.不利于實現社會公平。城鄉醫療保障制度分設，使參保人員只能按照每個人的戶口參加相應的醫療保障 制度，這在一定程度上強化了城鄉戶籍觀念，不利于實現 社會保障的公平和正義。具體表現在兩個方面: 一是制 度的二元性。如果按照戶籍設計醫療保障制度，非農業 戶口居民只能參加城鎮職工基本醫療保險和城鎮居民基 本醫療保險，農業戶口居民只能參加新農合，而農民和市 民在籌資、補償水平等方面存在顯著差異，比如新農合籌 資水平還不足職工醫保籌資水平的 1/13。二是管理的二 元性。目前，城鄉醫療保險制度分別由不同部門管理和 經辦，導致很難有效、準確地評價各項制度運行的績效，同時提高了制度間的轉化和銜接成本。主要表現有: 一 是重復參保。參保居民，尤其是大量農村企業員工、農民 工、被征地農民、在城市上學戶口在老家農村的學生等，這些人群的重復參保現象非常嚴重。二是重復補貼。數 據顯示，重復參保的比例約占城鄉居民參保人數的 10% 左右，浪費了大量的財政資金。三是重復建設。重復建 立經辦機構和信息系統，不僅導致了衛生資源的浪費和 成本的增加，同時也造成了工作效率的下降 ［2］。

2.醫保關系轉移接續困難。隨著我國城市化和工業

化的快速推進，城鄉一體化進一步加快，流動就業人員比 例不斷上升。2009 年最新數據顯示，目前我國流動人口

為 1． 8 億人左右(占總人口 13． 5%)，其中農民工為 1．49

億人

［3］

。雖然勞動力流動促進了社會經濟發展，也有利

于縮小城鄉差距，但因城鄉之間在保障制度和保障水平等方面的差異，導致流動人員醫保關系轉移接續一直沒 有很好解決。于 2010 年 7 月實行的《流動就業人員基本 醫療保障關系轉移接續暫行辦法》，在一定程度上解決了 一些問題，但還不是很完善。因此，目前非常有必要探索 一種合理有效的城鄉醫療保障制度銜接機制，一方面是 為了促進公平和正義，另一方面也是為滿足現實的需要。由于人口的大量流動，跨統籌區就醫的要求越來越強烈，現有制度已不能適應這種新需要。因此，當前的新醫改 應該以此為突破口，關注并解決流動人口醫療保障關系 轉移接續的問題。

3.不利于醫療保障制度的可持續發展。一是籌資機

制不穩定，難以實現基金長期平衡。首先，盡管目前的籌 資水平在逐年提高，但籌資機制不穩定、不科學，隨意性 較強，籌資渠道狹窄;其次，作為基本醫療衛生制度的籌 資主體，政府的扶持力度有待加強;再次，統籌層次偏低，從理論上講，醫療保障統籌層次越高，抗風險能力就越 強。但目前，我國基本醫療保障制度的統籌層次普遍偏 低，成為籌資機制不穩定的一個重要因素 ［4］

。當然，我國

目前醫保基金結余情況還是可以的，原因主要有兩點: 一 是城市化過程吸引了大量農民工從事第一產業以外的第 二和第三產業;二是參保人員的年齡構成在不斷改善，也 就是說繳費人員增加，報銷人員相對減少。二是補償機 制不合理。目前，新農合和城鎮居民醫保推行的是“門診 小額報銷、住院大病統籌”的辦法，門診報銷的范圍和比 例不高。理論上，醫療保險的償付水平高，群眾受益就 大，反之則小，門診償付水平要高于住院報銷水平。數據 顯示，提高門診報銷比例能夠在相當程度上減輕居民的 醫療負擔，比如補償住院費用的 50%，居民醫療負擔降低 15%;門診費用和住院費用同時補償 55%，則居民醫療負 擔下降 40%。

四、城鄉醫療保障制度一體化的模式選擇

我國目前的社會醫療保障體系由城鎮居民醫保、職

工醫保、新農合和醫療救助組成，也就是“3 +1”模式。今 后的主要發展取向是從“3 +1”模式過渡到“2 +1”模式，再過渡到“1 +1”模式。其中，“2 +1”模式的含義是指城 鄉居民醫保 + 職工醫保 + 醫療救助。城鄉居民醫保是新 型農村合作醫療制度與城鎮居民醫療保險統籌之后的醫 療保險制度。“2 +1”模式的含義是有工作單位的勞動者 必須強制參加職工醫療保險，其他人則參加城鄉居民醫 療保險。“1 +1”模式是指全民醫療保險 + 醫療救助，這 一模式的含義是所有社會成員統一參加一種社會醫療保 險制度，醫療救助制度作為補充。現階段首先需要整合 的是新農合與城鎮居民醫保制度。這兩個社會醫療保險 制度的性質基本相同，將兩者整合不僅符合社會醫療保 障制度的發展方向，而且有利于降低制度運行和管理成 本。

新農合與城鎮居民醫保制度統籌涉及三個方面，即 制度、管理與經辦服務 ［5］

。統一經辦服務有利于降低制

度運行和管理成本，統一管理有利于制度的銜接，統一制 度有利于促進社會公平和正義。由于經濟基礎和社會條 件等方面的不同，全國各地在實現城鄉基本醫療保障制 度統一的道路上措施不

一、已經探索出幾種不同的模式: 一是實行制度統一。即統一后的城鄉居民醫保制度，是 一種統一經辦和管理的結構分層體系，分為多種繳費標 準和報銷標準，參保居民可自愿選擇。廣東省的珠海、佛 山、湛江，江蘇鎮江，福建廈門等地區都采用這種形式。二是制度分割，管理統一。即依舊保留城鎮職工醫療保 險、城鎮居民醫療保險和新農合三項制度，將新農合從衛 生部門管理剝離出來，劃歸勞動保障部門管理，從而實現 醫療保險制度管理上的統一。典型城市主要有惠州、揭 陽、無錫和樂山等。三是制度分割，經辦統一。即依舊保 留三項制度并存，仍然維持原來的管理體制，但統一經辦 資源，實行城鄉居民醫保經辦的一體化管理。典型城市 有江蘇興化市。綜合上述分析，我國目前城鄉居民醫療 保障制度統一進程表現為梯度發展模式，但它的最終目 標是相同的，也就是保障居民平等享有醫療服務和擁有 健康的權利。

一個國家醫療保障制度的建立及完善，離不開制度 賴以生存的經濟、社會發展情況。多年來我國實施的優 先發展城市的道路導致城鄉間經濟社會發展水平十分不 均衡，因此，城鄉基本醫療保障制度一體化的實現只能是 一個漸進的、不斷發展和成熟的過程。一是縱向上要按 照步驟有序進行: 依次實現經辦服務統一 ———管理部門 統一———一個制度內部標準統一———制度整體統一。二 是橫向上要兼顧當地經濟水平和居民經濟能力。城鄉醫 療保險制度的統一在全國的實施要因地制宜，循序漸進。在理論上，城鄉收入差距越小，實現城鄉醫保制度統一的 水平就越高;城鄉收入差距越大，實現城鄉醫保制度統一 的阻力和障礙越大。基于此，在具體運行中，首先，對于 經濟發達地區，城市化率較高，城鄉收入差距小，已具備 了必要的條件和能力，可以實施全面統一的制度，真正實 現醫療保障城鄉一體化。其次，對于中等發達地區，可以 實施“一個制度，多種標準”的形式。同時，必須大力發展 當地經濟、縮小城鄉差距，進一步實現城鄉醫保制度無縫 銜接。另外，對于中西部欠發達地區，近期應著眼于實現 城鎮居民醫保和新農合制度的全覆蓋，并保證各項制度 的協調。

五、進一步推進基本醫療保障制度城鄉一體 化的對策

1.可行性分析。總體來看，學術界和決策層大都認 識到了二元醫療保障體制所造成的制度公平與正義的缺 失，在此基礎上就推進基本醫療保障制度城鄉一體化的 問題形成了共識。同時，實現基本醫療保障制度城鄉一 體化也已經具備了可行性。十六屆三中全會上提出的統 籌城鄉發展的思想和關注和老百姓生活息息相關的民生 問題，奠定了推進基本醫療保障制度城鄉一體化的政治 基礎;城市化、工業化的飛速發展，居民生活水平的日益 提高，奠定了推進基本醫療保障制度城鄉一體化的經濟 基礎;各種醫保制度的不斷完善、信息化網絡建設的不斷 完善，奠定了推進基本醫療保障制度城鄉一體化的制度 基礎;廣大居民對于醫療保障公平性和正義的強烈訴求，為推進基本醫療保障制度城鄉一體化奠定了廣泛的社會 基礎;理論界提出了多種城鄉統籌發展的理論，如二元經 濟發展理論、非平衡增長的理論，為促進統籌城鄉基本醫 療保障制度提供了理論支持。

2.對策及建議。作為一種公共產品，對于醫療保障

制度來說，它的首要目的就是向不同區域間、城鄉間居民 提供均等的公共衛生服務，更進一步說，我國基本醫療保 障制度的定位就是要在城鄉統籌的基礎上最終實現管

理、支付和籌資等方面的一體化，從而促進醫療衛生的公平性。

(1)強化城鄉一化化觀念，完善社會醫療保障制度的 運行環境。一是打破戶籍限制，城鄉居民醫保統一運作。政府必須堅持統籌城鄉的觀念，平等對待城市和農村居 民。在“十二五”期間，應充分把握深化醫療衛生體制改 革、頒布《社會保險法》的機遇，盡快出臺相關指導性文 件，確定統一管理的原則和內容。二是繼續完善社會醫 療保障制度的運行環境。加快藥品流通體制改革、醫療 衛生體制和公立醫院改革試點，進一步健全國家基本藥 物制度，進一步規范藥品生產和流通秩序，健全社會醫療 保障誠信體系。

(2)保障流動參保人員的就醫權益，完善醫保關系的

轉移接續。伴隨我國工業化和城市化進程的不斷加快，城 鄉居民流動越來越頻繁，隨之帶來一系列異地就醫和基 本醫療保險關系轉移方面的問題

［6］

。一是進一步完善異

地就醫。當前，我國醫保基金主要為市級或縣級統籌管 理，由于各地經濟水平不同，再加上中央對社會醫療保險 制度的規定都只是原則性的，結果導致各地區靈活地制 定政策，造成基本醫保藥品目錄、服務標準、項目收費和 負擔比例等均存在顯著不同，從而加大了異地就醫結算 的難度。建議“十二五”期間完善地區之間異地協作機 制，建立省級和全國異地就醫服務平臺，將異地就醫結算 作為提升醫療保險服務的重點。二是進一步完善醫保關 系轉移辦法。探索各種醫保制度之間的銜接機制，使參 保人員在發生跨地區或跨制度轉移后，還能夠與原有的 制度有效銜接，特別要解決如何計算居民醫療保險與職 工醫療保險的繳費年限以及如何補償參保人遷入地的醫 保基金等問題。此外，還要進一步滿足城鄉居民自由選 擇醫療保險險種的現實要求，比如進一步完善失地農民 醫療保險與城鎮職工醫保或新農合的有效對接等。(3)整合經辦資源，強化管理體制統一化。一是整合 經辦資源。在城鄉統籌的大趨勢下，整合醫療保險經辦 資源可以避免部門間推卸責任、醫療保障規劃的短視行 為。針對當前還沒有具備制度完全統一能力的地區，可 以考慮采用在完全統一制度之前，先把居民醫療保險和 新農合的經辦業務合二為一，實現城鎮居民醫保與新農 合的經辦一體化。另外，要積極完善覆蓋范圍廣、速度 快、效率高的計算機系統，全面提升醫療保險服務的水平和效率

［7］

。二是強化管理體制統一。我國要進一步加強

醫療保障行政管理體制，盡量減少制度管理及運行成本，促進醫保制度在城鄉間、地區間、險種間的統籌安排和協 調推進。

(4)合理確定補償機制，強化政府籌資主體地位。一 是完善穩定長效的籌資機制。首先，進一步強化政府提 供基本公共衛生服務的主體地位，加大財政支持力度。本次新一輪衛生體制改革已經明確提出把基本醫療衛生 制度劃為公共產品，因此，強化政府對基本醫療保障的供 給是其應有之義。近幾年，國家和社會越來越重視和老 百姓生活密切相關的醫療衛生問題，加大衛生投入力度。“十二五”期間，要以世界一些國家衛生投入為參照標準，進一步提高衛生投入在 GDP 中的比重，強化政府的籌資 主體地位。其次，探索居民跨自動續保模式，完善鼓 勵居民連續參保的機制;隨著人民收入水平的提高，可以 合理提高醫療保險繳費標準;實現籌資形式的多元化，進 一步推動商業醫療保險的發展。另外，進一步提高統籌 層次。“十二五”期間要繼續探索城鄉醫保制度統籌路

徑，全面實現地(市)級統籌，探索實施省級統籌，最終實 現全國統籌的終極目標。二是合理確定補償機制，合理 確定醫療保險的償付標準。從世界醫療保障制度建設和 公民健康權益保護的角度來看，醫療保險的償付標準大 多數都從補償疾病支出發展到保健預防層次。所以，建 議在目前新農合和城鎮居民醫保制度仍舊以“保大病”為 主的補償機制的基礎上，逐步從保大病向兼顧小病過渡，提高參保人員的門診償付比例和受益水平。［參 考 文 獻］

［1］ 王保真，等． 統籌城鄉醫療保障的實質及發展趨勢［J］． 中 國衛生政策研究，2009，(8): 32 －35．

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［4］ 梁金剛． 統籌城鄉醫療保障體系研究綜述［J］． 中國醫療保 險，2011，(2): 45 －50．

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