第一篇：濟源市城鄉一體化監測體系研究

編者按: 在近期結束的2009年度全省統計科研中標課題成果驗收活動中，各市統計局的整體研究能力表現出明顯的提高，在如何構建統計指標體系來度量和測評各種經濟社會活動的研究方面新意迭出、富有創見，省局科研所特別刊發年度中標課題驗收中兩項優秀的科研成果，向大家推介。這兩項課題分別是許昌市統計局承擔的“創新能力評價指標體系研究”和濟源市統計局承擔的“濟源市城鄉一體化監測體系研究”。

濟源市統計局課題組

摘要：在和諧社會背景下，如何建立新的城鄉關系，城鄉協調發展，實現城鄉一體化成了理論界探討的熱點。濟源市作為河南省城鄉一體化試點城市，城鄉融合度高，構建濟源市城鄉一體化監測方法，對于加快濟源城鄉一體化進程，建立中原城市群乃至全省城鄉一體化進程監測指標體系具有十分重要的意義。

通過構建一套用以反映在達到城鄉一體化狀態下，城市和鄉村各種因素關系特征的監測指標體系。運用模糊綜合評判模型和系統聚類分析法，對濟源市城鄉一體化進程進行定量測度。根據模糊綜合評判模型計算得濟源市城鄉一體化綜合指標的分值，并運用SPSS統計軟件對濟源市各鄉鎮進行聚類分析。依據各個指標的權重和聚類分析結果對濟源市各鄉鎮、各個指標進行重點管理，引導城鄉關系的協調發展，最終實現城鄉一體化。

本課題主要有四部分內容，第一部分從城鄉一體化內涵和構建原則兩個方面概述了動態監測體系的構建依據；第二部分運用模糊綜合評判模型對濟源市城鄉一體化監測體系進行了定量測度，在此基礎上，對濟源市各鄉鎮進行了系統聚類分析；第三部分對濟源市城鄉一體化水平從整體和結構兩個方面進行了分析；第四部分提出濟源市城鄉一體化進一步發展的戰略選擇。

在廣泛收集數據和征求專家意見的基礎上，課題利用了模糊綜合評判模型和系統聚類分析法作為研究方法，對濟源市城鄉一體化監測體系進行研究，是課題主要創新點。

關鍵詞：城鄉一體化；模糊綜合評判模型；系統聚類分析法；

戰略選擇；動態監測

城鄉一體化是一個動態發展的歷史過程，要實現目標，科學地分析和反映這一特定發展階段的基本特征及動態變化規律，確定合適的發展戰略，選擇合理的工作重點和政策措施，無疑需要一套科學的指標體系對城鄉一體化進行量化監測。指標體系的設臵，有助于正確評價城鄉一體化的進程和成效，為政府適時決策提供信息和參考依據。2003年，濟源市就已提出要走城鄉一體化發展的路子，2005年河南省委省政府把濟源市作為省七個城鄉一體化試點城市之一，通過多年的發展和積累，濟源的綜合實力近年來不斷躍上新臺階，2008年GDP達到288.3億元，人均已超過6000美元，地方財政一般預算收入完成18.08億元，城

鎮居民人均可支配收入達13809元，農民人均純收入達6176元，城鎮化率達47.57%，濟源已經具備了統籌城鄉經濟社會發展的基礎和條件。研究建立濟源市城鄉一體化進程監測方法，對于加快濟源城鄉一體化進程，建立全省乃至全國城鄉一體化進程監測指標體系具有十分重要的意義。

引言

城鄉一體化思想，早在20世紀已經存在(景普秋等，2003)。城鄉一體化在國內的研究主要集中在對其概念、內涵、目標、意義、動力機制、實現途徑、規劃模式等方面的定性探討上(鄒軍等，1997；甄峰，1998；洪銀興等，2003；石憶邵，2003；吳偉年，2002；張果等，2006；朱磊，2002)，從定量上進行分析研究還處于起步階段。根據中國期刊網的統計顯示，1994—2008年5月1日間關于城鄉一體化評價指標體系的相關研究論文不過lO余篇，動態監測體系研究更少。楊榮南(1997)、顧益康(2004)等提出了城鄉一體化評價指標體系的研究思路及框架，但未進行實證分析；李同升、庫向陽(2000)，徐頌、黃偉雄(2002)，徐明華、白小虎(2005)，白永秀、岳利萍(2005)，王力、汪海霞(2006)，劉新峰、焦黎(2007)等學者僅以幾個關鍵指標作為判斷城鄉一體化的依據，未必過于簡單，難以刻畫城鄉一體化的復雜內涵；張淑敏、劉輝、任建蘭(2004)和任平、周介銘、張果(2006)等學者構建了的城鄉一體化的評價指標體系，是對城鄉一體化實現程度量化評價方面的新嘗試。關于城鄉一體化發展的系統計量評價問

第二篇：濟源市加快推進城鄉一體化工作綜述

濟源市加快推進城鄉一體化工作綜述

濟源市2003年提出走城鄉一體化道路，到現在實現程度如何，還有哪些薄弱環節？為科學評價城鄉一體化實現程度，濟源市統計局通過調查研究、分析論證制定了《濟源市城鄉一體化監測體系》。根據該體系，該市統計局利用2008年的數據資料對18個省轄市的城鄉一體化進程進行了監測分析。結果顯示，濟源市城鄉一體化實現程度達到75。67%，居全省第二位，主要指標在全省呈現“三個率先”、“三個領先”、“三個前列”。

“幾處早鶯爭暖樹，誰家新燕啄春泥。”早春的濟源城鄉，處處生機盎然，充滿生機與活力。

從依山傍水、功能齊全、獨具特色的城鎮，到交通便利、環境整潔、生活舒適的農村；從企業密集、功能集約的產業集聚區，到規模生產、特色鮮明的農業示范區，城鄉基礎建設與公共服務融為一體，產業布局與區域功能相互銜接，農村與城市二元鴻溝逐漸彌合。許多人由衷地感嘆：濟源的城市與農村，已經融為發展的共同體！

城鄉一體化戰略實施8年，濟源城鄉面貌發生了翻天覆地的變化，居民幸福指數節節攀升。

有數據為證：到2008年年底，濟源市城鄉一體化實現程度達到75。67%，居全省第二位，僅次于省會鄭州市。其中，城鄉經濟發展實現程度為85。89%，城鄉基礎設施建設實現程度為53。61%，社會事業實現程度為61。61%，生活質量實現程度為82。62%，環境質量方面實現程度42。45%。濟源市還在全省率先實現自然村通硬化路、率先全面實現飲水安全和村村通自來水，率先出臺農村社會養老保險制度，農村清潔能源使用率、財政支農資金占財政支出比例、新型農村合作醫療覆蓋率三項指標均居全省第一位，城鄉居民收入比、農村自然村垃圾集中處理率、城鄉居民每 百戶擁有電腦量均居全省前四位。

濟源市市委、市政府堅持把城鄉一體化作為經濟社會發展的主戰略，確立了用城鄉一體化統攬經濟社會發展的指導思想，制定了一系列行之有效的政策措施和工作思路，保證了城鄉一體化積極穩妥、扎實有效推進。

自2005年被列為河南省城鄉一體化試點市以來，我市堅持把城鄉一體化作為濟源經濟社會發展的主戰略來抓，努力縮小城鄉差距，實現城鄉經濟社會統籌協調發展。

在城鄉一體化發展過程中，經過多年的探索和實踐，我市逐步確立了“以科學發展觀為指導，堅持用城鄉一體化統攬經濟社會發展”的指導思想，按照“關鍵抓發展、重點抓農村、核心抓統籌”的工作思路，以推進“三個集中”(工業向集聚區集中、農民向城鎮集中、土地向規模經營集中)、實現“四個加快”(基礎設施加快向農村延伸、公共財政加快向農村傾斜、社會保障加快向農村覆蓋、社會事業加快向農村發展)為途徑，以體制 機制創新為動力，加快推進城鄉一體化建設。按照全域城市的理念規劃城市發展。濟源市把1931平方公里的市域面積作為一個整體進行統籌規劃，確定了“1133”城鄉發展戰略。

按照縣域經濟的理念規劃小城鎮建設。為激活鎮(街道)發展活力，促進鎮(街道)經濟和社會事業快速發展，濟源市確立了“放權強鎮”的總體思路，以拉大框架為重點，通過完善規劃編制、基礎設施、公用設施、社會事業，增強服務功能，建設農村區域經濟發展中心和產業支撐、設施配套、功能齊全、環境優美、各具特色的中心鎮區。

按照新型社區的理念規劃農村建設。對全市527個村(居)，濟源市堅持“統一規劃，合理布局，分類指導”的原則，按照新型社區的理念進行統籌規劃，宜遷則遷，宜并則并，宜改則改，因村施策，分類實施。

到2009年年底，濟源市中心城市規劃面積達到50平方公里，城區建成面積已由2005年的24平方公里擴大到35平方公里，城市化率由2005年的40%提高到49。01%，居全省第三位，基本形成粗具規模、布 局合理、特色各異的小城

鎮體系，全市11個建制鎮，小城鎮建成區域面積達到21。2平方公里，鎮區人口達到7。3萬人。克井、承留、軹城等鎮人口超過5萬，逐步向小城市發展。濟源市委、市政府十分重視以深化改革促進城鄉一體化，創新體制機制，在全省率先實現了醫療保障和養老保障的城鄉全覆蓋，建立了城鄉統一的戶籍管理制度，這在全國范圍內都具有示范和借鑒意義。

基礎設施向農村延伸，公共財政向農村傾斜，社會保障向農村覆蓋，社會事業向農村發展，城鄉差距逐步縮小……在城鄉一體化的“牽引力”作用下，一場歷史性的變革正在我市無聲地進行，城市和農村融合得越來越緊密。

近年，濟源市屢屢出臺推進城鄉一體化發展的政策文件，深化戶籍、財政、稅收、金融體制改革，著力突破制約城鄉協調發展的各種障礙，積極構建城鄉一體化發展的新格局。

一是率先在全省建立健全了城鄉居民養老保障制度。2008年，濟源市出臺了《濟源市城鄉居民社會養老保障暫行辦法》。此辦法與我市已實行的城鎮企業職工基本養老保險、機關事業單位養老保險制度一起，構成了我市全民社會養老制度框架，在全省率先實現了社會養老保障政策全覆蓋。

二是實行城鄉戶籍一體化，消除勞動就業歧視觀念，切實消除勞動用工中城鄉居民同工不同酬等不合理現象。三是擴大城鎮職工基本養老保險覆蓋面，實現所有企業和職工養老保險全覆蓋。四是深化醫療保險制度改革，基本做到了人人享有醫療保障，提高大病補助標準，完善了城鄉重大疾病救助制度，逐步實現社會救助一體化。五是整合勞動就業培訓資源，形成了統一管理的勞動就業培訓網絡，大力實施“陽光工程”、“雨露計劃”和“農村勞動力技能培訓計劃”，有力地提升了農村勞動力就業水平。

近幾年，濟源市還投入大量的財政支農資金，加快推進基礎設施建設向農村延伸的步伐，率先在全省全面實現飲水安全和村村通自來水、村村通硬化路、村村通廣播電視，農村自然村通自來水率為89.92%，居全省第一位。農村垃圾處理實行“戶集、村收、鎮運、市處理”的管理模式，有效地改變了農村生活環境，在質量、內涵上不斷提高農民的生產生活條件。城鄉公交一體化工程形成網絡，全市每天開通城鄉公交車輛412臺，公交車通村率達到98.1%，百姓出行更方便。濟源市委、市政府在推進城鄉一體化進程中，注重以工業化的理念發展農業，以城市化的理念建設農村，以市民化的理念塑造農民，農村面貌發生顯著變化，農民素質明顯提高，農村發展能力和文明程度得到提升。

農村的面貌為什么能夠發生翻天覆地的變化？范莊村黨支部書記李道安一語中的：“城鄉一體化推動了農村面貌的迅速改變！”近年，濟源市強力實施以村村有標準化衛生所、綜合文化活動中心、信息網點、便民超市、敬老養老場所為重點的“五有”工程建設，配套完善城鄉公共服務體系，加強社會事業向農村延伸，完善農村公共服務體系，提高公共服務水平，城鄉居民在教育、文化、衛生等方面的差距逐漸縮小。統計表明，2008年，我市城鎮居民人均可支配收入13809元，農村居民人均純收入6176元。

城鄉居民收入比2。24∶1，低于全省0。73個百分點，低于全國1。07個百分點，居全省第四位；城鄉居民每百戶擁有電腦34。1臺，居全省第二位；城鄉居民恩格爾系數為0。328，實現程度達到91。4%，居全省第三位。

在推動城鄉一體化的過程中，加大投入是硬道理。從2004年開始，濟源市委、市政府逐年加大對“三農”的投入力度，2008年的投入為3億元，2009年達3。9億元，今年投資預算達到4。5億元，全市近38萬農村人口人均1000元以上。這些資金一部分用于調整農村經濟結構、促進農民增收，一部分用于改善農村基礎設施，一部分用于農村社會保障，發揮了越來越好的拉動內需作用。“通過多年的發展和積累，濟源已經具備了統籌城鄉經濟社會發展的基礎和條件。”濟源市長趙素萍說。2004年以來，濟源市連續開展“項目建設年”活動，推動全市上大項目、上好項目、快上項目。2007年把項目建設和環境、文化、創新結合起來，開展“賽發展、賽環境、賽文化、賽創新”的企業“四賽”活動，有效地促進工業企業擴總量、上規模、抓創新、上臺階。工業企業的快速發展，經濟實力的增強，為工業反哺農業、加快推進城鄉一體化打下了堅實基礎。

在推進城鄉一體化進程中，濟源市委、市政府創新工作方法，以持續不斷的活動為載體，綜合運用激勵機制、獎懲機制、競賽機制等手段，形成了市、鎮、村三級聯動，工農城鄉互動，各方面齊抓共建的工作格局，有力推動了城鄉一體化。

突出全民增收，扎實推進“3581”農民增收創富計劃。2008年開始，濟源市以人均純收入3000元、5000元、8000元、1萬元為臺階，將全市527個村(居)分為5個檔次，大力開展創富競賽活動，鼓勵鎮(街道)與鎮(街道)、村(居)與村(居)開展結對競賽活動。2009年，我市農民人均純收入超萬元的村新增4個，達到16個；超8000元的村新增26個，達到79個；超5000元的村新增19個，達到316個；3000元以下的村比上年減少26個，僅剩20個。

好中差兼顧，大力實施百村富民工程。2007年，我市選擇138個村(居)，確定104個市直、省直單位分包，開展為期3年的百村富民工程。

到去年年底，基本達到了村村通廣播、村村有綜合文化活動中心、村村有便民超市、村村有網絡信息終端的目標，文化體育衛生設施齊全、經濟較快發展、農民收入穩步提高、農村環境整潔優美。2010年，我市重新選擇138個村，啟動第二批百村富民工程建設。

變農閑為農忙，持續開展“3+1”工作。從2005年開始，濟源市充分利用冬春農閑的大好時機，變冬閑為冬忙，連續5年開展造林綠化、農田水利建設和土地開發整理“三項工程”。2007年又增加了村容村貌綜合整治工程，通過連續幾年開展“3+1”工作，有效改善了生態環境和農業生產條件，夯實了經濟社會發展的基礎，對推進城鄉一體化和建設社會主義新農村起到了積極的促進作用。

做大亮點帶全局，著力打造現代農業農村發展示范區。為提高農村綜合發展能力，濟源市將現代農業和新農村建設相結合，打破行政區域界限，在山區、平原共確定4個區域，計劃利用1至2年的時間，初步形成4個功能完善、社村一體的現代農業農村發展示范區。在示范區建設中，將通過規劃、建設、管理同步推進，形成現代農業與二、三產業，新農村建設與新型社區培育，經濟建設與社會事業同步發展的新格局。

與此同時，濟源市還先后實施了生態文明示范村建設、新老典型村結對競賽等活動，有力地促進了社會主義新農村建設，加快了農村與城市的融合。

第三篇：十堰市城鄉一體化的調查與評估體系研究

城鄉一體化調查與評估體系研究

城鄉一體化是我國現代化和城市化發展的一個新階段，是把工業與農業、城市與鄉村、城鎮居民與農村居民作為一個整體，統籌謀劃、綜合研究，通過體制改革和政策調整，促進城鄉經濟社會協調和可持續發展。它打破傳統的城鄉二元結構束縛，實現生產要素的合理流動和優化組合，是我國經濟社會發展戰略的重大轉變。但是從學術界看，由于統籌城鄉研究還沒有形成一整套完整的評估體系。因此，迫切需要通過調查和定量化手段對城鄉統籌的過程進行有效的監測并獲取系統、全面的信息，以便正確的認識和把握具體區域的城鄉一體化水平，為政府決策提供可靠依據。

國家統計局從2011年起正式啟動的全國城鄉一體化住戶調查，是統計系統進行城鄉一體化調查的重要嘗試,也是城鄉一體化調查的重要組成部分。它通過統一的抽樣方法和程序，從全國4億多城鎮和農村家庭中抽取住戶，對其按照統一的指標和要求，進行抽樣調查，至今，已開展了三年。本文從十堰市城鄉一體化住戶調查工作實際出發，就其調查方法、數據評估體系、存在的問題以及如何不斷完善城鄉住戶一體化調查與評估體系等，提出一些粗淺的看法和建議。一、十堰市城鄉住戶一體化調查與評估體系歷史及現狀

（一）歷史沿革 在調查體系建設上，城鄉住戶調查始于上個世紀八十年代，為適應當時我國城鄉二元結構的宏觀大背景，國家統計局將住戶調查分為城鎮住戶和農村住戶兩類，采取兩套體系分別進行統計。

按照這一體系構建原則，1981年，按照省統計局要求，十堰市成立了城市社會經濟調查隊，負責開展十堰市抽樣調查工作，為省屬市代管單位。原鄖陽地區所轄竹山縣作為省定調查縣，成立了縣城調隊，開展城市住戶調查，其余縣市則在隨后的兩年時間相繼成立城調隊并開展工作。1933年地市合并后為一個市級調查隊和6個縣級調查隊。按照抽樣方法，1985年第四季度開始抽選十堰市城區50戶城市居民家庭記賬調查，1997年擴充到100戶，各縣則抽取100戶進行調查，其中竹山縣調查結果在滿足地方使用的同時，也作為基礎數據參加全省匯總定案。城市住戶調查對象為居住在本地的全部居民（包括戶口在本地的非農業居民和農業居民、戶口在外地的非農業居民和農業居民）。樣本采用隨機等距抽樣方法抽選，三年輪換一次。每年要進行三分之一的換戶工作，以確保樣本數據質量的準確。規定必須對調查戶進行訪戶輔導，對文化基礎差的記帳戶應進行重點輔導，保證記帳清楚及不重不漏。

1985年，根據湖北省統計局關于在全省各縣（市）普遍開展農村社會經濟抽樣調查工作的決定，組建了十堰市農村抽樣調查隊和原鄖陽地區抽樣調查隊，主要職責是協助省農村社會經濟調查隊加強對所轄縣（市）工作領導，為省屬市代管單位。原鄖陽地區所轄縣市也成立了農調隊開展農村住戶調查。1993年地市合并后為一個市級調查隊和6個縣級調查隊。按照國家統計局制定的調查方案，按照多階段隨機取點、對稱等距抽樣方法，每個縣市抽取100個農戶作為調查樣本，五年輪換一次，其中房縣、鄖縣作為全省33個國家調查縣，其國家點調查數據作為基礎數據參加全省匯總，其余縣市調查數據則主要滿足地方使用。資料搜集采取日記帳和一次性調查相結合的辦法，對調查戶記帳工作的指導由輔助調查員負責，每10戶記帳戶配備一各輔助調查員。一次性調查由縣（市）專業調查隊員在輔助調查員的協助下完成。

在數據管理上，由于省、市、縣三級都成立了相應的城調隊和農調隊，因此采用層層匯總和分級審核，后來隨著計算機技術的發展改為超級匯總，分級審核；在數據評估使用上則實行數據下管一級，即省城調隊和農調隊作為省統計局委托管理機構，負責全省城調和農調工作，各縣市區上報的城市和農村住戶調查數據在經過市級調查隊審核后，由市級調查隊經市統計局同意后上報省城調隊和省農調隊審核反饋后，方可作為法定數據對外公布使用。

（二）發展現狀

這種城市住戶、農村住戶分開統計的方式，在相當長的時期內較為準確地反映了十堰市城鄉居民生活的基本狀況，較好地滿足了統計核算和各級政府對統計數據的需求，為各級政府和部門制定各種相關政策提供了科學決策的依據。但是，隨著我國經濟社會的飛速發展，尤其是城市化進程不斷加速、農村外出務工人員不斷增多的情況下，城鄉分離的住戶調查模式也逐漸暴露出諸多弊端。一是由于人員在城鄉之間的大量頻繁流動，越來越多的農民工家庭在城市就業、生活和居住，據不完全統計，到2003年底，全市農村外出務工人員已接近50萬人，占當時農村人口的42%，而且大多數農村外出務工人員其生活已基本城市化，按傳統的戶籍方法區分城鄉界限分別調查，已經無法真實反映城鄉居民收入的實際狀況。二是由于兩類調查使用不同的統計項目和指標，不能有效對接，調查數據難以描述全體居民生活狀況和城鄉社會發展的總體情況。特別是在反映居民收入的指標上，城市住戶調查采用人均可支配收入，而農村住戶調查采用純收入概念，兩個指標在計算口徑上也存在一定的差異。三是由于必須建立兩支隊伍、兩套體系分別開展調查，加大了統計調查工作的成本，不利于統計資源整合和工作效率提高。以十堰市為例，雖然還包括物價指數、貧困監測、農產品產量等抽樣調查工作，但從人員配備上看，全市城調隊和農調隊人員人員總數超過50人，在全市統計系統人員所占比例與負擔的工作明顯不成正比，人員使用效率低。

因此，基于上述原因，2012年國家統計局正式啟動了城鄉住戶一體化調查工作。下發了《關于印發城鄉住戶調查一體化改革總體方案的通知》（國統字[2012]22號）文件，湖北省統計局和國家統計局湖北調查總隊也隨后下發了《關于加強和改進分市縣住戶調查工作的通知》（鄂調字[2012]19號)文件。根據這些文件精神，十堰市統計局還根據省局要求，成立了城鄉一體化住戶辦公室，安排專職人員負責收集、審核、上報地方調查縣的住戶調查資料；同時，根據國家文件精神，由國家統計局十堰調查隊負責城區和鄖陽區、房縣的住戶調查資料。抽樣方法按照國家統計局方案采用兩階段、與人口規模大小成比例（PPS方法）和隨機等距抽樣相結合抽選樣本，在全市共抽取67個社區767個家庭開展住戶調查。其中，在丹江、鄖西、竹山、竹溪等四個地方調查縣按照國家調查方案，抽選了32個鄉鎮、416個城鄉住戶開展家庭生活日記賬工作；鄖陽區、房縣則分別抽選了102、106戶城鄉住戶開展家庭生活日記賬。在日常調查上聘請熟悉住戶基本情況的村文書和社區統計人員作為輔調員，負責轄區內記賬戶的記賬情況檢查和指導和賬本的收集、整理、報送工作。十堰市城區城鄉住戶調查則按照國家統計局下發的文件要求，由國家統計局十堰調查隊直接負責。市統計局城鄉一體化住戶辦公室審核以后，再會同國家統計局十堰調查隊收集的城區、鄖陽區、房縣的調查數據，分別上報省統計局城鄉一體化辦公室和國家統計局湖北調查總隊。

在數據管理上，目前十堰市城鄉住戶一體化調查工作以國家統計局十堰調查隊為主，各縣市區接受業務其指導，其中房縣、鄖陽區作為國家抽中縣，成立了國家統計局房縣調查隊和國家統計局鄖陽區調查隊，為省調查總隊垂直管理，其余8個縣市區住戶調查工作則由縣（區）統計局負責。在數據評估使用上，市州數據由省統計局和國家統計局湖北調查總隊共同審核反饋認定，縣市區由國家統計局十堰調查隊負責審核反饋后對外公開使用。

二、存在的問題

按照省統計局和國家統計局湖北調查總隊要求，十堰市城鄉一體化住戶調查工作運行近三年以來，達到了網點能夠穩定運行，原始數據真實可靠的工作目標。各縣市區特別是地方調查縣也克服工作體制不順、經費不足的問題，開展了一系列有效工作。例如竹山縣在城鄉住戶一體化調查工作中，一是根據全縣城鄉一體化調查涉及的農村住戶80戶、城鎮住戶20戶，樣本分布區域涵蓋全縣10個鄉鎮，2個城鄉結合部（居委會）的情況，通過落實入戶問卷調查、調查表審核錄入、上報樣本資料等工作認真開展實施；二是大力開展調查業務培訓和訪戶。他們在調查業務經費不足的情況下，通過籌措資金，首先滿足城鄉住戶一體化調查工作需要，著力開展了對調查記賬戶和輔調員的業務培訓工作，使記賬戶和輔調員能盡快掌握記賬的方法和要領，確保一體化調查工作順利運行。在開展調查工作的過程中，為及時了解和掌握調查戶家庭基本情況和記賬質量，業務人員還經常深入到農村和城鎮居民家中，開展工作調研和訪戶，現場進行業務指導，及時糾正記賬中存在的問題，并對記賬戶反映的情況給予回應，增強了與調查戶工作交流和理解，提升了調查戶工作熱情和配合程度，為城鄉一體化調查工作順利開展奠定了堅實基礎。三是完善工作制度，強化工作管理和考核。該縣根據實際，結合縣情，制定了相關工作制度，完善并下發了《竹山縣城鄉住戶調查記賬戶和輔調員考核管理辦法》文件，進一步明確了工作的任務和要求，對工作進展和完成質量實時進行記載考評，年底與調查戶記賬補貼兌現掛鉤，對平時配合程度高，記賬質量好的記賬戶和輔調員，按一定比例評選優秀，給予通報表揚和一定的物資獎勵，極大的調動了記賬戶的工作熱情和配合程度。此外，其他縣市區在城鄉住戶調查中，也都積極開展了行之有效的工作，為全市順利完成城鄉一體化住戶調查工作奠定了堅實的基層基礎工作。

但是，由于經濟社會的發展以及工作體制上的種種原因，十堰市城鄉住戶一體化調查工作仍然存在一些不可忽視的問題，主要反映在以下幾點：

１、調查經費不足，嚴重影響調查戶配合程度下降。調查數據的準確性取決于調查人員、記賬戶的合作意愿，隨著市場經濟步伐的加快，調查工作所需經費明顯不足，影響調查工作順利開展。一是輔助調查員工資過低。以4個地方調查縣情況看，丹江口市聘請輔調員月工資為100元、鄖西縣為40元、竹山縣為100元、竹溪縣為300元，與現行的工資標準相比，相差甚遠，調查補貼與付出不成比例；二是記帳戶補貼過低。每戶每月僅30元，一年的調查補貼只相當于務工人員兩到三天的工資，這種補貼標準遠遠不能適應市場經濟條件下的調查工作，輔助調查員借故辭職、記賬戶不愿記賬現象時有發生，配合協作程度也在明顯下降，使組織調查的難度越來越大，調查工作要依靠政府行為來完成。

２、記賬戶文化程度低，影響調查數據質量。隨著經濟發展，有知識有文化的年輕力壯的勞動力向城鎮轉移，留守老人和兒童成了主要的調查對象，他們的文化程度普遍較低，難以勝任記賬工作，在農村找到合適的記賬戶難度越來越大。在城鎮，有文化的“工薪階層”不愿為有限的記賬補貼而耗時勞神，把時間用在繁瑣的記賬上，因而大多數記賬戶的文化層次偏低，直接影響記賬質量。

３、輔助調查員和調查戶不穩定，影響記賬質量。隨著經濟發展，就業機會、收入水平等因素促使人員流動速度不斷加快，農村住戶中途出去打工、城鎮住戶搬遷、因故或因事長期外出等情況時常發生，影響了記賬工作的持續性，使調查樣本難以維持穩定。目前的調查方案對換戶比例做了嚴格的限制，中途不得隨意換戶，使數據的質量和真實性無法保證。輔助調查員要填報各種報表，較以往的調查指標要繁雜，加大了填報的難度，調查工作量大，他們不是專職統計，大多數為村（社區）干部，而且是身兼數職，工作繁雜。為保證調查數據質量，對不能勝任調查工作的輔助調查員只能進行更換，調查員對住戶記賬工作不能及時進行指導，對住戶記賬中的問題不能及時發現并解決，直接影響了住戶記賬的質量。

４、督導力度不夠，記賬規范程度不高。通過對幾個月住戶記賬情況的檢查發現，部分輔助調查員不能定期對記賬戶的記賬情況進行檢查和指導，責任心不強，不能及時督促、指導、核實住戶的記賬情況，致使部分記賬戶漏記、錯記的現象時有發生，記賬不夠規范。

5、城鄉住戶調查一體化指標不能完全滿足各級政府推進城鄉一體化發展決策的需要。如目前調查程序還無法使用樣本數據直接計算出居民人均可支配收入和居民人均消費支出兩大指標等等，不能反映全體居民消費狀況和結構。

三、對完善城鄉住戶一體化調查體系的幾點建議

1、增加調查經費，提高調查補貼。積極爭取地方財政資金，以彌補部門專項資金的不足，保證住戶調查工作順利開展，提高輔助調查員和調查戶的記賬補貼，以穩定輔助調查員隊伍，讓他們在付出辛勤勞動的同時，獲得相應的勞動報酬，激發他們的記賬熱情，增強他們的責任感和使命感，經常走訪記帳戶，關心調查戶的生產和生活，幫助他們解決在記賬過程中存在的實際問題，爭取得到記賬戶的理解和支持。

2、加強輔助調查員的業務培訓，對調查戶進行業務指導。針對輔助調查員調查業務不熟練的薄弱環節，要多方式、多渠道以集中培訓，集中授課的形式講解城鄉一體化調查的意義、方法、數據收集、指標編碼、入戶調查的方法等，使各輔助調查員提高認識，增強責任感和使命感。在記賬過程中，經常下社區，監督指導各輔助調查員工作。同時開展輔助調查員經驗交流會，交流各自開展工作的好方法和技巧等。

3、采取激勵機制，調動工作積極性。根據輔助調查員的工作職責，制定《輔助調查員管理辦法》，對輔助調查員進行規范化管理，到年終進行綜合考評，對工作認真負責且配合程度好的輔助調查員給予精神和物質上的獎勵，在訪戶時，采用贈送小禮品等方式，會起到增進感情、促進溝通的積極效果，盡最大努力調動各方面的工作積極性。同時要加大宣傳力度，利用媒體和“一封信”等形式，提高輔助調查員和居民調查戶對一體化工作重要性的認識，使其了解住戶調查工作的重要意義，為推進一體化住戶調查工作打下堅實基礎。

4、改進抽戶方法，做必要的換戶，對記帳戶進行調整。對確實不能參與和拒絕記賬的調查戶，達不到記帳質量要求的，如帳本情況嚴重不實，反復做工作沒有明顯改進的個別調查戶，要進行適時調整，同時要根據實際情況，靈活調整調查戶，確保記帳戶的代表性與真實性，提高記帳質量。

5、加大分析和反饋力度，讓記賬簡單化，確保調查數據質量。嚴格把好原始數據的審核、錄入、匯總關，詳細記錄各調查戶在記賬過程中出現的問題，并利用電話溝通或書面反饋的形式將其經常出現的問題予以講解說明，要求改正。同時要做好調查數據的審核與評估工作，做好新、老口徑的數據銜接工作，對主要報表指標數據進行對比分析，對收支增幅變動異常較大的情況進行認真分析評估找出原因，對與趨勢相悖的指標要認真進行回訪核實，確保調查數據的準確性和科學性，以此來提高記賬質量。

第四篇：城鄉醫療保障制度一體化研究

城鄉醫療保障制度一體化研究

李 曉 燕

(佛山科學技術學院 經濟管理學院，廣東 佛山 528000)［摘 要］公平和正義是社會保障制度價值的核心理念，也是衡量一個國家或地區社會保障制

度能否充分和真正發揮作用的重要衡量因素。在新醫改背景下，“人人公平享有健康保障”成為

醫療保障制度建設進程中的一個重要目標，而推動城鄉醫療保障制度一體化，進而實現三項醫保

制度整合銜接是實現這一目標的途徑。下一步要重點完善社會醫療保障制度的運行環境;努力保

障流動參保人員的就醫權益，完善基本醫療保險關系轉移接續;整合經辦資源，強化管理體制統一

化;確定合理的籌資補償機制，強化財政補貼機制。

［關鍵詞］醫療保障制度;一體化;公平;正義

［中圖分類號］C91 ［文獻標志碼］A ［文章編號］1000 －8284(2012)06 －0143 －04 我國從 20 世紀 90 年代以來，特別是國家“十一五”

時期的銳意改革，以城鎮職工基本醫療保險制度、新型農 村合作醫療制度和城鎮居民基本醫療保險制度為主體的 醫療保障體系在制度層面上可以說基本上實現了“低水

平、廣覆蓋”的保障目標。但與此同時，我們也看到，我國 基本醫療保障制度畢竟才走過十幾年的歷程，還存在諸 多問題，特別是城鄉基本醫療保障制度分設、管理不統一、資源碎片化以及隨之而來的一系列道德風險、過度醫 療等問題，不僅給推進城鄉統籌、社會和諧發展帶來障 礙，也不利于提高醫療保障制度的公平性。隨著經濟社 會發展和改革的深化，人們對醫療保障的公平性即由“人 人享有基本醫療保障”到“人人公平享有基本醫療保障” 產生了強烈的訴求。在此背景下，探索如何加快城鄉統 籌步伐，進一步理順體制、完善制度、積極探索覆蓋城鎮 職工、城鎮居民和農村居民的多層次的全民醫療保障體 系，在現有的基礎上推動目前三項醫療保障制度的有效 整合和銜接，最終實現“公民平等享有健康權利”的目標，具有重要的理論和現實意義。

一、相關理論與概念 1． 相關理論基礎

(1)公平理論。公平指人們在處理利益與問題時，要

符合常理，能被大家所接受，換言之，也就是不僅要考慮 個人利益，也要關注他人利益。衛生領域的公平性意味著每一個公民都有平等享受健康的權利，醫療衛生資源 的分配應以需求為導向，而不是由一個人的社會地位或 者收入水平來決定。隨著我國對衛生公平認識的不斷深 入，特別是近幾年來提出的建設和諧社會的施政理念，為 進一步提高衛生制度公平性提供了有力的政治基礎。(2)正義理論。關于正義理論的研究，最有代表性的 是哈佛大學教授約翰·羅爾斯在 1971 年出版的《正義 論》，約翰·羅爾斯的觀點一經問世便得到西方主流社會 的普遍認同并獲得很大反響。他的核心觀點是在資源再 分配過程中，如果能夠做到在不影響他人利益的前提下 提高處于劣勢地位人群的利益，這種分配方式便是有效 的、正義和公平的。也就是說，在分配權利和義務時，一 定要關注弱勢人群的利益，因為只有在提高了弱勢人群 利益前提下的不平等分配才是公平和正義的。2.相關概念界定

(1)基本醫療保障制度。基本醫療保障制度作為一 項社會保障制度，它的建立是為彌補參保居民因疾病而 導致的損失

。它主要采取政府補助、單位和個人繳費，建立醫療保險基金等形式，參加醫療保險的居民花錢看 病后，由相關部門按照政策進行某種程度的經濟補償。基本醫療保障制度和商業醫療保險制度的主要差別是基 本醫療保障制度的出發點是社會公平和正義，最終目的 是保障居民享有平等的衛生服務，而商業醫療保險制度 的出發點是經濟利益，它的目的是保障投保人的權益。

(2)醫療保障制度一體化。醫療保障制度一體化的

實質是打破并徹底改變城鄉分割局面，逐步消除城鄉醫 療保障制度的二元結構，建立統一的城鄉醫療保障體系，合理配置城鄉衛生資源，縮小城鄉居民醫療保障籌資與 補償水平的巨大差別。

二、我國基本醫療保障制度的現狀

自從 1998 年國家出臺《關于建立企業職工基本醫療

保險制度的決定》到現在，我國已經建立起了三種衛生保 險體制。第一種是 1998 年為城鎮就業人口建立的城鎮職 工基本醫療保險(UEBMI)。第二種是 2003 年為農民設 立的新型農村合作醫療保險制度(NCMS)。第三種是國 務院于 2007 年在 79 座城市啟動的城鎮居民基本醫療保 險(URBMI)試點，其主要對象為沒有正式工作的城鎮居 民，特別是一老一小。此三項醫療保險制度構成了當今 中國醫療衛生籌資的基礎。關注和改善社會公平一直以 來都是人類努力追求的方向，衛生領域也不例外，衛生資 源的分配是否公平，將極大地影響人們在經濟、社會諸方 面收益的平等性。令人興奮的是，在實現社會轉型的關 鍵時期，國家越來越重視和老百姓生活密切相關的社會 醫療保障工作，努力改善社會醫療保障制度的運行環境。2009 年新醫改方案的一大亮點就是實現了理念上的創 新，提出“堅持公共醫療衛生的公益性質，努力建成全面 ［1］涵蓋城鄉居民的基本醫保制度”的方針。2010 年中央一 號文件也明確提出要努力做好城鄉居民醫療保險制度的 政策銜接。“十二五”時期是深化醫療衛生體制改革的攻 堅時期，我國“十二五”衛生發展的總體目標是到 2015 年，覆蓋城鄉居民的基本醫療衛生制度初步建立，地區間 衛生服務供給差異明顯縮小。在這個總目標下，“十二 五”期間衛生工作的要點之一就是優化醫療衛生資源配 置，逐步提高城鄉醫療保障均等化水平。目前我國已經 從制度層面上形成了政府主導的多元籌資格局，參保面 不斷擴大，基本實現了“人人享有醫保”的目標，在一定程 度上緩解了人民群眾“看病難、看病貴”的問題。到 2011 年為止，有 4． 29 億人參加了城鎮職工和城鎮居民基本醫 療保險，有8． 34 億人參加了新農合，全國人口總參保率達 到 90%以上。

三、我國城鄉二元醫療保障制度存在的問題 分析

我國長期的二元觀念和二元社會結構導致的城鄉差

異和地區差異，使現有城鄉醫療保障和醫療衛生服務在 公平性方面存在諸多問題。

1.不利于實現社會公平。城鄉醫療保障制度分設，使參保人員只能按照每個人的戶口參加相應的醫療保障 制度，這在一定程度上強化了城鄉戶籍觀念，不利于實現 社會保障的公平和正義。具體表現在兩個方面: 一是制 度的二元性。如果按照戶籍設計醫療保障制度，非農業 戶口居民只能參加城鎮職工基本醫療保險和城鎮居民基 本醫療保險，農業戶口居民只能參加新農合，而農民和市 民在籌資、補償水平等方面存在顯著差異，比如新農合籌 資水平還不足職工醫保籌資水平的 1/13。二是管理的二 元性。目前，城鄉醫療保險制度分別由不同部門管理和 經辦，導致很難有效、準確地評價各項制度運行的績效，同時提高了制度間的轉化和銜接成本。主要表現有: 一 是重復參保。參保居民，尤其是大量農村企業員工、農民 工、被征地農民、在城市上學戶口在老家農村的學生等，這些人群的重復參保現象非常嚴重。二是重復補貼。數 據顯示，重復參保的比例約占城鄉居民參保人數的 10% 左右，浪費了大量的財政資金。三是重復建設。重復建 立經辦機構和信息系統，不僅導致了衛生資源的浪費和 成本的增加，同時也造成了工作效率的下降 ［2］。

2.醫保關系轉移接續困難。隨著我國城市化和工業

化的快速推進，城鄉一體化進一步加快，流動就業人員比 例不斷上升。2009 年最新數據顯示，目前我國流動人口

為 1． 8 億人左右(占總人口 13． 5%)，其中農民工為 1．49

億人

［3］

。雖然勞動力流動促進了社會經濟發展，也有利

于縮小城鄉差距，但因城鄉之間在保障制度和保障水平等方面的差異，導致流動人員醫保關系轉移接續一直沒 有很好解決。于 2010 年 7 月實行的《流動就業人員基本 醫療保障關系轉移接續暫行辦法》，在一定程度上解決了 一些問題，但還不是很完善。因此，目前非常有必要探索 一種合理有效的城鄉醫療保障制度銜接機制，一方面是 為了促進公平和正義，另一方面也是為滿足現實的需要。由于人口的大量流動，跨統籌區就醫的要求越來越強烈，現有制度已不能適應這種新需要。因此，當前的新醫改 應該以此為突破口，關注并解決流動人口醫療保障關系 轉移接續的問題。

3.不利于醫療保障制度的可持續發展。一是籌資機

制不穩定，難以實現基金長期平衡。首先，盡管目前的籌 資水平在逐年提高，但籌資機制不穩定、不科學，隨意性 較強，籌資渠道狹窄;其次，作為基本醫療衛生制度的籌 資主體，政府的扶持力度有待加強;再次，統籌層次偏低，從理論上講，醫療保障統籌層次越高，抗風險能力就越 強。但目前，我國基本醫療保障制度的統籌層次普遍偏 低，成為籌資機制不穩定的一個重要因素 ［4］

。當然，我國

目前醫保基金結余情況還是可以的，原因主要有兩點: 一 是城市化過程吸引了大量農民工從事第一產業以外的第 二和第三產業;二是參保人員的年齡構成在不斷改善，也 就是說繳費人員增加，報銷人員相對減少。二是補償機 制不合理。目前，新農合和城鎮居民醫保推行的是“門診 小額報銷、住院大病統籌”的辦法，門診報銷的范圍和比 例不高。理論上，醫療保險的償付水平高，群眾受益就 大，反之則小，門診償付水平要高于住院報銷水平。數據 顯示，提高門診報銷比例能夠在相當程度上減輕居民的 醫療負擔，比如補償住院費用的 50%，居民醫療負擔降低 15%;門診費用和住院費用同時補償 55%，則居民醫療負 擔下降 40%。

四、城鄉醫療保障制度一體化的模式選擇

我國目前的社會醫療保障體系由城鎮居民醫保、職

工醫保、新農合和醫療救助組成，也就是“3 +1”模式。今 后的主要發展取向是從“3 +1”模式過渡到“2 +1”模式，再過渡到“1 +1”模式。其中，“2 +1”模式的含義是指城 鄉居民醫保 + 職工醫保 + 醫療救助。城鄉居民醫保是新 型農村合作醫療制度與城鎮居民醫療保險統籌之后的醫 療保險制度。“2 +1”模式的含義是有工作單位的勞動者 必須強制參加職工醫療保險，其他人則參加城鄉居民醫 療保險。“1 +1”模式是指全民醫療保險 + 醫療救助，這 一模式的含義是所有社會成員統一參加一種社會醫療保 險制度，醫療救助制度作為補充。現階段首先需要整合 的是新農合與城鎮居民醫保制度。這兩個社會醫療保險 制度的性質基本相同，將兩者整合不僅符合社會醫療保 障制度的發展方向，而且有利于降低制度運行和管理成 本。

新農合與城鎮居民醫保制度統籌涉及三個方面，即 制度、管理與經辦服務 ［5］

。統一經辦服務有利于降低制

度運行和管理成本，統一管理有利于制度的銜接，統一制 度有利于促進社會公平和正義。由于經濟基礎和社會條 件等方面的不同，全國各地在實現城鄉基本醫療保障制 度統一的道路上措施不

一、已經探索出幾種不同的模式: 一是實行制度統一。即統一后的城鄉居民醫保制度，是 一種統一經辦和管理的結構分層體系，分為多種繳費標 準和報銷標準，參保居民可自愿選擇。廣東省的珠海、佛 山、湛江，江蘇鎮江，福建廈門等地區都采用這種形式。二是制度分割，管理統一。即依舊保留城鎮職工醫療保 險、城鎮居民醫療保險和新農合三項制度，將新農合從衛 生部門管理剝離出來，劃歸勞動保障部門管理，從而實現 醫療保險制度管理上的統一。典型城市主要有惠州、揭 陽、無錫和樂山等。三是制度分割，經辦統一。即依舊保 留三項制度并存，仍然維持原來的管理體制，但統一經辦 資源，實行城鄉居民醫保經辦的一體化管理。典型城市 有江蘇興化市。綜合上述分析，我國目前城鄉居民醫療 保障制度統一進程表現為梯度發展模式，但它的最終目 標是相同的，也就是保障居民平等享有醫療服務和擁有 健康的權利。

一個國家醫療保障制度的建立及完善，離不開制度 賴以生存的經濟、社會發展情況。多年來我國實施的優 先發展城市的道路導致城鄉間經濟社會發展水平十分不 均衡，因此，城鄉基本醫療保障制度一體化的實現只能是 一個漸進的、不斷發展和成熟的過程。一是縱向上要按 照步驟有序進行: 依次實現經辦服務統一 ———管理部門 統一———一個制度內部標準統一———制度整體統一。二 是橫向上要兼顧當地經濟水平和居民經濟能力。城鄉醫 療保險制度的統一在全國的實施要因地制宜，循序漸進。在理論上，城鄉收入差距越小，實現城鄉醫保制度統一的 水平就越高;城鄉收入差距越大，實現城鄉醫保制度統一 的阻力和障礙越大。基于此，在具體運行中，首先，對于 經濟發達地區，城市化率較高，城鄉收入差距小，已具備 了必要的條件和能力，可以實施全面統一的制度，真正實 現醫療保障城鄉一體化。其次，對于中等發達地區，可以 實施“一個制度，多種標準”的形式。同時，必須大力發展 當地經濟、縮小城鄉差距，進一步實現城鄉醫保制度無縫 銜接。另外，對于中西部欠發達地區，近期應著眼于實現 城鎮居民醫保和新農合制度的全覆蓋，并保證各項制度 的協調。

五、進一步推進基本醫療保障制度城鄉一體 化的對策

1.可行性分析。總體來看，學術界和決策層大都認 識到了二元醫療保障體制所造成的制度公平與正義的缺 失，在此基礎上就推進基本醫療保障制度城鄉一體化的 問題形成了共識。同時，實現基本醫療保障制度城鄉一 體化也已經具備了可行性。十六屆三中全會上提出的統 籌城鄉發展的思想和關注和老百姓生活息息相關的民生 問題，奠定了推進基本醫療保障制度城鄉一體化的政治 基礎;城市化、工業化的飛速發展，居民生活水平的日益 提高，奠定了推進基本醫療保障制度城鄉一體化的經濟 基礎;各種醫保制度的不斷完善、信息化網絡建設的不斷 完善，奠定了推進基本醫療保障制度城鄉一體化的制度 基礎;廣大居民對于醫療保障公平性和正義的強烈訴求，為推進基本醫療保障制度城鄉一體化奠定了廣泛的社會 基礎;理論界提出了多種城鄉統籌發展的理論，如二元經 濟發展理論、非平衡增長的理論，為促進統籌城鄉基本醫 療保障制度提供了理論支持。

2.對策及建議。作為一種公共產品，對于醫療保障

制度來說，它的首要目的就是向不同區域間、城鄉間居民 提供均等的公共衛生服務，更進一步說，我國基本醫療保 障制度的定位就是要在城鄉統籌的基礎上最終實現管

理、支付和籌資等方面的一體化，從而促進醫療衛生的公平性。

(1)強化城鄉一化化觀念，完善社會醫療保障制度的 運行環境。一是打破戶籍限制，城鄉居民醫保統一運作。政府必須堅持統籌城鄉的觀念，平等對待城市和農村居 民。在“十二五”期間，應充分把握深化醫療衛生體制改 革、頒布《社會保險法》的機遇，盡快出臺相關指導性文 件，確定統一管理的原則和內容。二是繼續完善社會醫 療保障制度的運行環境。加快藥品流通體制改革、醫療 衛生體制和公立醫院改革試點，進一步健全國家基本藥 物制度，進一步規范藥品生產和流通秩序，健全社會醫療 保障誠信體系。

(2)保障流動參保人員的就醫權益，完善醫保關系的

轉移接續。伴隨我國工業化和城市化進程的不斷加快，城 鄉居民流動越來越頻繁，隨之帶來一系列異地就醫和基 本醫療保險關系轉移方面的問題

［6］

。一是進一步完善異

地就醫。當前，我國醫保基金主要為市級或縣級統籌管 理，由于各地經濟水平不同，再加上中央對社會醫療保險 制度的規定都只是原則性的，結果導致各地區靈活地制 定政策，造成基本醫保藥品目錄、服務標準、項目收費和 負擔比例等均存在顯著不同，從而加大了異地就醫結算 的難度。建議“十二五”期間完善地區之間異地協作機 制，建立省級和全國異地就醫服務平臺，將異地就醫結算 作為提升醫療保險服務的重點。二是進一步完善醫保關 系轉移辦法。探索各種醫保制度之間的銜接機制，使參 保人員在發生跨地區或跨制度轉移后，還能夠與原有的 制度有效銜接，特別要解決如何計算居民醫療保險與職 工醫療保險的繳費年限以及如何補償參保人遷入地的醫 保基金等問題。此外，還要進一步滿足城鄉居民自由選 擇醫療保險險種的現實要求，比如進一步完善失地農民 醫療保險與城鎮職工醫保或新農合的有效對接等。(3)整合經辦資源，強化管理體制統一化。一是整合 經辦資源。在城鄉統籌的大趨勢下，整合醫療保險經辦 資源可以避免部門間推卸責任、醫療保障規劃的短視行 為。針對當前還沒有具備制度完全統一能力的地區，可 以考慮采用在完全統一制度之前，先把居民醫療保險和 新農合的經辦業務合二為一，實現城鎮居民醫保與新農 合的經辦一體化。另外，要積極完善覆蓋范圍廣、速度 快、效率高的計算機系統，全面提升醫療保險服務的水平和效率

［7］

。二是強化管理體制統一。我國要進一步加強

醫療保障行政管理體制，盡量減少制度管理及運行成本，促進醫保制度在城鄉間、地區間、險種間的統籌安排和協 調推進。

(4)合理確定補償機制，強化政府籌資主體地位。一 是完善穩定長效的籌資機制。首先，進一步強化政府提 供基本公共衛生服務的主體地位，加大財政支持力度。本次新一輪衛生體制改革已經明確提出把基本醫療衛生 制度劃為公共產品，因此，強化政府對基本醫療保障的供 給是其應有之義。近幾年，國家和社會越來越重視和老 百姓生活密切相關的醫療衛生問題，加大衛生投入力度。“十二五”期間，要以世界一些國家衛生投入為參照標準，進一步提高衛生投入在 GDP 中的比重，強化政府的籌資 主體地位。其次，探索居民跨自動續保模式，完善鼓 勵居民連續參保的機制;隨著人民收入水平的提高，可以 合理提高醫療保險繳費標準;實現籌資形式的多元化，進 一步推動商業醫療保險的發展。另外，進一步提高統籌 層次。“十二五”期間要繼續探索城鄉醫保制度統籌路

徑，全面實現地(市)級統籌，探索實施省級統籌，最終實 現全國統籌的終極目標。二是合理確定補償機制，合理 確定醫療保險的償付標準。從世界醫療保障制度建設和 公民健康權益保護的角度來看，醫療保險的償付標準大 多數都從補償疾病支出發展到保健預防層次。所以，建 議在目前新農合和城鎮居民醫保制度仍舊以“保大病”為 主的補償機制的基礎上，逐步從保大病向兼顧小病過渡，提高參保人員的門診償付比例和受益水平。［參 考 文 獻］

［1］ 王保真，等． 統籌城鄉醫療保障的實質及發展趨勢［J］． 中 國衛生政策研究，2009，(8): 32 －35．

［2］ 王東進． 構建覆蓋城鄉的醫療保障體系的戰略步驟［J］． 中 國勞動保障，2008，(8): 16 －18． ［3］ 何文炯．“十二五”醫療保障: 更加公平更為有效［J］． 中國 醫療保險，2011，(1): 11 －13．

［4］ 梁金剛． 統籌城鄉醫療保障體系研究綜述［J］． 中國醫療保 險，2011，(2): 45 －50．

［5］ 仇雨臨． 城鄉醫療保障的統籌發展研究［J］． 科技與社會，2011，(4): 75 － 87．

［6］ 鄭功成． 中國社會保障改革與發展戰［M］． 北京: 人民出版 社，2008: 193．

［7］ 陳建勝． 由“城鄉統籌”邁向“城鄉一體化”［J］． 浙江社會科 學，2011，(1): 141 －147．

第五篇：關于城鄉一體化問題研究綜述

關于城鄉一體化問題研究綜述

城鄉一體化是人類從農業文明轉向工業文明、從傳統社會轉向現代社會的必經之路。世界經濟發展的歷史表明,城鄉一體化是協調第一、第二、第三產業發展,促進城鄉融合、提升現代化整體水平的有效途徑。城鄉一體化發展作為今后我國經濟社會發展的新課題和新趨勢,有必要在理論上、制度的創新上、政策的制定上加強研究,以保證我國城鄉一體化建設健康穩定地推進。現將理論界有關城鄉一體化問題的研究綜述如下。

一、城鄉一體化的概念、目標及其內涵要求

1、城鄉一體化的概念

城鄉一體化是指在尊重發展差異的基礎上,將城鄉作為一個整體統籌規劃、綜合布局,促進城鄉生產發展有機互補、生活水平大體相當、現代文明廣泛擴展,使城鄉居民共享現代文明生活方式,促進城鄉經濟社會共同發展的過程。①

2、城鄉一體化的目標

城鄉一體化的近期目標就是通過增加農業投入,發展現代農業,推進新農村建設,改革農村體制機制,增加農民收入,促進農村工業化和城鎮化,縮小城鄉經濟社會發展差距,加快城鄉經濟融合和一體化步伐。長期目標是按照以工補農、以城帶鄉的方略,統籌土地利用和城鄉規劃,統籌城鄉產業發展,加大對農村基礎設施和農村社會事業等農村基本公共服務的投入力度,多予少取,努力使城鄉居民學有所教、勞有所得、病有所醫、老有所養、住有所居,建立城鄉協調發展的和諧社會。②

3、城鄉一體化的內涵要求

(1)從內涵上看,城鄉經濟社會發展一體化的實現應該包括四個方面:一是城鄉資源高效地綜合利用;二是生產要素在城鄉之間的自由流動;三是公共資源在城鄉之間的均衡配置;四是城鄉經濟發展與社會發展的融合。

(2)在內容上,城鄉經濟社會發展一體化包括城鄉經濟發展一體化和城鄉社會發展一體化兩個方面的核心目標。其中,城鄉經濟發展一體化的內涵是城市(鎮)與鄉村在產出效益上趨一致,重點是促進城鄉經濟要素(包括組織、資源、市場、勞動力、技術、信息等)的多維傳播和融合。實現途徑包括: 加快城鄉經濟發展、完善城鄉經濟結構、增加城鄉經濟聯系和優化城鄉經濟布局四個方面。城鄉社會發展一體化的內涵則是城市(鎮)與鄉村居民生活質量趨于一致,重點是城鄉居民具有同等的生活待遇和發展機會。實現途徑主要包括:加快城鄉社會建設、促進城鄉公平發展、均衡配置城鄉公共資源、統籌協調經濟發展與社會發展等 幾個方面。③

二、城鄉一體化的典型模式

1、城陽的新城市主義模式(1)城鄉建設一體化。山東省青島市城陽區從打破城鄉界限入手,全面統籌全區城鄉規劃體系,以舊村改造為重點推進農村城市化進程,將全區230個社區村莊整合為46個居住團組,城市化率達到66%。

(2)城鄉社會事業一體化。城陽區積極推進最低生活保障自然增長機制、農村勞動力轉移培訓工程和千戶扶貧工程等涉及民生方面的56項工程,使全區居民共享經濟社會發展成果。

(3)城鄉經濟一體化。城陽區構筑起層次分明、布局合理、相互銜接、城鄉一體的產業發展體系,特別是發展社區集體經濟的“一村一策”策略,加快了社區集體增收的步伐,實現了集體經濟持續健康發展。

2、城鄉統籌的成都實驗

(1)推進工業集中發展,提升新型工業化水平。目前工業集中度達65%。

(2)引導農民向城鎮轉移和集中居住,促進農民生產生活和居住方式轉變。全市城鎮化率提高到63%。(3)穩步推進土地適度集中規模經營,加快現代農業發展。

3、涉縣的大城區模式

(1)河北省涉縣把原來分立的“四鎮兩廠”建設整合為城鄉統籌的大城區,將主城區面積由原來的48169平方公里擴大到81142平方公里,并加強城市基礎設施建設,拓展城區功能。

(2)加強產業集聚和就業吸納能力。涉縣圍繞大城區建設總體規劃,在大力發揮原有工業優勢的基礎上,高度重視服務業對經濟發展和就業的帶動作用,建成了太行商貿城大型綜合批發市場、溫州步行街和建材、干果、農機等14個大型專業市場,吸引了大量涉縣本地農村勞動力。

4、諸城的農村社區化服務模式

(1)優化空間布局,將農民納入了“2公里服務圈”。按照地域相近、規模適度、社區服務中心所在村莊有發展潛力的原則,合理確定社區中心村和社區服務范圍。服務半徑一般掌握在2公里,涵蓋5個村, 1500個農戶左右。

(2)開展“一攬子”服務,近距離服務農民。社區服務中心一般設醫療衛生、社區警務、社會保障、社區環衛、文化體育等幾個服務站和1個辦事服務廳。同時,按照互利雙贏的原則,組織引導供銷、農技、郵政、電訊等部門和有實力的商業企業到社區服務中心設立便民超市、便民食堂、農資超市等,為農民群眾提供更加全面的服務。諸城市通過打造“2公里服務圈”推行農村社區化服務,開創了中國農村社區建設的一種模式,提高了農村公共服務效益,在更大的范圍內優化了生產要素配置,促進了城鄉基本公共服務均等化,初步形成了城鄉經濟社會一體化發展的新格局。④

三、城鄉一體化中的突出問題

第一種觀點認為,城鄉一體化過程中存在以下突出問題：

1、固化城鄉二元結構的制度因素還沒有從根本上消除。中國在實行了數十年的計劃經濟體制以后,在政治、經濟、社會、文化等方面都有了加深和固化城鄉二元分割的各種條例、政策、法規甚至是法律,形成了中國特有的城鄉二元經濟社會結構的格局。由戶籍管理制度、社會保障制度、就業制度、財政稅收制度、教育制度、醫療衛生制度、投資制度等所構成的二元經濟社會體制,造成了城市偏向的城鄉交易制度,城鄉之間的要素流動、資源分配以及政治權利的安排等一系列關系都被扭曲了。特別是戶籍制度強化了幾十年的城鄉隔離。

2、縮小城鄉差距的任務十分艱巨。城鄉差距不僅表現在收入方面,在基礎設施、公共產品和服務等方面城鄉差距也十分顯著。長期以來,中國基礎設施投資和公共服務明顯向城市居民傾斜,城市的交通、通訊、教育、文化、衛生等基礎設施和公共服務幾乎完全是由國家財政投入;而對于農村的教育和基礎設施,國家的投入相當有限,主要由農民或地方政府負擔。

3、城鄉之間要素流動不協調、不平衡的現象十分突出。首先,幾乎所有生產要素都想進入城市而不愿進入農村,形成了城鄉生產要素的單向流動,造成城市的資金、人才和技術越來越多,而農村的資金、人才和技術越來越匱乏。其次,與農村勞動力和農村人口向城市的流轉相比,農村資金、土地等物質要素向城鎮流轉得更多,城鄉之間物質要素的流動與人的流動不相協調。

4、農業和農村發展面臨諸多困難。中國農地分配平均化、流轉難和農業兼業化的特征阻礙了土地適度規模經營的發展,從而延緩了農業機械化、科技推廣和產業化進程;而小規模、細碎化的農地經營方式又成為農業標準化、專業化生產的重大障礙,致使農產品質量安全問題日益突出。在農民組織化程度還比較低的情況下,農業生產經營處于嚴重的分散、獨立狀態,農民的市場主體地位難以確立,制約了農產品市場競爭力的提升。工業化、城鎮化的快速發展加劇了土地供給和耕地保護之間的矛盾。而伴隨著農村勞動力的轉移,農村留守人口多為婦女、兒童和老人,留守勞動力的平均受教育年限比外出務工人員的平均水平更低。建立在農村留守人口這種年齡結構和素質結構之上的農村經濟社會,容易

5、出現農業漸趨衰落、老年人口保障差、留守兒童教育難等問題。⑤

第二種觀點認為,城鄉一體化過程中存在的主要問題是城鄉市場分割與城鄉制度分割

1、城鄉市場分割主要表現在以下三個方面:(1)城鄉金融市場分割。城市經濟體系不僅有發達的貨幣市場,而且有發達的資本市場,為城市各類經濟主體提供長期資金融資渠道。而農村經濟僅有少數的國有銀行和資金實力有限的農村信用社。相當部分的農村經濟發展的資金需求依賴于非正規的民間金融渠道,加大了農村經濟發展的籌資成本。

(2)城鄉土地市場分割。城市化的步伐加快,土地資源的稀缺性越來越突出,導致城鄉發展的經濟矛盾也越來越嚴重,而被人為割裂的城鄉土地市場,使得農民無法享受到土地資本化的好處。

(3)城鄉勞動力市場分割。現行城鄉分割的勞動力市場,農民難以與城市居民平等的身份進入城市勞動力市場尋找就業崗位,只能進入所謂的農民工市場。

2、城鄉制度分割主要表現在以下三個方面:

(1)城鄉分割的戶籍制度。現在的戶籍制度是“三農”問題的禍根,使農民階層不能享受同等的公民待遇,處于最低的社會地位。使得城市可以無限度地榨取農村的財富和掠奪農村的人力資源,而無須負責農民工的醫療、工傷、養老、子女教育等問題。

(2)城鄉分割的社會保障制度。從總體上看,現行社會保障制度的設計帶有明顯的城鄉二元分治色彩。一是養老保險標準不同。現行城鄉養老保險有三種,即機關事業單位職工養老保險、企業職工基本養老保險和農村社會養老保險,上述三種養老保險繳費比例不同,且同類保險中又進行分類。二是醫療保險種類較多。目前,城鄉醫療保險有六種,即城鎮職工基本醫療保險、城鎮居民醫療保險、大病統籌的新型農村合作醫療、城鎮居民低保醫療救助、農村居民低保醫療救助及離休人員、老干部、傷殘軍人醫療保險。從以上六種醫療保險看,城鎮居民和農村居民界定清晰。三是城鄉居民受益不均。由于各階層繳費比例不同、各級財政補助額度不同,造成各種養老保險、醫療保險受益不均。四是缺乏統一管理機制。目前,城鄉社會保險體系多家分管、條塊分割,缺乏統一、長效的管理機制。

(3)城鄉分割的公共產品供給制度。現行的城鄉分割的公共產品供給制度,公共資源配置厚城薄鄉,主要向城市傾斜。在城市實行的以政府為主導的公共產品供給制度,城市公共產品供給無論從數量上還是質量上都大大優于對農村公共產品供給。⑥

第三種觀點認為,城鄉一體化財稅政策存在的主要問題是:

1、城鄉分割的財稅政策,拉大了城鄉經濟社會發展的差距。對城鎮的基礎設施建設是國家全額投資,不需城鎮居民承擔任何費用或勞務;而對農村的基礎設施建設仍屬定額補助或補貼,還需農民通過“一事一議”,籌資籌勞。由于國家對農村的投入不足,加上農民自身承擔投資投勞的能力極其有限,致使農村的基礎設施條件嚴重滯后,加劇了城鄉間社會經濟發展的差距。

2、財政公共支出重城輕鄉的傾向,加大了城鄉之間公共產品與服務的差距。農村公共服務建設還處于起步階段,加上長期對農村社會事業發展的忽視,對農村積壓的歷史欠賬較多,致使農村的社會事業發展還很難在短時間內達到城鎮的水平。

3、財政支農支出偏重支持農業產業,對農村公共產品支出的比重較低,制約了城鎮化的步伐。為解決農產品特別是糧食短缺問題,在過去相當長的時期內,財政對“三農”的投入,基本上以扶持農業生產和農田水利建設為主,大多投向與農村生產有關的經營項目。近幾年來,雖然逐步增加了對農村道路、人畜飲水、義務教育、醫療衛生、計劃生育等公益基礎設施與公益事業等方面的投入,但在整個農村投入中所占的比重還相 當低,制約了城鎮化的步伐。

4、支持“三農”的財稅政策缺乏系統性,降低了財政支農的效果。財政支農資金除由各級財政部門撥付外,縣以上各級農、林、水等主管部門也層層下撥資金到縣級對口部門,形成資金來源渠道多、管理部門多、投入分散、要求不統一、交叉重復等現象,難以形成規模效應,加大了資金管理成本,資金“漏出”現象時有發生,致使資金使用效果大打折扣。

5、財政支持“三農”投入缺乏追蹤問效和問責機制,造成了政策走樣和資金的流失。由于資金來源分散,管理制度和要求不統一,支付方式、渠道和對象分散,加上追蹤問效和問責制缺失,使得一部分資金在支付過程中游離于監管之外,難以保證資金按照規定的使用方向合理、規范地運行。少數地方政府對財政投入和農業建設項目的成效很少過問,進而造成了專款沒有完全專用,甚至存在著明顯的資金流失現象。⑦

四、推進城鄉一體化建設的建議和對策

思路一：城鄉一體化的政策選擇

第一,改革城鄉二元體制。牢固樹立城鄉統籌發展的思想,破除城鄉分治的體制障礙,把城鄉作為一個有機整體,統一規劃,共同發展;消除重城輕鄉的思想,發揮政府在城鄉公共服務均等化和城鄉協調發展方面的積極作用,將農村公共產品和公共服務的供給納入各級財政負擔的范圍,逐步縮小城鄉差距;改革戶籍制度等人為造成城鄉分割的體制,為城鄉居民創造平等的發展環境;建設城鄉統一的要素市場,打破城鄉之間要素流動不平衡、不協調的狀態,促進城鄉資源優化配置。

第二,提高城鎮化發展水平。在城鎮化進程中,為農村勞動力轉移提供更多的工作崗位;要科學規劃大中小城市布局,發展小城鎮;要大力發展城鄉關聯度高的產業,加快城鄉產業融合;要扶持勞動密集型產業,增強城鎮吸納勞動力的能力;要鼓勵和扶持農民工返鄉創業,拓寬農民的就業空間;要推動符合條件的農村轉移人口在城鎮落戶,加快人口城鎮化進程。

第三,發展壯大縣域經濟。發展縣域經濟能夠直接帶動農民就業和增收,推動農村經濟發展。發展縣域經濟,要把農業產業化、農村工業化和城鎮化結合起來,以工業化支撐城鎮化、城鎮化提升工業化,推動縣城和中心鎮的發展;要促進城鎮的產業集聚、人口集聚和農民職業分化,增強城鎮對縣域經濟發展的支撐作用;要建立一個包括產業發展、財政金融、行政管理等多方面的縣域經濟綜合支持體系,提升縣域經濟實力。

第四,大力發展現代農業。在城鄉一體化進程中,要加大對“三農”的財政投入,改變農村基礎設施和科教文衛等各項社會事業落后的局面;提高農民的組織化程度,扶持、壯大農民專業合作經濟組織;加強農村職業教育和農民培訓,提高農村人口素質,促進農村勞動力轉移;建立健全農村土地流轉制度,探索建立土地承包經營權流轉市場;拓展農業功能,滿足城鄉居民生活水平提高對農業提出的新要求,推動城鄉產業之間的互動、融合;發揮城市科技資源對現代農業的支撐作用。⑧

思路二：實現城鄉經濟一體化的路徑:市場融合與制度融合

1、建立城鄉融合的勞動力市場。按照勞動者自主擇業、市場引導就業和政府促進就業的原則,建立健全覆蓋城鄉的就業服務體系,打造功能完善、平等競爭、城鄉統一的人力資源市場,形成城鄉勞動者平等就業制度,穩定和增加就業機會。

2、建立統籌城鄉的土地市場。穩定和完善農村基本經營制度,賦予農民更加充分而有保障的土地承包經營權,現有土地承包經營關系要長久不變。合理安排和調控城鄉用地布局,實行最嚴格的耕地保護制度和節約用地制度,嚴格執行耕地占補平衡制度。按照依法自愿有償原則,允許農民以轉包、出租、互換、轉讓、股份合作等形式流轉土地承包經營權。逐步建立城鄉統一的建設用地市場,堅決制止濫征濫用農地。

3、建立現代農村金融市場。規范發展多種形式的新型農村金融機構和以服務農村為主的地區性中小銀行,支持開展商業性小額貸款公司試點,大力推進農村金融產品和服務創新,建立農村信貸擔保機制,探索建立農業貸款貼息制度。提高農村地區支付結算業務的便利程度,加快農村信用體系建設。積極推進“三農”保險,擴大政策性農業保險覆蓋面。總結一些地方將宅基地及其上面住宅抵押給信用社或其他農村金融機構進行融資的做法,大力發展住宅抵押試點,實現宅基地及其上面建造住宅的可轉讓性。

4、調整農村產業結構,加快農業產業化進程,實現城鄉產業的統籌發展。城鄉產業的統籌發展的切入口在于推進農業產業化進程,農業產業化經營就是要建立公司制農業。這種以農業公司為主導,以廣大農民為主體,以市場需求為導向,以資本營運為紐帶,集產供銷、貿工農、農科教一體化的生產組織形式,可以有效地推動農業產業結構調整。可以促進勞動力、資本、技術等生產要素的優化配置,實現區域化布局、專業化生產、規模化經營。加速產品向城鎮銷售、產業向城鎮集中、農民向城鎮轉移,這必然會推動城鄉一體化的進程。

5、建立城鄉融合的戶籍制度。國家應加快戶籍制度改革的推進步伐,盡快修訂《戶口登記管理條例》。取消農業、非農業二元戶口性質,統一城鄉戶口登記制度,實行居住地戶口登記制度,不斷放寬準入和遷移條件,實現城鄉“同是居民、同等待遇”。

6、建立城鄉融合的社會保障制度。我國的社會保障制度應從城鄉結合的立場出發,根據我國社會轉型的實際并借鑒國際成熟經驗,以社會保險為核心,循序漸進地擴大現代社會保障制度的覆蓋面,最終實現“國民皆保險”或社會保障體系的城鄉整合,使城鄉居民能夠平等地分享國家經濟與社會發展的成果。要樹立非歧視性、城鄉統籌的觀念,將農民納入城鎮社會保險、社會福利、社會救濟“三位一體”的保障體系中。

7、建立城鄉融合的公共產品制度。建設好新農村,推進城鄉統籌發展,就必須加大農村財政投入力度,將農村公共產品的供給納入公共財政體系,使農民享有同城市市民一樣的公共產品服務。要積極調整農村財政的投入結構,要重新配置教育、衛生、文化、鄉村合作組織等方面的現有財政資源,增加農村教育、文化、衛生等方面的財政投入。要加強對農村公共財政資金使用的管理,建立和健全有效的監督機制。⑨

思路三：制度設計與創新

1、改革現行戶籍制度,打破束縛城鄉居民和人才自由遷徙的戶籍枷鎖。應盡快改革戶籍管理制度,按照“自由進城,自由遷徙”的要求,最大限度地取消對農民進城的不合理限制,建立以居住地登記戶口為基本形式,以合法固定住所或穩定職業為準遷條件的新型戶籍管理制度,從而基本打通城市與農村在戶籍方面的障礙。

2、深化農村土地改革,打破束縛農業規模化經營、產業化發展的土地枷鎖。

(1)開展土地整理和重劃。依據有關政策逐步將城市規劃區和鄉鎮規劃區內的農村集體土地依法變更為國有土地,有條件的地區可直接取消農村土地集體所有制形式,統一為國家所有,實行土地統一管理、統一開發,確保發揮最大效益。

(2)實行土地經營權權證管理,鄉鎮成立農村土地經營權管理中心,推行共同經營、合作經營、委托經營等方式,促進土地向規模經營集中。

(3)農業銀行、農村合作信用社要拓展服務范圍,國家提供優惠貸款政策,以有志于農的自耕農為核心,貸給他們資金,從附近愿意棄農的小農戶處購買土地經營權,以擴大生產規模,提升專業化、機械化水平。

(4)對符合城市規劃已集中改建的農民住房用地被依法征用或市和區縣政府依法確認為國有土地后,農民住宅納入城市房屋管理,可以直接發放房屋產權證和國有土地使用證,允許在房產市場上流通,農民自愿退出原農村宅基地進入城鎮購買公寓房的,可享受相鄰區位經濟適用房的優惠政策。

3、轉變政府職能,改革行政管理體制,為城鄉一體化建設提供組織保障。一是深化和完善鄉鎮機構改革,加強鄉鎮政府的社會管理、公共服務職能,不斷提高為“三農”服務的水平和能力。二是積極支持農村社區建設,探索實行城市化的社區管理體制。三是采取多種形式積極扶持農村商品生產經營。四是引導和鼓勵支持農戶根據自愿原則建立新型合作經濟組織。五是積極推進黨組織領導下的村民自治制度建設,實行“村財鄉理”,切實維護農民利益。

4、加快財政制度創新,建立健全公共財政體制,為城鄉一體化建設提供物質保障。一是加大農村基礎設施建設投入,對基礎設施建設的投入重點由城市向農村轉移。二是建立完善的農村教育投入機制,全面實現九年制免費義務教育,同時,設立農民技術培訓專項資金,大規模開展農村勞動力技能培訓,推進農業人口非農化進程。三是整合“三農”資金投入渠道,將目前分散的多渠道的政府支農資金,按使用性質和方向進行整合。四是大力支持農業科研體制改革,增加農業科技及科研成果推廣的投入。五是逐步完善糧食生產補償機制,推進農業結構戰略性調整,提高農業綜合效益和競爭力。六是逐步加大公共財政對農村社會保障建設的投入。要積極支持新型農村合作醫療制度和農村最低生活保障制度的建立,加大農村公共衛生投入,切實改善農民的生產生活條件。

5、建立有效的農村融資渠道,為城鄉一體化建設提供基本的金融保障。一是加快改革農村信用社體制,提高信用社對農戶貸款的覆蓋面。二是農業發展銀行應重新定位,使其從單純的“糧食銀行”轉變為支持農業綜合開發、農村基礎設施建設、產業結構調整、農產品進出口的綜合型政策性銀行。三是建立郵政儲蓄資金的回流機制。四是完善農村信貸政策。五是鼓勵、支持農村小額信貸機構發展,培育農村民間金融機構。六是探索建立政策性農業保險制度,降低農民生產經營風險。⑩

6、改革財政體制,加大對基層政府的轉移支付力度,提高縣級政府調控農村經濟社會的能力。

(1)建立縣級基本財力保障機制。按照“明確責任、獎補結合、分步實施”的基本原則,逐步建立起縣級基本財力保障機制,增強基層政府提供公共服務能力。省級財政要強化保障責任,加大轉移支付力度。中央財政通過實施獎補政策,加大對建立縣級基本財力保障機制支持力度。

(2)相對明確中央與地方的事權和支出責任。中央主要負責國防、外交、國家安全、中央國家機關運行、應對特大自然災害以及國家重點基礎設施建設等事務。地方主要負責轄區內行政機關運行、公共安全,以及義務教育、社會保障、社區衛生服務、農林水等事務。

(3)加快形成規范的財政轉移支付制度。健全一般性轉移支付制度,提高一般性轉移支付規模和比例,改進一般性轉移支付測算辦法。規范現有專項轉移支付,嚴格控制設立新的專項轉移支付項目,區分不同情況取消、壓縮、整合現有專項轉移支付項目。完善轉移支付辦法,科學合理地分配資金。

(4)建立健全省以下財政體制。適當統一省以下主要事權和支出責任劃分,將部分適合更高一級政府承擔的事權和支出責任上移。完善省以下財政轉移支付制度。積極推進“省直管縣”和“鄉財縣管”等財政管理體制改革。

(5)加大村級的財政支持力度,逐步提高村干部待遇,保證村級活動的正常運轉。

思路四：建立和發展農民利益集團

要真正形成城鄉經濟社會發展一體化新格局,就必須改變長期以來由城市單方面制定有利于自身利益的規劃和政策制度的格局。城市偏向決策機制形成的背后是我國農民權利的弱化,是農民利益集團的缺失。我國現實的經濟社會生活中,農民利益集團的缺失,使得在我國國家公共政策、經濟社會制度及法律法規的制定過程中缺少農村、農民利益代表的制衡,城市居民則在其制定過程中處于十分有利的地位,使得城市偏向的政策法規制度形成甚至不斷強化。因此,只有建立起農民利益集團,增強農民在國家政治體系中的投票參政權,使農民在國家規劃、政策和制度制定過程中擁有更多的知情權、話語權、參與權和決定權,形成統籌兼顧城鄉利益的均衡決策機制,才能真正制定出有利于形成城鄉經濟社會發展一體化新格局的規劃、政策和制度。建立和發展農民利益集團,首先,減少農民數量,提高農民素質;其次,要提高農民組織化程度,發展農民利益組織;最后,中央政府要承擔更多的責任。政府應為農民利益集團的成長、發展創造良好的制度環境,促使其在法律允許的范圍內有良性發展。

參考文獻

①吳曉林:《城鄉一體化建設的兩個誤區及其政策建議》,載于《調研世界》2009年第9期。②⑦《城鄉一體化與財稅政策研究》課題組:《城鄉一體化建設及其財稅政策研究》,載于《農村財政與財務》2010年第2期。③趙群毅《:城鄉關系的戰略轉型與新時期城鄉一體化規劃探討》,載于《區域與城市經濟》2010年第4期。

④⑤⑧王新志:《加快縣域經濟發展 推動城鄉一體化進程》,載于《中國農村經濟》2010年第1期。

⑥⑨劉根榮:《轉型時期城鄉經濟一體化的路徑探索》,載于《中國經濟問題》2009年第6期。⑩周穎杰:《城鄉一體化均衡發展模型及制度創新研究》,載于《調研世界》2009年第6期。方輝振:《城鄉經濟社會發展一體化新格局的形成機理研究》,載于《經濟體制改革》2010年第1期。