第一篇：土地用途管制制度在我國發(fā)展

土地用途管制制度在我國發(fā)展

土地是一個(gè)國家領(lǐng)土的最重要構(gòu)成部分，其法律的含義應(yīng)該包括陸地、內(nèi)陸水域、灘涂、島嶼、領(lǐng)海、大陸架等，是任何一個(gè)國家存在的基礎(chǔ)。因?yàn)橥恋刭Y源本身的有限性，不可移動(dòng)性，而其使用價(jià)值具有連續(xù)性，即任何一塊土地的使用價(jià)值一般不會(huì)隨時(shí)間的流逝而消失，并且土地的價(jià)值一般會(huì)隨著時(shí)間的過去，周圍環(huán)境的改善而升值，某一土地的升值又帶動(dòng)周圍地塊的投資。因此國家對土地的用途就必須制定科學(xué)的管制制度，以充分利用好土地這一有限的珍貴的不可再生的資源。

一、土地用途管制制度在我國的提出

據(jù)統(tǒng)計(jì),1986-1995年農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和災(zāi)毀耕地7000多萬畝，非農(nóng)建設(shè)占用耕地2960萬畝，農(nóng)村宅基地超標(biāo)占用耕地達(dá)5100多萬畝，城市外延不斷擴(kuò)展，違法批地、亂占耕地、浪費(fèi)土地等，全國已有666個(gè)縣人均耕地低于0.5畝，人地矛盾十分尖銳。在耕地總量持續(xù)減少、耕地質(zhì)量明顯下降、人口不斷增長的嚴(yán)峻形勢下，1997年4月15日中共中央、國務(wù)院聯(lián)合發(fā)布11號文件《中共中央、國務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)土地管理切實(shí)保護(hù)耕地的通知》，要求加強(qiáng)土地宏觀管理，嚴(yán)格建設(shè)用地審批，嚴(yán)控城市建設(shè)用地規(guī)模，加強(qiáng)土地執(zhí)法監(jiān)督檢查等。扭轉(zhuǎn)了耕地大量減少失衡趨勢，進(jìn)一步嚴(yán)格建設(shè)用地審批管理，“對農(nóng)地和非農(nóng)地實(shí)行嚴(yán)格用途管制。” 我國1999年開始實(shí)行土地用途管制制度，以代替原分級限額審批制度，強(qiáng)化了土地利用總體規(guī)劃和土地利用年度計(jì)劃的法定效力。

土地用途管制制度是指國家為保證土地資源的合理利用以及經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展和環(huán)境的協(xié)調(diào)，通過編制土地利用總體規(guī)劃，劃定土地用途區(qū)域，確定土地使用限制條件，使土地的所有者、使用者嚴(yán)格按照國家確定的用途利用土地特別是要保護(hù)耕地而采取的管理制度。土地用途管制制度是目前世界上土地管理制度較為完善的國家和地區(qū)廣泛采用的土地管理制度。其特點(diǎn)，一是具有法律效力，二是具有強(qiáng)制性。其中，土地按用途分類是實(shí)行用途管制的基礎(chǔ)；土地利用總體規(guī)劃是實(shí)行用途管制的依據(jù)；農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地必須預(yù)先進(jìn)行審批是關(guān)鍵；而保護(hù)農(nóng)用地則是國家實(shí)行土地用途管制的目的，核心是切實(shí)保護(hù)耕地，保證耕地總量動(dòng)態(tài)平衡，對基本農(nóng)田實(shí)行特殊保護(hù)，防止耕地的破壞、閑置和荒蕪，開發(fā)未利用地、進(jìn)行土地的整理和復(fù)墾；強(qiáng)化土地執(zhí)法監(jiān)督，嚴(yán)肅法律責(zé)任是實(shí)行土地用途管制的保障。

二、土地用途管制制度的在我國的實(shí)施進(jìn)程

進(jìn)入21世紀(jì)來，人增地減矛盾不斷加劇，社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，用地需求仍大幅度增加。土地用途管制制度并未起到明顯的強(qiáng)化作用。據(jù)國土資源部統(tǒng)計(jì)，1996年我國耕地總量是19.51億畝，2002年減少到18.89億畝，凈減少6164萬畝，年均1027萬畝。而同時(shí)人口增加了6000多萬人，平均1000多萬。耕地還面臨總體質(zhì)量惡化、土壤退化、自然災(zāi)害等壓力，僅水土流失一項(xiàng)，半個(gè)世紀(jì)以來，毀掉耕地4000多萬畝，年均100萬畝耕地喪失其利用價(jià)值（水利部統(tǒng)計(jì)）。還有不少基本農(nóng)田因調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)而挖魚塘，種果樹。從2002年到2003年，我國的耕地面積又由18.89億畝下降到18.51億畝，凈減少3806.1萬畝。

2003年以來開展的土地市場秩序的治理整頓，有效遏制了亂占濫用耕地、盲目擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模的勢頭。2004年10月，國務(wù)院頒布了《關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》，把減少土地供應(yīng)作為國家宏觀調(diào)控的重要手段，實(shí)行嚴(yán)而又嚴(yán)的用途管制。國土資源部按照《決定》要求，以強(qiáng)化土地用途管制，突出基本農(nóng)田保護(hù)為重點(diǎn)，認(rèn)真組織開展了新一輪土地利用總體規(guī)劃修編。2005年土地方面的新政策具有很強(qiáng)的延續(xù)性，仍是繼續(xù)落實(shí)最嚴(yán)格的土地保護(hù)政策。根據(jù)2005年《全國土地利用變更調(diào)查報(bào)告》，全國耕地面積18.37億畝，人均耕地1.40畝，耕地面積凈減少的勢頭明顯減緩。

2006年，全國耕地凈減少的30.7萬公頃(460.2萬畝)中建設(shè)占用共25.9萬公頃(387.8萬畝);2007年盡管由于土地整理復(fù)墾開 發(fā)補(bǔ)充耕地大規(guī)模增加(19.58萬公頃)，然而建設(shè)占用耕地依然達(dá)到18.83萬公頃(282.43萬畝)。然而舊的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制不斷瓦解，新的市場經(jīng)濟(jì)體制逐步建立和完善，社會(huì)的活力由此得以激 發(fā)，經(jīng)濟(jì)得以快速發(fā)展，社會(huì)的轉(zhuǎn)型和治理模式的轉(zhuǎn)變使得地方政府對土地規(guī)劃和用途管制采取漠視的態(tài)度，并大規(guī)模進(jìn)行農(nóng)地轉(zhuǎn)用才導(dǎo)致耕地流失的加重。

盡管中國現(xiàn)行的土地管理制度支撐起了中國經(jīng)濟(jì)三十年的高速增長，一座又一座美麗而雄偉的現(xiàn)代化城市也在不斷拔地而起，然而健康有序的土地市場并沒有完全建立。政府依然是土地領(lǐng)域資源的惟一供給者和最強(qiáng)勢的市場參與者;土地法律體系 已經(jīng)初步建立，然而憲法與法律、法規(guī)之間卻沖突不斷，甚至政策還會(huì)不時(shí)替代法律成為土地領(lǐng)域的主要規(guī)范;土地法律和政策的制定已經(jīng)吸納了越來越多的公眾參 與，然而征收征用和拆遷程序中很難聽到公民的聲音，因土地糾紛引起的上訪也日益成為社會(huì)不穩(wěn)定的重要來源。

2008 年召開的十七屆三中全會(huì)作出的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》預(yù)示著執(zhí)政黨深化改革土地制度的決心。其中所確立的“產(chǎn)權(quán)明晰、用途管 制、節(jié)約集約、嚴(yán)格管理”的“十六字”原則不但指明了今后中國土地管理制度的發(fā)展方向，而且必將對整個(gè)國家法治和憲政建設(shè)產(chǎn)生重大且深遠(yuǎn)地影響。

三、土地用途管制制度存在問題及措施

綜上，我們可以看到，土地用途管制雖然在保護(hù)耕地、保障發(fā)展方面取得了巨大成績，但在實(shí)際實(shí)施過程中，仍然很難得到有效貫徹。主要表現(xiàn)在以下幾方面：

1.違法用地量大。2007年7月12日新聞發(fā)布會(huì)上，在這次監(jiān)察部和國土資源部組織開展的查處土地違法違規(guī)案件專項(xiàng)行動(dòng)中，全國各地共自辦案件2.2萬余件，涉及土地近50萬畝。執(zhí)法監(jiān)察局張新寶局長在2006年4月的新聞發(fā)布會(huì)說，新《土地管理法》實(shí)施以來的七年中，也就是1999年至2005年，全國共發(fā)現(xiàn)土地違法行為100多萬件, 涉及土地面積近500多萬畝。利用衛(wèi)星遙感監(jiān)測對新增建設(shè)用地進(jìn)行檢查發(fā)現(xiàn)，前幾年違法用地平均占新增建設(shè)用地總宗數(shù)的百分之三十四，有的地方高達(dá)百分之八十以上。從近年新增建設(shè)用地?cái)?shù)據(jù)分析看，其80%是耕地。因此，違法用地，主要表現(xiàn)為違反土地用途管制制度，擅自將耕地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。

2.違法主體主要是政府。甘部長在今年7月答記者問時(shí)對當(dāng)前的土地違法作了說明：土地違法主要表現(xiàn)為非法批地、非法占地和非法低價(jià)出讓國有土地。其中，非法占地的案件占所有案件宗數(shù)的80%，非法批地的案件占20%。從涉及違法的用地面積來看，非法批地的案件，占涉及土地面積的80%，主要是地方政府和涉及政府為違法主體的案件，個(gè)人或者企業(yè)違法占地的面積占20%。地方政府應(yīng)該是土地用途管制的執(zhí)行者和維護(hù)者，但卻成為土地違法的主體，而且往往是難以依法查辦、最后不了了之的違法主體。

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3.建設(shè)規(guī)劃并不嚴(yán)格與土地利用總體規(guī)劃相銜接。《土地管理法》規(guī)定：“城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)與土地利用總體規(guī)劃相銜接，城市總體規(guī)劃、村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃中建設(shè)用地規(guī)模不得超過土地利用總體規(guī)劃確定的城市和村莊、集鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模。”據(jù)統(tǒng)計(jì)，我國城鎮(zhèn)總用地由1991年的2.27萬平方公里增加到2005年的5.62萬平方公里，鄉(xiāng)村居民點(diǎn)用地也由1236萬平方公里增加到14.82萬平方公里。很多城鎮(zhèn)建設(shè)用地面積在近些年都是成倍增長，城鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃更是寬打?qū)捤悖瑹o視土地利用總體規(guī)劃的約束。

4.干部管理體制。在地方財(cái)政吃緊的條件下，對地方干部的考核仍然主要是經(jīng)濟(jì)增長指標(biāo)。2000年以來，我國經(jīng)濟(jì)增長主要表現(xiàn)為投資拉動(dòng)型增長。地方政府為了促進(jìn)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)增長，主要通過增加投資來實(shí)現(xiàn)。一是政府自己舉債投資，二是吸引投資。吸引投資又主要有兩個(gè)手段，一是促進(jìn)房地產(chǎn)市場的繁榮，高房價(jià)以獲取高地價(jià)；二是低地價(jià)吸引工業(yè)投資。在“發(fā)展是硬道理”的干部考核體制下，“和諧”不會(huì)主動(dòng)考慮，靠大量消耗資源的高代價(jià)增長成為必然，政府成為土地違法主體也就在情理當(dāng)中。

5.土地制度。土地公有制條件下的現(xiàn)行產(chǎn)權(quán)制度和征地制度，為這種財(cái)稅體制和干部體制下的各級地方政府提供了“土地財(cái)政”、“土地經(jīng)濟(jì)”的可能。地方政府本應(yīng)是土地的管理者，國務(wù)院才是國有土地所有者主體，但事實(shí)上它既是管理者又是所有者；加上征地權(quán)的強(qiáng)制性和所有項(xiàng)目的統(tǒng)一征地，使得地方政府可以任意使用轄區(qū)內(nèi)的土地。又由于集體土地所有權(quán)天然地受制于國家所有權(quán)，自身權(quán)能受到很大的制約，無力抵抗政府對集體土地的侵占。

既然問題已經(jīng)被發(fā)現(xiàn)，那么今后中國土地土地征收征用制度的改革應(yīng)當(dāng)以下四步走。首先，征收征用權(quán)的行使必須克制，即政府必須基于公共利益的需要才可以行使征收征用權(quán)。實(shí)際上，在相關(guān)法律的制定和修改時(shí)，我們可以一方面通過禁止性列舉的方式將一部分非公共利益的事項(xiàng)予以 除，另一方面確定正當(dāng)?shù)某绦騺泶_定“公共利益”更為重要。即便是為了公共利益的需要，政府也不應(yīng)直接動(dòng)用征收征用權(quán)，而應(yīng)在進(jìn)行土地征收征用前先與土地的權(quán)利人進(jìn)行平等協(xié)商，盡量通過市場來購買土地，如果土地權(quán)利人拒絕進(jìn)行協(xié)議或者在合理期限內(nèi)未能達(dá)成協(xié)議，政府可以依法進(jìn)行征收征用。

其次，征收征用權(quán)必須按照正當(dāng)程序的要求來行使。這就要認(rèn)真落實(shí)以聽證制度為核心，以多方參與為價(jià)值取向的程序正義要求，要真正地將被征收征用人看做是國家的主人，看做是法律上“大寫的人”，廣泛吸收公眾參與到 征收征用權(quán)的行使過程中，從而保護(hù)公民的合法權(quán)益，并協(xié)調(diào)社會(huì)各方面不同的利益沖突。

再次，則要按照無正當(dāng)補(bǔ)償便不得征收的原則建立公正補(bǔ)償制度。這里的公正補(bǔ)償是指政府應(yīng)當(dāng)按照市場價(jià)格對因征收征用權(quán)的行使而造成土地或者房屋損失的公民予以補(bǔ)償，因?yàn)?征收征用權(quán)的本質(zhì)是一種“強(qiáng)制性的交易”而非蠻不講理地強(qiáng)取豪奪。為此，政府不但要要按照城鄉(xiāng)建設(shè)用地市場上的土地市場價(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償，而且應(yīng)當(dāng)廢除城市國 有土地上的“補(bǔ)房不補(bǔ)地”制度和集體土地的“溢價(jià)完全歸公”制度，以土地出讓金的方式壟斷土地增值更應(yīng)該廢除。國家對于土地的收益和對于土地市場的調(diào)控應(yīng) 當(dāng)主要通過土地增值稅等稅種的征收來實(shí)現(xiàn)。

最后，我們還應(yīng)當(dāng)看到，城鄉(xiāng)統(tǒng)一土地市場，特別是統(tǒng)一的建設(shè)用地交易市場的建立與政府征收征用權(quán)的克制是密切相關(guān)，相互支撐且相得益彰的。只有農(nóng)用地土地流轉(zhuǎn)市場和城

鄉(xiāng)建設(shè)用地交易市場得以建立并健康有序運(yùn)行，政府征收征用權(quán)的行使才能夠得以克制，土地領(lǐng)域的政府腐敗才可能降低，普通民眾才能夠分享到現(xiàn)代工業(yè)和城市發(fā)展所帶來的豐碩成果;而只有政府自覺克制行使征 收征用權(quán)，健康穩(wěn)定的農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場和城鄉(xiāng)建設(shè)用地交流市場才能夠得以建立。否則的話，土地市場的交易主體將因?yàn)槿狈Ψ€(wěn)定的預(yù)期而放棄或減少交易，土地市場也會(huì)因之而不斷萎縮，而那將又是惡性循環(huán)夢魘的開始。

綜上所述，我們可以得出這樣的結(jié)論，中國現(xiàn)行的土地管理制度是為了解決工業(yè)化和城市化占用土地而設(shè)計(jì)的。在這一制度邏輯下，決定城市和工商 業(yè)用地供給的是政府而非市場，是政府運(yùn)用行政權(quán)力(包括規(guī)劃、許可、征地、拆遷)，而非市場機(jī)制決定土地的供給。于是，政府得到了權(quán)力租金(土地出讓金)并逐漸患上了“土地財(cái)政依賴癥”，而農(nóng)民和被拆遷戶則被排斥在土地增值的收益之外。土地公有制(包括城市土地國有化和農(nóng)村土地集體化)本來是我們邁向社會(huì) 主義乃至共產(chǎn)主義的優(yōu)勢，然而它卻越來越“異化”為少數(shù)人牟利的工具，社會(huì)的公平和正義也由此受到質(zhì)疑。

在這個(gè)意義上，我們應(yīng)當(dāng)在堅(jiān)持市場經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)之上，更加注重社會(huì)公平和正義的維護(hù)，更加注重對于公民土地權(quán)利的保護(hù)。無論是在何種意義上，我們都不應(yīng)當(dāng)忘記這樣一個(gè)常識：那些買便宜菜，穿廉價(jià)衣的平民百姓對中國的土地?fù)碛胁豢蓜儕Z的同等權(quán)利。

城市經(jīng)濟(jì)學(xué)論文

城市規(guī)劃091班

徐丹

6001209023

第二篇：農(nóng)村土地的“用途管制”與制度創(chuàng)新

農(nóng)村土地的“用途管制”與制度創(chuàng)新

【為什么政府“為民辦實(shí)事”、“增加農(nóng)民收入”、“打破二元結(jié)構(gòu)”的種種作為，只要涉及土地問題，總是得不到老百姓的真心擁護(hù)?比如，政府推動(dòng)的土地流轉(zhuǎn)、“三置換”、行政村撤并、舊村和城中村改造等。原因在于許多打著“為農(nóng)民”幌子的舉措，其實(shí)還是為了城市擴(kuò)張，而非“三農(nóng)”發(fā)展?！?/p>

如何既統(tǒng)籌城鄉(xiāng)保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展，又保護(hù)農(nóng)村土地資源和農(nóng)民土地權(quán)益，已經(jīng)上升為當(dāng)前農(nóng)村土地問題的主要矛盾

在推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程中，一些地方從城市利益出發(fā)、延續(xù)“城市化”傾向而繼續(xù)剝奪“三農(nóng)”的種種變形的所謂“城鄉(xiāng)一體化舉措”，不僅不能使農(nóng)民融入城市，而且埋下了社會(huì)沖突的隱患或正演化為激烈的社會(huì)沖突。由此，引發(fā)社會(huì)和媒體對農(nóng)村土地問題的深切關(guān)注。

為什么“最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度”，沒能抑制耕地持續(xù)減少的現(xiàn)狀?為什么一些地方的基本農(nóng)田“上山下灘”、跨省區(qū)占補(bǔ)平衡的局面沒有根本改觀?

整理國家統(tǒng)計(jì)年鑒和《中國國土資源公報(bào)》有關(guān)數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，1978～2007年的29年間，我國耕地面積凈減少1272.53萬公頃(1.94億畝)，年均減少668.97萬畝。耕地減少除了災(zāi)毀、生態(tài)退耕、農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整等因素外，建設(shè)占用是主要因素。2008年全國建設(shè)占用耕地仍有287.4萬畝，災(zāi)毀耕地37.2萬畝，生態(tài)退耕11.4萬畝，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整減少耕地37.4萬畝，四項(xiàng)共減少耕地373.4萬畝。同期，全國土地整理復(fù)墾開發(fā)補(bǔ)充耕地344.4萬畝，凈減少29萬畝。近幾年建設(shè)用地供應(yīng)總量仍然呈較快增長趨勢，2009年全國批準(zhǔn)建設(shè)用地57.6萬公頃，比上年增長44.6%;2010年全國實(shí)際土地出讓面積42.8萬公頃，同比增加105%，土地出讓成交總價(jià)款高達(dá)2.7萬億元，同比增加70.4%。這是耕地面積持續(xù)減少的最大危險(xiǎn)。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展和城鄉(xiāng)一體化本來是為解決“三農(nóng)”問題提出來的，但是，為什么一些地方不是“推動(dòng)資源要素向農(nóng)村配置”，不積極探索“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的途徑和辦法，而把“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展”變成了城鄉(xiāng)資源統(tǒng)分統(tǒng)配、想拿就拿的借口，導(dǎo)致農(nóng)村土地繼續(xù)大量流向城市和建設(shè)用地市場?耕地的市場價(jià)值無法估算，假設(shè)征收每畝耕地農(nóng)民收益平均流失5萬元，國家通過壟斷土地一級市場，從農(nóng)民手中拿走的土地資產(chǎn)是多少萬億，工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村究竟何日實(shí)現(xiàn)?

為什么農(nóng)村人口持續(xù)減少，而農(nóng)村宅基地面積卻在持續(xù)增加?據(jù)中科院地理科學(xué)與資源所和國土資源部土地管理中心的研究，1996～2005年，我國鄉(xiāng)村人口由85085萬人，減少到2005年的74544萬人，減少了10541萬人;同期農(nóng)村宅基地卻增長的6.46萬公頃。

為什么一些地方熱衷于推行以農(nóng)民土地經(jīng)營承包權(quán)、宅基地及住房，置換社會(huì)保障和城鎮(zhèn)住房(簡稱“三置換”)，用新方式、新手段圈占農(nóng)民土地?為什么一些地方鉆“城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤”(簡稱“雙掛鉤”)空子，模糊土地產(chǎn)權(quán)和利用邊界，規(guī)避土地用途管制?

現(xiàn)實(shí)農(nóng)村這樣的案例很多，比如：蘇州高新區(qū)因征地和拆遷補(bǔ)償引發(fā)的群體事件;江西宜黃強(qiáng)制拆遷事件等。重慶市“地票”交易，即將農(nóng)村宅基地及其附屬設(shè)施用地、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)用地、農(nóng)村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)用地等農(nóng)村建設(shè)用地復(fù)墾為耕地后，通過“雙掛鉤”制度，將結(jié)余指標(biāo)用于城市新增建設(shè)用地的做法，其實(shí)也對“土地用途管制”造成了沖突。

為什么政府“為民辦實(shí)事”、“增加農(nóng)民收入”、“打破二元結(jié)構(gòu)”的種種作為，只要涉及土地問題，總是得不到老百姓的真心擁護(hù)?比如，政府推動(dòng)的土地流轉(zhuǎn)、“三置換”、行政村撤并、舊村和城中村改造等。原因在于許多打著“為農(nóng)民”幌子的舉措，其實(shí)還是為了城市擴(kuò)張，而非“三農(nóng)”發(fā)展。

無論是土地公有制還是土地私有制的國家，解決經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求與土地資源和農(nóng)民權(quán)益保護(hù)之間的矛盾，主要靠用途管制制度而非土地所有制度

種種跡象表明，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新階段，新一輪“圈地”再次悄然復(fù)活，我國農(nóng)村土地管理面臨更嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。十七屆三中全會(huì)《決定》預(yù)見性地強(qiáng)調(diào)，要“健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度”。

第一，經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求與土地資源保護(hù)之間的矛盾是用途管制制度產(chǎn)生的主要原因。即便是土地私有的國家，解決這一矛盾同樣需要建立嚴(yán)格的土地用途管制制度。比如，“美國、英國等國家擁有土地使用權(quán)的終決權(quán)，通過占有、控制、管理、優(yōu)先購買權(quán)等實(shí)施對土地用途的管制，以保護(hù)農(nóng)地”(李珍貴，2008)。作者曾于1998年、1999年和2002年三次考察美國農(nóng)村土地制度，訪問過華盛頓州King縣土地政策與規(guī)劃辦公室、縣農(nóng)業(yè)委員會(huì)和Thurston縣奧林匹亞市kirsop農(nóng)場等地。其中，對King縣政府購買“農(nóng)地永久開發(fā)權(quán)”和“土地分區(qū)法”的做法及經(jīng)驗(yàn)留下了極其深刻的印象。King縣從1960～1990年代30余年間，減少農(nóng)地約5～6萬英畝，1979年，該縣選民公決同意多繳稅賦，支付5000萬美元從農(nóng)場主手中買下了12800英畝土地的永久開發(fā)權(quán)(稱“保留農(nóng)田”);1994年又制定了土地分區(qū)法。從此，King縣農(nóng)地減少的勢頭得到了根本控制?？梢?，我國實(shí)現(xiàn)遏制圈地、保護(hù)耕地、節(jié)約集約用地的目標(biāo)，都需健全嚴(yán)格規(guī)范的土地用途管制制度。

第二，現(xiàn)行的中國農(nóng)村土地制度，對農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，乃至中華民族的偉大復(fù)興發(fā)揮了重大作用，應(yīng)該在“長期堅(jiān)持”的基礎(chǔ)上繼續(xù)完善，而不是推倒重來。從土地承包制最早雛形“包產(chǎn)到戶”開始，農(nóng)村土地管理制度改革就被推到了“風(fēng)口浪尖”上。自1982至1986年，我國農(nóng)村改革史上第一輪的五個(gè)“中央一號文件”出臺(tái)并實(shí)施，新型農(nóng)村土地制度框架逐步構(gòu)建。隨后，農(nóng)村承包土地管理制度改革一直循著“明確所有權(quán)，穩(wěn)定承包權(quán)，放活使用權(quán)，保障收益權(quán)、尊重處分權(quán)”的路徑展開?！掇r(nóng)村土地承包法》頒布實(shí)施，標(biāo)志著“農(nóng)村土地集體所有、家庭承包經(jīng)營、長期穩(wěn)定承包權(quán)、鼓勵(lì)合法流轉(zhuǎn)”的新型土地制度正式確立。這“是繼新中國的土改法之后，另一部讓農(nóng)民改善經(jīng)濟(jì)地位的好法律”，應(yīng)充分肯定。

“健全嚴(yán)格規(guī)范的農(nóng)村土地管理制度”，重點(diǎn)是構(gòu)建適合中國國情的土地用途管制制度

推進(jìn)城鄉(xiāng)一體化，首先需要轉(zhuǎn)變發(fā)展思路和戰(zhàn)略重點(diǎn)，把“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的戰(zhàn)略思想落實(shí)到具體的政策舉措中和制度安排中。

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展對農(nóng)村土地管理制度創(chuàng)新的要求包括兩個(gè)方面：既需要保護(hù)更稀缺的土地資源、化解更尖銳的人地矛盾、保障更流失的農(nóng)民土地權(quán)益;又需要“農(nóng)村土地管理”積極響應(yīng)城鄉(xiāng)一體化趨勢。因此，需要專門的深入的調(diào)查研究，積極探索既統(tǒng)籌城鄉(xiāng)保障發(fā)展，又保護(hù)農(nóng)村土地資源和農(nóng)民土地權(quán)益的均衡的土地管理制度。

農(nóng)村土地管理制度的均衡點(diǎn)可以從以下四個(gè)方面來尋找：其一，守住底線：18億畝耕地的紅線。其二，拓寬視線：治理沙化土地?cái)U(kuò)大農(nóng)用地;糧棉油等大宗農(nóng)產(chǎn)品糧食生產(chǎn)，要盯住100億畝農(nóng)用地而不僅僅是20億畝耕地。其三，剝離權(quán)限，政府不再直接經(jīng)營土地。其四，收益上限：土地財(cái)政轉(zhuǎn)變?yōu)橥恋鼗?農(nóng)民集體的土地增值收益合理分配，加大稅收等調(diào)節(jié)手段的力度。

修改和完善相關(guān)法律法規(guī)。不可否認(rèn)，農(nóng)村承包土地管理制度改革仍然需要深化。當(dāng)前，農(nóng)村承包土地管理制度改革研究，應(yīng)該從兩個(gè)方面入手：一是農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能完善和權(quán)益保障，應(yīng)將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場制度、適度規(guī)模經(jīng)營制度、進(jìn)城農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)退出補(bǔ)償制度等研究作為擬突破的研究重點(diǎn);二是應(yīng)重點(diǎn)研究農(nóng)村林權(quán)制度改革的進(jìn)展情況、做法、經(jīng)驗(yàn)和問題，探尋農(nóng)村集體林地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能完善和制度保障問題。同時(shí)，還要建立健全土地用途管制制度，基本農(nóng)田保護(hù)制度。

加強(qiáng)新的立法需求研究。如：“三集中”“三置換”、“雙掛鉤”的條件、程序、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)及其與建設(shè)用地指標(biāo)掛鉤的辦法等;村莊改造及戶籍改革中，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織成員權(quán)的退出與進(jìn)入城市經(jīng)濟(jì)或社區(qū)組織的機(jī)制;城中村改造中的土地利益問題等。

作者在江南某鎮(zhèn)調(diào)查，該鎮(zhèn)城鎮(zhèn)建設(shè)征收城中某村耕地400畝(補(bǔ)償2006年4萬/畝，目前8萬/畝)，征收后按10%的比例返還(40畝)給村集體作為建設(shè)用地(屬國有劃撥土地)，為了便于房地產(chǎn)交易，村集體再按當(dāng)?shù)爻鞘型恋爻鲎屍骄鶅r(jià)(150萬/畝)支付了這40畝土地的出讓金(變成國有出讓土地)，然后該村制定了6期安置房建設(shè)規(guī)劃，目前已建成4期396套，該村村民按照一戶分一套、征收承包土地一畝分一套的原則分房，價(jià)格按建筑成本價(jià)(約5000元/平方米)，其中一個(gè)農(nóng)戶獲得8套住房，如果按照當(dāng)?shù)胤慨a(chǎn)價(jià)格(月2萬元/平方米)出售，每套至少可增值100萬元。這個(gè)案例告訴我們制度創(chuàng)新面臨的新情況、新問題，比如，城市區(qū)域保留“集體土地”的必要性、管理辦法及制度，如何調(diào)節(jié)城中村財(cái)產(chǎn)收入畸形發(fā)展的狀況等。(作者為浙江師范大學(xué)農(nóng)村研究中心主任、研究員，中國農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)法研究會(huì)常務(wù)理事;本文系國家社科基金2010重點(diǎn)項(xiàng)目“我國農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效實(shí)現(xiàn)形式研究”的階段性成果，獲準(zhǔn)號：10AJY008)

第三篇：第九章 土地用途分區(qū)與建設(shè)用地空間管制

第九章

土地用途分區(qū)與建設(shè)用地空間管制

第一節(jié)

土地用途分區(qū)及管制規(guī)則

第三十五條 基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)

（一）區(qū)域劃定。該區(qū)域是基本農(nóng)田分布集中度相對較高、優(yōu)質(zhì)農(nóng)田所占比例相對較大的區(qū)域，主要分布在XXX村、XXX村、XXX村。區(qū)域面積為1147.06 公頃，占全鎮(zhèn)土地總面積的15.09%。

（二）管制規(guī)則。區(qū)內(nèi)土地主要用作基本農(nóng)田和直接為基本農(nóng)田服務(wù)的農(nóng)田道路、水利、農(nóng)田防護(hù)林及其他農(nóng)業(yè)設(shè)施；區(qū)內(nèi)的一般耕地，應(yīng)按照基本農(nóng)田管制政策進(jìn)行管護(hù)；區(qū)內(nèi)現(xiàn)有非農(nóng)建設(shè)用地和其他零星農(nóng)用地應(yīng)當(dāng)整理、復(fù)墾或調(diào)整為基本農(nóng)田，規(guī)劃期間確實(shí)不能復(fù)墾或調(diào)整的，可保留現(xiàn)狀用途，但不得擴(kuò)大面積；禁止占用區(qū)內(nèi)土地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)，禁止在基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)內(nèi)建房、建窯、建墳、挖砂、采礦、取土、堆放固體廢棄物或者進(jìn)行其他破壞基本農(nóng)田的活動(dòng)；禁止占用基本農(nóng)田發(fā)展林果業(yè)和挖塘養(yǎng)魚。第三十六條 一般農(nóng)地區(qū)

（一）區(qū)域劃定。為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展需要?jiǎng)澏ǖ耐恋赜猛緟^(qū)，主要是城鎮(zhèn)村建設(shè)用地范圍以外的農(nóng)用地（包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等）。區(qū)域面積為158.03公頃，占全鎮(zhèn)土地總面積的4.76%。

（二）管制規(guī)則。區(qū)內(nèi)土地主要為耕地、園地、牧草地、畜禽水產(chǎn)養(yǎng)殖地和直接為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的農(nóng)村道路、農(nóng)田水利、農(nóng)田防護(hù)林及其他農(nóng)業(yè)設(shè)施用地；區(qū)內(nèi)現(xiàn)有非農(nóng)建設(shè)用地和其他零星農(nóng)用地應(yīng)當(dāng)優(yōu)先整理、復(fù)墾或調(diào)整為耕地、園地、牧草地，規(guī)劃期間確實(shí)不能整理、復(fù)墾或調(diào)整的，可保留現(xiàn)狀用途，但不得擴(kuò)大面積；不得破壞、污染和荒蕪區(qū)內(nèi)土地。第三十七條 城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)

（一）區(qū)域劃定。城鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)指在土地利用上以城鎮(zhèn)功能為主導(dǎo)用途的區(qū)域，也是市域非農(nóng)產(chǎn)業(yè)和人口集聚的區(qū)域，主要分布于XXX村、XXX村、XXX村，區(qū)域面積為764.21公頃，占全鎮(zhèn)土地總面積的10.05％，（二）管制規(guī)則。區(qū)內(nèi)土地主要用于城鎮(zhèn)建設(shè)。區(qū)內(nèi)土地使用應(yīng)符合城鎮(zhèn)規(guī)劃。區(qū)內(nèi)建設(shè)應(yīng)優(yōu)先利用現(xiàn)有建設(shè)用地、閑置地和廢棄地。區(qū)內(nèi)農(nóng)用地在批準(zhǔn)改變用途前，應(yīng)按原用途使用，不得荒蕪。第三十八條 村鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)

（一）區(qū)域劃定。村鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)是指農(nóng)村居民住宅、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村企業(yè)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村公共設(shè)施和公益事業(yè)建設(shè)的用地區(qū)域，主要分布于XXX村、XXX村、XXX村，區(qū)域面積為146.21公頃，占全鎮(zhèn)土地總面積的1.92％。

（二）管制規(guī)則。區(qū)內(nèi)規(guī)劃土地用途主要為村鎮(zhèn)建設(shè)，須符合經(jīng)批準(zhǔn)的村莊建設(shè)規(guī)劃、集鎮(zhèn)建設(shè)規(guī)劃和中心村建設(shè)規(guī)劃，嚴(yán)格執(zhí)行國家用地標(biāo)準(zhǔn)，合理安排區(qū)內(nèi)各項(xiàng)建設(shè)用地。優(yōu)化村鎮(zhèn)用地格局，增強(qiáng)建設(shè)用地空間布局的彈性，優(yōu)先利用現(xiàn)有低效建設(shè)用地、閑置地和廢棄地，確需擴(kuò)大的，應(yīng)當(dāng)首先利用非耕地或劣質(zhì)耕地。區(qū)內(nèi)農(nóng)用地批準(zhǔn)改變用途前，應(yīng)當(dāng)按原用途使用，不得荒蕪。積極推進(jìn)廢棄宅基地的復(fù)墾開發(fā)工作，規(guī)劃期間確實(shí)不能整理、復(fù)墾的，可保留現(xiàn)狀用途，但不得擴(kuò)大面積。第三十九條 獨(dú)立工礦區(qū)

（一）區(qū)域劃定。獨(dú)立于村鎮(zhèn)建設(shè)用地區(qū)之外，為工礦發(fā)展需要?jiǎng)澏ǖ耐恋赜猛緟^(qū)，包括規(guī)劃期內(nèi)不改變用途的現(xiàn)有采礦用地和獨(dú)立建設(shè)用地及規(guī)劃期內(nèi)新增的采礦用地和獨(dú)立建設(shè)用地。主要分布于XXX村、XXX村、XXX村，區(qū)域面積為146.21公頃，占全鎮(zhèn)土地總面積的1.92％。

（二）管制規(guī)則。區(qū)內(nèi)土地主要用于采礦業(yè)以及不宜在村鎮(zhèn)建設(shè)區(qū)內(nèi)布局的工業(yè)用地；區(qū)內(nèi)土地利用應(yīng)符合工礦建設(shè)規(guī)劃；區(qū)內(nèi)因生產(chǎn)建設(shè)挖損、塌陷、壓占的土地應(yīng)及時(shí)復(fù)墾；區(qū)內(nèi)建設(shè)應(yīng)優(yōu)先利用閑置地和其他土地；區(qū)內(nèi)農(nóng)用地在批準(zhǔn)改變用途前，應(yīng)當(dāng)按原用途使用，不得荒蕪。

第四十條 風(fēng)景旅游用地區(qū)

（一）區(qū)域劃定。風(fēng)景旅游用地區(qū)，是指具有一定游覽條件和旅游設(shè)施，為人們進(jìn)行風(fēng)景觀賞、休憩、娛樂、文化等活動(dòng)需要?jiǎng)澏ǖ耐恋赜猛緟^(qū)。包括風(fēng)景游賞用地、游覽設(shè)施用地。主要分布于XXX村、XXX村、XXX村，區(qū)域面積為146.21公頃，占全鎮(zhèn)土地總面積的1.92％。

（二）管制規(guī)則。區(qū)內(nèi)土地主要用于旅游、休憩及相關(guān)文化活動(dòng)；區(qū)內(nèi)土地使用應(yīng)當(dāng)符合風(fēng)景旅游規(guī)劃；區(qū)內(nèi)影響景觀保護(hù)和游覽的土地，應(yīng)在規(guī)劃期間調(diào)整為適宜用途；在不破壞景觀資源的前提下，允許區(qū)內(nèi)土地進(jìn)行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)和適度的旅游設(shè)施建設(shè)；嚴(yán)禁占用區(qū)內(nèi)土地進(jìn)行破壞景觀、污染環(huán)境的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)。第四十一條 生態(tài)環(huán)境安全控制區(qū)

（一）區(qū)域劃定。生態(tài)環(huán)境安全控制區(qū)是主要河湖及其蓄滯洪區(qū)、濱海防患區(qū)、重要水源保護(hù)區(qū)、地質(zhì)災(zāi)害危險(xiǎn)區(qū)、其他為維護(hù)生態(tài)環(huán)境安全需要進(jìn)行特殊控制的區(qū)域。主要分布于XXX村、XXX村、XXX村，區(qū)域面積為146.21公頃，占全鎮(zhèn)土地總面積的1.92％。

（二）管制規(guī)則。區(qū)內(nèi)土地以生態(tài)環(huán)境保護(hù)為主導(dǎo)用途。區(qū)內(nèi)土地使用應(yīng)符合經(jīng)批準(zhǔn)的相關(guān)規(guī)劃。區(qū)內(nèi)影響生態(tài)環(huán)境安全的土地，應(yīng)在規(guī)劃期間調(diào)整為適宜的用途。區(qū)內(nèi)土地嚴(yán)禁進(jìn)行與生態(tài)環(huán)境保護(hù)無關(guān)的開發(fā)建設(shè)活動(dòng)，原有的各種生產(chǎn)、開發(fā)活動(dòng)應(yīng)逐步退出。第四十二條 自然與文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)

（一）區(qū)域劃定。自然與文化遺產(chǎn)保護(hù)區(qū)包括：典型的自然地理區(qū)域、有代表性的自然生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域以及已經(jīng)遭受破壞但經(jīng)保護(hù)能夠恢復(fù)的自然生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域；具有特殊保護(hù)價(jià)值的濕地、水域、森林、草原；需要予以特殊保護(hù)的其他自然和人文景觀、遺跡等保護(hù)區(qū)域。主要分布于XXX村、XXX村、XXX村，區(qū)域面積為146.21公頃，占全鎮(zhèn)土地總面積的1.92％。

（二）管制規(guī)則。區(qū)內(nèi)土地主要用于保護(hù)具有特殊價(jià)值的自然和文化遺產(chǎn)。區(qū)內(nèi)土地使用應(yīng)符合經(jīng)批準(zhǔn)的保護(hù)區(qū)規(guī)劃。區(qū)內(nèi)影響景觀保護(hù)的土地，應(yīng)在規(guī)劃期間調(diào)整為適宜的用途。不得占用保護(hù)區(qū)核心區(qū)的土地進(jìn)行新的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)，原有的各種生產(chǎn)、開發(fā)活動(dòng)應(yīng)逐步退出。嚴(yán)禁占用區(qū)內(nèi)土地進(jìn)行破壞景觀、污染環(huán)境的開發(fā)建設(shè)活動(dòng)。第四十三條 林業(yè)用地區(qū)

（一）區(qū)域劃定。林業(yè)用地區(qū)是發(fā)展林業(yè)和改善生態(tài)環(huán)境需要?jiǎng)澏ǖ耐恋赜猛緟^(qū)域，有林地、灌木林地、其他林地、生態(tài)建設(shè)規(guī)劃的造林地、宜林荒山及以上范圍內(nèi)的其他類型零星土地均劃入林業(yè)用地區(qū)。主要分布于XXX村、XXX村、XXX村，區(qū)域面積為146.21公頃，占全鎮(zhèn)土地總面積的1.92％。

（二）管制規(guī)則。區(qū)內(nèi)土地主要用于林業(yè)生產(chǎn)，以及直接為林業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)建設(shè)服務(wù)的營林設(shè)施。區(qū)內(nèi)現(xiàn)有的非農(nóng)建設(shè)用地應(yīng)調(diào)整為林地和其他類型的營林設(shè)施，規(guī)劃期內(nèi)確實(shí)不能調(diào)整的，可保留現(xiàn)狀，但不得擴(kuò)大面積。保護(hù)現(xiàn)有林地資源，禁止毀林開荒等其它毀林行為；鼓勵(lì)依法開墾荒山、荒坡，植樹造林，擴(kuò)大森林覆蓋率；鼓勵(lì)區(qū)內(nèi)進(jìn)行依法有序的生態(tài)建設(shè)活動(dòng)。禁止占用區(qū)內(nèi)林地、耕地進(jìn)行非農(nóng)建設(shè)。不得占用生態(tài)林地區(qū)的土地進(jìn)行新的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)。強(qiáng)化管理，堅(jiān)持依法治林，嚴(yán)禁亂砍濫伐。嚴(yán)禁區(qū)內(nèi)農(nóng)用地轉(zhuǎn)為未利用地。第四十四條 牧業(yè)用地區(qū)

（一）區(qū)域劃定。牧業(yè)用地區(qū)是現(xiàn)有成片的人工、改良和天然草地、已列入生態(tài)保護(hù)和建設(shè)實(shí)施項(xiàng)目的牧草地、規(guī)劃期間通過土地整治增加的牧草地、為牧業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)建設(shè)服務(wù)的牧道、欄圈、牲畜飲水點(diǎn)、防火道、護(hù)牧林等設(shè)施用地。主要分布于XXX村、XXX村、XXX村，區(qū)域面積為146.21公頃，占全鎮(zhèn)土地總面積的1.92％。

（二）管制規(guī)則。區(qū)內(nèi)土地主要用于牧業(yè)生產(chǎn)，以及直接為牧業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)建設(shè)服務(wù)的牧業(yè)設(shè)施；區(qū)內(nèi)現(xiàn)有非農(nóng)業(yè)建設(shè)用地按其適宜性調(diào)整為牧草地或其他類型的牧業(yè)設(shè)施用地，規(guī)劃期內(nèi)不能調(diào)整的，保留現(xiàn)狀用途，不得擴(kuò)大面積；未經(jīng)批準(zhǔn)，嚴(yán)禁占用區(qū)內(nèi)土地進(jìn)行非農(nóng)業(yè)建設(shè)，嚴(yán)禁占用區(qū)內(nèi)土地進(jìn)行開墾、采礦、挖沙、取土等破壞草原植被的活動(dòng)。

第二節(jié)

建設(shè)用地管制分區(qū)

第四十五條 允許建設(shè)區(qū)

允許建設(shè)區(qū)是指城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模邊界所包含的范圍，是現(xiàn)狀和規(guī)劃期內(nèi)新增城鎮(zhèn)、工礦、村莊建設(shè)用地規(guī)劃選址的區(qū)域。允許建設(shè)區(qū)面積為90.34公頃，占土地總面積的2.72%，主要分布于XXX村、XXX村、XXX村。區(qū)內(nèi)土地主導(dǎo)用途為城、鎮(zhèn)、村或工礦建設(shè)發(fā)展空間。區(qū)內(nèi)新增城鄉(xiāng)建設(shè)用地受規(guī)劃指標(biāo)和計(jì)劃指標(biāo)約束，應(yīng)統(tǒng)籌增量與存量用地，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用。規(guī)劃實(shí)施過程中，在允許建設(shè)區(qū)面積不改變的前提下，其空間布局形態(tài)可依程序進(jìn)行調(diào)整，但不得突破建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界。允許建設(shè)區(qū)邊界（規(guī)模邊界）的調(diào)整，須報(bào)規(guī)劃審批機(jī)關(guān)同級的國土資源管理部門審查批準(zhǔn)。第四十六條 有條件建設(shè)區(qū) 有條件建設(shè)區(qū)是指城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模邊界之外、擴(kuò)展邊界以內(nèi)的區(qū)域，在不突破規(guī)劃城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模控制指標(biāo)前提下，區(qū)內(nèi)土地可以用于規(guī)劃建設(shè)用地區(qū)的布局調(diào)整。有條件建設(shè)區(qū)面積63.01公頃，占土地總面積的1.90%。區(qū)內(nèi)土地符合規(guī)定的，可依程序辦理建設(shè)用地審批手續(xù)，同時(shí)相應(yīng)核減允許建設(shè)區(qū)用地規(guī)模；在所有約束性指標(biāo)沒有突破的前提下，區(qū)內(nèi)土地可結(jié)合農(nóng)村土地整治工程合理安排新增建設(shè)用地；規(guī)劃期內(nèi)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界原則上不得調(diào)整。如需調(diào)整按規(guī)劃修改處理，嚴(yán)格論證，必須報(bào)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。第四十七條 限制建設(shè)區(qū)

限制建設(shè)區(qū)是除允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、禁止建設(shè)區(qū)外的其它區(qū)域，主要包括規(guī)劃期間擬復(fù)墾的建設(shè)用地與基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)。限制建設(shè)區(qū)面積3063.04公頃，占土地總面積的92.22%。區(qū)內(nèi)土地主導(dǎo)用途為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)空間，是開展土地整理復(fù)墾開發(fā)和基本農(nóng)田建設(shè)的主要區(qū)域；區(qū)內(nèi)嚴(yán)格限制城、鎮(zhèn)、村建設(shè)，嚴(yán)格控制線性基礎(chǔ)設(shè)施和獨(dú)立建設(shè)項(xiàng)目用地。第四十八條 禁止建設(shè)區(qū)

禁止建設(shè)區(qū)是轄區(qū)范圍內(nèi)除允許建設(shè)區(qū)、有條件建設(shè)區(qū)、限制建設(shè)區(qū)外的其他區(qū)域。禁止建設(shè)區(qū)面積0公頃，占土地總面積的0%。區(qū)內(nèi)土地的主導(dǎo)用途為生態(tài)與環(huán)境保護(hù)空間，嚴(yán)格禁止與主導(dǎo)功能不相符的各項(xiàng)建設(shè)；嚴(yán)格按照《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》等有關(guān)法規(guī)對本區(qū)進(jìn)行管理，嚴(yán)禁占用區(qū)內(nèi)土地進(jìn)行破壞景觀資源、污染環(huán)境的生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)。

第十章

村土地利用控制

第四十九條 村土地利用指標(biāo)調(diào)控

根據(jù)胡臺(tái)鎮(zhèn)土地資源狀況與利用特點(diǎn)，綜合考慮各村經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的水平、發(fā)展趨勢、資源環(huán)境條件、土地利用現(xiàn)狀和潛力分析等因素，確定土地利用重點(diǎn)和發(fā)展方向，采取定性與定量、定位與定序的有機(jī)結(jié)合，兼顧效率與公平，統(tǒng)籌需要與可能，將上級規(guī)劃下達(dá)給本鄉(xiāng)鎮(zhèn)的耕地保有量、基本農(nóng)田保護(hù)面積、城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模、人均工礦用地、建設(shè)占用耕地規(guī)模與整理復(fù)墾開發(fā)補(bǔ)充耕地規(guī)模等土地利用約束性和預(yù)期性指標(biāo)分解到各村并落實(shí)到地塊。第五十條 村土地利用控制措施

（一）確定各村建設(shè)用地空間管制邊界。各村在本規(guī)劃原則、目標(biāo)指導(dǎo)下，積極配合經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略的實(shí)施，根據(jù)上級規(guī)劃下達(dá)的新增建設(shè)用地指標(biāo)，合理布局集鎮(zhèn)、新農(nóng)村建設(shè)、交通水利等新增建設(shè)用地，并分別劃定建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界。

（二）確保重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域和重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目用地得到優(yōu)先落實(shí)。各村土地利用必須優(yōu)先保障集鎮(zhèn)規(guī)劃重點(diǎn)發(fā)展區(qū)域的建設(shè)用地需求；同時(shí)對其他相關(guān)部門規(guī)劃確定各類基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，進(jìn)一步明確項(xiàng)目的用地規(guī)模以及具體位置。

（三）嚴(yán)格保護(hù)耕地和基本農(nóng)田。根據(jù)本輪規(guī)劃下達(dá)到各個(gè)村莊的耕地和基本農(nóng)田保有量，并落實(shí)到各個(gè)村莊的具體地塊和位置，嚴(yán)格限制建設(shè)用地占有耕地特別是基本農(nóng)田。

（四）嚴(yán)格執(zhí)行本規(guī)劃下達(dá)各項(xiàng)任務(wù)。規(guī)劃期內(nèi)，各村必須嚴(yán)格保護(hù)耕地和基本農(nóng)田、控制農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模，保證基本農(nóng)田面積不減少，質(zhì)量有提高。通過具體措施保障土地綜合整治、農(nóng)村建設(shè)用地整治挖潛工作按計(jì)劃有序進(jìn)行。

第十一章

近期用地規(guī)劃

第五十一條近期耕地保護(hù)目標(biāo)

至2010年胡臺(tái)鎮(zhèn)耕地保有量不低于3697.1265公頃；基本農(nóng)田保護(hù)面積不少于1906公頃。第五十二條近期建設(shè)用地控制目標(biāo)

至2010年，建設(shè)用地總規(guī)?？刂圃?197.056公頃以內(nèi)；2006-2010年建設(shè)用地新增規(guī)?？刂圃?6公頃以內(nèi)；人均城鎮(zhèn)工礦用地99平方米/公頃。

第五十三條近期土地整治目標(biāo)

至2010年通過土地整治補(bǔ)充耕地102公頃，其中，農(nóng)用地整理補(bǔ)充耕地4公頃，農(nóng)村居民點(diǎn)整理補(bǔ)充耕地5公頃，土地復(fù)墾補(bǔ)充耕地5公頃，未利用地土地開發(fā)補(bǔ)充耕地88公頃。

第十二章

規(guī)劃實(shí)施保障措施

第五十四條 嚴(yán)格執(zhí)行土地用途管制制度

嚴(yán)格執(zhí)行土地管理法律法規(guī)，全面落實(shí)土地用途管制制度。城鄉(xiāng)建設(shè)、土地開發(fā)等各項(xiàng)土地利用活動(dòng)，必須符合規(guī)劃確定的土地用途，并納入土地利用計(jì)劃，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)用的，必須取得農(nóng)用地轉(zhuǎn)用許可。

第五十五條 加強(qiáng)土地利用計(jì)劃管理

強(qiáng)化土地利用計(jì)劃管理，按照土地利用總體規(guī)劃，合理制定土地利用計(jì)劃，統(tǒng)籌安排階段性農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、建設(shè)用地和土地開發(fā)整理等規(guī)模。加強(qiáng)對城鄉(xiāng)建設(shè)用地掛鉤指標(biāo)的計(jì)劃管理，發(fā)揮置換指標(biāo)在促進(jìn)土地整理和引導(dǎo)土地節(jié)約集約利用方面的重要作用。積極盤活存量土地，逐步將存量土地供應(yīng)納入土地利用計(jì)劃統(tǒng)一管理，實(shí)現(xiàn)土地利用計(jì)劃調(diào)控土地供應(yīng)總量的作用。第五十六條 嚴(yán)格執(zhí)行耕地占補(bǔ)平衡制度

實(shí)行耕地占補(bǔ)平衡制度，確保耕地總量的基本穩(wěn)定。各類非農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目經(jīng)批準(zhǔn)占用耕地的，建設(shè)單位必須補(bǔ)充數(shù)量、質(zhì)量相當(dāng)?shù)母?，補(bǔ)充耕地的數(shù)量、質(zhì)量實(shí)行按等級折算。不能自行補(bǔ)充的，必須按照遼寧省人民政府的規(guī)定繳納耕地開墾費(fèi)。第五十七條 嚴(yán)格土地利用總體規(guī)劃修改

凡涉及改變土地利用方向、規(guī)模、重大布局等原則性修改，必須報(bào)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。嚴(yán)禁通過修改下級土地利用總體規(guī)劃，擴(kuò)大建設(shè)用地規(guī)模，降低耕地保有量和基本農(nóng)田保護(hù)面積。土地利用總體規(guī)劃的修改，必須對規(guī)劃修改的必要性、合理性和合法性等進(jìn)行評估，組織專家論證，并依法組織聽證。第五十八條 加大土地規(guī)劃宣傳力度

在規(guī)劃實(shí)施過程中，通過報(bào)刊、媒體、流動(dòng)宣傳等形式，宣傳國家土地管理法律政策以及土地規(guī)劃的法律地位，提高社會(huì)各界按規(guī)劃用地管地的意識，自覺維護(hù)土地利用總體規(guī)劃的權(quán)威性。第五十九條 健全規(guī)劃實(shí)施的公眾參與制度

規(guī)劃實(shí)施要擴(kuò)大公眾參與，增強(qiáng)規(guī)劃實(shí)施的公開性和透明度。經(jīng)批準(zhǔn)的土地利用總體規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)依法公告，接受公眾監(jiān)督；胡臺(tái)鎮(zhèn)各村土地利用總體規(guī)劃的具體土地利用安排和土地整治活動(dòng)，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取公眾和土地權(quán)利人意見；土地利用總體規(guī)劃修改、調(diào)整，必須舉行專家論證、公開聽證。

第十三章

附

則

第六十條 規(guī)劃組成

本規(guī)劃由規(guī)劃文本、說明和圖件組成。第六十一條 規(guī)劃效力

各類城鄉(xiāng)建設(shè)、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、礦產(chǎn)資源開發(fā)利用、生態(tài)建設(shè)和環(huán)境保護(hù)等相關(guān)規(guī)劃必須符合本規(guī)劃確定的土地用途管制和建設(shè)用地空間管制。第六十二條 規(guī)劃實(shí)施

本規(guī)劃經(jīng)沈陽市人民政府批準(zhǔn)后，由XXX鎮(zhèn)人民政府組織實(shí)施。因規(guī)劃實(shí)施條件發(fā)生重大變化需對本規(guī)劃進(jìn)行修改的，必須報(bào)原批準(zhǔn)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)。

第六十三條 規(guī)劃解釋

本規(guī)劃由XXX縣規(guī)劃和國土資源局XXX縣分局負(fù)責(zé)解釋。

第四篇：管制制度專題

一、安全生產(chǎn)操作規(guī)程

1、駕駛員必須經(jīng)過專業(yè)訓(xùn)練，經(jīng)有關(guān)部門考試合格，取得執(zhí)業(yè)資格證后，方可獨(dú)立駕駛車輛。實(shí)習(xí)駕駛員除持有實(shí)習(xí)駕駛證外，應(yīng)有正式司機(jī)隨車駕駛。嚴(yán)禁無證駕駛。

2、行車前嚴(yán)禁飲酒，行車及加油時(shí)不準(zhǔn)吸煙、飲食和閑談，駕駛室必須按核定人數(shù)乘坐，嚴(yán)禁超員乘坐。

3、每次行車前必須檢查剎車、方向盤、喇叭、照明、信號燈等主要裝置是否齊全完好，消除隱患。

4、行車時(shí)車輛的時(shí)速應(yīng)嚴(yán)格遵守有關(guān)規(guī)定，前后兩車應(yīng)保持必要的安全間距。

5、嚴(yán)格遵守公安部、交通部《城市和公路交通管理規(guī)則》。

6、禁止在雨天、雪、霧天、夜間盲目行駛。夜間行車前，應(yīng)預(yù)先檢查燈光，并特別注意指揮信號和施工信號。

7、嚴(yán)禁盲目強(qiáng)行涉水。汽車涉水后，必須連續(xù)輕踏制動(dòng)踏板，待制動(dòng)效能恢復(fù)后，方可再正常行駛。

8、嚴(yán)禁機(jī)動(dòng)車掛空檔或踩離合器溜坡。下長坡、陡坡前，應(yīng)試踏制動(dòng)器是否有效，下險(xiǎn)峻山坡前，須停車檢查轉(zhuǎn)向系、制動(dòng)系及輪胎等。下坡時(shí)應(yīng)掛檔，利用發(fā)動(dòng)機(jī)阻力控制車速。下坡使用制動(dòng)器時(shí)間較長久時(shí)，應(yīng)停車休息以便制動(dòng)鼓自然冷卻，嚴(yán)禁向高溫的制動(dòng)鼓潑水。

9、認(rèn)真做好出車，途中和回廠例檢，發(fā)現(xiàn)問題，及時(shí)報(bào)修。修理時(shí)，必須掛好排檔，拉緊手制動(dòng)，墊好三角木，以確保安全。在修理中凡接觸易燃物品，必須隨時(shí)注意防火。

10、及時(shí)做好車輛清潔、保養(yǎng)工作。

二、安全生產(chǎn)和崗位責(zé)任制

1、全面貫徹執(zhí)行國家有關(guān)安全生產(chǎn)的方針、政策和法律、法規(guī)，自覺接受國家行業(yè)管理和群眾監(jiān)督。

2、落實(shí)生產(chǎn)經(jīng)營單位安全生產(chǎn)主體責(zé)任，建立健全企業(yè)安全管理機(jī)構(gòu)，配備專職的安全生產(chǎn)管理人員。

3、強(qiáng)化安全生產(chǎn)技術(shù)培訓(xùn)和崗位培訓(xùn)，認(rèn)真做好安全教育和培訓(xùn)活動(dòng)，積極推廣兄弟單位先進(jìn)的安全技術(shù)和安全管理經(jīng)驗(yàn)。

4、加強(qiáng)源頭管理，定期組織開展安全檢查，綜合運(yùn)用自檢、普檢、抽檢、互檢等多種方式，及時(shí)排查各類安全事故隱患。

5、定期召開安全生產(chǎn)例會(huì)，分析企業(yè)安全生產(chǎn)的情況，預(yù)測和安排下一步安全生產(chǎn)的工作意見。

6、抓好車輛安全技術(shù)管理和駕駛員管理工作，建立完善安全管理檔案。

7、定期開展以安全生產(chǎn)活動(dòng)是否符合安全管理體系要求的內(nèi)部審核，定期評價(jià)安全管理體系的有效性。

8、定期分析企業(yè)安全生產(chǎn)工作情況，認(rèn)真聽取各部門意見和建議，接受職工群眾監(jiān)督。

三、安全生產(chǎn)監(jiān)督檢查制度

（一）監(jiān)督檢查落實(shí)企業(yè)安全生產(chǎn)主體責(zé)任情況。

1.制定明確的各崗位安全工作職責(zé)，且在醒目位置給予公布。

2.監(jiān)督檢查公司與各職能部門簽訂安全生產(chǎn)管理責(zé)任狀，與駕駛員簽訂道路行車安全生產(chǎn)責(zé)任書，與經(jīng)營者簽訂安全生產(chǎn)管理協(xié)議。

3.監(jiān)督檢查安全生產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)設(shè)置和配備專職安全生產(chǎn)管理人員情況。

（二）監(jiān)督檢查從業(yè)駕駛?cè)藛T的資質(zhì)

1.監(jiān)督檢查駕駛?cè)藛T的聘用審核和安全生產(chǎn)管理情況，檢查駕駛員管理基礎(chǔ)檔案實(shí)行“一人一檔”情況，檢查對違章和事故駕駛員處理情況。

2.監(jiān)督檢查駕駛員的記分管理情況，要對情節(jié)嚴(yán)重、素質(zhì)差，安全意識不強(qiáng)經(jīng)常出事故的駕駛?cè)藛T進(jìn)行解聘，優(yōu)化駕駛?cè)藛T隊(duì)伍，提高駕駛員整體素質(zhì)。

3監(jiān)督檢查對于超速、超載、疲勞、酒后駕駛等違法行為情節(jié)嚴(yán)重的駕駛?cè)藛T予以解聘的情況。

（三）監(jiān)督檢查車輛安全生產(chǎn)管理情況，檢查營運(yùn)車輛技術(shù)狀況、檢查車輛二級維護(hù)、技術(shù)評定、交警年審、承運(yùn)人責(zé)任險(xiǎn)的投保工作。

（五）監(jiān)督檢查生產(chǎn)安全的嚴(yán)重違法行為的處理情況，監(jiān)督做好經(jīng)營者、駕駛員違反道路運(yùn)輸安全生產(chǎn)行為的記錄情況。

（六）監(jiān)督檢查安全基礎(chǔ)工作及宣傳教育培訓(xùn)情況。企業(yè)主要負(fù)責(zé)人、安全管理人員、駕駛員的持證上崗情況和其他人員的教育培訓(xùn)情況，以及安全宣傳、勞動(dòng)組織、用工等情況。

（七）監(jiān)督檢查對事故按照 “依法依規(guī)、實(shí)事求是、注重實(shí)效”的原則組織事故調(diào)查處理的情況；監(jiān)督檢查嚴(yán)格責(zé)任追究，落實(shí)防范措施，加強(qiáng)安全事故教育的情況。

（八）監(jiān)督檢查開展安全生產(chǎn)隱患排查整改的落實(shí)情況和安全隱患排查治理信息統(tǒng)計(jì)分析和報(bào)送情況。

（九）監(jiān)督檢查應(yīng)急機(jī)構(gòu)和應(yīng)急隊(duì)伍建設(shè)情況；建立和完善生產(chǎn)安全事故的預(yù)防、預(yù)警、預(yù)報(bào)應(yīng)急機(jī)制情況。

（十）監(jiān)督檢查企業(yè)安定穩(wěn)定情況和防火、防爆、防毒、防塵、防盜等治安安全情況。

四、從業(yè)人員安全管理制度

1、機(jī)動(dòng)車駕駛員管理

(1)駕駛員應(yīng)是作風(fēng)正派，組織紀(jì)律性強(qiáng)，身體健康的從業(yè)人員。

(2)駕駛員必須領(lǐng)取駕駛證、從業(yè)資格證，方可駕駛車輛。(3)駕駛員的正常培訓(xùn)由本人負(fù)責(zé)，定期培訓(xùn)由本道路運(yùn)輸經(jīng)營者安全生產(chǎn)管理部門組織實(shí)施。(4)發(fā)生不安全情況，應(yīng)及時(shí)報(bào)告本道路運(yùn)輸經(jīng)營者安全生產(chǎn)管理部門，不準(zhǔn)隱瞞事故真相，并積極配合事故的處理。(5)駕駛員應(yīng)服從調(diào)度，按照規(guī)定路線行駛，連續(xù)行車不準(zhǔn)超過 4小時(shí)，杜絕各種違章行為。

(6)駕駛員要認(rèn)真做好車輛日常維護(hù)工作，保持車容整潔、文明駕駛，嚴(yán)格遵守交通規(guī)則，樹立良好的職業(yè)道德。(7)車輛正常出車前，應(yīng)將文明衛(wèi)生與安全工作結(jié)合檢查。(8)駕駛員必須遵守下列規(guī)定：①駕駛營運(yùn)車輛時(shí)，須攜帶駕駛證、行車證、道路運(yùn)輸證、從業(yè)資格證等其它證件。②不準(zhǔn)轉(zhuǎn)借、涂改和偽造駕駛證、行車證、道路運(yùn)輸證、從業(yè)資格證等其它證件。③不準(zhǔn)將營運(yùn)車輛交給沒有駕駛證和從業(yè)資格證的人駕駛。④不準(zhǔn)駕駛與駕駛證、從業(yè)資格證車型不相符合的車輛。⑤未按規(guī)定審驗(yàn)或?qū)忩?yàn)不合格的，不準(zhǔn)繼續(xù)駕駛車輛。⑥飲酒后不準(zhǔn)駕駛車輛。⑦不準(zhǔn)駕駛安全設(shè)備不全或機(jī)件失靈的車輛。⑧不準(zhǔn)駕駛不符合裝載規(guī)定的車輛。⑨患有妨礙安全行車的疾病或者過度疲勞時(shí)，不準(zhǔn)駕駛車輛。⑩駕駛車輛時(shí)不準(zhǔn)吸煙、飲食、閑談、打手機(jī)或其它妨礙安全行車的行為。

2、機(jī)動(dòng)車輛管理

(1)本道路運(yùn)輸經(jīng)營者所屬機(jī)動(dòng)車輛由其駕駛員負(fù)責(zé)日常具體管理與考核，安全生產(chǎn)管理部門負(fù)責(zé)監(jiān)督與考核，并參與交通事故的處理。(2)機(jī)動(dòng)車輛的年檢審，由本道路運(yùn)輸經(jīng)營者安全生產(chǎn)管理部門組織實(shí)施。(3)認(rèn)真執(zhí)行春查和冬查的各項(xiàng)內(nèi)容要求，嚴(yán)格車輛檢查制度，確保車輛安全運(yùn)行。

(4)牢固樹立“安全第一”的思想，做好日常維護(hù)和車輛換季保養(yǎng)工作，特別是冬季“四防”(防火、防凍、防滑、防事故)工作。

(5)遇有霧、雨、雪等天氣及路況不良，嚴(yán)格控制出車，若生產(chǎn)等急需可配備有經(jīng)驗(yàn)的2名駕駛員出車，以保安全和處理應(yīng)急情況。

(6)禁止私自用車，以車代步或?qū)④囕v亂停亂放。(7)車輛調(diào)配人員要合理安排行車日程，做到行車前有交待，回庫后有檢查，嚴(yán)禁“三違”（違章指揮、違章作業(yè)、違反勞動(dòng)紀(jì)律）。

五、安全例會(huì)制度

為全面貫徹《安全生產(chǎn)法》，做好安全生產(chǎn)狀況的研究分析及重大安全生產(chǎn)問題的對策制定，完善安全生產(chǎn)規(guī)章制度，全面推動(dòng)安全管理工作，公司成立安全領(lǐng)導(dǎo)小組（由法人代表主持），實(shí)行安全生產(chǎn)例會(huì)制度。

一、每月召開一次的安全例會(huì)，相關(guān)人員必須簽名參加。

二、安全例會(huì)主要內(nèi)容：

1、傳達(dá)上級有關(guān)文件或指示，通報(bào)本月安全生產(chǎn)情況。

2、及時(shí)分析、總結(jié)上一階段運(yùn)輸?shù)陌踩?、不安全的情況，研究布置下階段保證安全運(yùn)輸?shù)纳a(chǎn)計(jì)劃。

3、分析研究近期發(fā)生事故的特點(diǎn)和規(guī)律，制定落實(shí)防范措施。

4、研究安全管理工作中的薄弱環(huán)節(jié)，制定落實(shí)整改措施，修改、完善各項(xiàng)安全規(guī)章制度。

5、根據(jù)“四不放過”的原則（即：事故原因不查清不放過、責(zé)任人員未處理不放過、整改措施未落實(shí)不放過、有關(guān)人員未受到教育不放過），對發(fā)生的事故進(jìn)行調(diào)查、分析和處理。

六、安全培訓(xùn)和教育學(xué)習(xí)制度

一、駕駛員要認(rèn)真學(xué)習(xí)道路交通法規(guī)，樹立良好的職業(yè)道德，增強(qiáng)安全意識，按時(shí)參加各類安全教育和培訓(xùn)，嚴(yán)格執(zhí)行行車規(guī)則。

二、運(yùn)營組要堅(jiān)持每月二次的安全教育活動(dòng)，及時(shí)傳達(dá)上級和交通管理部門的有關(guān)指示精神，認(rèn)真總結(jié)安全行車的經(jīng)驗(yàn)和分析典型事故的教訓(xùn)，總結(jié)推廣先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，不斷增強(qiáng)安全防范意識。

三、公司要定期利用一些典型的事故案例進(jìn)行分析教育，認(rèn)真吸取他人的教訓(xùn)，警示駕駛員要文明行車，嚴(yán)守規(guī)則，確保安全。

四、駕駛員對公司組織的安全教育活動(dòng)，無特殊情況一律不得請假、缺席，負(fù)責(zé)人要嚴(yán)格考勤。

六、對各類培訓(xùn)教育要做好記錄，以便備查。

7.車輛、設(shè)施、設(shè)備安全管理制度

1、駕駛員不能帶著思想包袱開車，不能在心情沮喪時(shí)開車，不能在鬧情緒時(shí)開車，要控制情緒、情感，保證行車安全。

2、接受運(yùn)輸任務(wù)，按時(shí)到崗，對車輛情況進(jìn)行自檢，存在故障隱患要立即維修。

3、駕駛員對車輛的日常維護(hù)應(yīng)做到：

4、堅(jiān)持“三檢”，即出車前、行車中、收車后檢視汽車的燈光、轉(zhuǎn)向、制動(dòng)、傳動(dòng)、冷卻、潤滑及各部機(jī)件連接的有效情況。

5、保持“四清”，即保持機(jī)油、空氣、燃油濾清器和蓄電池的清潔。

6、防止“四漏”，即防止漏水、漏油、漏氣、漏電。

八、事故處理應(yīng)急預(yù)案

1、立即停車。凡發(fā)生道路運(yùn)輸事故，都要立即停車，并撥打事故處理專用電話。

2、立即搶救。停車后應(yīng)首先檢查有無傷亡人員，如有受傷人員，應(yīng)立即施救并攔截過往車輛，送就近醫(yī)院搶救；如傷員身體某部位被壓或卡住，應(yīng)立即設(shè)法將傷員救出，同時(shí)應(yīng)標(biāo)出事故現(xiàn)場位置。危險(xiǎn)物品泄漏時(shí)，根據(jù)具體情況采取滅火、隔絕、堵漏、攔截、稀釋、中和、覆蓋、冷卻、泄壓、轉(zhuǎn)移、收集等施救方法進(jìn)行搶救；繼續(xù)滯留現(xiàn)場會(huì)造成更大損失或危險(xiǎn)時(shí)，應(yīng)及時(shí)組織搶救轉(zhuǎn)移，同時(shí)應(yīng)標(biāo)出事故現(xiàn)場位置。

3、現(xiàn)場保護(hù)。肇事車停位，傷亡人員倒位，各種碰撞碾壓的痕跡，剎車拖痕，血跡及其他散落物品均屬保護(hù)內(nèi)容，不得破壞、偽造。

4、如有泄漏、爆炸、火災(zāi)、可能危及安全時(shí)，勸導(dǎo)阻止無關(guān)人員和車輛進(jìn)入現(xiàn)場。

4、及時(shí)報(bào)案。在搶救傷員、保護(hù)現(xiàn)場的同時(shí)，應(yīng)及時(shí)直接或委托他人向當(dāng)?shù)毓膊块T或交通主管部門報(bào)案，然后及時(shí)向本公司領(lǐng)導(dǎo)和負(fù)責(zé)的專人匯報(bào)。

5、內(nèi)容如下：肇事地點(diǎn)、時(shí)間、報(bào)告人的姓名、住址及事故的死傷和損失情況。交通警察和應(yīng)急救援人員到達(dá)現(xiàn)場后，要服從組織指揮，主動(dòng)如實(shí)地反映情況，積極配合現(xiàn)場勘察和事故分析等工作。

第五篇：談?wù)勱P(guān)于我國土地征收制度發(fā)展與協(xié)調(diào)

公

司訴 訟

理由

是什么？

談?wù)勱P(guān)于我國土地征收制度

談?wù)勱P(guān)于我國土地征收制度 作者 王衛(wèi)洲

1、土地征收概述。

土地征收簡稱為征地，是指國家為了公共利益需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，在符合法定條件的前提下將農(nóng)村集體所有的土地征為國家所有的所有，并對被征地的集體經(jīng)濟(jì)組織、集體土地使用權(quán)人予以補(bǔ)償?shù)男袨椤?/p>

在我國，有關(guān)土地征收及補(bǔ)償?shù)臈l款最早出現(xiàn)在1944年1月頒布的《陜甘寧邊區(qū)地權(quán)條例》中，該條例確立了“租用、征用或者以其它土地交換”的初級形式，后幾經(jīng)發(fā)展完善，但一直沿用“土地征用”這一名詞，對土地征收及補(bǔ)償制度大多也只是原則性的規(guī)定。我國《憲法》和《土地管理法》2004年修正或修改前，沒有區(qū)分“征收”和“征用”的不同，統(tǒng)稱“征用”。從實(shí)際內(nèi)容看，《土地管理法》既規(guī)定了農(nóng)民集體所有的土地“征用”為國有土地的情形，實(shí)質(zhì)上是征收；又規(guī)定了臨時(shí)用地的情形，實(shí)質(zhì)上是征用。2004年3月14日，十屆全國人大二次會(huì)議通過了憲法修正案，將第十條第三款修改為：“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償。” 第一次在憲法中明確提出了私有財(cái)產(chǎn)權(quán)和補(bǔ)償?shù)母拍睿鞔_了征收和征用兩種土地流轉(zhuǎn)方式，為今后農(nóng)村土地征收及補(bǔ)償制度的進(jìn)一步建立和完善提供了憲法上的基礎(chǔ)和保障。8月28日，《土地管理法》也對相應(yīng)條款作了同樣修改，我國的土地征收及補(bǔ)償制度正逐步得到完善。

但是近年來一些文件、報(bào)告時(shí)常混用“土地征收”和“土地征用”兩個(gè)概念，主要原因是實(shí)踐中人們還存有模糊認(rèn)識，認(rèn)為二者沒有實(shí)質(zhì)區(qū)別，只是表述不同。實(shí)際上，二者的含義是不同的，征收的法律后果是土地所有權(quán)的改變，土地所有權(quán)由農(nóng)民集體所有變?yōu)閲宜校徽饔玫姆珊蠊皇鞘褂脵?quán)的改變，土地所有權(quán)仍然屬于

農(nóng)民集體，征用條件結(jié)束需將土地交還給農(nóng)民集體。簡言之，涉及土地所有權(quán)改變的，是征收；不涉及所有權(quán)改變的，是征用。

2、土地征收的特點(diǎn)。

（1）強(qiáng)制性，土地征收是一種行政行為，在土地征收法律關(guān)系中，由有權(quán)的國家機(jī)關(guān)代表國家來行使，征地方與土地被征收的集體組織的地位是不平等的，在符合法定條件的前提下，行政機(jī)關(guān)按照法定的權(quán)限和程序征收土地，無需被征收土地的所有人同意。國家征收土地作為一種行政行為，被征收土地的集體組織必須服從。（2）行政性,土地征收行為并非基于雙方的自愿和一致的民事行為，而是有權(quán)行政機(jī)關(guān)行使其職權(quán)發(fā)生法律效力的行為。有人認(rèn)為土地征收屬于國家行為，這種觀點(diǎn)是不確切的，土地征收和其他行政行為沒有區(qū)別都是由行政機(jī)關(guān)行使法定的職權(quán)的行為，國家行為是不可訴的，征地屬于行政行為，可以對其申請行政復(fù)議和起訴。（3）公益性，土地征收是國家為了公共利益的需要。大多數(shù)學(xué)者認(rèn)為，公共利益是指一定范圍內(nèi)不特定多數(shù)人的共同利益，公共利益的需要是國家依法征收土地的唯一原因。

（4）土地征收必須以補(bǔ)償為必備條件。國家在征收農(nóng)民集體所有的土地的同時(shí)，應(yīng)當(dāng)對被征地的農(nóng)民集體和享有集體土地使用權(quán)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，的應(yīng)當(dāng)保障被失地農(nóng)民基本生活水平不因征地下降。

3、目前的土地征收存在的問題。

隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速增長，我國各地掀起投資熱潮，城鎮(zhèn)周邊的大量耕地被占用，變成了開發(fā)區(qū)和商品房。這股“圈地”的熱潮給我國帶來了一些經(jīng)濟(jì)和社會(huì)問題。中國國土資源部執(zhí)法監(jiān)察局負(fù)責(zé)人郭寶平先生介紹說： “（非法占有土地）主要是指違規(guī)設(shè)立開發(fā)區(qū)，大量圈占土地。目前，全國的開發(fā)區(qū)（面積）比現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地的總面積還要多。有些地方（政府還）濫用征地權(quán)，大量征地，造成農(nóng)民的利益受到侵犯、社會(huì)不穩(wěn)定?！睋?jù)介紹，在我國的一些地方，大片的耕地被以各種名義征用，而一些失去土地的農(nóng)民得到的經(jīng)濟(jì)補(bǔ)償卻很低。郭寶平先生指出，由于目前中國對地方政府官員的考核普遍以經(jīng)濟(jì)和財(cái)政收入增長為主要標(biāo)準(zhǔn)，一些地方政府官員為了出“政績”而盲目設(shè)立各種不必要的開發(fā)區(qū)，或開工建設(shè)重復(fù)性投資項(xiàng)目，這是當(dāng)前中國出現(xiàn)圈地?zé)岢钡母驹颉?/p>

由于地方政府熱衷于征收土地，導(dǎo)致了一系列嚴(yán)重的后果，最為突出的是農(nóng)民與政府的矛盾，土地征收引發(fā) 2 的群體性案件迅猛增長，據(jù)了解，2007年，國土資源部受理的涉及農(nóng)村征地糾紛的來訪為887起3157人次，其中因安置補(bǔ)償問題來訪的為776起2757人次，分別占87.49%、87.33%。群眾反映強(qiáng)烈的問題主要包括：一是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低；二是違法征地；三是在占地過程中存在暴力行為。

據(jù)介紹，2006年1至11月，中國共查處土地違法案件7.74萬件，清理非法占用土地1萬多公頃，然而土地征收的數(shù)量并沒有減少，反而在上漲。

筆者以為目前，我國土地征收存在以下嚴(yán)重的問題和弊端。

（一）土地征收程序不規(guī)范。

由于片面的追求政績，以及部分地方領(lǐng)導(dǎo)受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)動(dòng)，加之土地征收屬于行政行為具有強(qiáng)制性的特點(diǎn)，部分地方在征收土地的時(shí)候沒有全部依照甚至完全沒有依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序，在筆者的執(zhí)業(yè)過程中，當(dāng)事人咨詢以及我承辦的案件中，60%以上的征地行為存在少批多占、未批先占的行為；90%以上沒有依照《國務(wù)院關(guān)于深化改革嚴(yán)格土地管理的決定》履行失地農(nóng)民知情確認(rèn)程序；80%以上在征地規(guī)程中沒有依照《國土資源聽證規(guī)定》組織失地農(nóng)民參加聽證，此外征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低、截留征地補(bǔ)償款、以租代征、越權(quán)審批、占地過程中濫用公檢法部門等現(xiàn)象也非常嚴(yán)重。另外，發(fā)生糾紛后部分地方政府組織人員截訪，法院對于農(nóng)民的起訴以各種借口推脫不予受理，并不做不予受理的裁定。致使失地農(nóng)民的權(quán)利受到侵犯后連最起碼的司法救濟(jì)權(quán)都受到侵犯。這些行為嚴(yán)重的影響了社會(huì)的和諧，在部分地方甚至出現(xiàn)了群體性事件。

（二）征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)偏低且補(bǔ)償對象不一致，部分地方截留征地補(bǔ)償。

征收土地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)按照《土地管理法》的規(guī)定來執(zhí)行的，征用耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物補(bǔ)償費(fèi)和青苗補(bǔ)償費(fèi)。作為征地補(bǔ)償?shù)闹饕糠滞恋匮a(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)都是按照土地年平均生產(chǎn)值的倍數(shù)來確定的，而不是由國家（政府）和農(nóng)民協(xié)商或按“市價(jià)”補(bǔ)償。也就是集體所有的土地沒有按照市場應(yīng)當(dāng)有的價(jià)格來實(shí)現(xiàn)其價(jià)值。由于《土地管理法》規(guī)定的只是一個(gè)原則性的規(guī)定所以地方政府在法律規(guī)定的框架內(nèi)會(huì)自己制定本區(qū)域的補(bǔ)償辦法，所以出現(xiàn)了各地的補(bǔ)償款分配不一致的現(xiàn)象，如山西省明確規(guī)定了將土地補(bǔ)償費(fèi)的80%支付給失地農(nóng)民，但是貴州省可能未作這樣的規(guī)定，區(qū)縣政府、國土資源局和村委會(huì)有可能會(huì)支付該部分款項(xiàng)給失地農(nóng)民，也有可能不予支付。此外各個(gè)地方對于有特殊情況的農(nóng)民如出嫁女、外遷戶等給予的補(bǔ)償 3

都不一致。最為嚴(yán)重的是部分地方政府截留農(nóng)民的征地補(bǔ)償款，損害了農(nóng)民的合法權(quán)益。

按照我國法律的規(guī)定，征地補(bǔ)償和安置補(bǔ)助的原則是保證被征地農(nóng)民的生活水平不因征用土地而降低。征用土地后通過補(bǔ)償和采取各項(xiàng)安置措施，要使被征地單位的農(nóng)民的生活水平達(dá)到征地前的生活水平。如果達(dá)不到，應(yīng)當(dāng)采取相應(yīng)的措施，包括提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，最高能提高到30倍。這樣即使存入銀行，按目前的利率也可以保證農(nóng)民的收入高于被征用土地之前的水平。如果30倍仍然不能保證被征地農(nóng)民的生活水平不因征用土地而降低就應(yīng)該由國務(wù)院批準(zhǔn)繼續(xù)提高，但是事實(shí)上這種在征地補(bǔ)償安置方案確定后再提高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的，是很少的。

（三）公共利益的界限模糊，大量占地不屬于公共利益需要。

土地征用是國家或政府為了公益目的而抵償取得非國有土地和個(gè)人土地的行為，行政征用權(quán)的行使僅限于公益目的雖然《憲法》《土地管理法》《物權(quán)法》國家為了公共利益的需要，可以依照法律規(guī)定對土地實(shí)行征用。但卻沒有明確何為公共利益，如何確定公共利益。這就導(dǎo)致國家的土地征收權(quán)事實(shí)上不受限制的情況，造成權(quán)力濫用。據(jù)調(diào)查在我國現(xiàn)有的征地中80%以上的征地都是基于商業(yè)利益的需要而進(jìn)行的而非公共利益，一些地方在片面追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展和“政績工程”的促使下，濫用土地，把大量的農(nóng)用地轉(zhuǎn)化為城市用地和工業(yè)用地，造成了土地資源的嚴(yán)重浪費(fèi)。

（四）存在大量的非法占地現(xiàn)象。

土地征收屬于行政行為，無論如何它根本上是依據(jù)法律來實(shí)行的，但是由于征地報(bào)批的時(shí)間較長、程序比較繁瑣、審批比較嚴(yán)格的原因，部分地方利用各種各樣的方式回避正規(guī)的征收程序，采取如“村改居”“城中村改造”“以租代征”“集體建設(shè)用地流轉(zhuǎn)”等等各種各樣的方式，非法占用農(nóng)民集體土地，這種沒有沒有任何法律依據(jù)占地的行為屬于非法占地。

綜上，我國土地在制度上和時(shí)間上存在很多嚴(yán)重的問題，現(xiàn)在國務(wù)院、國土資源部以及其他高層國家機(jī)關(guān)對此已經(jīng)很重視，對于土地違法行為的查處力度也在逐步的加大，相信這些問題終會(huì)的到解決。作為一名土地律師，筆者希望本書對于這些問題的解決能夠有所幫助。

4、對土地征收糾紛的分析和對策

為防止土地問題的大量出現(xiàn)國家采取了很多措施來保障農(nóng)民權(quán)益的實(shí)現(xiàn)，如建立征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)協(xié)調(diào)裁決機(jī) 4

制，征收土地確保農(nóng)民之請確認(rèn)、開展百日行動(dòng)查處違法占地、健全嚴(yán)格征地審查報(bào)批程序、制定土地區(qū)片最低價(jià)等，這些措施使農(nóng)民權(quán)利保障得到進(jìn)一步的深化細(xì)化，但是并沒有減少土地糾紛的發(fā)生，相反在農(nóng)民土地維權(quán)行為反而比以前增加，不少地方政府解決這類問題的靠的是“公檢法”，這種方法不但沒有解決問題反而使矛盾更加的激烈。

土地問題為何愈演愈烈而且難以制止呢，大部分學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)歸根于征收土地過程中土地審批及實(shí)施的違法，對此筆者持不完全同意的態(tài)度。大部分地區(qū)在征收土地過程中確實(shí)存在很多的違法情節(jié)，如征收土地知情確認(rèn)程序沒有認(rèn)真履行在報(bào)批中呈報(bào)材料一書四方案過于的簡單不符合要求；土地征收后沒有依法公告和履行登記程序；沒有按照國土資源聽證規(guī)定召開聽證會(huì)聽取群眾的意見；打著公共利益的旗號肆意征收集體土地；截留征地補(bǔ)償款；或者未批先占、少批多占等等，嚴(yán)重的損害了法律的權(quán)威侵害了失地農(nóng)民的利益。但是最近在國土資源部一直嚴(yán)格規(guī)范土地征收審批程序，在百日行動(dòng)之后地方政府征收土地呈報(bào)的程序不敢嚴(yán)重、明顯的違法，特別是截留農(nóng)民征地補(bǔ)償款這一行為已經(jīng)大幅度的減少了，一般情況地方政府都會(huì)制定征收集體土地補(bǔ)償安置的辦法和征收土地補(bǔ)償?shù)膮^(qū)片最低價(jià)格，由于法律制度的逐步健全，截留補(bǔ)償款的問題已經(jīng)很少發(fā)生了，可以說很多地方征收農(nóng)民土地進(jìn)行的補(bǔ)償是基本符合土地管理法的規(guī)定，但是土地問題根本沒有得到解決，原因何在？

筆者認(rèn)為地方政府在呈報(bào)和審批過程中存在違法性，對于農(nóng)民屬于來講屬于程序上的問題，并不是關(guān)系農(nóng)民的切身利益的問題。引發(fā)農(nóng)村土地糾紛的根本原因征收土地對農(nóng)民的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，即土地被征收后農(nóng)民能夠得到多少的補(bǔ)償，失去土地依靠什么來維持生活的問題。

關(guān)于現(xiàn)行的征地補(bǔ)償依據(jù)是《中華人民土地管理法》第四十七條，該條對于征地補(bǔ)償是這樣規(guī)定的：征收土地的，按照被征收土地的原用途給予補(bǔ)償。征收耕地的補(bǔ)償費(fèi)用包括土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)以及地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)。征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的六至十倍。征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，按照需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)計(jì)算。需要安置的農(nóng)業(yè)人口數(shù)，按照被征收的耕地?cái)?shù)量除以征地前被征收單位平均每人占有耕地的數(shù)量計(jì)算。每一個(gè)需要安置的農(nóng)業(yè)人口的安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，為該耕地被征收前三年平均年產(chǎn)值的四至六倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補(bǔ)助費(fèi)，最高不得超過被征收前三年平均年產(chǎn)值的十五倍。征收其他土地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市參照征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn) 5

規(guī)定。被征收土地上的附著物和青苗的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，由省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定。征收城市郊區(qū)的菜地，用地單位應(yīng)當(dāng)按照國家有關(guān)規(guī)定繳納新菜地開發(fā)建設(shè)基金。依照本條第二款的規(guī)定支付土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，尚不能使需要安置的農(nóng)民保持原有生活水平的，經(jīng)省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以增加安置補(bǔ)助費(fèi)。但是，土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的總和不得超過土地被征收前三年平均年產(chǎn)值的三十倍。國務(wù)院根據(jù)社會(huì)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，在特殊情況下，可以提高征收耕地的土地補(bǔ)償費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)的標(biāo)準(zhǔn)?！?/p>

關(guān)于征地補(bǔ)償如何分配，對于地上附著物和青苗補(bǔ)償、安置補(bǔ)助費(fèi)在法律和實(shí)際操作中沒有爭議，應(yīng)當(dāng)屬于失地農(nóng)民。但是對于土地補(bǔ)償費(fèi)我國現(xiàn)行法律有著不同的規(guī)定，《中華人民共和國土地管理法實(shí)施條例》第二十六條規(guī)定“土地補(bǔ)償費(fèi)歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有；地上附著物及青苗補(bǔ)償費(fèi)歸地上附著物及青苗的所有者所有。征用土地的安置補(bǔ)助費(fèi)必須專款專用，不得挪作他用。需要安置的人員由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，由農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理和使用；由其他單位安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)支付給安置單位；不需要統(tǒng)一安置的，安置補(bǔ)助費(fèi)發(fā)放給被安置人員個(gè)人或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險(xiǎn)費(fèi)用。市、縣和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對安置補(bǔ)助費(fèi)使用情況的監(jiān)督。” 國土資源部《關(guān)于完善征地補(bǔ)償安置制度的指導(dǎo)意見》規(guī)定“土地補(bǔ)償費(fèi)的分配。按照土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于被征地農(nóng)戶的原則，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部合理分配。具體分配辦法由省級人民政府制定。土地被全部征收，同時(shí)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織撤銷建制的，土地補(bǔ)償費(fèi)應(yīng)全部用于被征地農(nóng)民生產(chǎn)生活安置。”

集體土地被征收其土地所有權(quán)屬于農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織這是沒有問題的，土地管理法規(guī)定歸農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織所有也是按照土地所有權(quán)進(jìn)行規(guī)定的，但是就集體財(cái)產(chǎn)應(yīng)當(dāng)如何分配并不是集體經(jīng)濟(jì)組織自由支配，而是必須按照土地補(bǔ)償費(fèi)主要用于被征地農(nóng)戶的原則進(jìn)行分配，各地省政府基本上都制定了具體的分配辦法，一般情況下分配比例為8/2，即80%分配給被征地農(nóng)戶，20%分配給集體經(jīng)濟(jì)組織由其依據(jù)村規(guī)等依據(jù)進(jìn)行支配。

從法律的規(guī)定和征地實(shí)踐來看，這種征地補(bǔ)償制度并不是按照土地的市場價(jià)格對農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償，而僅僅是對征收土地給農(nóng)民造成的直接損失進(jìn)行的補(bǔ)償，這樣的補(bǔ)償制度對于農(nóng)民失去土地而間接產(chǎn)生的一切經(jīng)濟(jì)損失是不予補(bǔ)償?shù)模诜▽W(xué)界這種補(bǔ)償?shù)脑瓌t被稱之為不完全補(bǔ)償原則，這種不完全的補(bǔ)償制度對于農(nóng)民而言極具不公平。按照憲法和法律的規(guī)定，征地是指為了公共利益依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序?qū)⑥r(nóng)民集體所有的土地征收為國家所 6

有，這就決定了我國征收土地的行為屬于國家征收行為，而不是一種市場交易行為，不會(huì)按照標(biāo)的物具有的價(jià)值來進(jìn)行補(bǔ)償?shù)?，即法律授?quán)政府可以低于正常價(jià)值的標(biāo)準(zhǔn)將農(nóng)民集體所有的土地變成國有，將農(nóng)民正合法享有的土地使用權(quán)終止并轉(zhuǎn)讓到他人手中。

該原則從強(qiáng)調(diào)“所有權(quán)的社會(huì)義務(wù)性”觀念出發(fā)，認(rèn)為財(cái)產(chǎn)權(quán)因負(fù)有社會(huì)義務(wù)而不具有絕對性，可以基于公共利益的需要而依法加以限制。但征收土地是對財(cái)產(chǎn)權(quán)的剝奪，它已超越了財(cái)產(chǎn)權(quán)限制的范圍。因此基于公共利益需要，可以地依法準(zhǔn)許財(cái)產(chǎn)權(quán)的剝奪，使財(cái)產(chǎn)權(quán)的保障成為一紙空文。

（一）、地方政府土地財(cái)政現(xiàn)象嚴(yán)重。

在法律授權(quán)為了公共利益需要，可以地依法征收集體土地的同時(shí)。我國土地管理法第五十五條“以出讓等有償使用方式取得國有土地使用權(quán)的建設(shè)單位，按照國務(wù)院規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)和辦法，繳納土地使用權(quán)出讓金等土地有償使用費(fèi)和其他費(fèi)用后，方可使用土地。自本法施行之日起，新增建設(shè)用地的土地有償使用費(fèi)，百分之三十上繳中央財(cái)政，百分之七十留給有關(guān)地方人民政府，都專項(xiàng)用于耕地開發(fā)。”即在土地出讓金百分之七十屬于地方政府財(cái)政，在發(fā)達(dá)地區(qū)，土地出讓金數(shù)額巨大，成為地方政府財(cái)政預(yù)算外收入的最主要來源。土地收入除了增加政府預(yù)算內(nèi)和預(yù)算外收入，各個(gè)部門 可以借此征收土地規(guī)費(fèi)，也提高了部門的積極性。很多地方政府已經(jīng)將賣地作為自己的主要財(cái)政收入，我們稱之為“賣地財(cái)政”。陳錫文在接受鳳凰衛(wèi)視采訪時(shí)披露“每年可以向農(nóng)民征收多少土地是由國家根據(jù)發(fā)展規(guī)劃來確定的，比如在金融危機(jī)暴發(fā)以前，正常年景下，國務(wù)院審批的對各省可以使用的建設(shè)用地大約是400萬畝，其中有280萬畝是要征用農(nóng)民的土地。今年由于情況特殊，應(yīng)對金融危機(jī)，保增長，各地的建設(shè)規(guī)模就比較大，所以今年針對這樣的情況，國務(wù)院批準(zhǔn)的建設(shè)用地總量是630萬畝，其中315萬畝是要征用農(nóng)地的?！?。其實(shí)在國家控制指標(biāo)外很多地方政府為了增加財(cái)政收入大量的超標(biāo)占地，未批先占的行為時(shí)大量存在的，而少批多占的行為則更為嚴(yán)重。

并且對于土地出讓金這種不穩(wěn)定的財(cái)政收入也不會(huì)納入財(cái)政預(yù)算，這一定程度上增長了腐敗現(xiàn)象。為追求業(yè)績地方政府依靠賣地的收入大搞形象工程建設(shè)，導(dǎo)致一些地方政府為搞形象 工程大肆揮霍，甚至土地違法、腐敗等現(xiàn)象滋長，對于這些行為農(nóng)民是非常反感和憤怒的。

（二）、征地補(bǔ)償款與國家土地出讓金相差太大，集體土地的價(jià)值不能平等交換。

以耕地年產(chǎn)值來確定的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能正確的實(shí)現(xiàn)土地的價(jià)值，且集體土地的使用受到了極大的限制，可以集體土地所有權(quán)是一種受限的所有權(quán)，農(nóng)民集體自己無權(quán)對其進(jìn)行處分，只有作為非所有人的國家才有權(quán)進(jìn)行處分，這一規(guī)定一方面維護(hù)了我國集體土地的穩(wěn)定，但同時(shí)也限制了集體土地價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，將集體土地大量限制在農(nóng)用地范圍上時(shí)，以用途來確定征收土地的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)際上不符合平等公平的原則。農(nóng)民在土地被征收時(shí)其得到的補(bǔ)償一般在2—5萬元人民幣以內(nèi)，但當(dāng)這些土地轉(zhuǎn)變?yōu)閲型恋剡M(jìn)行出讓時(shí)其價(jià)格達(dá)到了幾十萬甚至幾百萬，這樣的明顯的差價(jià)使農(nóng)民難以接受。

（三）、地方政府在征地過程中的行為與法律不一致，法律對地方政府沒有產(chǎn)生限制作用，這進(jìn)一步刺激了地方政府的占地的欲望。

物權(quán)法規(guī)定因公共利益的需要可以征收，但在現(xiàn)實(shí)中大量被征收的土地是用于房地產(chǎn)等商業(yè)用地，商業(yè)開發(fā)當(dāng)然不能歸類公共利益。而且在實(shí)施征地方案時(shí)地方政府對于農(nóng)民的反抗往往沒有足夠的耐心來協(xié)調(diào)和解決。在有些地方常常會(huì)出現(xiàn)農(nóng)民因土地糾紛采取上訪、阻工等措施來抗議而受到了行政處罰甚至刑罰，公檢法等專政機(jī)關(guān)成為處理人民內(nèi)部矛盾的工具，在一定程度上使土地糾紛更加顯得嚴(yán)重。

一方面地方政府大搞土地財(cái)政、一方面征地補(bǔ)償不合理，同時(shí)有些地方在征地過程中采取強(qiáng)制征收的措施，對群眾思想和民生問題沒有足夠的重視，使土地問題越來越顯得嚴(yán)重。

對我國土地糾紛的處理問題，溫家寶總理曾發(fā)表過觀點(diǎn)。溫家寶在承諾農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)永遠(yuǎn)不變的同時(shí)指出，必須對那些被占用土地的農(nóng)民給予應(yīng)有補(bǔ)償，其中“土地出讓金主要應(yīng)給予農(nóng)民”。昨日，他在十屆人大四次會(huì)議結(jié)束后舉行的記者招待會(huì)上，作出如上表述。溫家寶簡明扼要地陳述了“堅(jiān)定不移地推進(jìn)改革開放”的觀點(diǎn)。他稱，中國政府面對新的任務(wù)，需要更加清醒、更加堅(jiān)定、更加努力。他進(jìn)一步解釋，更加堅(jiān)定是指“要堅(jiān)定不移地推進(jìn)改革開放，走有中國特色社會(huì)主義道路?！彼硎?，前進(jìn)中盡管有困難，但不能停頓，“倒退沒有出路”。英國金融時(shí)報(bào)一位記者問道，如何讓中國農(nóng)民更好地實(shí)現(xiàn)土地價(jià)值，抵御非法侵占。溫家寶表示，中國農(nóng)民問題的核心是土地問題，中國農(nóng)村實(shí)行家庭承包經(jīng)營，土地屬于集體，但生產(chǎn)和經(jīng)營權(quán)屬于農(nóng)民。對此，他認(rèn)為，“這是一大特點(diǎn)，也是一大優(yōu)勢”。隨后，他論述了如何保障農(nóng)民的土地經(jīng)營權(quán)。對此，他使用了一組排比句：必須實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，必須保護(hù)農(nóng)民對土地生產(chǎn)經(jīng)營的自主權(quán)，占用農(nóng)民土地必須給予應(yīng)有的 8

補(bǔ)償。土地出讓金主要應(yīng)該給予農(nóng)民。必須依法嚴(yán)懲那些違背法律、強(qiáng)占亂占農(nóng)民土地的人。

總理客簡明的話語，其實(shí)已經(jīng)客觀的為我國土地問題解決指明了方向。結(jié)合總理的觀點(diǎn)和當(dāng)前土地問題產(chǎn)生的根源，筆者以為解決土地問題應(yīng)從以下三個(gè)方面著手。

一、提高失地農(nóng)民的征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，改變以往以耕地年產(chǎn)值來確定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的原則，在征地補(bǔ)償中要充分農(nóng)民集體對集體土地的所有權(quán)。

二、限制征收土地的條件，建設(shè)項(xiàng)目使用土地的應(yīng)通過政府主導(dǎo)和監(jiān)督下與農(nóng)民協(xié)商的方式處理，在協(xié)商難以解決時(shí)方可采取征收這種國家強(qiáng)制手段。

三、對地方政府征地進(jìn)行有效的監(jiān)管，嚴(yán)格履行征收土地審批制度，對征收集體土地的理由是否屬于公共利益作為審批的重要條件。

四、土地出讓金應(yīng)上繳國家財(cái)政，以減少地方搞土地財(cái)政的源頭，由國家建立各地失地農(nóng)民保障基金，征收集體土地所得到的土地土地出讓金應(yīng)全部用于失地農(nóng)民。