第一篇：對新型城鎮化中土地制度改革的思考

對新型城鎮化中土地制度改革的思考

發布時間：2014-4-4信息來源：中國經濟時報

土地制度的改革及相應配套措施的完善是新型城鎮化建設的核心內容之一，土地作為關鍵要素，能否通過市場實現有效配置直接關系到城鎮化的成功與否。只有從根源上改變土地權屬性質，提高土地使用效率，擴大建設用地供給，減少政府對土地收入的依賴，才能破解“土地”城鎮化而非“人口”城鎮化難題，才能使農民真正脫離土地，實現“市民化”，在新型城鎮化發展中迸發出更大的活力。

目前農村土地產權制度現狀產權主體多元化、產權權能殘缺化、產權關系動態化，使現行土地所有權和使用權還缺乏嚴格的界定，未進一步形成明晰的產權關系。

1.產權主體多元化。依照現有法律規定，我國現行集體所有制下的土地所有者主體存在三種形式：鄉(鎮)農民集體所有、行政村農民集體所有及村以下農業集體經濟組織的農民集體所有。所有者主體的代表機構是相應的農村集體經濟組織或村民委員會。這就使得土地所有權的歸屬還沒有特別明確，模糊界區過大。

2.產權權能殘缺化。一方面，土地所有權主體模糊導致所有權的虛置。國家只是在名義上和法律上承認農村土地歸農民集體所有，而事實上的“集體所有制”則表現為無實際內容的集體空殼。其一，農民集體對土地的占有、使用、經營和處置權力極其有限。其二，國家憑借行政力量在某種程度上剝奪了農民土地所有權在經濟上的實現權益，即收益權。另一方面，由于歷史和現實的多方面原因，我國農村土地的各種權利內涵、相應的權利主體及其相互間的界限缺乏嚴格的界定，致使現實農村經濟生活中農地產權界區不清，產權關系混亂，侵權現象嚴重。

3.產權關系動態化?，F行土地產權關系是一種契約關系，但這種關系是非市場形成的，而是具有強烈的行政性，因而缺乏市場機制下財產關系運作的自我穩定性，呈現動態變化：一是土地面積的動態化，二是經營形式的動態化，三是土地邊界的動態化。

現行土地制度在城鎮化中存在的問題

人口轉移遭遇瓶頸，農民面臨“安居創業”的問題;交易缺乏市場政策，土地面臨“無法買賣”的問題;買賣土地職能錯位，交易面臨“破除壟斷”的問題;土地增值收益不均，利益面臨“如何分配”的問題;耕地撂荒問題嚴重，農村面臨“由誰種地”的問題。

1.人口轉移遭遇瓶頸，農民面臨“安居創業”的問題。推進城鎮化的好處是顯而易見的，但一部分農村人口轉移到城鎮中來，在勞動就業、子女教育、社會保障、保障性住房購買等方面卻沒能享受市民待遇，難以真正融入城市，實現由農民變市民的轉變。最根本的是他們沒有資本在城市買房定居，安居創業的問題。一方面是農民工在城市買不起房，難以在城市定居，另一方面

是農民工留著一條難以切斷的土地尾巴，他們家鄉的房屋、口糧地和承包地低效使用甚至長期空置。挖掘城鎮化的新空間，就必須要直面“人口城鎮化”滯后于“土地城鎮化”的體制缺陷，讓農民工把其在家鄉的土地資源，轉化為在城里的生活資源，讓農民可以“帶資進城”。

2.交易缺乏市場政策，土地面臨“無法買賣”的問題。隨著人口遷徙和勞動力轉移，農村建設用地流轉的供給和需求越來越大。同時隨著城市建設用地控制趨嚴，成本漸高，一些企業和居民把目光投向集體建設用地，兩者合拍之下出現了諸多亂象。各地普遍發生農村集體建設用地自發進入市場現象，一些郊區農民和城市開發商的自發交易導致已成氣候的小產權房禁而不止。但政府對農村集體建設用地市場交易沒有統一、規范的政策法規。一方面是城鎮化發展急需建設用地，另一方面是進城農民無處合法買賣自己手中的建設用地和宅基地，市場和制度的缺失加劇了這種供需矛盾。

3.買賣土地職能錯位，交易面臨“破除壟斷”的問題。政府成為城鄉土地市場主導者、建設用地交易權的壟斷者，而不是土地交易市場的裁判者和土地財產權的保護者。地方政府熱衷于靠其擁有的行政權力獲得土地增值收益。過度依賴土地出讓收入及相關的土地融資，一次性收入的做法使長期的收入來源不可持續，也使土地相關收入缺乏有效管理和監控，因而缺乏透明度與責任，應該理順這種關系。

4.土地增值收益不均，利益面臨“如何分配”的問題。城鎮化過程中土地的升值是人口和投資聚集帶來的，土地升值的部分應該用在外來聚集人口身上，而不是少數人手里。農村土地既是農民的生產資料，也具有社會保障功能?，F有的農村土地收益分配格局不利于保障失地農民的權益，易引發農民不滿，導致群體性事件。新型城鎮化首先是人的城鎮化，如果農民失去土地后相應的社會保障沒有及時跟進，會導致失地農民既喪失了原來擁有土地所具有的社會保障，又無法享受與城市居民同等的社會保障權利，急需建立一種補償機制用以解決目前集體土地收益分配不均的問題。

5.耕地撂荒問題嚴重，農村面臨“由誰種地”的問題。長期以來，我國耕地撂荒問題始終沒有解決，甚至也沒有提出解決的可行辦法。隨著進城務工農民數量的增加，農村人口在減少，但農村建設用地的數量卻反而增加，因此導致大量農村居民點的閑置用地，曾有人估計，至少在一億畝以上。近幾年給予農民一些補助，情況稍有好轉，但這個問題依然尚未解決，任其發展下去，勢必造成大量農村土地的浪費從而影響糧食安全。

土地制度改革的具體措施建議實行土地確權，實現農民“帶資進城”;建立房地市場，實現城鄉“依法買賣”;改革征地制度，實現土地“自由交易”;建立土地銀行，實現全民“共同受益”;培育合作組織，實現耕地“集約發展”。

1.實行土地確權，實現農民“帶資進城”。

當前，我國推進農民市民化面臨著巨大的成本壓力，而讓農民帶著資產進城則是跨越成本門檻，破解農民市民化難題的根本出路。為此，必須改革現行的農村土地產權制度，可以對現行《土地管理法》重新修訂，對土地所有權屬收益分配、土地使用權流轉收益、政府征地權等方面給予更加明確界定，讓農民擁有自己的土地產權包括自主交易權，將農民在農村擁有的各種資源合法合理地轉變為可以變現和交易的資產，讓農民帶著資產進城，切實提高農民分擔市民化成本的能力。

如何分類確權，全國各地差異很大，不能一刀切。原則上宅基地和建設用地需要核實，承包地以簽訂合同為基礎確權，不需重新丈量，矛盾激化，勞民傷財，事倍功半。重新確權頒證后，明確了農村土地集體所有權，但其使用權包括轉讓權和收益權卻應該私有，落實到農戶頭上，將“所有權”分拆開來，以往農民無產權、無財產性收入，這樣，土地使用權轉讓有了依據，已經脫離農業生產，進城創業、務工的農民可以在自愿、依法、有償的前提下，將擁有的承包地、宅基地和建設用地轉讓或抵押，獲得資本在城市創業、購房或購買社會保障，實現安居樂業，把農民從土地上解放出來。

2.建立房地市場，實現城鄉 “依法買賣”。農村大量閑置的建設用地和農民的宅基地、民房急需通過一個合法的方式轉變為城市建設用地，不動產同一等級，農民可以選擇出售原來的土地進城落戶，城里人也可以下鄉置業，多占房、地的人多納稅，實現城市建設與農民增收的雙贏?？梢杂烧峁┮粋€有形的交易市場，實現稅制統一、交易費用統一，建立完備的產權登記制度和提供其他保證交易安全的服務。這個市場可以實現城市居民與農民的建設用地和房地產交易。積極推動農村集體建設用地在符合規劃的前提下入市交易，與國有建設用地享有平等權益。同時，要盡快出臺政策法規，早日解決“小產權房”等問題。

3.改革征地制度，實現土地 “自由交易”。土地征用制度改革的基本方向，就是誰用地、誰征地，盡量使地方政府不再直接介入土地買賣，實現農民與政府和房地產商之間的自由交易。當然，這并不是說政府可以袖手旁觀，政府可以根據土地規劃及相關法律對土地市場中的交易活動進行監管和管理。與此同時，在征收集體土地的過程中，并非所有環節都需要政府出面，有的區域，政府完全可以退出而只做仲裁者的區域，讓交易由買賣雙方自行完成。重大基礎設施項目，政府作為投資者應該參加交易過程，但是，如果土地開發用途屬于商業范疇，政府理應避免過度介入。

4.建立土地銀行，實現全民 “共同受益”。土地的增值并非完全由土地所有者造成，不少情況下是政府的基礎設施建設因素、人口聚集因素等帶動了當地土地價格的上升。因此，在除了所有者獲得主要收益外，政府應對土地的增值收益進行二次分配，改變現有土地征用收益分配格局，使土地增值充分反哺失地農民，實現土地綜合占補平衡。土地銀行作為農村土地受讓主體之一，可以按一個適當的未來價格，在農民工完全自主自愿狀況下，一次性受讓其土地使用權，當然絕對不能行政強迫。土地銀行資本金由政府一次性出資形成，后續的費用，可由國企上繳利潤及發達地區上繳中央的建設用地出讓收入支付。

5.培育合作組織，實現耕地 “集約發展”。要解答“誰來種地”問題，需從多方面著手，為土地集約發展創造有利條件。首先，要營造全社會重農氛圍，加強社會對農民職業的認可，完善保障農民利益的制度設計，保障農民政治權利和社會保障權力，千方百計為農民增收。其次，實行工商資本下鄉差異化政策，對農田基本建設投入大、勞動生產率低下的地方，由地方政府政策支持，鼓勵工商資本下鄉投資，集中整治，實現大規模機械化生產。再次，要優化新型創業農民成長環境，不斷加大培訓力度，完善創業支撐體系，鼓勵成立創業農民協會，加大惠農政策的傾斜支持力度，以真金白銀支持創業型農民成長發展。最后，要扶持農業社會化服務組織。加大金融扶持和優惠政策傾斜力度，加強人才培養和引進。逐步實現農業社會服務規模化、專業化發展。以培育農村專業合作組織和種糧大戶為主體，實現農村土地集約高效經營。作者：陳先森

第二篇：新型城鎮化亟待深化土地制度改革

新型城鎮化亟待深化土地制度改革

發布時間：2014-3-25信息來源：中國經濟周刊

土地制度改革要以財稅制度改革為突破口，首先要完善分稅制和轉移支付制度，讓地方政府有與其事權相匹配的財稅收入，擺脫對土地出讓金的依賴。

鄭振源

城鎮化是三大生產要素(資本、土地、勞動力)在一定制度下不斷流動、重組的結果。我們要實現新型城鎮化，就需要研究支配這些生產要素運動的制度是什么。這制度是在什么思想觀念下形成的，它是怎樣運作的，所造成的利益結構、利益鏈是怎樣的，矛盾在什么地方，造成矛盾的體制性原因是什么。然后我們才能找到改革的重點和改革的內容。

現行土地制度對城鎮化的貢獻

支配城鎮化要素流動的制度有三個：一個是財稅制度，一個是戶籍制度，一個是土地制度。

規定現行的土地制度有兩部法律：《土地管理法》和《城市房地產管理法》?！锻恋毓芾矸ā肥窃谑裁辞闆r下形成的呢?

1985年和1992至1993年我國曾兩度出現耕地面積的大幅減少，這反映了城鎮化與農業的矛盾。

于是中央下了一個文件：要用世界上最嚴格的土地管理制度保護耕地，嚴格控制建設用地。怎樣保護、怎樣控制?結果就采用計劃配置的辦法。在這種思路下就形成了1998年版的《土地管理法》。

這部法律的內容可以概括為三點：

一是禁止農村宅基地流動，禁止集體土地進入建設用地市場，擴大征地范圍，以國家征地作為新增建設用地的唯一途徑，由政府壟斷整個建設用地的供給。

二是由中央決定耕地和建設用地配置的指令性控制指標。通過總體規劃和計劃，把這些指標層層分解下達到基層，根據這些指標劃定土地利用區和確定每塊土地的用途、單位和個人必須按規劃確定的用途使用土地。

三是為保證規劃計劃指標的實現，又規定了一套高度集權的、復雜的行政審批制度，大凡土地用途轉用、權屬轉變都要經過上級主管部門審批。

現在我們這個世界上最嚴格的計劃配置的土地制度對城鎮化有什么貢獻?

第一，政府通過低價征地，在2003—2012年10年間共征得374萬公頃的土地。3萬、4萬塊錢一畝就可以把地拿過來。

第二，農民工不能市民化，這樣就維持了2.5億的廉價勞動力。

第三，通過低價征收、高價出讓，10年內政府就吸收了15.2萬億的出讓金。這筆出讓金刨掉征地成本、一級開發成本后，政府差不多能拿到5.5萬億的凈收益。這其中約六成的凈收益被用于城市建設。此外，政府拿到地后，還可以將土地抵押貸款。通過這些方式，政府大約可籌到11萬億低成本的資金。

依靠這樣廉價的三大生產要素，中國城鎮化的進展非常迅速。1981—2010年城鎮化率從20%一下提高到50%，花30年時間走了國外50年、100年要走的道路。

現行土地制度的弊端

但這個土地制度造成了六大弊端：

第一，禁止農村宅基地流轉，農村宅基地不能賣、不能轉讓，禁止集體土地進入建設市場，特別是進入房地產市場，這樣就造成集體所有制、國家所有制產權的不平等。

第二，擴大征地范圍，把征地作為新增建設用地的唯一途徑，并且低價征地，造成失地農民貧困化。2007年以來強制拆遷的惡性事件不斷，原因就是征地價格太低，剝奪了農民的財產。

第三，通過低價征地、高價出讓，構建了5萬多億元的“賣地財政”，刺激地方政府多圈地、征地、賣地。現在各地都在大辦開發區、大造新城。開發區多了，地方政府的錢也就多了，結果是富了開發商，肥了貪官污吏，擴大了貧富差距。

第四，政府壟斷建設用地供給，通過指令性規劃計劃配置土地資源。有的地方土地資源多，項目卻很少，造成土地資源浪費;有的地方土地指標不夠，又申請不到指標，于是造成大量違法用地。

第五，建設用地指標下去后，1/3的指標無償供給劃撥用地，政府辦公大樓、大學城、城市里的大馬路、大廣場都是劃撥用地，不用交出讓金，結果每個城市都有豪華的政府大樓，禁而不絕。劃撥使用造成土地粗放利用，降低了城市土地的利用效率。

第六，盡管2/3的建設用地指標通過市場出讓給開發商，但現在的土地市場是一個行政控制的偽市場。下達的指標，地方政府首先給開發區用，給市政府拉來的項目用。為了爭奪投資項目，政府又用行政手段把地價壓得很低。因土地便宜，開發商和企業拿到地以后就粗放利用。

結論是：現行計劃配置式的土地制度雖然促進了高速度的城鎮化和經濟增長，但是土地配置的效率很低，而且擴大了城鄉差距、貧富差距，造成許多社會矛盾。這樣大規模的低價征地模式、粗放型的建設用地模式不可持續，以“賣地財政”為支撐的城鎮化也不可持續，所以要實現新型城鎮化就必須深化土地制度改革。

必須由市場來配置土地

土地制度怎么改?我認為現行計劃配置式的土地管理制度不可持續，必須改為市場配置。只有利用市場配置土地資源才能提高資源配置效率、土地利用效率、均衡各方面的利益，保證城鄉區域協調發展，實現新型城鎮化。所以我認為土地制度改革的核心就是改計劃配置為市場配置。

我認為要搞市場配置第一件工作是要建立一個開放、競爭、城鄉統一而有序的土地市場。第二則是建立適應市場配置的宏觀調控體系。

如何建立開放、競爭、城鄉統一而有序的土地市場，我認為要做四項工作：

首先要轉變政府職能，要劃清政府與市場的界限，哪些是政府辦、哪些是市場辦，這樣才能改變現在政府主導的城鎮化為市場主導的城鎮化。

第二項工作是要完善土地產權制度，平等保護集體土地產權。

第三項工作是建立城鄉統一的土地市場。

第四項工作是改革征地制度。這又包括三個方面的工作：

一、要縮小征地范圍，縮小到公共利益需要的范圍之內，不要為開發商、為企業去征地;

二、要給被征地人公平的補償，土地、房子值多少錢就補償多少錢，使被征地人的利益不受損害。

三、要規定并嚴格執行合意加公示的征地程序。

征地程序包括三個階段：政府征這塊地先發公告，開聽證會，讓被征的人發表意見，征這塊地是否符合公共利益，是不是必須征這塊地，最后大家同意了就征。

下一步就進入調查、制定征地補償方案。補償方案不是政府來定，要和被征地人平等協商定下補償價格和補償方式。達不成協議，交法院仲裁、判決。

達成協議，定下雙方合意的補償方案后，進入下一道程序，先補償后交地，登記換證。這樣才能使征地變成和諧征地。

第二件工作是要建立適應市場配置的國家宏觀調控體系。

政府有四種調控手段：第一，要有公眾參與式的規劃和計劃。第二，正確實施土地用途分區。第三，建立能促進節約用地、優化配置、公平分配土地收益的財稅制度;要使稅收、投資、補貼成為國家調控土地的主要手段。第四，改革行政審批制度，簡政放權。

最后，土地制度改革要以財稅制度改革為突破口，首先要完善分稅制和轉移支付制度，讓地方政府有與其事權相匹配的財稅收入，擺脫對土地出讓金的依賴。這樣，土地制度改革才能一項一項地推動。所以，我說土地制度改革要以財稅制度改革為突破口，隨著財稅制度改革的進度，漸進地、協調地推進各項土地制度改革。

(作者系原國家土地管理局規劃司副司長、中國老年科技工作者協會國土資源分會土地與環境專業委員分會主任)

第三篇：新型城鎮化與土地制度改革

新型城鎮化與土地制度改革

發布時間：2014-4-4信息來源：中國青年報

當前持續推進的新型城鎮化被視為我國經濟增長的新引擎。國家統計局數據顯示，2001-2011年的10年間，城鎮化每提高一個百分點，拉動投資增長3.7個百分點，拉動消費增長1.8個百分點。未來10年，據專家測算，中國城鎮化率年均提高1.2個百分點，新增城鎮人口將達4億左右。中國已經步入了城鎮化的加速階段，但是由于土地制度城鄉二元結構的存在，一定程度影響了城鎮化進程，土地制度改革成了當前亟須解決的問題之一。

現狀

隨著城市化進程的加快，一些處于城鄉接合部的村莊，融入城區，但由于歷史原因，現在的“城中村”和城郊村規劃管理無序，布局結構混亂，基礎設施缺失，環境衛生、消防安全、治安計生等問題突出，出現“村外現代化，村里臟亂差”現象。

同時，農村建設用地效率較低。一方面由于長期規劃滯后，自然村布局零星分散，功能布局混亂，居民點以分散式或獨立式為主，舊宅基地占地多，一戶多宅、空心村現象普遍存在。另一方面大量青壯勞力進城打工，只有老年人在家種田，因此有些地方出現了農村空心化和土地粗放撂荒的現象。而同時由于城市房價較高，農民工在城市享受不到廉租房、經濟適用房等優惠政策，在城市定居難，造成“被兩棲”的生活方式。

隨著經濟的不斷發展，城市近郊和城中村的土地大幅升值，擁有農村戶口即可獲得更多的經濟利益。這使得很多農民即便身在城市務工，也不愿意放棄農村戶口，甚至還出現了一些城鎮戶籍人口千方百計想變為農村戶口的現象。為了在城市擴展建設中爭得更大的利益，出現了部分村民在一些集體建設用地甚至是耕地上自發、無序地占地建房的不正?，F象，擾亂了經濟秩序，影響了城市形象，而且造成了許多不穩定因素。

根據土地管理法的規定，征收耕地的土地補償費，為該耕地被征收前3年平均年產值的6-10倍。征收耕地的安置補助費，為該耕地被征收前3年平均年產值的4-6倍。但是，每公頃被征收耕地的安置補助費，最高不得超過被征收前3年平均年產值的15倍。土地補償費和安置補助費的總和不得超過土地被征收前3年平均年產值的30倍。因當前的農業多是粗放式經營、農業效率不高，以年產值為標準的補償費用偏低，這樣農民承包使用的土地被征收后得到的補償很少，無法滿足農民被征地后的生活所需。

根源

根據我國土地管理法的規定，土地的所有權分為國家所有和農民集體所有兩種形式。其中農村集體所有的土地，依其使用權用途的不同，又可分為：農用地、農建地和宅基地3種形式。在城市化的過程中，有部分農村納入了城市規劃的范圍，按照法律的規定，這些農村所擁有的土地就應轉化為國家所有。但由于村民的身份等沒有及時轉變，土地依舊是農民所有，農民依舊固化在集體所有制的土地上，因而成為城市中的農民。

和土地所有權狀態相對應，城中村土地使用權也分為國有土地使用權和集體土地使用權，但集體土地使用權比國有土地使用權具有更多的限制：一是宅基地使用權依法不能轉讓、抵押;二是只有依法承包并經發包方同意抵押的荒山、荒灘等農村集體荒地的土地使用權和抵押鄉(鎮)村企業廠房等建筑物涉及所使用范圍內的集體土地使用權可以抵押，其他集體土地使用權則不得抵押;三是集體土地使用權不能用于租賃;四是一般情況下，集體土地使用權不能作價出資或入股。

這些限制使得集體土地使用權在實質上與國有土地使用權不平等，使集體土地使用權的功能上僅限于住宅、農業用地。而在城中村區域里，這兩種土地使用權并存但在效能上差距很大，突出表現為土地使用權所產生的收益上，國有土地使用權人所獲得的利益遠大于集體土地使用權人所獲得的利益。利益上的刺激與誘惑，使得集體土地使用權人不再安分于土地使用的各種規范之中，突破了原規則，尋找與國有土地使用權對等的利益。這就必然出現大量的違章違規建筑存在，存在大量亂占、亂圈地現象，非法租賃土地，以土地入股開辦各種實業等非法的房地產開發、經營等。

第四篇：加快土地制度改革以推進新型城鎮化

加快土地制度改革以推進新型城鎮化

發布時間：2014-4-4信息來源：鳳凰財經

中國金融四十人論壇課題組

2012年12月召開的中央經濟工作會議提出了2013年經濟工作的主要任務之一是積極穩妥推進城鎮化，著力提高城鎮化質量，同時明確城鎮化是我國現代化建設的歷史任務，也是擴大內需的最大潛力所在。目前，我國新型城鎮化面臨的一個重要問題是高房價，而政府過分依賴賣地收入，在一定程度上推高了房價，阻礙了城鎮化的進一步推進。

現有土地制度方面的掣肘，導致土地使用效率低下，農村土地閑置狀況比較嚴重，農地質量下降，建設用地供應不足，土地財政問題突出，大量征地與被征地主體之間的利益平衡越來越困難。新型城鎮化形勢下需要加快土地制度改革，改革目標是提高土地利用效率，促進房價合理回歸，保障我國糧食安全，解決城鎮化融資問題。

對此，我們提出以下建議：

大幅擴大城鎮建設用地規劃。改變嚴守耕地紅線的思路，從保證實物耕地總量紅線轉向保證以產量加權的土地當量紅線，實現全國范圍內的土地占補平衡。建立土地“當量”制度，包括土地“當量”評估、交易和投融資體系是一種具體的實現方式。

改革建設用地供地方式。在當前建設用地供給模式下，政府直接參與征地、賣地，一方面導致土地價格高企，房地產價格上漲;另一方面政府財政過度依賴土地收入，政府行為被土地“綁架”。本報告提出三個改變供地方式的方案，一是改革土地招投標拍賣制度為零地價或低成本價供地;二是地方政府的賣地收入歸中央;三是政府退出征地過程，實現建設用地供給的市場化。初期可以考慮允許不同地區選擇不同方案進行試點，在實踐中積累經驗，逐步優化趨同。

允許地方政府發行市政債。在城市政府財政能力有限的情況下，政府購置和開發土地的支出可以通過發行市政債籌集，其償付能力即土地開發項目未來所帶來的現金流。從長遠看，應盡快修訂《預算法》，允許地方政府發行市政債。

征收房地產稅。從國際經驗看，市政債的還款來源是使用者付費和財產稅等專項稅收，以房產稅為主的財產稅是相對適宜的地方主體稅種。在房地產稅具體設計上，可采取新老劃斷方式，也可對存量、增量房產統一征收房產稅，可以允許不同地區選擇不同方案進行試點。從更深層次考慮，我國應盡快研究建立與新型城鎮化建設相適應的地方稅收制度體系，啟動新一輪分稅制改革。

提高農地和城市建設用地使用效率。鼓勵耕地承包經營權的流轉，發展農業科技和農業金融產品，加大水利工程等農田整治力度，更加集約利用農業土地，推動農業現代化，提高農地產出。通過轉變政府觀念、提高管理高密度人口能力、改善城市基礎設施和房屋建設技術水平等提高建設用地容積率。同時，推動盤活城鎮低效用地和農村閑置建設用地。

轉變糧食自給觀。當前我國糧食安全是有保障的，從國際經驗看，糧食自給率維持在90%以上通常被認為是安全的。可將扣除大豆進口后的糧食進口量與國內糧食總產量的比例控制在10%以下作為確保我國糧食安全的底線。在此基礎上，擴大農業國際貿易與投資。

加強環境保護。可考慮拿出城鎮化收益的一部分用于環境保護。一是加快排污權、碳排放權等交易市場建設。二是積極發展綠色資本市場，建立改善環境的投融資體系。三是逐步開征環境保護稅。

保障失地農民利益。改變現有土地征用收益分配格局，使土地增值充分反哺失地農民和土地綜合占補平衡。在推進新型城鎮化過程中，應充分考慮社會保障制度配套安排的重要性，把促進“農轉非”人口的社會保障、就業和公共服務均等化等問題納入社會保障制度改革中予以整體考慮。

上述措施要相互配套，允許和鼓勵地方選擇配套改革，而不能只選其中一項或兩項，把地方政府有積極性的改革與地方政府沒有積極性的改革結合起來，配套推進。例如，如果地方政府想嘗試市政債，就可要求其同時推動房地產稅、供地方式改革、土地當量、失地農民社會保障、環境保護等方面的改革，整體推進，形成合力，推動實現土地制度改革的目標，促進新型城鎮化健康發展。

我們應充分吸取國際經驗，實現有動能、可持續的新型城鎮化發展，尊重特大型城市和功能性城市的自身發展規律，對城鎮化不搞一刀切。城鎮化的最終目標應該是實現資源配置的高效，使更多的人享受到城市生活的便利。

(課題組成員包括：白重恩、蔡洪濱、黃海洲、李波、馬駿、魏加寧、徐林、袁力、周誠君、周漢華等<按姓氏音序排列>。本文為中國金融四十人論壇2013年內部重大課題《深化經濟體制改革重點領域一攬子方案》之子課題《土地制度改革與新型城鎮化》的報告摘要)

第五篇：以土地制度改革推進城鎮化

以土地制度改革推進城鎮化

全國人大代表、清華大學教授蔡繼明談城鎮化問題。

十八大報告提出，要統籌推進城鄉社會保障體系建設，全面建成覆蓋城鄉居民的社會保障體系。溫家寶在《政府工作報告》中也指出，要遵循城鎮化的客觀規律，積極穩妥推動城鎮化健康發展。中國目前的城鎮化進程如何？當中存在哪些問題？應走什么樣的發展路徑？就這些問題，新京報記者采訪了全國人大代表、清華大學教授蔡繼明。

城鎮化水平實際只有36%

新京報：當前各地都在提城鎮化。你怎么看待我國現階段的城鎮化水平？ 蔡繼明：我國城鎮化的水平到底是高還是低，大家一直有不同的意見。我注意到，在英國、法國、美國，他們的城鎮化水平由25%提高到70%，大概花了80年、90年甚至120年的時間。而我國改革開放初期城鎮化率是17%，30多年后提高到了現在的52.6%，但這只是一個寬口徑的統計。我國有2.6億的農民工，至少應該有2億左右農民工“偽城鎮化”了。事實上他們并沒有享受城市居民在醫療、教育、社會保障、住房等方面的待遇，所以學術界把他們稱為“半城鎮化”。要是把這一部分水分擠出去，按全戶籍人口算，我國大概只有36%左右的城鎮化水平，還是偏低的。

新京報：當前城鎮化存在的最本質問題是什么？

蔡繼明：很多地方政府認為，城鎮化就是城市建設、城市發展，這是一個誤解，城鎮化主要還是人口的城鎮化，也就是農村人口向城市居民的轉變。城鎮化不能以犧牲農民利益為代價，不能以公共利益之名低價拿走農民土地。

比如說一些地方政府紛紛推出加快城鎮化的投資計劃，累計起來據說高達40萬億。有的城市千百年來的面積也就十幾平方公里，最近兩三年擴大了幾倍，變成了30多平方公里。這種對城鎮化的理解是有失偏頗的。

二元土地制度需要改革

新京報：你曾經說過我國的二元土地制度阻礙了城鎮化發展，怎么理解？ 蔡繼明：我國城市的土地歸國家所有，農村的土地歸集體所有，二者在很多方面都有所不同，其中一個很突出的表現，就是征地制度?，F在的征地制度，要首先由政府采用行政性的手段，把農村集體的土地先變成城市國有土地。但是，給農民征地的補償又非常低，大量的土地一轉手用于商業開發，地價要比補償給農民的費用高出10倍甚至百倍。如此一來，地方政府就熱衷于這樣做，從而獲得土地收入，以至于我們城市的空間不斷地擴展。

但是另一方面，地方政府似乎沒有積極性，對失去土地的農民加以妥善安置，尤其是把已經進城務工的農民盡快轉變成城市居民。

新京報：如何改變這種現狀？

蔡繼明：土地制度必須相應的改革。按照有關法律規定，國家為了公共利益的需要，可以征收農民的土地，非公共利益就不能征收。從現狀看，公共利益用地大概不會超過30%，這意味著絕大部分土地是非公共利益，如果這個土地不能征收，就要允許土地進入市場，這樣農民就能獲得相應的財產收入。

新京報：那在征地過程中，對農民的補償標準該如何界定？

蔡繼明：我國過去的補償標準是不超過30年農業收入總和，這次把上限取消了。我認為，重點不是在補償標準上，應該是在征地范圍上：非公共利益不要征，然后再討論公共利益的補償標準。如果不劃定這個范圍，籠統地說補償多少，是不合適的。

新京報：大量勞動力涌入城市，是否會形成農村凋敝？

蔡繼明：我國糧食已經實現9年豐收，這說明農村的情況總的來說是好的。要實現農村現代化，肯定要靠青壯勞動力，這就需要發展到一定階段后，城市的資源向農村回流，包括人才、資金等，讓城市對農村進行反哺。

農民進城應享市民待遇

新京報：農民城鎮化后，他們的就業等問題如何保證？

蔡繼明：城鎮化的本質是農村人口向城市轉移，它的前提是工業化。我國不必擔心進城農民的就業問題，事實上我們已經有2.6億的農民進了城，而且找到了工作。現在的問題是，我們要把這些已經在城市里穩定就業的人群，盡快變成城市居民，讓他不僅進城，而且讓他落戶。

新京報：戶籍制度帶來城鄉各種福利差距，你認為農民是否應該在一定條件下享有市民待遇？是否應該進行戶籍制度改革？

蔡繼明：我認為這是最終的結果。要根據農民進城務工的時間、納稅記錄等，讓他們在保障房、子女上學、醫療保障等方面，享有市民待遇。其實戶口本身沒那么重要。只是現有情況下，戶籍制度捆綁著各種城市福利，如果農民能夠享有市民待遇了，戶口就是一張紙而已。

新京報：為什么地方政府不熱衷解決農民工的各種社會保障問題呢？ 蔡繼明：有說法稱，一個農民的社保解決，至少需要20萬元。我不知道這是怎么算的，我反對這個算法。要深化體制改革，把那些戶籍制度、教育制度、醫療社會保障制度，那種人為造成的二元結構，不平等的待遇逐漸消除掉。我想這個過程并不需要增加政府太多的財政負擔，關鍵是能不能用改革來解決這些問題。

高房價是城鎮化最大障礙

新京報：你認為城鎮化應該是什么樣的發展路徑？

蔡繼明：我主張中國的城鎮化道路應該走大城市優先發展的道路。我不贊成小城鎮遍地開花。我國最多的時候小城鎮達到6萬多個，現在也有1萬多個。但小城鎮很難有太大的發展空間，特別是工業很難發展起來。應該在大城市發展的前提下，帶領周圍的中小城市、小城鎮一起發展，形成一些城市經濟圈，這才是未來的方向。

新京報：當前已經出現大城市病，如果優先發展大城市，是否問題更嚴重？ 蔡繼明：首先，當前出現的環境污染、交通堵塞等“疾病”，是由于我們的經濟發展方式遲遲沒有得到轉變，高投入、高污染、高浪費這種模式沒有改變所導致的。所謂的大城市病，并不是大城市本身不可避免的。

現在北京、上海、廣州等是不是就沒有發展空間了呢？事實上，上海的人口密度只相當于日本同樣面積的土地人口密度的一半。我國東部一些發達的城市，加在一起占全國GDP33.64%，但是擁有多少人口呢？只擁有了13%。為此，大城市還是有發展前景的。

新京報：城鎮化是否會引發新一輪的房地產熱？

蔡繼明：國家發改委城市和小城鎮中心主任李鐵曾說過：“如今的城鎮化是熱門話題，地產商琢磨怎么拿地，券商想著哪是投資熱點，地方政府盼望著房地產調控趕緊放松?！?/p>

要想健康地推進城鎮化的發展，高房價是行不通的?，F在我國阻礙城鎮化的最大障礙，就是高房價。在這種高房價下農民工怎么買房？不解決高房價的問題，城鎮化的戰略就難以落實。而要解決高房價，不是單純地限制投資、投機需求，更重要的是加大住房的有效供給。