第一篇：土地制度與管理——參考書目

《土地制度與管理》

——課程參考書目

1、廖永林主編，《土地管理制度與政策》.中國財政經濟出版社，2009年10月

2、冷宏志、朱道林主編《土地資產管理理論與實務》.中國財政經濟出版社20103、趙岡主編,《中國土地制度史 》.新星出版社，2006年。

——F329/154、趙岡主編,《歷史上的土地制度與地權分配 》.中國農業出版社，2003年——F329.02/5(南區)

5、張軍連主編,《土地法學 》.中國農業出版社，2001年10月

——D922.301/36、曲福田主編,《土地行政管理學》.金盾出版社，2009年3月

7、許月明等編著,《農村土地管理政策與實務 》.中國農業出版社，2002年3月——F321.1/928、羅漢平著，《土地改革運動史》.福建人民出版社，2005年1月

——D651.1/169、艾建國編《中國城市土地制度經濟問題研究》華中師范大學出版社2001年

10、吳次芳編，《中國土地制度改革三十年》.科學出版社，2009年10月——F321.1/10311、黃賢金編，《土地政策學》.中國農業出版社，2007年8月

——F311/3（蔡家關）

12、靳共元編，《中國城市土地使用制度探索》.中國財政經濟出版社，2004年

13、張紅宇著，《中國農村的土地制度變遷 》.中國農業出版社，2002年5月——F321.1/28（南區）

14、《中華人民共和國土地管理法》(實用版)(2013)中國法制出版社

第二篇：土地制度

原始社會實行氏族公社土地公有制度；夏商周時期，實行土地國有制——井田制；春秋時期，井田制瓦解；戰國時期，井田制被廢除，封建土地所有制確立，一直延續了兩千多年。曹魏時期曾經實行屯田制；北魏到唐朝中期，實行均田制。-均田制是中國古代一項重要的土地制度，產生于北魏，繼之后的北齊、北周以及隋唐都承襲了這一制度。隨著地主經濟的發展壯大，土地兼并也隨之日益嚴重。均田制形同虛設；到了唐代中葉，均田制終于退出歷史舞臺。-------------均田制實行的先決條件：均田制是授田給百姓,戶籍正確為實行的先決條件,因此,實行之初先清查戶籍,以五家為一鄰,五鄰為一里,五里為一黨,以便于授田與征稅 2．意義：（1）均田制鼓勵耕者有田,部曲.佃客自國家領得土地,向國家納稅,轉為國家編戶,政府收入增加,以自耕農為主的農業社會逐漸建立起來（2）均田是授田給人民,有為民置產的精神,授田的原則是依勞動力多寡,所以男女授田數量不同,而奴婢.牛也可授田（丁牛一頭授田30畝）,每戶牛限4頭,北魏時期奴婢授田人數不限制北齊才加以限制（3）由于奴婢也授田,豪強之家可藉畜養奴婢獲得更多的田地,他們的利益并未被完全鏟除,或許因此使均田制的實行并未遭遇強大的阻力（4）政府授露田與桑田,可說是土地公有與私有的折衷措施（5）勞動力與土地結合,獎勵人民到人口稀少的地方開墾,耕地面積增加,有助于中原農業的恢復 3．沿用：北齊.北周.隋.唐繼續實行均田制,隋代所受露田加倍（丁男80畝.婦女40畝）,唐代改稱口分田與永業田,數量與隋相同,但婦女不授田.奴隸社會

周王土地公有制即井田制→國君交納貢賦制、派兵打仗。

編輯本段

二、封建社會

1.戰國

確立土地私有→獎勵軍功，促進新興地主崛起。

2.秦朝

確立土地私有→按畝納稅（地租）、按戶籍征發賦、役（兵役和雜役）

3.漢朝

確立土地私有→按畝納租稅（少）、按人丁負擔賦、役（重）基本上是以稅人為主，人身控制嚴格。其間有一次不成功的王莽改制，他仿照古代井田制全國土地改稱“王田”，不許買賣。不僅沒有解決社會土地問題，相反又把農 民禁錮在“王田”里當牛做馬，使各種矛盾進一步激化。

4.北魏到隋唐時期（孝文帝改革——780年）

封建土地國有制→以人丁為主負擔均田制、租庸調制（庸在隋出現，唐朝取消年齡限制，保證了農民的勞動時間）、府兵制。均田制、租庸調制、府兵制是三位一體。由于土地私有制→地主追求土地的欲望增強，地主進行土地兼并→國有土地大量流失造成土地地主私有的既成事實（均田制徹底崩潰，租庸調制無法實施）→780年實行兩稅法（戶稅和地稅、時間固定、人身控制松弛）。→法律上推動封建的土地私有大量出現，地主在大規模的莊園中實行分工合作的勞動，有利于封建經濟發展。兩稅法實際上是在國家承認地主土地兼并的前提下，依據土地資產向地主征稅，性質上屬于地主利益的再分配，是生產關系的局部調整。

5.北宋王安石變法

募役法是對“庸”的繼承和發展，即使地主和官僚也不例外。方田均稅法是對兩稅法稅地的繼承。這些保證了農民的生產時間，增加了國家的財政收入。

6.明朝張居正的一條鞭法

賦役合并、將田賦、徭役、雜役分攤在田畝上，即役歸于地、量地計丁、計畝征收、折銀征收。說明了封建國家重視土地的程度已經大大超過了重視人口。而折銀征收適應了商品經濟發展的需要，有利于農業商品化和資本主義萌芽的產生和發展。

7.清朝的攤丁入畝

雍正帝在以康熙五十年的人丁數為固定丁數的基礎上，推行“攤丁入畝”的辦法，把丁稅平均攤入田賦中，征收統一的地丁銀，徹底解決就丁、田并征的雙軌制征稅形式，從而完成了自唐代兩稅法以來我國封建賦役制改革——并役于賦、人頭稅歸于土地稅的歷史進程。這樣，封建國家對農民的人身控制進一步松弛，調動了農民生產的積極性，階級矛盾暫時得到了緩和，促進康乾時期經濟的較快發展；隱蔽人口的現象也逐漸減少，促進了我國人口增長。

國有制有屯田和各類官田，私有制有貴族、官僚、庶民等各種不同類型地主所有制。此外還有不專屬于封建土地制度，而在私有制各社會形態中都存在的農民小土地所有制。在兩千多年來的地主制經濟中，歷代王朝的土地政策對地權形式具有重大作用。又因土地可以買賣，地權集中和分散因時而異。各類所有制形式以封建地主土地所有制為核心，它的發展變化制約著其他各類所有制，尤其是農民小土地所有制的消長。

春秋戰國至西漢的土地制度關于早期封建社會的分期，中國史學界有不同看法。多數學者主張春秋戰國是向地主制經濟過渡的時期(有人認為是從奴隸制經濟向地主制經濟過渡，有人認為是由領主制經濟向地主制經濟過渡)。這種過渡體現為統治者由重視人口轉而重視土地,如東周莊王十一年(公元前686)齊國之“相地而衰征”,以后有晉國之“作爰田”,魯國之“初稅畝”，楚國之“量入修賦”，鄭國之“作丘賦”，秦國之“初租禾”等。這些賦稅制度改革的實質是土地制度的改革。這一過渡經歷了約 300年。其間首先發展起來的是自耕農的小土地所有制，同時也發展出來各種類型地主所有制。

秦于始皇二十六年(前221)統一六國,農民小土地所有制與地主所有制并存。始皇三十一年令“黔首自實田”,其中主要是自耕農,也包括庶民地主。秦代地主主要是身份性軍功地主。秦代的封爵食邑及賞賜田宅，多系軍功人員。漢承秦制。一方面自耕農廣泛存在，也有少數庶民地主，稱“編戶齊民”;同時對于功臣勛貴則封爵賜田。如漢初所封十八侯，皆有食邑,少者食740戶，多者至10600戶。漢開始有皇莊性質的莊田。在皇室勛貴地主奴役下的佃戶,對主人納租供役。地租剝削率是“見稅什伍”。此后千余年，對分制均占主導地位。秦漢時代，地主制處于形成期，一般租佃制的封建依附關系還不那么強烈，同時有生產奴仆長期并存。

這時出現了屯田制。秦有類似屯田的“屯戍”。中國屯田制正式開始于漢文帝時的民屯。武帝開始實行軍屯，屯卒多時達60萬人，配田征租，進行強制的生產勞動，這類土地屬國有制。

東漢至宋元的土地制度這時期是中國封建社會中期，地主制經濟有進一步發展。東漢后期歷魏、晉、南北朝至唐初，士族地主在地主階級中占主導地位，這時北朝出現了特殊的均田制。先是士族地主廣收蔭戶，逃避賦役，西晉武帝為保證租調征發曾制定占田制，但未能實行。北魏孝文帝太和九年(485),以豪族蔭庇人戶現象更加嚴重，乃下詔均田,男夫年15以上受露田40畝,婦女20畝，“奴婢依良”，老死還官。這類露田雖具國有的形式，但實際是私有制內容。此外，另有桑田或麻田。租調負擔(土地稅和人丁稅)，奴婢為一般民戶的1/4，受田奴婢所創造的剩余產品，主人將其中一部分以租調形式上交國家，其余攫為己有。這種均田制歷北齊一直延續到唐代前期，只是在奴婢授田方面稍加更易。隋唐時代，伴隨商品貨幣經濟的發展，土地買賣關系日漸頻繁，地主興替無常，這種狀態一直在持續發展。這時庶民地主雖有所發展。但所占比重很小。

在這一歷史時期，勛貴賜田蔭戶及官吏授田制有著進一步發展。如東吳和曹魏，將佃戶賜與功臣私室;西晉對高級官員賞賜菜田,對各級官吏實行按品蔭戶制;北齊對勛臣官吏實行按品授田及按占奴婢授田制;東晉及南朝對官吏實行按品賜田蔭客制。隋唐基本繼承前朝勛官賜田制，如隋朝勛貴有永業田，少者40頃,多者100頃;唐朝貴族及官吏的永業田,少者20頃，多者100頃。元代勛貴賜田額尤為龐大，動輒千頃數千頃，有的多至萬頃。國家賞賜貴族官僚的土地，實際世代占有，并多享有優免賦役權。

由東漢后期至宋元的千余年間，地權分配狀況因時而異。東漢魏晉,伴隨世族地主發展,地權高度集中。北魏北齊推行均田制時期，士族地主仍在延續，存在不少占田數千乃至數萬畝的大地主，奴婢受田是對既成事實的認可。同時拓跋、鮮卑族在漢化過程中也發展起來部分士族地主，北魏末已融入漢人士族集團。東晉和南朝，在中央統治權呈現分崩離析的條件下，則出現了具有莊園外形的士族大地主所有制。

隋唐時代尤其是唐代前期行均田制，百年間地權相對分散。唐玄宗開元、天寶間，人口增長,兼并劇烈,均田制逐漸破壞，地權趨向集中，原有租庸調制無法推行，乃改為兩稅法。至唐代末年，先有大規模農民起義，繼有五代戰亂，地主所有制遭受一定程度沖擊，地權相對分散。北宋建國，自耕農廣泛存在，但佃農仍占很大比重。這時佃戶叫客戶，有些地區客戶戶數超過主戶。至南宋時期，自耕農所占比重更小，元朝統治時期，北方土地制度變化較大，蒙古貴族強占土地，虜掠農民為驅口;投靠蒙軍的漢人，有的變成軍功地主,依勢兼并,地權更加集中。南方則保持原有土地關系，大地主得以延續，有的占田數萬畝，有的奴役佃戶二三千戶乃至萬戶，有的收租多至二三十萬石。大部自耕農淪為佃農。這時就全國而言，地主所有制占據統治形式。

伴隨社會經濟的發展，封建依附關系也發生變化。東漢末歷魏晉至南北朝 400多年間，世族地主發展，淪于部曲、奴婢的人數增加，他們對主人的人身隸屬關系，趨向強化。在隋唐時代,伴隨科舉制的推行,新興官僚地主逐漸代替舊世族地主,地主階級內部構成的變化,對封建依附關系產生直接影響。由隋唐至宋元700多年間,這時的佃客、客戶和過去的部曲、奴婢相比，身份地位發生變化，對地主的人身隸屬關系已不似前者之強烈。這是封建土地制度發生變化的一個重要內容。

這一時期的國有土地，包括屯田、祿田和職田等。先是東漢建武五年(公元29)。馬援(公元前14~公元49)屯田于三輔，開內地屯田之始。三國時期，各國從籌措軍餉出發興辦屯田,如魏募民屯田于許下及淮河流域,劉蜀興屯于渭河之濱。南北朝時期，北魏在北方興辦屯田，又稱營田。唐為鞏固國防,屯田規模尤大，東起遼東,西至隴右，以及西南、東南地區。天寶年間全國凡1041屯，每屯擁有土地二三十頃至五十頃不等,每年收租100多萬石。宋代屯田減少，真宗天禧末才4200多頃。元代有軍屯和民屯，屯田額劇增至17萬余頃。國有性質的祿田和職田，如北魏地方官配田以代祿米，隋唐官吏按職配田;宋代官吏授職分田以代官俸,全國職田凡234萬多畝;元代職田則以佃戶計，三品官佃戶500~700戶，九品官佃戶30~50戶。以上祿米和職田多系致仕還官。唐另有公廨田，收租供官府公用，各官府公廨田額,少者數頃,多者40頃。宋代有學田，徽宗大觀三年(1109)，全國學田租糧60多萬斛,租錢300多萬文。各類國有土地所構成的租佃關系不完全相同。屯田租佃所形成的封建強制性遠超過一般民田，屯軍則被束縛在土地上，喪失了人身自由。明清的土地制度明清是中國封建社會后期，土地制度發生了較大變化。明代初期,編制魚鱗冊和黃冊,制定了詳盡的戶籍地籍制度,據以訂定每戶的賦役田糧,確定田主的土地產權。這時地權相對分散，當時按戶貲列等的里甲、均徭、雜泛等負擔就是在農民小土地所有制廣泛存在的條件下制定的。明代中葉后，官紳地主權勢滋長，地權高度集中。經過明末農民大起義的沖擊，紳權衰落，地權又分散。清代前期，在相當廣大地區農民小土地所有制占著極大比重，并逐漸分化出來不少庶民地主。

明清兩代土地制度再一個變化是江南官田向民田的轉化。早在宋元時代江南就有大量官田。明初籍沒張士誠(1321~1367)及諸豪族之田為官田，又將原撥勛貴莊田改為官田。明初江浙官田逆產占很大比重。這類所有制原屬于國有制。洪武七年(1374)將蘇、松、杭、嘉等府官田減征半租，以后又一再減租，官田租漸與民田賦拉平。實際變為民田。

明清兩代都建置了龐大的皇室莊田及勛貴莊田。明代皇莊始建于天順八年(1464)，到正德九年(1514)擴大至 3.7萬多頃，諸王勛貴莊田建于明初，以后陸續增置。隆慶二年(1568)對勛貴莊田額作過限制規定，萬歷十六年(1588)又制定勛貴還田制。但莊田額仍在繼續擴大，明代后期約達30多萬頃。清康熙年間，在明代勛貴莊田荒廢及為農民所占有的情況下，才改為民田，納糧升科，曰更名田。清朝又建立自己的內務府皇莊3.9萬多頃,八旗宗室莊田1.3萬多頃。同時建置八旗官兵旗地 14萬多頃。此項土地原禁止買賣。其中八旗兵丁所分土地性質不同于勛貴莊田,而且配地較少。他們由于日漸窮困,乾隆以后對所配旗地逐漸典賣，實際變成為民田的一部分。勛貴莊田的經營方式，在初建時由壯丁耕種，設莊頭經管生產收租。以上皇莊、勛貴莊田,皆免除國家賦糧,屬貴族所有制。

明清時代土地制度又一個變化是國家屯田向私有轉化。兩朝屯田額，明成化二十三年(1487)為28.5萬多頃，清乾隆十八年(1753)為25.9萬多頃。屯田向私有轉化的過程，明代主要由于勢要侵占，清代主要由于屯軍典賣。

相對宋元而言，明清時代封建土地制度一個更值得注意的變化是封建依附關系趨向松解。在主佃關系方面，明初制定律例，不再把主佃尊卑關系列入封建法典，實際是革除了宋元以前一般租佃間地主階級壓迫佃農的封建法權，有關主佃刑事案件，雙方在法權關系方面是對等的。就在這時出現由分成租制向定額租制的過渡。明代定額租制已占一定比重，清代前期，逐漸占據統治地位。同時永佃制和押租制也有所發展。這種變化，助長了封建依附關系的松解趨勢。清代前期，某些地區存在的佃仆制也發生變化，佃仆人數逐漸減少。這時地租的實現，一方面靠地主私人超經濟強制，同時更依靠封建政權法令的保證。明代勛貴賞賜莊田有的附帶欽賜佃戶。他們對莊田主人具有嚴格人身隸屬關系，但這類佃戶人數所占比重很小。清代勛貴莊田先由壯丁生產，這類壯丁具有佃仆性質;康熙以后,由于壯丁反抗逃亡,莊田生產逐漸過渡為一般租佃制。其由屯田形成的租佃制，屯軍仍被牢固地束縛在土地上，對國家交租供役，具有嚴格人身隸屬關系。明清兩代中葉后,伴隨屯田私有化,部分屯軍擺脫了對國家的封建奴役關系。在雇傭關系方面，明萬歷十六年對壓迫雇工的封建法規開始進行修訂;清乾隆五十二年發生更大變化，絕大部分長工擺脫了對雇主的身份義務關系。以上主佃、主雇間封建依附關系的松解是封建土地制度變化的一個主要內容。

第三篇：土地制度

“土地財政”的一個根本原因在于當前分稅制體制下地方收入與支出責任的不對等，地方政府缺乏穩定可靠的收入來源。而土地出讓制度的特征又讓地方政府發現通過土地出讓收入可以彌補地方財政收入缺口。這樣地方政府的一個重要政策目標就是在盡可能的情況下推高土地價格從而獲得最大化的土地收入。

為了控制地方政府的“土地財政沖動”，國務院辦公廳2006年《關于規范國有土地使用權出讓收支管理的通知》規定地方政府的土地出讓金收入全部納入地方基金管理，實行嚴格的“收支兩條線”，并規定了土地出讓金的六個用途。但是，在現實中，“收支兩條線”管理對遏制地方政府“土地財政沖動”的效果并沒有凸顯出來。

我國城市土地出讓制度有三個主要的制度特征：第一，政府壟斷城市土地供給；第二，以招拍掛為主的競爭性的土地出讓方式；第三，一次性繳納未來若干年的土地出讓金。這個三個制度特征使得政府可以通過控制土地供給數量和土地價格，一次性獲得大量可用財力。而在中國的財政體制下，地方政府對“土地財政”有依賴性；“土地財政”使政府有動力推高土地價格。在中國快速城鎮化、大量農業人口進入城市的條件下，對城市住宅用地的需求將長期處于比較緊張的狀態下。在這樣的條件下，如果不對城市土地出讓制度進行改革和完善，可以預計我國城市土地的出讓價格將進一步上漲。而土地價格的上漲將進一步傳導到住宅價格上，推動住宅價格的持續升高。

第四篇：土地督察制度與實踐

土地管理與國家土地督察制度

國家土地督察西安局 段怡春

（2012年2月8日）

同志們：

很高興應邀參加蘭州市國土工作會。根據會議安排，我結合蘭州土地管理實際，給大家介紹一些土地管理法規知識，希望對大家有幫助。不妥之處，請予以指正。

胡錦濤總書記指出：要深入進行土地資源國情和土地法律法規宣傳教育，普及保護耕地和節約用地基本知識，使全社會都深刻認識我國國情和保護耕地的重大意義。

土地是全局性、戰略性、根本性的問題，這是胡錦濤對土地工作的定位。土地直接關系到國家糧食安全、經濟安全、生態安全，關系到國計民生，關系到中華民族的長遠生存和發展。

去年7月，國務院召開第164次常務會議，針對土地領域的問題，研究部署了土地管理五項重點工作：

（一）切實加強耕地保護，確保耕地保有量不減少、質量有提高。

（二）嚴格依法依規管地用地，堅決防止違法違規用地反彈。

（三）認真落實《國有土地上房屋征收與補償條例》，加快規范農村集體建設用地管理。

（四）做好保障性安居工程用地供應。

（五）加強和改善土地調控，促進結構調整和發展方式轉變。

去年8月，胡錦濤在主持中央政治局31次集體學習時 提出要重點抓好四方面工作：一是切實堅持和完善最嚴格的耕地保護制度。二是切實實行最嚴格的節約用地制度。三是切實維護群眾土地合法權益。四是切實推進土地管理制度改革。

去年9月，溫家寶總理到國土資源部視察時強調：以資源可持續利用促進經濟社會可持續發展。國土資源工作支撐各行各業，影響千秋萬代。

黨中央十分重視土地問題，這是因為土地問題是重大的、復雜的、緊迫的難題，也是社會關注的熱點。主要表現在以下幾個方面：

首先，土地事關發展。有人認為，近20年來中國快速發展的主要原因，是廉價充裕的勞動力資源加上稀缺低成本的土地資源，推動了城市化、工業化進程，土地充當了發動機。2010年全國財政收入8.3萬億元，其中：中央財政收入4.25萬億元，地方本級收入4.06萬億元。土地出讓收入2.91萬億元，相當于全國財政收入的35%，相當于地方財政收入的72%，在沿海一些城市甚至超過了政府財政收入。需要肯定土地財政的重大貢獻，土地收入增加了地方政府的可用財力。有句話叫做“吃飯靠財政，建設靠土地”。但必須看到，土地財政在宏觀調控中的作用過度放大帶來的危害：一是造成地方政府對土地財政的高度依賴，寅吃卯糧。去年6月國家審計署發布《全國地方政府性債務審計結果》顯示，截至 2010年底，全國地方政府性債務余額10.7萬億元，其中政府承諾用土地出讓收入作為償債來源的為2.55萬億元，約占1/4。當前土地價格回落，土地收入在縮減，將直接影響到地方政府的償債能力。有學者認為，如果掌控不好，土地財政的危害比2008年美國次貸危機還嚴重。因此，中央政府在弱化土地財政，弱化經濟對房地產業的依賴性。

近20年來，中國城市建設擴展了25000平方公里，也就是說增加了100個容量250萬人口的大型城市。近10年來，中國城市建成區面積擴張了５０％，但城鎮人口只增加了２６％。這意味著，中國土地城鎮化的速度大大快于人口城鎮化的速度，基本是一倍，有人稱之“偽城鎮化”。人口低密度城鎮化發展趨勢帶來耕地面積減少過多過快的問題。

第二，土地事關改革。破解發展中的土地難題要靠改革。當前，征地制度改革、土地產權制度改革、耕地保護制度改革、農村集體土地流轉制度改革、國有土地有償使用制度改革等都迫在眉睫。土地管理制度改革是牽一發動全局的事。

第三，土地事關民生。這些年，中央對房地產市場進行調控，采取限購、限價、限貸手段穩定房地產市場價格。同時加大保障性住房供給，“十二五”計劃建設3600萬套保障性住房，去年開工1000萬套，今年計劃開工700萬套，建成500萬套。甘肅省去年計劃建設18.15萬套，截至去年底，已開工19萬套，開工率達104.6%。今年計劃開工8.39萬套。國務院要求保障性住房建設用地要應保盡保，提前做好用地供應的儲備和預安排。同時建立住房保障工作考核問責機制，對于完不成保障性安居工程建設任務的城市,一律不得興建和購臵政府辦公用房。甘肅省提出對保障性住房建設用地不能達到住房建設用地供應總量70%的地區，除了國家重點建設項目之外，停止一切建設用地審批及供應。蘭州市還采取限地價、競配建等調控措施來落實。

第四，土地事關社會穩定。根據中國社科院發布的《2011年中國城市發展報告》，目前，中國被征地農民的總量已經達到4000萬－5000萬人，而且仍以每年約300萬人的速度遞增，預估到2030年時將增至1.1億人左右。一些地方政府沒有很好地承擔起為被征地農民就業轉型、社會保障以及長期發展的服務和管理職責，農民土地財產權益受到損害，社會矛盾積累，農民上訪中有60%與土地有關，已經成為影響社會穩定的潛在隱患。去年，胡錦濤提出：要切實維護群眾土地合法權益，嚴格界定公益性和經營性用地，完善征地補償機制，規范征地拆遷管理，加大土地督察和執法力度，維護被征地農民合法權益。去年國務院對征地拆遷開展檢查，監察部等四部門通報了11起強制拆遷致人傷亡案件調查處理情況，57人被給予黨紀政紀處分和行政問責，31人被移送司法機關處理。這就警示我們要正確處理好發展速度與群眾承受能力之間的關系，不能以犧牲被拆遷者合法權益 為代價片面追求發展。我國的土地分為城市國有土地和農村集體土地,《國有土地上房屋征收與補償條例》已于去年初出臺,對遏制違法拆遷起到了重要作用,但是,農村集體土地的征收和補償還缺乏專門法規予以規范。

鑒于以上情況，土地怎么管，土地怎么用，土地怎么合法用？必然成為各級政府和領導以致廣大農村基層組織面臨的重要課題。下面，我重點從三個方面給大家介紹：土地管理核心制度、土地督察制度、土地形勢與對策。

一、土地管理核心制度 這部分主要講三個內容：

（一）土地管理核心制度

1986年我國頒布了《土地管理法》，這是土地管理的基本法律依據。《土地管理法》確立了我國現行土地管理實行三大核心制度：土地用途管制、耕地保護和土地有償使用制度。

1.用途管制制度。

土地用途管制是指通過編制土地利用總體規劃劃定土地用途區域，確定土地使用限制條件，并要求土地所有者和使用者嚴格按照國家確定的用途利用土地。土地用途管制是被目前世界上許多國家廣泛采用的制度。其特點具有法律強制性。

土地用途管制主要通過三個措施來實現（1、2、3）： 一是運用土地利用總體規劃管控。在土地利用總體規劃中，按照用途把土地分為三大類：農用地、建設用地和未利用地，全國三大類土地構成比例是：農用地69.1%、建設用地3.4%、未利用地27.5%。

總體規劃管控就是確定一個地區在規劃期限內（15年）的新增建設用地總量、耕地保有量和基本農田保護面積，以及通過土地開發整理補充耕地的總量。用地單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的總量和用途去使用土地。

二是實施土地利用計劃。國家根據土地利用總體規劃，對每的建設用地總量以及可以使用的農用地、未利用地指標作出安排，下達到各省級政府，各地要在下達的用地指標內使用土地。

三是實行農用地轉用征收審批制度。農用地轉用是指將農用地轉為建設用地。建設單位凡占用農用地實施建設工程的，必須先經過農用地轉用審批。國家對農用地轉用實行總量控制，指標性管理。

2、耕地保護制度。

人多地少是我國的基本國情。截至2010年，中國耕地總量為18.26億畝，人均1.36畝，僅為世界平均水平的40%。甘肅耕地總量約7000萬畝，全國排名11位，人均占有耕地2.65 畝，居全國第六位。根據人口增長、消費需求及糧食生產能力等因素測算,必須保有18億畝耕地,才能保證我國 在人口高峰期（2033年控制在15億）對糧食的需求。因此，中央把“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”確定為我國的基本國策，實行世界上最嚴格的耕地保護制度。堅守18億畝耕地紅線的責任在地方各級人民政府。國務院要求對地方政府耕地保護責任目標實行考核，考核內容包括耕地保有量、基本農田保護面積、耕地占補平衡及耕地保護責任落實制度等，考核結果報國務院和中組部。

耕地保護主要采取以下措施：

一是嚴格控制耕地轉為非耕地。未經批準不得隨意占用耕地。

二是實行占用耕地補償制度。凡建設占用耕地的必須“占一補一”。

三是實行基本農田保護制度。基本農田是依據土地利用總體規劃確定的不得占用的優質耕地，目前全國已劃定15.6億畝基本農田，各省劃定的基本農田應當占本行政區耕地的80%以上。基本農田以鄉（鎮）為單位劃區定界，并予以公告。去年國務院提出“十二五”期間建成4億畝旱澇保收的高標準基本農田，計劃到2020年建成8億畝，不但從數量上保護，而且要從質量上提升。

四是運用經濟手段保護耕地。對經批準占用農用地搞建設的，要征收“新增建設用地土地有償使用費”和“耕地開墾費”，專項用于耕地開發，占補平衡，以經濟手段控制對 耕地的占用。

3.土地有償使用制度。

我國實行國有土地有償使用制度。除國家機關用地和軍事用地、城市基礎設施用地和公益事業用地、國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地可以作為劃撥用地外，都應當以有償使用方式取得用地。有償使用方式包括出讓、租賃、作價出資入股等。其中，商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地以及工業用地，必須以招標、拍賣、掛牌方式出讓。

（二）土地違法違規主要類型（主要有8個方面，且以政府主導）。

1.違法調整土地利用總體規劃。主要是違反法定程序或者擅自調整土地利用總體規劃；越權批準調整土地利用總體規劃。編制規劃是自上而下，調整規劃必須自下而上審批。

2.違規設立開發區或者擴大開發區范圍。主要表現是未經國務院和省級人民政府批準設立開發園區；擅自擴大開發園區的范圍。目前全國國家級開發區329個，省級開發區1251個，省級園區每個平均不足６平方公里。園區分散化的開發格局，難以形成規模效益，入住企業少，不易形成產業集群，土地利用效率低。

3.非法批地。主要表現是違反規劃批準或越權批準農用地轉用和土地征收；或者未經農用地轉用和土地征收審批非 法批準供地。

去年，我們對蘭州市開展土地例行督察，發現部分區縣未經農用地轉用和土地征收審批，以掛牌方式出讓集體土地，涉及用地25宗，面積1134畝，其中耕地 687畝。

4.違規征收集體土地。主要是未經審批，擅自征收集體土地，侵占農民利益。

5.違規供地。一是違反產業政策供地（如兩高一資項目）；二是違反供地政策供地（如高爾夫球場、別墅屬于禁止供地項目）；三是違反劃撥用地目錄供地；四是違反土地出讓招拍掛規定（暗箱操作，權錢交易）；五是低價出讓國有土地使用權（底價出讓，造成國有資產流失）等。如永登縣2010年以75.5元/平方米的價格出讓給蘭州大成科技公司國有土地106畝；以60.53元/平方米的價格出讓給甘肅中科藥源生物工程公司國有土地208畝，出讓價均低于該縣工業用地最低120元/平方米出讓標準。

6.非法占用土地。包括五種表現：一是未報即用（領導說了算）；二是邊報邊用（西北工期短）；三是未供即用；四是以租代征；五是破壞耕地或基本農田。去年蘭州例行督察發現違法違規用地84宗，10648畝，其中耕地4567畝，基本農田2099畝。國家重點項目非法占地比例大，如蘭新鐵路、蘭渝鐵路、永古高速等，占地4020畝，其中耕地2652畝，基本農田1896畝。去年衛片執法檢查中，甘肅違法土 地面積的57%是交通項目造成的。皋蘭縣一個農民未經依法批準，擅自在承包的基本農田中采砂，破壞基本農田110畝。

7.其他違法違規行為。主要有閑臵土地（閑臵兩年無償收回）、非法轉讓土地使用權等。去年蘭州例行督察發現四個區縣涉及閑臵土地10宗，1117畝。其中，蘭州金泰房地產公司一宗面積70畝的土地，閑臵長達17年。

8.相關部門違法違規行為。如發改部門未經土地預審或違反產業政策違規批準（核準、備案）建設項目；規劃部門、建設部門為沒有取得合法用地手續的項目頒發建設用地規劃許可證或建設施工許可證；房地產管理部門違規辦理土地轉讓手續；林業部門違法批準用地。如蘭州市南北兩山環境綠化工程指揮部批準甘肅信和科工貿有限公司等單位占用林地搞建設；財政部門對土地出讓收益以及新增建設用地有償使用費等收支監管不力，拖欠現象普遍。去年我們對全國64個城市例行督察，追繳土地出讓金等款項292億元，蘭州市有7個區縣20宗地欠繳土地出讓金7.5億元；金融機構違規辦理土地抵押融資貸款。去年督察64個城市違規土地抵押融資金額756億元，蘭州市違規抵押融資項目22個，抵押面積5675畝，涉及金額41.31億元。

違規辦理土地抵押融資主要表現形式： 一是抵押土地沒有取得合法的土地使用權； 二是將集體土地做抵押； 三是將公共基礎設施等劃撥土地進行抵押； 四是將未解除抵押的土地直接出讓，重復抵押； 五是抵押地價評估虛高；

六是抵押期限過長。中國人民銀行《土地儲備貸款管理辦法》規定，“對土地儲備機構發放的抵押貸款，貸款期限不得超過2年”。

違規抵押融資潛伏債務風險，地方政府償還能力受土地市場波動影響大，融資平臺的風險壓在中央銀行，對國家就是潛在的金融風險。

（三）土地違法相應的法律責任。

對違反《土地管理法》的行為，必須承擔相應的行政責任和刑事責任。違法主體有兩方面：一是違法用地者，二是土地管理者。問責包括行政問責和刑事問責。

行政責任追究主要有兩個方面：一是非法占用土地的，責令退還非法占用的土地，不符合土地利用總體規劃的，限期拆除地上建筑物，符合土地利用總體規劃的，沒收地上建筑物，可以并處罰款，并對相應責任人依法給予行政處分。二是非法批地的，撤銷批準文件，對相應責任人依法給予行政處分。

刑事責任追究按《刑法》規定，有4種犯罪類型：非法占用耕地罪，非法轉讓、倒賣土地使用權罪，非法批準征用、占用土地罪，非法低價出讓國有土地使用權罪。根據《最高 人民法院關于審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》，非法占用基本農田5畝以上或非法占用基本農田以外的耕地10畝以上就構成非法占用耕地罪。

關于《違反土地管理規定行為處分辦法》

經國務院批準，監察部、人力資源和社會保障部、國土資源部于2007年底聯合發布了《違反土地管理規定行為處分辦法》，簡稱“15號令”。

15號令問責主要對象：縣級以上地方人民政府主要領導人員和其他負有責任的領導人員。問責形式：警告或者記過處分；情節較重的，給予記大過或者降級處分；情節嚴重的，給予撤職處分。問責主要內容：一是土地管理秩序混亂，致使一內本行政區域違法占用耕地面積占新增建設用地占用耕地總面積的比例達到15％以上或者雖然未達到15％，但造成惡劣影響或者其他嚴重后果的；二是發生土地違法案件造成嚴重后果的；三是對違反土地管理規定行為不制止、不組織查處的；四是對違反土地管理規定行為隱瞞不報、壓案不查的。

這兩年，依據衛片執法檢查結果，對違法占用耕地超過15%的地方政府實施了約談和問責。2011年依據2010土地礦產衛片執法檢查結果，總督察對11個市縣主要領導實施了集體約談，并委托督察局對8各省政府登門通報，并委托約談了部分市縣政府負責人。最大的一個土地違法案例是2002年江蘇鐵本鋼鐵有限公司非法征地拆遷占用耕地案。

二、國家土地督察制度

（一）國家土地督察制度建立的過程。國家土地督察機構誕生于2006年。

2004年，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》中正式提出了“完善土地執法監察體制，建立國家土地督察制度，設立國家土地總督察，向地方派駐國家土地督察專員，監督土地執法行為”的構思。

2006年7月國務院辦公廳印發《關于建立國家土地督察制度有關問題通知》。

2006年9月，中央編辦印發了《關于國家土地督察機構行政編制的批復》，批準國家土地督察機構總編制360人，覆蓋31個省、市、自治區，設立國家土地總督察辦公室及9個國家土地督察局，總督察由國土資源部部長擔任。西安督察局負責西北五省及兵團土地督察，轄區總面積310萬平方公里，約占全國總面積的1/3。

（二）國家土地督察制度建立的意義。

第一，是建立世界上最嚴格土地管理制度的重要內容。第二，是加強中央對地方政府土地管理和利用行為監管的重要形式。

第三，是加強和改善宏觀調控的重要舉措。土地政策與 貨幣政策、財政政策一樣，作為國家宏觀調控手段之一。國家土地督察制度在設計上，就是要對省級人民政府貫徹中央關于運用土地政策參與宏觀調控的情況進行監督檢查，從而保障中央宏觀調控目標的實現。

（三）國家土地督察機構的職權。

派駐地方的國家土地督察局代表總督察對省級人民政府土地利用和管理情況進行監督檢查。這是國務院賦予國家土地機構的法律地位。

1．國家土地督察機構的職責。

國家土地督察機構的職責主要有四項：一是監督檢查省級人民政府耕地保護責任目標的落實情況；二是監督省級人民政府土地執法情況，核查土地利用和管理中的合法性和真實性，監督檢查土地管理審批事項和土地管理法定職責履行情況；三是監督檢查省級人民政府貫徹中央關于運用土地政策參與宏觀調控要求情況；四是開展土地管理的調查研究，提出加強土地管理的政策建議。

（四）國家土地督察核心業務。土地督察有三項核心業務： 1.例行督察。

（1）例行督察的含義和內容。

例行督察是指國家土地督察機構對某個地區一定時期內的土地利用和管理情況進行全面監督、檢查和評估。例行 督察對于重點城市要兩年覆蓋一次，一般城市五年覆蓋一次。西北地區重點城市有9個：5個省會城市加上咸陽、寶雞、榆林、天水。2011年在全國64個市（地、州）、564個縣（市、區）開展了例行督察，去年蘭州市8個區縣接受了例行督察。

例行督察主要內容是對地方政府一個的土地管理“批、供、用、補、查”的全過程進行全面審核。同時要對相關涉地部門和單位執行土地法律法規情況進行延伸督察。

2.審核督察。

審核督察是指對報國務院審批或由省級人民政府審批的農用地轉用和土地征收事項進行監督檢查。重點審核用地項目是否符合規劃計劃、耕地占補平衡以及對農民的補償安臵等內容。

審核督察的主要特點：抓住農用地轉用和土地征收審批這個土地管理的關鍵環節進行審查。是一項經常性工作。

3.專項督察。

專項督察是對一些苗頭性、傾向性問題進行的專項監督檢查。

與例行督察、審核督察相比，專項督察最根本特點在于“專”，內容單

一、主題集中，具有針對性。比如對高爾夫球場的清理整頓，對保障性住房用地的檢查等。

4.督察技術手段。土地督察目前采用的主要技術方法有衛星遙感監測和在線土地督察系統。

（1）衛星遙感監測。是以衛星遙感影像技術為依托，對土地利用實施影像動態監測，通過兩個時間點衛星影像變化的對比，監測土地利用發生的變化。對發生變化的地塊，我們稱之為一個“圖斑”。目前，土地遙感監測基本上采用1米左右分辨率的衛星遙感影像數據，1畝以上的變化圖斑都能在衛片上識別出來，可以準確、客觀的反映一個地區一年內土地開發利用的狀況。

（2）在線土地督察系統。在線土地督察系統是一個融合了土地利用總體規劃、土地利用現狀、衛星遙感監測圖和土地“批、供、用、補、查”多模塊數據，具備數據提供、圖件疊加、對比、分析和評價等多功能的信息系統，系統實現了對土地利用狀況的即時對比、即時分析和準確判別，大大提高了土地督察的精度和效率。在高科技手段監測下，一般的土地違法難以隱蔽。

另外，督察機構與中央有關監督部門建立協作機制。比如：督察機構與中央巡視組已經開展配合，中央巡視組將把土地管理利用作為巡視的重要內容，促進各級黨委對土地管理工作的重視。

三、西北地區土地管理面臨的形勢與對策

（一）面臨的形勢。我國當前土地主要問題是：建設用地供需矛盾突出，保護耕地、保障必要的建設用地難度加大，用地粗放浪費現象依然存在，違法違規用地、侵害群眾權益問題易發多發。隨著新一輪西部大開發戰略的深入實施，西北地區的跨越發展，用地需求急劇擴張，土地管理面臨的形勢更為嚴峻。

一是土地供需矛盾突出。

土地剛性需求與資源剛性制約的矛盾突出。土地需求與固定資產投資規模密切相關，近幾年西部投資增長強勁。2011年全國固定資產投資增長23.8%，其中東、中、西部投資分別增長21.3%、28.8%和29.2%，而甘肅省增長36.5%，固定資產投資達3866億元，2012年計劃實現40%的高投資增長率。大量交通、能源、電力等基礎設施建設項目陸續上馬，用地需求急劇上升。甘肅省去年實際審批建設用地14.8萬畝，同比增長45%，仍有很大缺口。西北未來5-10年土地需求將加速增長。

二是用地粗放浪費現象依然存在。土地粗放利用問題主要表現在：土地投入產出效益低；工業用地容積率低：用地布局不合理；低效、閑臵的存量土地量大面廣；農村建設用地效益低、騰退難；非建設用地集約利用水平低等。全國城鄉建設用地總規模已達34萬平方公里，按人均100平方米計算，可以容納34億人口，但是農村占地大，空心村和閑臵住宅地達10-15%。甘肅經濟發展尚處在打基礎階段，依靠 投資拉動和資源優勢發展的特征明顯。甘肅土地結構是：農用地2541.22萬公頃，占土地總面積的55.90%。三分山、三分草、兩分沙、一分林、一分地。耕地質量比較差,70%是質量較差的山旱地。建設用地98.17萬公頃，占土地總面積的2.18%。未利用地1900.61萬公頃，占土地總面積41.98%。且難以利用面積較大，由于水資源匱乏，未利用地開發潛力也有限。優質土地不多，節約集約利用土地任重道遠。

集約節約利用土地一個重要考量指標是國土經濟密度,指單位面積土地上承載的 GDP，也稱國土空間利用效率。中國與美國的陸地面積相當，但中國經濟總量和國土經濟密度約為美國的1/4 —1/5。韓國國土面積9.9萬平方公里，與江蘇、浙江面積相當，但國土經濟密度2.8倍于江蘇，4倍于浙江。上海工業用地產出效率高，達13-14億元/平方公里，但只是上世紀80年代紐約的32.7%，東京的14.6%。中國城鎮人均用地量達133平米/人，而日本是78平米/人，香港僅30多平米/人。可見我們的土地投入產出效率與發達國家地區的差距。

三是違法違規用地依然嚴重。2010土地衛片執法檢查結果顯示，全國違法用地比例總體呈下降趨勢，但西部地區違法用地面積總量比2009增加了2.4倍，違法用地面積占全國的一半以上，被通報的8個省都是西部省份，西北占5個。去年甘肅違法用地面積2.89萬畝，占全國違法 用地面積的2.1%；其中耕地面積0.98萬畝，占全國違法占用耕地面積的2.2%；違法占用耕地面積比例達17.1%，超過15號令規定的問責線。與2009相比，甘肅違法用地宗數、面積、耕地面積分別增加了305.92%、351.4%、368.8%，違法用地上升趨勢明顯。全省有6個市（州）（蘭州市、金昌市、武威市、平涼市、天水市、臨夏回族自治州）、28個縣（市、區）違法占用耕地面積比例達到15%以上。衛片檢查一年查一次，一次查一年，大家要高度重視。

（二）做好土地管理的對策

1、轉變發展理念。胡錦濤總書記在主持中央政治局31次集體學習時有一段精辟論述，對我們樹立科學發展理念有重要啟示：我們的發展，既要考慮滿足當代人的需要，更要為子孫后代留下生存發展空間。要以科學發展為主題、以加快轉變經濟發展方式為主線，加強土地資源節約和管理工作，十分珍惜和合理利用每一寸土地，促進經濟社會發展與土地資源利用相協調。堅持各類建設少占地、不占或少占耕地，以較少的土地資源消耗支撐更大規模的經濟增長；堅持經濟效益、社會效益、生態效益協調統一，不斷提高土地利用效率；堅持統一規劃、合理布局，促進區域、城鄉、產業用地結構優化；堅持當前與長遠相結合，提高土地對經濟社會發展的保障能力，努力建設資源節約型、環境友好型社會。

這是黨中央從社會主義現代化建設全局出發，對土地管 理作出的重大戰略決策，是今后土地管理的指導思想。

2、健全工作格局。胡錦濤強調，各級黨委和政府要把土地管理工作納入重要議事日程，建立健全黨委領導、政府負責、部門協同、公眾參與、上下聯動的工作格局，建立健全耕地保護責任考核體系，嚴格土地管理責任追究制。國土資源管理部門要積極主動服務，不斷提高土地管理工作水平，各有關部門要密切配合，加強統籌協調，形成工作合力。

土地管理涉及各行各業和千家萬戶。保護和合理利用土地第一責任人是地方人民政府，國土資源部門履行監管職責。當前土地違法違規主體大多是地方政府。管好用好土地不僅是國土資源部門的事，而是各級政府和相關部門的共同責任。要改變土地“一家管大家用”的局面，建立“大家管大家用”的共同責任機制。

3、依法依規管好用好土地。堅持“四保”理念：一是保障發展。地方發展的任務很重，特別是西北用地需求猛增，建設用地指標緊張。要從節約集約用地上做文章，把重點項目、民生項目保住，把增量用好，流量用活，存量擠出來。二是保護資源。要通過土地利用總體規劃，計劃對土地進行管控性保護。耕地保有量、基本農田不要碰，有兩句話要堅持，“紅線不能碰，地根不能松”。三是要保障權益。要維護農民土地合法權益，處理好征地拆遷中的權益糾紛。四是保護干部。大家一步一步走上領導崗位不容易，不要倒在 紅線上。不僅自己要依法依規批地、管地、用地，還應要求自己的下屬依法依規批地、管地、用地，也應該提醒你的上級依法依規批地、管地、用地。相信大家有智慧有能力處理好保障發展和保護資源的關系。

4、加強土地督察與執法

加強各級執法巡查力量，提高基層土地執法監管效能，充分利用信息化手段強化監管，做到“早發現、早報告、早處臵”，改變被動查處的局面。同時，進一步加強執法監察隊伍建設，改善執法監察工作條件，配備必要的執法裝備，配齊配強執法監察工作人員，并加大培訓力度，切實提高執法監察工作人員的業務素質和執法能力。

最后，引用溫家寶總理的一段話作為這次講課的結束語：“在土地問題上，我們絕不能犯不可改正的歷史性錯誤，遺禍子孫后代。一定要守住全國耕地不少于18億畝這條紅線”。

謝謝大家！

第五篇：第四章 土地確權與管理

第四章 土地確權與管理 董繼元

第一節 土地產權概述

第二節 土地權屬確認

第三節 土地使用權流轉管理

第四節 土地征收

第五節 土地權屬爭議處理

第六節 土地產權違法行為

每章10到15題，涵蓋選擇、填空、判斷、名詞解釋、簡答、分析等（主觀題與客觀題比例大概6：

4）。

選擇：

1、我國土地所有權分——

A國有土地所有權和農民集體土地承包權B國有土地所有權和集體土地所有權

C 國家建設用地使用權和城鎮建設用地使用權D國有土地所有權和集體土地使用權

填空：

1、土地權利的四項基本權能：占有、使用、收益和處分

2、土地確權的過程：申報、審查、登記、核發證書、確權

3、土地使用權出讓方式：協議、招標、拍賣

4、城鎮國有土地使用權流轉方式一般有：出讓、轉讓、出租和抵押。

判斷：

1、已經征用過的土地，無論退還給原集體或拔給其他農村集體使用，其國有土地的性質都不得改變。（正確）

名詞解釋：

1、土地產權：是指以土地所有權為核心的土地財產權利的總和，包括土地所有權及與其相聯系的和相對獨立的各種權利，如占有權、使用權、經營權等。

2、土地使用權：是指使用人根據法律、文件、合同的規定，在法律允許的范圍內，對國家或集體所有的土地，享有占有，使用收益和部分處分的權利。

3、土地征用：土地征用是國家以公共利益為目的，依法定程序運用公共權力從其他民事主體獲取土地權利的行為。土地征用是國家土地管理制度的重要組成部分。土地征用是國家特有的權力，是國家取得私人土地的一種特殊方式，其核心在于取得具有強制性，并不以土地所有人的同意的為前提。

簡答：

1、農村集體土地使用權流轉的形式與意義：

土地使用權流轉的形式

(1)農村集體組織以集體土地使用權作價入股、聯營的方式興辦鄉鎮企業；

(2)鄉鎮企業間的兼并、合并、重組和股份制改革而發生使用權人變化；

(3)因農業結構調整，致使農村土地承包經營權發生轉移；

(4)近郊農民的宅基地以出租、抵押、轉讓而使得使用權人發生變動。現實證明，農村集體土地使用權的這種轉移已普遍存在并且符合市場經濟的客觀需要。

農村土地使用權流轉的重要意義：

（1）提高農業生產效益

（2）推動農業產業結構調整

（3）促進農民收入增長

（4）增加農業資金投入

（5）發展土地的規模經營

2、土地使用權出讓方式及優缺點

三種：協議、招標和拍賣

協議方式：是土地使用權出讓的當事人雙方經過反復協商，就用地條件、土地使用權出讓金等達成協議后簽訂土地使用權合同。

優點：容易控制，靈活性比較大。

缺點：缺乏公開性、不利于平等競爭、不利于監督。

招標方式：在指定期限內，由符合指定條件的單位或個人以書面投標的方式，競投某個地塊的使用權，由政府擇優選擇投標者作為受讓人。

邀請——投標——評標——中標通知——簽合同

拍賣方式：在指定的時間、地點、公共場所、在市、縣政府土地競爭性強盈利率高的產業用地，使用權拍賣人的主持下，公開競投某一地塊的使用權。

程序：出公告——拍賣（最高價成交）——訂合同

拍賣優點：公開、透明、比較公正、獲得最高出讓金。

拍賣缺點：對出讓金最高上限難以控制。

案例分析：

1、1999 年4 月18 日，某市某鎮政府（以下稱鎮政府）與本市飛鴻鴕鳥養殖有限責任公司簽訂一份轉讓土地使用權協議書。根據協議書的約定，鎮政府將位于萬寶村的2.3萬平方米土地及地上廠房一并轉讓給飛鴻公司使用；使用期限為30年，自1999 年至2029 年；飛鴻公司給付轉讓費 115萬元，其中30萬元以月息1 分8 厘計息；期滿后，土地使用權歸鎮政府所有。

協議簽訂后，飛鴻公司遲遲未將115萬元的轉讓費匯入鎮政府指定的賬號。鎮政府以轉讓協議書為根據，要求飛鴻公司給付拖欠的轉讓費，雙方協商不成，訴至法院。

對此案的處理，有兩種意見：

?一種意見認為，鎮政府與飛鴻公司所簽轉讓協議書有效，而且飛鴻公司已 實際使用這塊土地和廠房，飛鴻公司應給付拖欠的轉讓費。

?另一種意見認為，鎮政府與飛鴻公司所簽轉讓協議書無效，飛鴻公司不應再給付轉讓費。?法院在最后判決中認定雙方所簽轉讓協議書無效。

答案：

這是一起因轉讓土地而引起的民事債權糾紛。問的關鍵是鎮政府有無權力轉讓此塊土地及土地上之廠房。

1.鎮政府主體資格不合格協議書所轉讓的標的物是土地使用權和該土地上的建筑物廠房，這塊土地是萬寶村集體所有的土地，不是鎮政府的，不是國有土地。該土地上的廠房也不屬于鎮政府，鎮政府對這塊土地及地上附著物沒有處分權。鎮政府不具備飛鴻公司簽訂土地轉讓協議書的主體資格。

2.轉讓協議書的內容違法根據《土地管理法》的規定，集體所有的土地，一般只能由本集體及其所屬成員享有使用權，其他單位和個人進行建設，需要使用集體土地，應該經過征用，使之轉為國有土地后才能取得使用權，即國有土地使用權，一般不允許其他單位和個人擁有集體土地建設用地使用權。只有在下面幾種特殊情況下才可以例外：

（1）企業單位或個人與農民集體舉辦聯營企業，經過批準，農民集體可以按照聯營協議將土地使用權作為聯營條件，從而使聯營企業獲得集體土地建設用地使用權。

（2）農民集體的土地已經由其他農民集體按協議使用的，則該農民集體所有的土地可以由另一個農民集體取得集體土地建設用地使用權。

（3）非農業戶口居民和其他農民集體的農民，按照有關法律、政策規定使用集體所有土地作為宅基地的，可以取得該集體土地的建設用地使用權。

3.鎮政府有欺詐行為

?鎮政府在與飛鴻公司簽訂轉讓協議書時，鎮政府在與飛鴻公司簽訂轉讓協議書時；沒有向飛鴻公司說明產權不明的房屋不得交易的規定；同時鎮政府還虛構自己對轉讓的土地有永久使用權的事實。?綜上，因鎮政府簽訂轉讓協議書的主體資格不合格，所簽協議內容違法，鎮政府又有欺詐行為，因此，鎮政府與飛鴻公司簽訂的轉讓協議書無效。飛鴻公司不僅不應按協議再給付轉讓費，鎮政府還應返還飛鴻公司已支付的轉讓費及同期利息，賠償飛鴻公司因此所受的損失。