第一篇：土地督察制度與實踐(學員)

土地管理與國家土地督察制度

國家土地督察西安局 段怡春

（2012年3月）

同志們：

根據這次培訓的課程安排，我結合當前土地管理實際，向大家介紹國家土地督察制度。重點講三個部分內容。

一、嚴格土地管理的極端重要性

我國實行最嚴格的土地管理制度、最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約集約用地制度。

胡錦濤總書記指出：土地是全局性、戰略性、根本性的問題。這是總書記對土地工作的定位。黨中央十分重視土地問題，這是因為土地問題是重大的、復雜的、緊迫的難題，也是社會關注的熱點。主要表現在以下幾個方面：

首先，土地事關發展。有人認為，近20年來中國快速發展的主要原因，是廉價充裕的勞動力資源加上稀缺低成本的土地資源，推動了城市化、工業化進程，土地充當了發動機。2010年全國財政收入8.3萬億元，其中：中央財政收入4.25萬億元，地方本級收入4.06萬億元。土地出讓收入2.91萬億元，相當于全國財政收入的35%，相當于地方財政收入的72%，在沿海一些城市甚至超過了政府財政收入。2011年，全國財政收入10.37萬億元，其中：中央財政收入5.13萬億元，地方本級收入5.24萬億元，即便2011年重點城市樓 市成交低迷，土地出讓金收入達3.15萬億元，占當年地方財政收入的60%。土地出讓收入總量略有增長，可能與區域性差別和結構性差別有關。即區域上一些重點城市受樓市調控沖擊較大，但更多的二三線城市還是有所增長；結構上商品房用地出讓收入略有下降，但工業用地成交增幅大。需要肯定土地財政的重大貢獻，土地收入增加了地方政府的可用財力。有句話叫做“吃飯靠財政，建設靠土地”。但必須看到，土地財政在宏觀調控中的作用過度放大帶來的危害：主要是造成地方政府對土地財政的高度依賴，寅吃卯糧，把子孫的地賣完了。例如，有的地方違規辦理土地抵押融資。2011年6月國家審計署發布《全國地方政府性債務審計結果》顯示，截至2010年底，全國地方政府性債務余額10.7萬億元，其中政府承諾用土地出讓收入作為償債來源的為2.55萬億元，約占1/4。當前土地價格回落，土地收入的縮減，將直接影響到地方政府的償債能力。有學者認為，如果掌控不好，土地財政的危害比2008年美國次貸危機還嚴重。因此，中央政府在弱化土地財政，弱化經濟對房地產業的依賴性。

近20年來，中國城市建設擴展了2.5萬平方公里，也就是說增加了100個容量250萬人口的大型城市。近10年來，中國城市建成區面積擴張了５０％，但城鎮人口只增加了２６％。這意味著，中國土地城鎮化的速度大大快于人口城鎮化的速度，基本是一倍，有人稱之“偽城鎮化”。人口 低密度城鎮化發展趨勢帶來耕地面積減少過多過快的問題。

第二，土地事關改革。破解發展中的土地難題要靠改革。當前，征地制度改革、土地產權制度改革、耕地保護制度改革、農村集體土地流轉制度改革、國有土地有償使用制度改革等都迫在眉睫。土地管理制度改革是牽一發動全局的事。

第三，土地事關民生。人多地少是我國的基本國情。截至2010年，中國耕地總量為18.26億畝，人均1.36畝，僅為世界平均水平的40%。#根據人口增長、消費需求及糧食生產能力等因素測算,必須保有18億畝耕地,才能保證我國在人口高峰期（2033年控制在15億）對糧食的戰略安全需求。因此，中央把“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”確定為我國的基本國策，實行世界上最嚴格的耕地保護制度，以確保國家的糧食安全。堅守18億畝耕地紅線的責任在地方各級人民政府。國務院要求對地方政府耕地保護責任目標實行考核，考核內容包括耕地保有量、基本農田保護面積、耕地占補平衡及耕地保護責任落實制度等。基本農田是依據土地利用總體規劃確定的不得占用的優質耕地，各省劃定的基本農田應當占本行政區耕地的80%以上，目前全國已劃定15.6億畝基本農田?；巨r田以鄉（鎮）為單位劃區定界，并予以公告。國務院提出“十二五”期間建成4億畝旱澇保收的高標準基本農田，計劃到2020年建成8億畝，不但從數量上保護，而且要從質量上提升。住房是事關千家萬戶的民生問題，蓋房子就要用地。這些年，由于房價的過快上漲嚴重影響了老百姓的正常生活，中央對房地產市場進行調控，采取限購、限價、限貸手段調節房地產市場價格，有的地方在拍賣土地時限房價、競地價，2012年的目標是促使房價合理回歸。同時，加大保障性住房供給，“十二五”計劃建設3600萬套保障性住房，去年開工1000萬套，今年計劃開工700萬套，建成500萬套。

國務院要求保障性住房建設用地要應保盡保，提前做好用地供應的儲備和預安排。同時建立住房保障工作考核問責機制，對于完不成保障性安居工程建設任務的城市,一律不得興建和購臵政府辦公用房。

第四，土地事關社會穩定。根據中國社科院發布的《2011年中國城市發展報告》，目前，中國被征地農民的總量已經達到4－5千萬人，而且仍以每年約300萬人的速度遞增，預估到2030年時將增至1.1億人左右。一些地方政府沒有很好地承擔起為被征地農民就業轉型、社會保障以及長期發展的服務和管理職責，農民土地財產權益受到損害，社會矛盾積累，農民上訪中有60%與土地有關，已經成為影響社會穩定的潛在隱患。胡錦濤指出：要切實維護群眾土地合法權益，嚴格界定公益性和經營性用地，完善征地補償機制，規范征地拆遷管理，加大土地督察和執法力度，維護被征地農民合法權益。2011年，國務院對征地拆遷開展檢查，監察部 等四部門通報了11起強制拆遷致人傷亡案件調查處理情況，57人被給予黨紀政紀處分和行政問責，31人被移送司法機關處理。這就警示我們要正確處理好發展速度與群眾承受能力之間的關系，不能以犧牲被拆遷者合法權益為代價片面追求發展。我國的土地分為城市國有土地和農村集體土地,《國有土地上房屋征收與補償條例》已于去年初出臺,對遏制違法拆遷起到了重要作用,但是,農村集體土地的征收和補償還缺乏專門法規予以規范。

以上情況表明，土地直接關系到國家糧食安全、經濟安全、生態安全，關系到國計民生，關系到中華民族的長遠生存和發展，我國必須實行最嚴格的土地管理制度。國家土地督察制度就是實施最嚴格的土地管理制度的重要內容。

二、國家土地督察制度

（一）國家土地督察制度建立的過程。

我國的國家土地督察制度建立于2006年。從醞釀到建立前后經歷了約十年時間。

早在1995年，為解決地方政府主導違規違法用地問題，借鑒前蘇聯設立土地監察長制度的經驗，原國家土地局提出了建立國家土地總監制度的建議。

2004年，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》中正式提出了“完善土地執法監察體制，建立國家土地督察制度，設立國家土地總督察，向地方派駐國家土地督察專員，監督土地執法行為”的構思。

2005年，胡錦濤總書記在中央人口資源環境工作座談會上講話指出：“要加快建立國家土地督察制度和與之相適應的國土資源執法監察新體制，切實加強國土資源調查和管理能力?！?/p>

2006年4月國務院兩次常務會議，審議并通過了《國務院辦公廳關于建立國家土地督察制度有關問題的通知》。

2006年7月國務院印發《國務院辦公廳關于建立國家土地督察制度有關問題通知》（國辦發[2006]50號），明確了設立國家土地督察機構及其職責等相關內容。

2006年9月，中央編辦印發了《關于國家土地督察機構行政編制的批復》，批準設立國家土地總督察辦公室及9個國家土地督察局，總編制360人，覆蓋31個省、市、自治區?？偠讲煊蓢临Y源部部長擔任。溫家寶總理要求把國家土地督察機構建成一支比海關還要強的隊伍。西安督察局負責西北五省及兵團土地督察，轄區總面積310萬平方公里，約占全國總面積的1/3。

（二）國家土地督察制度建立的意義。

第一，是建立世界上最嚴格土地管理制度的重要內容。國家土地督察制度通過全面加強對省級人民政府土地利用和管理情況的監督檢查，填補了地方政府土地利用和管理糾正監督機制的不足，從而使最嚴格的土地管理制度得到進一 步完善。

第二，是加強中央對地方政府土地管理和利用行為監管的重要形式。當前土地違法形式是以地方政府主導下的違法為主，因此，中央的思路，就是在加強省級人民政府對本行政區土地管理權力和責任的同時，要加強中央對地方政府土地管理和利用行為的監管。國家土地督察制度實現了這個監管目標。

第三，是加強和改善宏觀調控的重要舉措。土地政策與貨幣政策、財政政策一樣，作為國家宏觀調控手段之一。國家土地督察制度在設計上，就是要對省級人民政府貫徹中央關于運用土地政策參與宏觀調控的情況進行監督檢查，從而保障中央宏觀調控目標的實現。

（三）國家土地督察機構的職權。

派駐地方的國家土地督察局，代表國家土地總督察對省級人民政府土地利用和管理情況履行監督檢查職責。這是國務院賦予國家土地督察機構的法律地位。

1．國家土地督察機構的職責。

國家土地督察機構的職責主要有四項：一是監督檢查省級以及計劃單列市人民政府耕地保護責任目標的落實情況；二是監督省級以及計劃單列市人民政府土地執法情況，核查土地利用和管理中的合法性和真實性，監督檢查土地管理審批事項和土地管理法定職責履行情況；三是監督檢查省級以 及計劃單列市人民政府貫徹中央關于運用土地政策參與宏觀調控要求情況；四是開展土地管理的調查研究，提出加強土地管理的政策建議。另外還承辦國土資源部及國家土地總督察交辦的其他事項。

2．國家土地督察機構的權力。

一是調查權。通過實地巡查、信訪舉報、媒體披露、調查研究、收集相關信息等方式行使調查權。

二是審核權。通過派駐督察組，對地方政府的土地利用和管理情況進行合法性審查。

三是糾正權。對于監督檢查中發現的問題，由土地督察局向省級人民政府提出整改意見。整改不力的，由國家土地總督察依照有關規定責令限期整改。責令限期整改期間，暫停該地區的土地審批事項。

四是建議權。對地方執行土地管理政策情況進行調查研究，向地方人民政府提出加強和改進工作的建議。

國家土地督察局負責對其督察范圍內地方人民政府土地利用和管理情況進行監督檢查，不改變、不取代地方人民政府及其土地主管部門的行政許可、行政處罰等管理職權。國家土地督察局履行監督檢查職責，不直接查處案件。對發現的土地利用和管理中的違法違規問題，由國家土地總督察按照有關規定通報監察部等部門依法處理。

（四）國家土地督察核心業務。土地督察有三項核心業務： 1.例行督察。

（1）例行督察的含義和內容。

例行督察是指國家土地督察機構對某一地區、行業的一定時段內土地利用和管理情況進行全面的常規性監督檢查和評估。例行督察對象一般為地市級行政區域，對于重點城市兩到三年覆蓋一次，一般城市五年覆蓋一次。西北地區重點城市有9個：5個省會城市加上咸陽、寶雞、榆林、天水。西安督察局2009年開始對陜西省寶雞市、西安市臨潼區，寧夏中衛市沙坡頭區，甘肅省天水市4個市區開展了例行督察；2010年對西安、蘭州和銀川3個省會城市開展了例行督察；2011年對咸陽、榆林、蘭州、吳忠、西寧、烏魯木齊6個市開展了全覆蓋例行督察。2012年將在銅川、渭南、白銀、張掖、石嘴山、海東6個市州部署例行督察。至今只有新疆生產建設兵團尚未部署過例行督察。例行督察主要內容是對地方政府一個年度的土地管理“批、供、用、補、查”的全過程進行全面審查。具體包括土地管理法規、國家產業政策和土地調控政策執行情況；實際新增建設用地情況；耕地保護責任目標落實情況；土地利用總體規劃、年度計劃執行情況；建設用地審批、供應及利用情況；耕地占補平衡及土地整治情況；土地執法監管情況等。同時要對發改、規劃、財政、城建、房管、交通、水利、林業等相關涉地部門和單位執行土地法規情況進行延伸督察，核查土地出讓金收支、耕地開墾費和新增建設用地有償使用費的繳納、征地補償安臵、土地抵押融資等有關情況。涉地部門違法違規主要表現如：發改部門未經土地預審或違反產業政策違規批準（核準、備案）建設項目；規劃部門、建設部門為沒有取得合法用地手續的項目頒發建設用地規劃許可證或建設施工許可證；房地產管理部門違規辦理土地轉讓手續；林業部門越權批準用地；財政部門對土地出讓金以及新增建設用地有償使用費等收支監管不力，拖欠現象普遍。2011年國家土地督察局對全國64個城市例行督察，追繳土地出讓金等款項292億元；金融機構違規辦理土地抵押融資貸款。去年全國64個城市違規土地抵押融資金額達756億元。

（2）例行督察的工作程序。

一是編制例行督察實施方案。國家土地督察局根據國家土地總督察批準的例行督察年度計劃，成立例行督察工作組，編制實施方案，經國家土地總督察批準后實施。

二是發送《督察通知書》。在例行督察組進駐被督察地區前10日內，向被督察地區所在省級人民政府送達《督察通知書》，并抄送國土資源相關部門。

三是地方政府先行自查。在督察組進駐前，地方政府按照要求開展自查自糾，形成自查報告。四是督察組進駐地方督察。督察組進駐被督察地區，開展內業審核、外業核查及延伸督察，并就發現的問題與地方政府核對確認，形成例行督察報告。

五是向總督察報告督察結果。國家土地督察局將例行督察結果報告國家土地總督察。

六是發送《督察意見書》。經國家土地總督察批準后，由國家土地督察局向省級人民政府發送《例行督察意見書》。

七是地方政府組織整改。地方政府根據《例行督察意見書》的要求，依據有關法律法規和政策，認真組織整改，并在規定時限內向國家土地督察局反饋整改情況。

八是督察機構組織驗收。國家土地督察機構對整改情況組織驗收，驗收可以由9個國家土地督察局聯合驗收或交互驗收，并提出驗收意見上報總督察審定。驗收結果將正式函告省級人民政府。

九是向相關部門提供督察成果。對于例行督察工作發現的重大問題，經總督察批準后，向中央巡視工作領導小組辦公室、中組部等部門提供例行督察成果，反映地方政府耕地保護工作的成效、存在的問題。提供領導干部離任審計中對耕地和基本農田保護目標落實情況。對相關部門涉地手續審批和履行土地管理職責存在問題的，還將以適當形式向有關部門進行通報。

2.審核督察。審核督察是指國家土地督察機構對應報國務院審批或由省級人民政府審批的農用地轉用和土地征收事項及批后實施情況進行監督檢查。重點審核用地項目是否符合規劃計劃、耕地占補平衡以及對被征地農民的補償安臵等內容。

審核督察的主要特點：一是抓住農用地轉用和土地征收審批這個土地管理“批、供、用、補、查”過程中的關鍵環節進行審查。農用地轉用和土地征收審批工作是地方政府土地管理的一項日常性工作，地方政府在批復建設用地后10日內應向督察機構報送備案資料。因此，和例行督察不同，審核督察具有日常監管功能。

審核督察的程序和要求與例行督察類似。3.專項督察。

專項督察是對一些苗頭性、傾向性問題進行的專項監督檢查。

與例行督察、審核督察相比，專項督察最根本特點在于“?！?，內容單一，主題集中，具有針對性。比如對開發園區用地、保障性住房用地的檢查，對高爾夫球場的清理整頓等。

4.督察文書。

督察文書是國家土地督察機構在開展土地督察業務工作中，針對地方政府土地利用和管理存在的問題和督促整改意見，向省級人民政府發出的文書。目前，國家土地督察機構的督察法律文書包括三大類10種：一類是向省級人民政府發出的督察文書，主要包括國家土地督察例行督察意見書、整改意見書、限期整改決定書、結束限期整改通知書等 4種。第二類向省級國土資源主管部門發出的督察文書，主要包括改進工作建議書、重點案件督辦函等2種。第三類相關工作程序性文書，主要包括督察通知書、督察報告征求意見書、移送處理建議書和督察文書送達回證等4種。

例行督察意見書是國家土地督察局對某地區例行督察后，向被督察地區的省級人民政府提出督察中發現的主要問題和整改意見。整改意見書是國家土地督察局在開展審核督察、專項督察等工作中發現地方政府土地利用和管理存在的問題，向省級人民政府提出整改意見。限期整改決定書最嚴重。對監督檢查中發現的問題，國家土地督察局應及時向相關省級和計劃單列市人民政府提出整改意見。未按照例行督察意見書和整改意見書的要求組織整改或整改不力的，由國家土地總督察依照有關規定責令限期整改。責令限期整改期間，暫停被責令限期整改地區的農用地轉用和土地征收的受理和審批。整改工作由省級和計劃單列市人民政府組織實施。結束對該地區整改，由派駐地區的國家土地督察局審核后，報國家土地總督察批準。責令限期整改的地方人民政府整改驗收通過后，由總督察下達結束限期整改通知。5.督察技術手段。

運用現代技術手段是實現土地督察精準高效目標的重要措施。土地督察目前采用的主要技術方法有衛星遙感監測和在線土地督察系統。

（1）衛星遙感監測。是以衛星遙感影像技術為依托，對土地利用實施影像動態監測，通過兩個時間點衛星影像變化的對比，監測土地利用發生的變化。對發生變化的地塊，我們稱之為一個“圖斑”。目前，土地遙感監測基本上采用1米左右分辨率的衛星遙感影像數據，1畝以上的變化圖斑都能在衛片上識別出來，可以準確、客觀的反映一個地區一年內土地開發利用的狀況。

（2）在線土地督察系統。在線土地督察系統是一個融合了土地利用總體規劃、土地利用現狀、衛星遙感監測圖和土地“批、供、用、補、查”多模塊數據，具備數據提供、圖件疊加、對比、分析和評價等多功能的信息系統，系統實現了對土地利用狀況的即時對比、即時分析和準確判別，大大提高了土地督察的精度和效率。在高科技手段監測下，一般的土地違法難以隱蔽。

另外，督察機構與中央有關監督部門建立協作機制。比如：督察機構與中央巡視組已經開展配合，中央巡視組將把土地管理利用作為巡視的重要內容，促進各級黨委對土地管理工作的重視。土地督察的最終目的是督導地方政府提升土地管理水平，完善政府土地治理方式，以資源可持續利用促進經濟社會可持續發展。通過這幾年的督察實踐，督察效果日益明顯：一是地方政府領導更加重視土地管理工作；二是地方政府通過整改進一步健全了土地管理制度，完善了土地管理長效機制；三是基層國土資源機構和隊伍建設得到加強；四是建設用地審批效率進一步提高。

三、西北土地督察面臨的形勢與對策

（一）全國當前土地主要問題。

去年國務院第164次常務會議分析認為，當前全國土地主要問題是：建設用地供需矛盾突出，保護耕地、保障必要的建設用地難度加大，用地粗放浪費現象依然存在，違法違規用地、侵害群眾權益問題易發多發。

（二）西北當前土地主要問題。

隨著新一輪西部大開發戰略的深入實施，西北地區的跨越發展，用地需求急劇擴張，形勢更為嚴峻。

一是土地供需矛盾突出。土地剛性需求與資源剛性制約的矛盾突出。土地需求與固定資產投資規模密切相關，西北經濟發展尚處在打基礎階段，依靠投資拉動和資源優勢發展的特征明顯，近幾年西部投資增長強勁。2011年全國固定資產投資增長23.8%，其中東、中、西部投資分別增長21.3%、28.8%和29.2%，而西北各省區固定資產投資增長基本都在 30%的增速之上。比如新疆自治區2011年固定資產投資實現6574.54億元，增長33.1%；甘肅省2011年固定資產投資達3866億元，增長36.5%，2012年計劃實現40%的高投資增長率。新疆自治區去年實際批準建設用地110萬畝，較前一年增加近2倍；甘肅省去年實際批準建設用地14.8萬畝，同比增長45%，仍有很大缺口。西北一大批重點項目和援疆項目陸續上馬，交通、能源、電力等基礎設施項目以及富民安居等民生項目集中落地，預計今年的土地需求在去年的基礎上繼續保持高位?？梢灶A見，西北未來5年土地供需矛盾將持續存在，保發展，保紅線的壓力有增無減。

二是用地粗放浪費現象依然存在。土地粗放利用問題主要表現在：土地投入產出效益低；工業用地容積率低：用地布局不合理；低效、閑臵的存量土地量大面廣；農村建設用地效益低、騰退難；非建設用地集約利用水平低等。全國城鄉建設用地總規模已達34萬平方公里，按人均100平方米計算，可以容納34億人口，但是農村占地大，空心村和閑臵住宅地達10-15%。西北土地面積約310萬平方公里，其土地結構是：農用地30920萬公頃，約占土地總面積的50%，其中耕地面積1444萬公頃（21655.7萬畝，人均2.2畝）。耕地質量比較差,水土條件差，山旱地較多。建設用地355萬公頃，占土地總面積的1.15%。未利用地15078萬公頃，占土地總面積48.76%，未利用地難以利用面積較大，由于水 資源匱乏，生態條件制約等因素，未利用地開發潛力有限(介紹西北未利用地概況)。西北與全國土地結構相比，優質土地相對少，節約集約利用土地任重道遠。

集約節約利用土地一個重要考量指標是國土經濟密度,指單位面積土地上承載的 GDP，也稱國土空間利用效率。中國與美國的陸地面積相當，但中國經濟總量和國土經濟密度約為美國的1/4 —1/5。韓國國土面積9.9萬平方公里，與江蘇、浙江面積相當，但國土經濟密度2.8倍于江蘇，4倍于浙江。目前全國國家級開發區329個，省級開發區1251個，省級園區每個平均不足６平方公里。園區分散化的開發格局，難以形成規模效益，入住企業少，不易形成產業集群，土地利用效率低。上海工業用地產出效率高，達13-14億元/平方公里，但只是上世紀80年代紐約的32.7%，東京的14.6%。中國城鎮人均用地量達133平米/人，而日本是78平米/人，香港僅30多平米/人。可見我們的土地投入產出效率與發達國家地區的差距。

三是違法違規用地依然嚴重。2010年度土地衛片執法檢查結果顯示，全國違法用地比例總體呈下降趨勢，但西部地區違法用地面積總量比2009年度增加了2.4倍，違法用地面積占全國的一半以上，被通報的8個省級政府都是西部的，西北占5個，只有陜西未被通報。整個西北地區土地督察監管的局勢依然比較嚴峻。

（三）做好土地管理的對策。

1、轉變發展理念。胡錦濤總書記在主持中央政治局31次集體學習時有一段精辟論述，對我們樹立科學發展理念有重要啟示：我們的發展，既要考慮滿足當代人的需要，更要為子孫后代留下生存發展空間。要以科學發展為主題、以加快轉變經濟發展方式為主線，加強土地資源節約和管理工作，十分珍惜和合理利用每一寸土地，促進經濟社會發展與土地資源利用相協調。堅持各類建設少占地、不占或少占耕地，以較少的土地資源消耗支撐更大規模的經濟增長；堅持經濟效益、社會效益、生態效益協調統一，不斷提高土地利用效率；堅持統一規劃、合理布局，促進區域、城鄉、產業用地結構優化；堅持當前與長遠相結合，提高土地對經濟社會發展的保障能力，努力建設資源節約型、環境友好型社會。

這是黨中央從社會主義現代化建設全局出發，對土地管理作出的重大戰略決策，是今后土地管理的指導思想。

2、健全工作格局。胡錦濤強調，各級黨委和政府要把土地管理工作納入重要議事日程，建立健全黨委領導、政府負責、部門協同、公眾參與、上下聯動的工作格局，建立健全耕地保護責任考核體系，嚴格土地管理責任追究制。

土地管理涉及各行各業和千家萬戶。保護和合理利用土地第一責任人是地方人民政府，國土資源部門履行監管職責。當前土地違法違規主體大多是地方政府。管好用好土地 不僅是國土資源部門的事，而是各級政府和相關部門的共同責任。要改變土地“一家管大家用”的局面，建立“大家管大家用”的共同責任機制。

3、依法依規管好用好土地。堅持“四?！崩砟睿阂皇潜Ｕ习l展。地方發展的任務很重，特別是西北用地需求猛增，建設用地指標緊張。要從節約集約用地上做文章，把重點項目、民生項目保住，把增量用好，流量用活，存量擠出來。二是保護資源。要通過土地利用總體規劃，年度計劃對土地進行管控性保護。耕地保有量、基本農田不要碰，有兩句話要堅持，“紅線不能碰，地根不能松”。三是要保障權益。要維護農民土地合法權益，處理好征地拆遷中的權益糾紛。四是保護干部。領導干部不僅自己要依法依規批地、管地、用地，還應要求下屬，提醒上級依法依規批地、管地、用地，不要倒在土地“紅線”上。

4、加強土地督察與執法。加強各級執法巡查力量，提高基層土地執法監管效能，充分利用信息化手段強化監管，做到“早發現、早報告、早處臵”，改變被動查處的局面。同時，進一步加強執法監察隊伍建設，切實提高執法監察工作人員的業務素質和執法能力。

最后，引用溫家寶總理一段話作為本課的結束語：“在土地問題上，我們絕不能犯不可改正的歷史性錯誤，遺禍子孫后代。一定要守住全國耕地不少于18億畝這條紅線”。

第二篇：土地督察制度與實踐

土地管理與國家土地督察制度

國家土地督察西安局 段怡春

（2012年2月8日）

同志們：

很高興應邀參加蘭州市國土工作會。根據會議安排，我結合蘭州土地管理實際，給大家介紹一些土地管理法規知識，希望對大家有幫助。不妥之處，請予以指正。

胡錦濤總書記指出：要深入進行土地資源國情和土地法律法規宣傳教育，普及保護耕地和節約用地基本知識，使全社會都深刻認識我國國情和保護耕地的重大意義。

土地是全局性、戰略性、根本性的問題，這是胡錦濤對土地工作的定位。土地直接關系到國家糧食安全、經濟安全、生態安全，關系到國計民生，關系到中華民族的長遠生存和發展。

去年7月，國務院召開第164次常務會議，針對土地領域的問題，研究部署了土地管理五項重點工作：

（一）切實加強耕地保護，確保耕地保有量不減少、質量有提高。

（二）嚴格依法依規管地用地，堅決防止違法違規用地反彈。

（三）認真落實《國有土地上房屋征收與補償條例》，加快規范農村集體建設用地管理。

（四）做好保障性安居工程用地供應。

（五）加強和改善土地調控，促進結構調整和發展方式轉變。

去年8月，胡錦濤在主持中央政治局31次集體學習時 提出要重點抓好四方面工作：一是切實堅持和完善最嚴格的耕地保護制度。二是切實實行最嚴格的節約用地制度。三是切實維護群眾土地合法權益。四是切實推進土地管理制度改革。

去年9月，溫家寶總理到國土資源部視察時強調：以資源可持續利用促進經濟社會可持續發展。國土資源工作支撐各行各業，影響千秋萬代。

黨中央十分重視土地問題，這是因為土地問題是重大的、復雜的、緊迫的難題，也是社會關注的熱點。主要表現在以下幾個方面：

首先，土地事關發展。有人認為，近20年來中國快速發展的主要原因，是廉價充裕的勞動力資源加上稀缺低成本的土地資源，推動了城市化、工業化進程，土地充當了發動機。2010年全國財政收入8.3萬億元，其中：中央財政收入4.25萬億元，地方本級收入4.06萬億元。土地出讓收入2.91萬億元，相當于全國財政收入的35%，相當于地方財政收入的72%，在沿海一些城市甚至超過了政府財政收入。需要肯定土地財政的重大貢獻，土地收入增加了地方政府的可用財力。有句話叫做“吃飯靠財政，建設靠土地”。但必須看到，土地財政在宏觀調控中的作用過度放大帶來的危害：一是造成地方政府對土地財政的高度依賴，寅吃卯糧。去年6月國家審計署發布《全國地方政府性債務審計結果》顯示，截至 2010年底，全國地方政府性債務余額10.7萬億元，其中政府承諾用土地出讓收入作為償債來源的為2.55萬億元，約占1/4。當前土地價格回落，土地收入在縮減，將直接影響到地方政府的償債能力。有學者認為，如果掌控不好，土地財政的危害比2008年美國次貸危機還嚴重。因此，中央政府在弱化土地財政，弱化經濟對房地產業的依賴性。

近20年來，中國城市建設擴展了25000平方公里，也就是說增加了100個容量250萬人口的大型城市。近10年來，中國城市建成區面積擴張了５０％，但城鎮人口只增加了２６％。這意味著，中國土地城鎮化的速度大大快于人口城鎮化的速度，基本是一倍，有人稱之“偽城鎮化”。人口低密度城鎮化發展趨勢帶來耕地面積減少過多過快的問題。

第二，土地事關改革。破解發展中的土地難題要靠改革。當前，征地制度改革、土地產權制度改革、耕地保護制度改革、農村集體土地流轉制度改革、國有土地有償使用制度改革等都迫在眉睫。土地管理制度改革是牽一發動全局的事。

第三，土地事關民生。這些年，中央對房地產市場進行調控，采取限購、限價、限貸手段穩定房地產市場價格。同時加大保障性住房供給，“十二五”計劃建設3600萬套保障性住房，去年開工1000萬套，今年計劃開工700萬套，建成500萬套。甘肅省去年計劃建設18.15萬套，截至去年底，已開工19萬套，開工率達104.6%。今年計劃開工8.39萬套。國務院要求保障性住房建設用地要應保盡保，提前做好用地供應的儲備和預安排。同時建立住房保障工作考核問責機制，對于完不成保障性安居工程建設任務的城市,一律不得興建和購臵政府辦公用房。甘肅省提出對保障性住房建設用地不能達到住房建設用地供應總量70%的地區，除了國家重點建設項目之外，停止一切建設用地審批及供應。蘭州市還采取限地價、競配建等調控措施來落實。

第四，土地事關社會穩定。根據中國社科院發布的《2011年中國城市發展報告》，目前，中國被征地農民的總量已經達到4000萬－5000萬人，而且仍以每年約300萬人的速度遞增，預估到2030年時將增至1.1億人左右。一些地方政府沒有很好地承擔起為被征地農民就業轉型、社會保障以及長期發展的服務和管理職責，農民土地財產權益受到損害，社會矛盾積累，農民上訪中有60%與土地有關，已經成為影響社會穩定的潛在隱患。去年，胡錦濤提出：要切實維護群眾土地合法權益，嚴格界定公益性和經營性用地，完善征地補償機制，規范征地拆遷管理，加大土地督察和執法力度，維護被征地農民合法權益。去年國務院對征地拆遷開展檢查，監察部等四部門通報了11起強制拆遷致人傷亡案件調查處理情況，57人被給予黨紀政紀處分和行政問責，31人被移送司法機關處理。這就警示我們要正確處理好發展速度與群眾承受能力之間的關系，不能以犧牲被拆遷者合法權益 為代價片面追求發展。我國的土地分為城市國有土地和農村集體土地,《國有土地上房屋征收與補償條例》已于去年初出臺,對遏制違法拆遷起到了重要作用,但是,農村集體土地的征收和補償還缺乏專門法規予以規范。

鑒于以上情況，土地怎么管，土地怎么用，土地怎么合法用？必然成為各級政府和領導以致廣大農村基層組織面臨的重要課題。下面，我重點從三個方面給大家介紹：土地管理核心制度、土地督察制度、土地形勢與對策。

一、土地管理核心制度 這部分主要講三個內容：

（一）土地管理核心制度

1986年我國頒布了《土地管理法》，這是土地管理的基本法律依據?！锻恋毓芾矸ā反_立了我國現行土地管理實行三大核心制度：土地用途管制、耕地保護和土地有償使用制度。

1.用途管制制度。

土地用途管制是指通過編制土地利用總體規劃劃定土地用途區域，確定土地使用限制條件，并要求土地所有者和使用者嚴格按照國家確定的用途利用土地。土地用途管制是被目前世界上許多國家廣泛采用的制度。其特點具有法律強制性。

土地用途管制主要通過三個措施來實現（1、2、3）： 一是運用土地利用總體規劃管控。在土地利用總體規劃中，按照用途把土地分為三大類：農用地、建設用地和未利用地，全國三大類土地構成比例是：農用地69.1%、建設用地3.4%、未利用地27.5%。

總體規劃管控就是確定一個地區在規劃期限內（15年）的新增建設用地總量、耕地保有量和基本農田保護面積，以及通過土地開發整理補充耕地的總量。用地單位和個人必須嚴格按照土地利用總體規劃確定的總量和用途去使用土地。

二是實施土地利用計劃。國家根據土地利用總體規劃，對每的建設用地總量以及可以使用的農用地、未利用地指標作出安排，下達到各省級政府，各地要在下達的用地指標內使用土地。

三是實行農用地轉用征收審批制度。農用地轉用是指將農用地轉為建設用地。建設單位凡占用農用地實施建設工程的，必須先經過農用地轉用審批。國家對農用地轉用實行總量控制，指標性管理。

2、耕地保護制度。

人多地少是我國的基本國情。截至2010年，中國耕地總量為18.26億畝，人均1.36畝，僅為世界平均水平的40%。甘肅耕地總量約7000萬畝，全國排名11位，人均占有耕地2.65 畝，居全國第六位。根據人口增長、消費需求及糧食生產能力等因素測算,必須保有18億畝耕地,才能保證我國 在人口高峰期（2033年控制在15億）對糧食的需求。因此，中央把“十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地”確定為我國的基本國策，實行世界上最嚴格的耕地保護制度。堅守18億畝耕地紅線的責任在地方各級人民政府。國務院要求對地方政府耕地保護責任目標實行考核，考核內容包括耕地保有量、基本農田保護面積、耕地占補平衡及耕地保護責任落實制度等，考核結果報國務院和中組部。

耕地保護主要采取以下措施：

一是嚴格控制耕地轉為非耕地。未經批準不得隨意占用耕地。

二是實行占用耕地補償制度。凡建設占用耕地的必須“占一補一”。

三是實行基本農田保護制度?；巨r田是依據土地利用總體規劃確定的不得占用的優質耕地，目前全國已劃定15.6億畝基本農田，各省劃定的基本農田應當占本行政區耕地的80%以上?；巨r田以鄉（鎮）為單位劃區定界，并予以公告。去年國務院提出“十二五”期間建成4億畝旱澇保收的高標準基本農田，計劃到2020年建成8億畝，不但從數量上保護，而且要從質量上提升。

四是運用經濟手段保護耕地。對經批準占用農用地搞建設的，要征收“新增建設用地土地有償使用費”和“耕地開墾費”，專項用于耕地開發，占補平衡，以經濟手段控制對 耕地的占用。

3.土地有償使用制度。

我國實行國有土地有償使用制度。除國家機關用地和軍事用地、城市基礎設施用地和公益事業用地、國家重點扶持的能源、交通、水利等基礎設施用地可以作為劃撥用地外，都應當以有償使用方式取得用地。有償使用方式包括出讓、租賃、作價出資入股等。其中，商業、旅游、娛樂和商品住宅等經營性用地以及工業用地，必須以招標、拍賣、掛牌方式出讓。

（二）土地違法違規主要類型（主要有8個方面，且以政府主導）。

1.違法調整土地利用總體規劃。主要是違反法定程序或者擅自調整土地利用總體規劃；越權批準調整土地利用總體規劃。編制規劃是自上而下，調整規劃必須自下而上審批。

2.違規設立開發區或者擴大開發區范圍。主要表現是未經國務院和省級人民政府批準設立開發園區；擅自擴大開發園區的范圍。目前全國國家級開發區329個，省級開發區1251個，省級園區每個平均不足６平方公里。園區分散化的開發格局，難以形成規模效益，入住企業少，不易形成產業集群，土地利用效率低。

3.非法批地。主要表現是違反規劃批準或越權批準農用地轉用和土地征收；或者未經農用地轉用和土地征收審批非 法批準供地。

去年，我們對蘭州市開展土地例行督察，發現部分區縣未經農用地轉用和土地征收審批，以掛牌方式出讓集體土地，涉及用地25宗，面積1134畝，其中耕地 687畝。

4.違規征收集體土地。主要是未經審批，擅自征收集體土地，侵占農民利益。

5.違規供地。一是違反產業政策供地（如兩高一資項目）；二是違反供地政策供地（如高爾夫球場、別墅屬于禁止供地項目）；三是違反劃撥用地目錄供地；四是違反土地出讓招拍掛規定（暗箱操作，權錢交易）；五是低價出讓國有土地使用權（底價出讓，造成國有資產流失）等。如永登縣2010年以75.5元/平方米的價格出讓給蘭州大成科技公司國有土地106畝；以60.53元/平方米的價格出讓給甘肅中科藥源生物工程公司國有土地208畝，出讓價均低于該縣工業用地最低120元/平方米出讓標準。

6.非法占用土地。包括五種表現：一是未報即用（領導說了算）；二是邊報邊用（西北工期短）；三是未供即用；四是以租代征；五是破壞耕地或基本農田。去年蘭州例行督察發現違法違規用地84宗，10648畝，其中耕地4567畝，基本農田2099畝。國家重點項目非法占地比例大，如蘭新鐵路、蘭渝鐵路、永古高速等，占地4020畝，其中耕地2652畝，基本農田1896畝。去年衛片執法檢查中，甘肅違法土 地面積的57%是交通項目造成的。皋蘭縣一個農民未經依法批準，擅自在承包的基本農田中采砂，破壞基本農田110畝。

7.其他違法違規行為。主要有閑臵土地（閑臵兩年無償收回）、非法轉讓土地使用權等。去年蘭州例行督察發現四個區縣涉及閑臵土地10宗，1117畝。其中，蘭州金泰房地產公司一宗面積70畝的土地，閑臵長達17年。

8.相關部門違法違規行為。如發改部門未經土地預審或違反產業政策違規批準（核準、備案）建設項目；規劃部門、建設部門為沒有取得合法用地手續的項目頒發建設用地規劃許可證或建設施工許可證；房地產管理部門違規辦理土地轉讓手續；林業部門違法批準用地。如蘭州市南北兩山環境綠化工程指揮部批準甘肅信和科工貿有限公司等單位占用林地搞建設；財政部門對土地出讓收益以及新增建設用地有償使用費等收支監管不力，拖欠現象普遍。去年我們對全國64個城市例行督察，追繳土地出讓金等款項292億元，蘭州市有7個區縣20宗地欠繳土地出讓金7.5億元；金融機構違規辦理土地抵押融資貸款。去年督察64個城市違規土地抵押融資金額756億元，蘭州市違規抵押融資項目22個，抵押面積5675畝，涉及金額41.31億元。

違規辦理土地抵押融資主要表現形式： 一是抵押土地沒有取得合法的土地使用權； 二是將集體土地做抵押； 三是將公共基礎設施等劃撥土地進行抵押； 四是將未解除抵押的土地直接出讓，重復抵押； 五是抵押地價評估虛高；

六是抵押期限過長。中國人民銀行《土地儲備貸款管理辦法》規定，“對土地儲備機構發放的抵押貸款，貸款期限不得超過2年”。

違規抵押融資潛伏債務風險，地方政府償還能力受土地市場波動影響大，融資平臺的風險壓在中央銀行，對國家就是潛在的金融風險。

（三）土地違法相應的法律責任。

對違反《土地管理法》的行為，必須承擔相應的行政責任和刑事責任。違法主體有兩方面：一是違法用地者，二是土地管理者。問責包括行政問責和刑事問責。

行政責任追究主要有兩個方面：一是非法占用土地的，責令退還非法占用的土地，不符合土地利用總體規劃的，限期拆除地上建筑物，符合土地利用總體規劃的，沒收地上建筑物，可以并處罰款，并對相應責任人依法給予行政處分。二是非法批地的，撤銷批準文件，對相應責任人依法給予行政處分。

刑事責任追究按《刑法》規定，有4種犯罪類型：非法占用耕地罪，非法轉讓、倒賣土地使用權罪，非法批準征用、占用土地罪，非法低價出讓國有土地使用權罪。根據《最高 人民法院關于審理破壞土地資源刑事案件具體應用法律若干問題的解釋》，非法占用基本農田5畝以上或非法占用基本農田以外的耕地10畝以上就構成非法占用耕地罪。

關于《違反土地管理規定行為處分辦法》

經國務院批準，監察部、人力資源和社會保障部、國土資源部于2007年底聯合發布了《違反土地管理規定行為處分辦法》，簡稱“15號令”。

15號令問責主要對象：縣級以上地方人民政府主要領導人員和其他負有責任的領導人員。問責形式：警告或者記過處分；情節較重的，給予記大過或者降級處分；情節嚴重的，給予撤職處分。問責主要內容：一是土地管理秩序混亂，致使一內本行政區域違法占用耕地面積占新增建設用地占用耕地總面積的比例達到15％以上或者雖然未達到15％，但造成惡劣影響或者其他嚴重后果的；二是發生土地違法案件造成嚴重后果的；三是對違反土地管理規定行為不制止、不組織查處的；四是對違反土地管理規定行為隱瞞不報、壓案不查的。

這兩年，依據衛片執法檢查結果，對違法占用耕地超過15%的地方政府實施了約談和問責。2011年依據2010土地礦產衛片執法檢查結果，總督察對11個市縣主要領導實施了集體約談，并委托督察局對8各省政府登門通報，并委托約談了部分市縣政府負責人。最大的一個土地違法案例是2002年江蘇鐵本鋼鐵有限公司非法征地拆遷占用耕地案。

二、國家土地督察制度

（一）國家土地督察制度建立的過程。國家土地督察機構誕生于2006年。

2004年，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》中正式提出了“完善土地執法監察體制，建立國家土地督察制度，設立國家土地總督察，向地方派駐國家土地督察專員，監督土地執法行為”的構思。

2006年7月國務院辦公廳印發《關于建立國家土地督察制度有關問題通知》。

2006年9月，中央編辦印發了《關于國家土地督察機構行政編制的批復》，批準國家土地督察機構總編制360人，覆蓋31個省、市、自治區，設立國家土地總督察辦公室及9個國家土地督察局，總督察由國土資源部部長擔任。西安督察局負責西北五省及兵團土地督察，轄區總面積310萬平方公里，約占全國總面積的1/3。

（二）國家土地督察制度建立的意義。

第一，是建立世界上最嚴格土地管理制度的重要內容。第二，是加強中央對地方政府土地管理和利用行為監管的重要形式。

第三，是加強和改善宏觀調控的重要舉措。土地政策與 貨幣政策、財政政策一樣，作為國家宏觀調控手段之一。國家土地督察制度在設計上，就是要對省級人民政府貫徹中央關于運用土地政策參與宏觀調控的情況進行監督檢查，從而保障中央宏觀調控目標的實現。

（三）國家土地督察機構的職權。

派駐地方的國家土地督察局代表總督察對省級人民政府土地利用和管理情況進行監督檢查。這是國務院賦予國家土地機構的法律地位。

1．國家土地督察機構的職責。

國家土地督察機構的職責主要有四項：一是監督檢查省級人民政府耕地保護責任目標的落實情況；二是監督省級人民政府土地執法情況，核查土地利用和管理中的合法性和真實性，監督檢查土地管理審批事項和土地管理法定職責履行情況；三是監督檢查省級人民政府貫徹中央關于運用土地政策參與宏觀調控要求情況；四是開展土地管理的調查研究，提出加強土地管理的政策建議。

（四）國家土地督察核心業務。土地督察有三項核心業務： 1.例行督察。

（1）例行督察的含義和內容。

例行督察是指國家土地督察機構對某個地區一定時期內的土地利用和管理情況進行全面監督、檢查和評估。例行 督察對于重點城市要兩年覆蓋一次，一般城市五年覆蓋一次。西北地區重點城市有9個：5個省會城市加上咸陽、寶雞、榆林、天水。2011年在全國64個市（地、州）、564個縣（市、區）開展了例行督察，去年蘭州市8個區縣接受了例行督察。

例行督察主要內容是對地方政府一個的土地管理“批、供、用、補、查”的全過程進行全面審核。同時要對相關涉地部門和單位執行土地法律法規情況進行延伸督察。

2.審核督察。

審核督察是指對報國務院審批或由省級人民政府審批的農用地轉用和土地征收事項進行監督檢查。重點審核用地項目是否符合規劃計劃、耕地占補平衡以及對農民的補償安臵等內容。

審核督察的主要特點：抓住農用地轉用和土地征收審批這個土地管理的關鍵環節進行審查。是一項經常性工作。

3.專項督察。

專項督察是對一些苗頭性、傾向性問題進行的專項監督檢查。

與例行督察、審核督察相比，專項督察最根本特點在于“?！?，內容單

一、主題集中，具有針對性。比如對高爾夫球場的清理整頓，對保障性住房用地的檢查等。

4.督察技術手段。土地督察目前采用的主要技術方法有衛星遙感監測和在線土地督察系統。

（1）衛星遙感監測。是以衛星遙感影像技術為依托，對土地利用實施影像動態監測，通過兩個時間點衛星影像變化的對比，監測土地利用發生的變化。對發生變化的地塊，我們稱之為一個“圖斑”。目前，土地遙感監測基本上采用1米左右分辨率的衛星遙感影像數據，1畝以上的變化圖斑都能在衛片上識別出來，可以準確、客觀的反映一個地區一年內土地開發利用的狀況。

（2）在線土地督察系統。在線土地督察系統是一個融合了土地利用總體規劃、土地利用現狀、衛星遙感監測圖和土地“批、供、用、補、查”多模塊數據，具備數據提供、圖件疊加、對比、分析和評價等多功能的信息系統，系統實現了對土地利用狀況的即時對比、即時分析和準確判別，大大提高了土地督察的精度和效率。在高科技手段監測下，一般的土地違法難以隱蔽。

另外，督察機構與中央有關監督部門建立協作機制。比如：督察機構與中央巡視組已經開展配合，中央巡視組將把土地管理利用作為巡視的重要內容，促進各級黨委對土地管理工作的重視。

三、西北地區土地管理面臨的形勢與對策

（一）面臨的形勢。我國當前土地主要問題是：建設用地供需矛盾突出，保護耕地、保障必要的建設用地難度加大，用地粗放浪費現象依然存在，違法違規用地、侵害群眾權益問題易發多發。隨著新一輪西部大開發戰略的深入實施，西北地區的跨越發展，用地需求急劇擴張，土地管理面臨的形勢更為嚴峻。

一是土地供需矛盾突出。

土地剛性需求與資源剛性制約的矛盾突出。土地需求與固定資產投資規模密切相關，近幾年西部投資增長強勁。2011年全國固定資產投資增長23.8%，其中東、中、西部投資分別增長21.3%、28.8%和29.2%，而甘肅省增長36.5%，固定資產投資達3866億元，2012年計劃實現40%的高投資增長率。大量交通、能源、電力等基礎設施建設項目陸續上馬，用地需求急劇上升。甘肅省去年實際審批建設用地14.8萬畝，同比增長45%，仍有很大缺口。西北未來5-10年土地需求將加速增長。

二是用地粗放浪費現象依然存在。土地粗放利用問題主要表現在：土地投入產出效益低；工業用地容積率低：用地布局不合理；低效、閑臵的存量土地量大面廣；農村建設用地效益低、騰退難；非建設用地集約利用水平低等。全國城鄉建設用地總規模已達34萬平方公里，按人均100平方米計算，可以容納34億人口，但是農村占地大，空心村和閑臵住宅地達10-15%。甘肅經濟發展尚處在打基礎階段，依靠 投資拉動和資源優勢發展的特征明顯。甘肅土地結構是：農用地2541.22萬公頃，占土地總面積的55.90%。三分山、三分草、兩分沙、一分林、一分地。耕地質量比較差,70%是質量較差的山旱地。建設用地98.17萬公頃，占土地總面積的2.18%。未利用地1900.61萬公頃，占土地總面積41.98%。且難以利用面積較大，由于水資源匱乏，未利用地開發潛力也有限。優質土地不多，節約集約利用土地任重道遠。

集約節約利用土地一個重要考量指標是國土經濟密度,指單位面積土地上承載的 GDP，也稱國土空間利用效率。中國與美國的陸地面積相當，但中國經濟總量和國土經濟密度約為美國的1/4 —1/5。韓國國土面積9.9萬平方公里，與江蘇、浙江面積相當，但國土經濟密度2.8倍于江蘇，4倍于浙江。上海工業用地產出效率高，達13-14億元/平方公里，但只是上世紀80年代紐約的32.7%，東京的14.6%。中國城鎮人均用地量達133平米/人，而日本是78平米/人，香港僅30多平米/人。可見我們的土地投入產出效率與發達國家地區的差距。

三是違法違規用地依然嚴重。2010土地衛片執法檢查結果顯示，全國違法用地比例總體呈下降趨勢，但西部地區違法用地面積總量比2009增加了2.4倍，違法用地面積占全國的一半以上，被通報的8個省都是西部省份，西北占5個。去年甘肅違法用地面積2.89萬畝，占全國違法 用地面積的2.1%；其中耕地面積0.98萬畝，占全國違法占用耕地面積的2.2%；違法占用耕地面積比例達17.1%，超過15號令規定的問責線。與2009相比，甘肅違法用地宗數、面積、耕地面積分別增加了305.92%、351.4%、368.8%，違法用地上升趨勢明顯。全省有6個市（州）（蘭州市、金昌市、武威市、平涼市、天水市、臨夏回族自治州）、28個縣（市、區）違法占用耕地面積比例達到15%以上。衛片檢查一年查一次，一次查一年，大家要高度重視。

（二）做好土地管理的對策

1、轉變發展理念。胡錦濤總書記在主持中央政治局31次集體學習時有一段精辟論述，對我們樹立科學發展理念有重要啟示：我們的發展，既要考慮滿足當代人的需要，更要為子孫后代留下生存發展空間。要以科學發展為主題、以加快轉變經濟發展方式為主線，加強土地資源節約和管理工作，十分珍惜和合理利用每一寸土地，促進經濟社會發展與土地資源利用相協調。堅持各類建設少占地、不占或少占耕地，以較少的土地資源消耗支撐更大規模的經濟增長；堅持經濟效益、社會效益、生態效益協調統一，不斷提高土地利用效率；堅持統一規劃、合理布局，促進區域、城鄉、產業用地結構優化；堅持當前與長遠相結合，提高土地對經濟社會發展的保障能力，努力建設資源節約型、環境友好型社會。

這是黨中央從社會主義現代化建設全局出發，對土地管 理作出的重大戰略決策，是今后土地管理的指導思想。

2、健全工作格局。胡錦濤強調，各級黨委和政府要把土地管理工作納入重要議事日程，建立健全黨委領導、政府負責、部門協同、公眾參與、上下聯動的工作格局，建立健全耕地保護責任考核體系，嚴格土地管理責任追究制。國土資源管理部門要積極主動服務，不斷提高土地管理工作水平，各有關部門要密切配合，加強統籌協調，形成工作合力。

土地管理涉及各行各業和千家萬戶。保護和合理利用土地第一責任人是地方人民政府，國土資源部門履行監管職責。當前土地違法違規主體大多是地方政府。管好用好土地不僅是國土資源部門的事，而是各級政府和相關部門的共同責任。要改變土地“一家管大家用”的局面，建立“大家管大家用”的共同責任機制。

3、依法依規管好用好土地。堅持“四?！崩砟睿阂皇潜Ｕ习l展。地方發展的任務很重，特別是西北用地需求猛增，建設用地指標緊張。要從節約集約用地上做文章，把重點項目、民生項目保住，把增量用好，流量用活，存量擠出來。二是保護資源。要通過土地利用總體規劃，計劃對土地進行管控性保護。耕地保有量、基本農田不要碰，有兩句話要堅持，“紅線不能碰，地根不能松”。三是要保障權益。要維護農民土地合法權益，處理好征地拆遷中的權益糾紛。四是保護干部。大家一步一步走上領導崗位不容易，不要倒在 紅線上。不僅自己要依法依規批地、管地、用地，還應要求自己的下屬依法依規批地、管地、用地，也應該提醒你的上級依法依規批地、管地、用地。相信大家有智慧有能力處理好保障發展和保護資源的關系。

4、加強土地督察與執法

加強各級執法巡查力量，提高基層土地執法監管效能，充分利用信息化手段強化監管，做到“早發現、早報告、早處臵”，改變被動查處的局面。同時，進一步加強執法監察隊伍建設，改善執法監察工作條件，配備必要的執法裝備，配齊配強執法監察工作人員，并加大培訓力度，切實提高執法監察工作人員的業務素質和執法能力。

最后，引用溫家寶總理的一段話作為這次講課的結束語：“在土地問題上，我們絕不能犯不可改正的歷史性錯誤，遺禍子孫后代。一定要守住全國耕地不少于18億畝這條紅線”。

謝謝大家！

第三篇：國家土地督察制度的理論學習

如同任何一項重大制度創新都有其堅實基礎一樣，國家土地督察制度也不例外。新生的國家土地督察制度尚未建立起完整的理論體系，但其理論淵源卻十分豐富，概括而言，主要包括相關的行政監督理論、政府監管理論、府際關系理論和利益關系理論。

一、行政監督理論

建立在“天賦權利”、“權力惡”、“社會高于國家”等觀念基礎上的近現代西方國家監督制度理論，對權力制約與監督進行了大量、理性的思索。由洛克、盧梭等人闡發的主權在民論，成為之后以制約權力為目的的種種分權學說的理論基礎。洛克還提出將分權制衡作為一種政府組織的建構原則，這一原則在美國的建制實踐中得到進一步發揮，分權制衡論由此成為西方國家監督制度的核心思想。西方其他監督理論還包括法治論、有限政府論、自由主義理論、“濫用權力”論、多元民主論等。當代中國監督制度的主要理論依據是議行合一說和馬克思主義權力制約觀。鄧小平對新中國30多年歷史進行了深刻反思與總結，系統提出以權利制約權力、以適當分權制約權力、以法制制約權力、以公開與監督制約權力、以素質制約權力等權力制約與監控思想，豐富和發展了馬克思主義權力制約觀。

國家土地督察制度作為我國行政監督制度的組成部分，應以馬克思主義監督理論為指導，同時注重吸收西方監督理論的進步成分：（1）在以市場配置和放權讓利為基本取向的改革不斷深化的形勢下，土地行政管理權力濫用的可能性趨于擴大，加強土地行政監督勢在必行。（2）土地監督制度設計一方面要注意保障民主和公民的土地權利，以民主和權利制約權力，另一方面要豐富監督方式，擴大行政內部和外部監督。（3）現代社會的權力制約和制衡具有向橫向、縱向和社會的多維度發展的趨勢，土地行政管理制度改革在擴大地方政府權力和利益的同時，必須加強縱向的監督和制約，防止權力濫用特別是權力失控。（4）土地權利具有公權性質，國家擁有對土地的最終管理權和決定權，土地的國家監督是保證該權利實現的基本制度安排。（5）權力制約與法治具有內在的統一性，加強土地監督法治建設，是建立和實施國家土地督察制度的前提和保證。

二、政府監管理論

政府監管理論興盛于20世紀70年代，但其研究主題——政府與市場的關系，是自資本主義經濟產生幾百年來經濟學、政治學、行政學、法學等研究的重點之一。長期占據西方經濟學統治地位的自由主義經濟思想認為，建立在“經濟人”理性行為基礎上的市場經濟是有效率的、均衡的，人們追求個人利益的行為最終有效地促進了社會利益，市場自身會解決一切問題。20世紀二三十年代的世界性經濟大危機使傳統的市場經濟制度神話遭到破滅，以倡導現代國家干預主義的凱恩斯理論應運而生。此后，有關“市場失靈”和“政府失靈”的爭論延續至今。市場失靈主要表現為市場機制無法有效配置社會資源和無法解決效率以外的非經濟目標，導致市場失靈則主要有外部性、公共物品問題、信息不對稱、壟斷經營等原因。市場失靈提供了政府監管的必要前提，但并不能構成充分根據。政府失靈也是普遍存在的事實。政府失靈主要表現為公共政策失效、政府組織的低效率、尋租等。

土地和土地利用的特殊性使得土地監管成為政府監管的主要內容之一：土地的“準公共物品”屬性使其在市場機制下難以得到有效保護或供應；土地利用的外部性問題較之其他資源的利用和產品生產更加突出；土地經營利用中的信息不對稱和不完全問題增加了國家糧食安全和經濟安全的風險，等。政府土地監管也不可避免地存在“監管失靈”的問題，如：由于信息不對稱、不完全和制訂政策的復雜性等，容易造成土地公共政策失效；由于地方保護主義、自利動機的影響，地方政府及其官員可能缺少保護耕地、生態用地等公益性用地的積極性，導致保護不力；政府官員的官僚作風與無處不在的尋租行為和利益集團影響相勾結，可能導致土地用途隨意變更，侵害土地公共利益，等。

尤其需要重視的是在我國特有的土地管理“體制性失靈”問題。在我國現行體制下，無論是國有土地還是農民集體土地，其占有、使用、收益、處分等權利主要歸地方政府，地方政府成為事實上的“土地所有者”。這種身份使其在全國統一市場中更多地扮演了市場競爭的參與者而非監管者角色，與中央政府的關系也由政策執行者更多地變為利益博弈者的關系。其結果，市場機制的各種缺陷，如外部性、信息不對稱、公共物品提供不足等等問題，地方政府土地行為幾乎都不同程度地存在。針對這種“體制性失靈”，有必要按照政府監管理論重新審視中央與地方的土地管理關系，加強和改進對地方政府土地利用和管理行為的監管。

三、府際關系理論

20世紀80年代發端于英美的新公共管理改革，推動了全球范圍的公共治理模式的深刻變革。

第四篇：國家土地督察制度的理論學習

如同任何一項重大制度創新都有其堅實基礎一樣，國家土地督察制度也不例外。新生的國家土地督察制度尚未建立起完整的理論體系，但其理論淵源卻十分豐富，概括而言，主要包括相關的行政監督理論、政府監管理論、府際關系理論和利益關系理論。

一、行政監督理論

建立在“天賦權利”、“權力惡”、“社會高于國家”

等觀念基礎上的近現代西方國家監督制度理論，對權力制約與監督進行了大量、理性的思索。由洛克、盧梭等人闡發的主權在民論，成為之后以制約權力為目的的種種分權學說的理論基礎。洛克還提出將分權制衡作為一種政府組織的建構原則，這一原則在美國的建制實踐中得到進一步發揮，分權制衡論由此成為西方國家監督制度的核心思想。西方其他監督理論還包括法治論、有限政府論、自由主義理論、“濫用權力”論、多元民主論等。當代中國監督制度的主要理論依據是議行合一說和馬克思主義權力制約觀。鄧小平對新中國30多年歷史進行了深刻反思與總結，系統提出以權利制約權力、以適當分權制約權力、以法制制約權力、以公開與監督制約權力、以素質制約權力等權力制約與監控思想，豐富和發展了馬克思主義權力制約觀。

國家土地督察制度作為我國行政監督制度的組成部分，應以馬克思主義監督理論為指導，同時注重吸收西方監督理論的進步成分：（1）在以市場配置和放權讓利為基本取向的改革不斷深化的形勢下，土地行政管理權力濫用的可能性趨于擴大，加強土地行政監督勢在必行。（2）土地監督制度設計一方面要注意保障民主和公民的土地權利，以民主和權利制約權力，另一方面要豐富監督方式，擴大行政內部和外部監督。（3）現代社會的權力制約和制衡具有向橫向、縱向和社會的多維度發展的趨勢，土地行政管理制度改革在擴大地方政府權力和利益的同時，必須加強縱向的監督和制約，防止權力濫用特別是權力失控。（4）土地權利具有公權性質，國家擁有對土地的最終管理權和決定權，土地的國家監督是保證該權利實現的基本制度安排。（5）權力制約與法治具有內在的統一性，加強土地監督法治建設，是建立和實施國家土地督察制度的前提和保證。

二、政府監管理論

政府監管理論興盛于20世紀70年代，但其研究主題——政府與市場的關系，是自資本主義經濟產生幾百年來經濟學、政治學、行政學、法學等研究的重點之一。長期占據西方經濟學統治地位的自由主義經濟思想認為，建立在“經濟人”理性行為基礎上的市場經濟是有效率的、均衡的，人們追求個人利益的行為最終有效地促進了社會利益，市場自身會解決一切問題。20世紀二三十年代的世界性經濟大危機使傳統的市場經濟制度神話遭到破滅，以倡導現代國家干預主義的凱恩斯理論應運而生。此后，有關“市場失靈”和“政府失靈”的爭論延續至今。市場失靈主要表現為市場機制無法有效配置社會資源和無法解決效率以外的非經濟目標，導致市場失靈則主要有外部性、公共物品問題、信息不對稱、壟斷經營等原因。市場失靈提供了政府監管的必要前提，但并不能構成充分根據。政府失靈也是普遍存在的事實。政府失靈主要表現為公共政策失效、政府組織的低效率、尋租等。

土地和土地利用的特殊性使得土地監管成為政府監管的主要內容之一：土地的“準公共物品”屬性使其在市場機制下難以得到有效保護或供應；土地利用的外部性問題較之其他資源的利用和產品生產更加突出；土地經營利用中的信息不對稱和不完全問題增加了國家糧食安全和經濟安全的風險，等。政府土地監管也不可避免地存在“監管失靈”的問題，如：由于信息不對稱、不完全和制訂政策的復雜性等，容易造成土地公共政策失效；由于地方保護主義、自利動機的影響，地方政府及其官員可能缺少保護耕地、生態用地等公益性用地的積極性，導致保護不力；政府官員的官僚作風與無處不在的尋租行為和利益集團影響相勾結，可能導致土地用途隨意變更，侵害土地公共利益，等。

尤其需要重視的是在我國特有的土地管理“體制性失靈”問題。在我國現行體制下，無論是國有土地還是農民集體土地，其占有、使用、收益、處分等權利主要歸地方政府，地方政府成為事實上的“土地所有者”。這種身份使其在全國統一市場中更多地扮演了市場競爭的參與者而非監管者角色，與中央政府的關系也由政策執行者更多地變為利益博弈者的關系。其結果，市場機制的各種缺陷，如外部性、信息不對稱、公共物品提供不足等等問題，地方政府土地行為幾乎都不同程度地存在。針對這種“體制性失靈”，有必要按照政府監管理論重新審視中央與地方的土地管理關系，加強和改進對地方政府土地利用和管理行為的監管。

三、府際關系理論

20世紀80年代發端于英美的新公共管理改革，推動了全球范圍的公共治理模式的深刻變革。在以公共治理的市場化和社會化為基本特征的行政改革浪潮中，地方分權、府際

合作和多中心治理成為府際關系調整和發展的共同取向。世界各國中央與地方關系變遷的一個重要現象，是聯邦制國家呈現由分散向集中的發展趨勢，而單一制國家則呈現由集中向分散的發展趨勢。這種以縱向分權、彼此制衡、相互合作為基本特征的國家結構名異實同的發展趨向，對研究現代化進程中的中央與地方關系具有重要意義。新中國成立以后，長期實行中央高度集權

體制。改革開放以來，以放權讓利和實行差別化區域政策為主要特征的地方分權改革開始啟動。經過30年的改革，傳統中央集權體制有所松動，地方政府自主權力空間顯著擴大，但在中央與地方關系中也出現了不少問題，主要表現在：中央政府仍然具有濃厚的集權色彩，但并不擁有足夠的支配權力；地方政府在事實上分得了部分權力，但卻缺乏有效的權力監督；府際關系存在著“討價還價，互相攀比”和“上有政策，下有對策”等問題，導致中央重大決策在地方執行中走樣。因此，有必要進一步理順中央與地方的權力關系，改變中央集權過度問題，實行中央與地方適度的分權體制，同時完善中央的宏觀調控和監管體制，實現中央與地方之間分權分工、協調合作的良好關系。

中外府際關系的改革實踐及相關理論，對建立符合我國國情的國家土地督察制度具有重要借鑒作用。（1）隨著我國經濟市場化和民主政治建設不斷加強，地方分權趨勢不可逆轉，包括土地管理體制改革在內的任何改革都只能順勢而為。（2）土地作為重要的生產要素，在地方工業化、城市化進程中仍然發揮著其他要素無法替代的關鍵作用，這決定了土地管理地方分權的必要性。同時，作為一個擁有13億人口的發展中大國，中央政府必須保持對全國土地資源利用的有效的宏觀調控能力。（3）要克服“一統即死，一放即亂”的怪圈，構建土地管理中央選擇性集權體制看來是很有必要的。具體來說，應當明確哪些權力必須由中央政府行使，由中央政府一竿子插到底；對需要中央政府決策而由地方政府執行的權力，可以通過加強監督的方式進行管理。國家土地督察制度的建立無疑體現了這種現代管理的要求。其實類似制度安排，在任何現代民族國家都是必需的，對于中國這樣的大國治理來說就尤其必要了。

四、利益關系理論

利益和利益關系是中西方思想史上的古老課題，但直到辨證唯物主義和歷史唯物主義的創立，才第一次科學、深刻地揭示了利益的形成和實質。馬克思主義經典作家不僅不回避利益，反而是從關注和研究人的需要和利益出發，揭示人類行為的物質動因，進而揭示人類社會發展規律的。按照馬克思主義利益理論，在社會主義社會，就既存在著全體人民的共同利益即國家利益，又存在著不同組織的組織利益和公民的個人利益，盡管公有制下根本利益是一致的，但利益矛盾也客觀存在。隨著改革開放的深化，在利益主體多元化和利益關系復雜化的背景下，中央和地方的利益關系格局發生了重要變化。首先，地方政府成為特殊的利益主體。在市場經濟條件下，中央政府應當承認地方政府追求地方利益行為的正當性，但決不能承認在當前非規范的市場條件下違反法律、扭曲經濟規律的地方保護、惡性競爭等的正當性。其次，地方與中央的博弈關系日益明顯。地方政府無論是作為利益主體還是作為調控主體，都會以地方利益最大化為追尋目的，導致與以追求國家利益最大化的中央政府之間出現博弈關系。第三，地方政府的利益并非等同于地方利益，當出于政府機構和官員個人自身利益的考慮致使發生權力尋租等情形時，其所追逐的利益是與地方整體利益完全背離的。

土地利用和管理的各種關系本質上都是利益關系，利益關系理論為深化中央與地方土地利用和管理關系的分析，健全土地管理特別是土地監督制度提供了重要指導。（1）在承認和尊重土地利用地方利益的基礎上，必須堅持國家利益和人民利益的優先性和主導性。（2）鑒于地方保護主義在一些地方呈現愈演愈烈之勢，甚至可能危及國家糧食安全、經濟安全和社會穩定等全民根本利益，加強土地利用的國家控制是十分必要的。（3）應當以利益機制的創新為重點，改革改進土地利用和管理。（4）為避免中央與地方土地博弈造成“囚徒困境”式的利益全面受損情況的出現，向地方設立派駐國家土地督察機構十分必要，既可以加強監管，預防和制止重大違規違法問題的發生，又可以及時收集信息，為完善政策提供重要依據。

第五篇：土地督察公告2007

2007年國家土地督察工作情況公告（全文）

http://www.tmdps.cn 2008年05月07日 16:07 中國新聞網

中新網5月7日電 據國土資源部網站消息，國家土地總督察第1號公告發布，公告稱，2007年，國家土地督察機構邊組建、邊工作，各項監督檢查職能逐步到位，工作取得了積極成效。為了使社會各界了解國家土地督察工作的進展情況，接受監督，現將2007年國家土地督察工作情況予以公告。

公告全文如下：

國家土地總督察公告

(第1號)

2007年，在黨中央、國務院的正確領導下，國家土地督察機構邊組建、邊工作，各項監督檢查職能逐步到位，工作取得了積極成效。為了使社會各界了解國家土地督察工作的進展情況，接受監督，現將2007年國家土地督察工作情況予以公告。

國家土地總督察 徐紹史

二〇〇八年五月四日

國家土地督察公告

(2007年)

前言

一、國家土地督察制度的建立

二、國家土地督察工作的基本思路

三、對土地違法違規突出問題的專項督察

四、全面推動全國土地執法百日行動

五、督促落實耕地保護目標責任制

六、積極探索國家土地督察工作機制

七、2008年國家土地督察重點工作

前言

2004年10月，《國務院關于深化改革嚴格土地管理的決定》(國發〔2004〕28號)正式提出建立國家土地督察制度；2006年7月，國務院決定建立國家土地督察制度。在黨中央、國務院的正確領導下，國土資源部按照國務院的部署抓緊國家土地督察制度的組織實施，國家土地督察機構組建工作全面展開并切實履行監督檢查省級及計劃單列市人民政府土地利用和管理情況職能，促進了最嚴格的土地管理制度的實施。

一、國家土地督察制度的建立

2006年7月，國務院辦公廳印發《關于建立國家土地督察制度有關問題的通知》(國辦發〔2006〕50號)，決定建立國家土地督察制度，由國務院授權國土資源部代表國務院對各省、自治區、直轄市，以及計劃單列市人民政府土地利用和管理情況進行監督檢查。設立國家土地總督察、副總督察，負責組織實施國家土地督察制度。在國土資源部設立國家土地總督察辦公室，向地方派駐9個國家土地督察局，代表國家土地總督察履行監督檢查職責。

派駐地方的9個國家土地督察局分別是：國家土地督察北京局，督察范圍為：北京市、天津市、河北省、山西省、內蒙古自治區；國家土地督察沈陽局，督察范圍為：遼寧省、吉林省、黑龍江省及大連市；國家土地督察上海局，督察范圍為：上海市、浙江省、福建省及寧波市、廈門市；國家土地督察南京局，督察范圍為：江蘇省、安徽省、江西??；國家土地督察濟南局，督察范圍為：山東省、河南省及青島市；國家土地督察廣州局，督察范圍為：廣東省、廣西壯族自治區、海南省及深圳市；國家土地督察武漢局，督察范圍為：湖北省、湖南省、貴州??；國家土地督察成都局，督察范圍為：重慶市、四川省、云南省、西藏自治區；國家土地督察西安局，督察范圍為：陜西省、甘肅省、青海省、寧夏回族自治區、新疆維吾爾自治區、新疆生產建設兵團。

派駐地方的國家土地督察局主要職責是：監督檢查省級以及計劃單列市人民政府耕地保護責任目標的落實情況；監督省級以及計劃單列市人民政府土地執法情況，核查土地利用和管理中的合法性和真實性，監督檢查土地管理審批事項和土地管理法定職責履行情況；監督檢查省級以及計劃單列市人民政府貫徹中央關于運用土地政策參與宏觀調控要求情況；開展土地管理的調查研究，提出加強土地管理的政策建議；承辦國土資源部及國家土地總督察交辦的其他事項。

依照法律規定由國務院審批的農用地轉用和土地征收事項，省級人民政府在報國務院時，應將上報文件同時抄送派駐地區的國家土地督察局。派駐地區的國家土地督察局發現有違法違規問題的，應及時向國家土地總督察報告。依照法律規定由省級和計劃單列市人民政府審批的農用地轉用和土地征收事項，應及時將批準文件抄送派駐地區的國家土地督察局。派駐地區的國家土地督察局發現有違法違規問題的，應在30個工作日內提出糾正意見。

對監督檢查中發現的問題，派駐地區的國家土地督察局應及時向其督察范圍內的相關省級和計劃單列市人民政府提出整改意見。對整改不力的，由國家土地總督察依照有關規定責令限期整改。整改期間，暫停被責令限期整改地區的農用地轉用和土地征收的受理和審批。整改工作由省級和計劃單列市人民政府組織實施。結束對該地區整改，由派駐地區的國家土地督察局審核后，報國家土地總督察批準。

2006年9月6日，國務院任命了國家土地總督察、兼職國家土地副總督察和專職國家土地副總督察。2006年9月13日，中央機構編制委員會辦公室批準國家土地總督察辦公室及9個派駐地方的國家土地督察局的具體編制方案。根據國辦發〔2006〕50號文件和中央機構編制委員會辦公室批復的國家土地督察機構編制，國土資源部制定了國家土地總督察辦公室和派駐地方的9個國家土地督察局的職能配置、內設機構和人員編制方案。2006年9月—2007年4月，國土資源部先后任命了總督察辦公室和9個派駐地方的國家土地督察局主要負責人。同時，通過公開考試選拔和面向社會招考，加快配備各督察機構工作人員。到2007年末，國家土地督察機構到位人員總數133人，約占督察機構編制總數的37%。

國家土地督察機構作為新組建的單位，始終把干部隊伍建設擺在工作的突出位置，始終認真貫徹“嚴、明、勤、廉”四字方針，積極推進干部教育培訓和黨風廉政建設。按照“先培訓、后上崗”的要求，先后組織了四期培訓班，對督察機構負責人、業務骨干和公開招考的公務員進行業務培訓、黨風廉政和工作作風教育，促進督察干部擺正自身位置，盡快熟悉業務，積極投身到土地督察工作中。

二、國家土地督察工作的基本思路

2007年是國家土地督察制度全面推進的一年。一年來，國家土地督察工作堅持“邊組建，邊工作，以工作促組建，以組建促工作”，著力推進國家土地督察機構組建工作，認真開展耕地保護和土地利用與管理的監督檢查工作，積極探索和完善土地督察工作機制，初步形成符合實際的“圍繞一條主線，抓住三個重點，建立三個機制”的基本工作思路。

圍繞一條主線即監督檢查省級及計劃單列市人民政府土地利用和管理情況。

抓住三個重點，一是監督檢查省級及計劃單列市人民政府耕地保護責任目標的落實情況，主要是監督檢查耕地保護責任目標的分解下達、執行、考核及相關制度建設情況，特別是監督地方各級人民政府主要負責人對本行政區域內耕地保有量和基本農田保護面積、土地利用總體規劃和計劃執行情況負總責制度的落實情況。二是監督檢查省級及計劃單列市人民政府貫徹中央關于運用土地政策參與宏觀調控要求情況，主要是督促地方人民政府嚴格執行國家產業政策、土地供應政策、土地出讓收支管理和建設用地稅費政策等。三是推進土地政策的完善，通過調查研究土地管理中帶苗頭性的問題，總結各地典型經驗，向省級和計劃單列市人民政府提出合理建議；調查研究國家(包括部)政策法規在地方的執行情況和效果，提出改進建議。

建立三個工作機制，一是建立發現機制，通過采用遙感監測等先進技術和運用媒體披露、群眾舉報、實地巡察、查閱檔案等手段，及時發現土地違法違規情況。二是建立審核機制，研究確定對建設用地審批事項進行審核的操作程序，對省級和計劃單列市人民政府建設用地審批事項的真實性、合法性進行審核。三是建立糾正機制，研究制定土地違法違規行為糾正整改有關規定，對通過發現機制和審核機制掌握的土地違法違規情況，及時向省級及計劃單列市人民政府提出糾正整改意見。

三、對土地違法違規突出問題的專項督察

2007年，在開展專項督察工作中，有關派駐地方的國家土地督察局向存在問題的13個省級和計劃單列市人民政府發出國家土地督察責令限期整改通知書、整改意見書和建議書。

有關省級和計劃單列市人民政府高度重視國家土地督察機構提出的意見和建議，認真落實整改工作。據統計，2007年各地在整改工作中，共撤銷違規違法設立的各類開發園區及其管委會63個，退還非法占用的土地2500多畝，拆除非法建(構)筑物600多萬平方米，沒收非法建(構)筑物290多萬平方米，罰款5.06億元；處理閑置土地23萬多畝，其中收回閑置土地3266宗，面積3.87萬畝；256名相關責任人被移送司法機關依法追究刑事責任，436名相關責任人被移交紀檢監察機關依法追究黨紀政紀責任，其中12名處級干部受到不同程度的行政處分。

——監督檢查四川省眉山市發生的違規設立工業集中區問題。2007年6月，國家土地督察成都局調查發現，四川省眉山市(及所屬的縣)存在擅自批準以“工業集中區”名義設立開發區，及違規占用基本農田、征而未用等違法用地問題。2007年7月，國家土地總督察向四川省人民政府發出限期整改通知書，整改期間暫停眉山市農用地轉用和土地征收受理和審批。四川省人民政府認真落實督察意見，組織眉山市政府抓緊整改，撤銷了不符合土地利用總體規劃設立的12個工業集中區及其管理機構，撤銷或廢止了非法批地項目的相關批準文件，廢止了非法批準同意企業用地的《投資協議書》等文件，依法收回38個項目的土地使用權，對其中的部分項目依法予以強制拆除，共恢復耕種面積277畝，依法依紀處理了丹棱縣縣長等10名相關責任人。2007年10月，限期整改工作結束，恢復對眉山市農用地轉用和土地征收的受理和審批。

——監督檢查北京市順義區發生的“以租代征”問題。2007年3月，國家土地督察北京局就北京市順義區木林鎮政府將其下屬的唐指山村上千畝土地出租用于跑馬場建設的問題，向北京市人民政府發出整改意見書。北京市人民政府十分重視，迅速組織整改工作，查處了唐指山村違法占地行為，撤銷了土地審批文件；完成全市“以租代征”問題的清理并進行嚴肅查處，其中：房山區政府嚴肅查處青龍湖鎮青龍頭村“以租代征”占地318畝違法建設別墅問題，拆除別墅85棟，沒收別墅59棟。

——監督檢查河南省焦作市擅自改變基本農田位置問題。2007年3月，國家土地督察濟南局就河南省焦作市違規調整基本農田引進河南風神輪胎公司項目進行非農建設的問題，向河南省人民政府發出整改意見書。河南省人民政府高度重視，撤銷原規劃調整的批復文件，責成焦作市人民政府組織力量對已占用的400多畝土地進行整治，恢復原貌，全部退還給當地村民耕種。河南省人民政府還在全省范圍內排查出3個類似違規項目，進行了糾正整改。

——監督檢查云南省曲靖市違法占用基本農田進行非農建設問題。2007年4月，國家土地督察成都局就云南省曲靖市職業教育中心違法占用基本農田進行非農業建設問題，向云南省人民政府發出整改意見書。云南省人民政府迅速提出糾正和處理意見，立即停建職業教育中心范圍內所有項目，涉及違法占用的耕地已全部恢復耕種，對三所學校違法占地給予罰款處罰，分別給予三所學校校長行政記過和警告處分，對曲靖市的有關領導給予通報批評，曲靖市政府向省政府作出書面檢查。在全省范圍內組織開展土地違法行為專項整治，清查出2005年以來土地違規違法行為2034起，涉及用地面積9832畝，其中糾正1023起，立案查處1011起。印發了《云南省人民政府關于切實加強土地管理嚴格落實耕地保護責任的通知》，加強耕地保護工作。

——監督檢查大連市發生的未經批準、非法占用農用地進行非農建設問題。2007年4月，國家土地督察沈陽局就2005年以來在大連市存在的未經批準、非法占用農用地進行非農建設的問題，向大連市人民政府發出整改意見書。大連市人民政府對整改意見高度重視，對區縣各級政府提出了整改要求，全市查明違法用地210宗，涉及用地面積13188畝。大連市人民政府對清查出來的問題進行了整改，并對其中的12起違法用地在《大連日報》、大連電視臺等媒體上進行了公開曝光處理。

——監督檢查山東省衛片執法中發現的違規違法用地問題。2007年6月，國家土地督察濟南局針對山東省濟南、青島、淄博、棗莊、煙臺、濰坊、泰安、臨沂等8個城市衛片執法檢查中發現存在違規違法用地問題，向山東省人民政府發出督察建議書。山東省人民政府對衛片執法檢查發現的違規違法問題進行了清理，分類提出了處理意見。8市共發現各類違法1641宗，已全部立案，其中已結案1413宗，罰沒款44790.03萬元，沒收253.94萬平方米，拆除497.19萬平方米，對372人提出黨紀政紀處分建議，移送公安機關241人，已追究刑事責任49人。

——監督檢查黑龍江省哈爾濱市松北區土地違規違法問題。2007年7月，國家土地督察沈陽局就黑龍江省哈爾濱市松北區違規擴大開發區用地規模等問題，向黑龍江省人民政府發出整改意見書。黑龍江省人民政府對哈爾濱市松北區內的4起違規違法用地案件進行了深入調查，提出了處理意見；對全省由中小企業局認定的85個工業園區進行了清理，保留了經國家批準的35個開發區(園區)，撤銷了不符合要求的工業園區50個；其它相關善后問題正在繼續進行處理。

——監督檢查湖南省湘潭市違規設立開發區問題。2007年7月，國家土地督察武漢局就湖南省人民政府擅自批準設立湘潭九華經濟區(臺灣)工業園問題，向湖南省人民政府發出整改意見書。湖南省人民政府立即組織整改，清理和撤銷了原九華臺灣工業園的文件、信函和標志，停止機構“三定”方案的審批和實施。進一步強化土地管理工作，在全省范圍內組織開展了開發區清理工作，堅決糾正違規設立開發區和開發區擅自擴區行為。下發了《關于開展閑置土地清理專項行動的通知》，清理閑置土地，促進用地方式由粗放型向集約型轉變。加大土地違法案件查處力度，公開立案和掛牌督辦了一批案件。下發了《關于進一步加強土地規劃管理的通知》，明確各級政府主要負責人對其行政區域內耕地保有量和基本農田保護面積、土地利用總體規劃和計劃執行情況負總責，并把耕地和基本農田保護納入政府工作考核目標。

——監督檢查湖北省武漢市執法不力等問題。2007年7月，國家土地督察武漢局針對2006年第六次衛片執法檢查發現的大量違法問題尚未得到查處的問題，向湖北省人民政府發出整改意見書。湖北省人民政府組織專門人員對武漢市衛片執法檢查中發現的土地違規違法案件進行督辦。武漢市2006年衛片執法檢查的715宗違法用地案件立案704宗。立案的704宗土地違法案件，全部完成行政處罰程序，其中，453宗行政處罰已執行到位，243宗已申請人民法院強制執行，結案率98.9%。結案的696宗違法用地案件，涉及拆除建筑物、構筑物面積36.75萬平方米；罰款金額3097.65萬元；責令復耕土地124畝；向紀檢監察機關移送36人，其中28人受到黨紀政紀處分，8人受到組織處理；向公安機關移送15人，目前已立案偵查。

——監督檢查重慶市經濟技術開發區擅自擴區和違規用地問題。2007年7月，國家土地督察成都局就重慶市以“委托管理”方式擴大經濟技術開發區北區用地規模，未按國務院清理開發區的有關要求對變相擴區進行整改等問題，向重慶市人民政府發出整改意見書。重慶市人民政府高度重視，對重慶市經濟技術開發區違規違法用地問題進行整改。組織相關部門對經濟技術開發區土地管理方面的問題進行全面清理、核查，調整開發區管理體制，制定整改方案，核減擴大的規劃面積，對閑置土地制定詳細的消化方案，正在依法逐宗落實。目前，整改工作尚在進一步進行中。

——監督檢查遼寧省鞍山市違反土地利用總體規劃設立開發區和園區違法用地問題。2007年8月，國家土地督察沈陽局就遼寧省鞍山市未經國務院和省級人民政府批準，違規設立5個開發園區，且大部分擬開發用地不符合土地利用總體規劃的問題，向遼寧省人民政府發出整改意見書。遼寧省人民政府高度重視，制定了撤銷違規設立的工業園區、由鞍山市向省人民政府和國家土地總督察做深刻書面檢查、在全省開展一次違規設立園區問題的清理工作等7條整改措施。鞍山市已基本完成違規設立園區內違法用地案件的查處整改工作，全市共有127起土地違規違法案件整改到位，退還非法占用、圈而未用的土地，拆除非法建筑物19261平方米，收繳罰款489萬元，鞍山市監察局依法依紀處理了原農高區管委會2名負責干部。

——監督檢查浙江省溫州市土地批而未供等問題。2007年7月，國家土地督察上海局就浙江省溫州市土地批而未供現象比較突出的問題，向浙江省人民政府發出督察建議書。浙江省人民政府高度重視，在全省范圍內開展了批而未供的專項清理，清理出2004年1月1日至2006年12月31日期間全省轉而未供土地面積28.81萬畝。浙江省人民政府正在根據清理情況提出處理意見。

——監督檢查廣東省中山市、惠州市土地大量閑置問題。2007年7月，國家土地督察廣州局就廣東省中山、惠州兩市土地閑置問題，向廣東省人民政府發出督察建議書。廣東省人民政府高度重視，迅速部署各地市開展閑置土地清理和盤整工作，中山市盤活閑置土地2.9萬畝，惠州市盤整處置閑置土地8.7萬畝，廣州市依法收回閑置土地3.87萬畝，東莞市處理閑置土地4.3萬畝。廣東省通過處理閑置用地，提高了土地利用效率，緩解了新增建設用地壓力。

四、全面推進全國土地執法百日行動

2007年9月，針對一些地方通過“以租代征”使用農民集體所有農用地進行非農業建設，擅自擴大建設用地規模；違反土地利用總體規劃，擅自突破批準的開發區四至范圍，以各種名義圈占土地進行工業用地開發；建設項目用地未依法取得建設用地審批手續，擅自先行動工建設等突出問題，國土資源部決定在全國范圍開展土地執法百日行動。

國家土地督察機構根據全國土地執法百日行動工作部署，全程參與監督檢查，全面完成了百日行動各階段的任務。在自查清理階段，各派駐地方的國家土地督察局完成了對全國50多個地市、100多個縣(區)的檢查和抽查工作，審核匯總各省(區、市)自查清理數據，督促各地摸清三類土地違規違法問題的底數。在查處糾正階段，深入土地違規違法現場，督促各地對清理出來的土地違規違法問題進行查處糾正；核實案件查處糾正情況，圈定土地違規違法重點地區和典型案件。在督察整改階段，完成對全國12個土地違規違法重點地區和37個典型案件的監督檢查，督促地方政府做好整改和查處工作，完善土地管理和執法監察制度。

全國土地執法百日行動遏制了土地違規違法行為上升的態勢，取得了明顯成效。全國共清理出三類違規違法案件3.1萬多件，涉及土地336萬多畝，截至2007年12月15日，立案查處2.67萬件，立案率為85.3%。收繳罰沒款19.2億元，沒收地面建筑物1468萬平方米，拆除地面建筑物772萬平方米，退還土地15萬畝。各地移送紀檢監察機關3788人，已給予黨紀政紀處分2317人；移交司法機關2740人，已追究刑事責任337人。

五、督促落實耕地保護目標責任制

根據《土地管理法》、《土地管理法實施條例》和《基本農田保護條例》，保護耕地是各級政府的法定職責，省、自治區、直轄市人民政府應當嚴格執行土地利用總體規劃和土地利用計劃，采取措施，切實保護本行政區域內耕地和基本農田。2005年10月，國務院辦公廳印發《省級政府耕地保護責任目標考核辦法》(國辦發〔2005〕52號)，明確各省、自治區、直轄市人民政府對《全國土地利用總體規劃綱要》確定的本行政區域內的耕地保有量和基本農田保護面積負責，省長、主席、市長為第一責任人?！秶鴦赵宏P于加強土地調控有關問題的通知》(國發〔2006〕31號)規定：地方各級人民政府主要負責人應對耕地保有量、基本農田面積、土地利用規劃和計劃執行情況負總責。2007年，溫家寶總理在政府工作報告中莊嚴宣布，保護好18億畝耕地是不可逾越的“紅線”。堅守18億畝耕地“紅線”，是中央作出的一項十分重大的戰略決策，是各級人民政府的共同責任。

監督檢查省級及計劃單列市人民政府耕地保護目標責任落實情況是國家土地督察機構的基本職責。2007年，各派駐地方的國家土地督察局重點督促省級及計劃單列市人民政府層層落實耕地保護目標責任制，加強對土地利用計劃執行情況的檢查。

開展耕地保護目標責任制落實情況監督檢查。2007年，各派駐地方的國家土地督察局對各省、自治區、直轄市耕地保護責任目標的落實情況進行了實地督察和調研，重點檢查和了解各地建立完善耕地保護責任制度情況、責任狀簽訂情況、責任目標分解下達、執行和考核情況，宣傳中央關于耕地保護“一把手”負總責的政策要求。從督察和調研掌握的情況看，近年來，各省(區、市)及計劃單列市人民政府認真貫徹執行國務院文件要求，正在逐步落實耕地保護責任目標制度。有24個省級及計劃單列市人民政府制定了考核辦法。山東、浙江、廣東、重慶等省(市)正在制訂考核辦法實施細則。有22個省級及計劃單列市人民政府簽訂了耕地保護責任書。在監督檢查過程中，對部分地區存在的耕地保護責任目標不完善、責任主體不明確、責任制度不健全、考核措施不落實等問題，及時向有關省級及計劃單列市人民政府提出了督察意見和建議。

2007年5月以來，各派駐地方的國家土地督察局把監督檢查省級及計劃單列市人民政府落實耕地保護責任目標的重點轉向督促各地嚴格執行土地利用計劃，嚴格控制新增建設用地總量，特別是新增建設占用農用地和耕地總量，督促各省(區、市)按照土地利用計劃的分解指標簽訂耕地保護責任書，全國共有24個省(市、區)重新完善并簽訂了耕地保護目標責任書。

六、積極探索國家土地督察工作機制

2007年以來，國家土地督察機構圍繞建立發現、審核和糾正工作機制，在開展基礎業務信息建設、信訪工作、遙感監測、動態巡察、建設用地審批事項審核、糾正整改等方面進行了積極探索。各派駐地方的國家土地督察局與省級及計劃單列市人民政府積極溝通協調，初步建立了工作協商機制。

基本形成傳統手段與先進科技手段相結合的發現機制。派駐地方的國家土地督察局初步建立了與省級和計劃單列市人民政府及省級國土資源部門的溝通聯系制度，建立了土地管理信息和土地違法統計信息的正常交換渠道。同時，各派駐地方的國家土地督察局通過信訪、報刊、網絡等渠道發現土地違法信息，運用土地巡察系統、遙感監測等現代技術手段掌握違法用地情況。2007年，國家土地督察機構共接待來訪225批1008人次，處理群眾來信906件。國家土地督察北京局開發成功土地巡察系統并裝備形成巡察車，實現了對違法用地的快速準確定位。國家土地督察沈陽局、國家土地督察成都局、國家土地督察西安局等運用衛片監督檢查各地土地利用情況，督促地方糾正整改，對違規違法用地行為起到了很大的威懾作用。

監督檢查建設用地審批事項的審核機制建設已經起步。制定了建設用地審批事項審核試行辦法，并開展試點工作。國家土地督察上海局在浙江省開展了建設用地審批事項督察工作試點，重點對浙江省抄送的上報國務院審批的2007部分城市建設用地，以及由省政府批準的部分項目用地進行了內業審查，結合土地執法遙感影像資料，從中選擇了一批項目用地以及遙感變化圖斑進行外業核查，檢查城市建設用地審批事項的真實性情況，對存在的問題及時提出糾正意見。

初步建立處理不同土地違規違法行為的糾正機制。國家土地督察機構根據督察工作業務范圍和實踐需要，初步形成了針對不同程度土地違規違法情況，向省級及計劃單列市人民政府發出督察建議書、糾正意見書、整改意見書、限期整改通知書工作方式，并在2007年開展的專項督察實際工作中應用。

與省級人民政府協調合作機制開始形成。一年來，各省級人民政府認真貫徹國務院要求，與土地督察機構密切配合，大力支持國家土地督察機構工作。目前，內蒙古、遼寧、黑龍江、江蘇、安徽、江西、湖北、重慶、四川、云南、西藏及青島市12個省級及計劃單列市人民政府已專門出臺了支持土地督察工作的文件，與各督察局初步建立了定期的工作磋商機制。

七、2008年國家土地督察重點工作

2008年，國家土地督察機構認真貫徹黨的十七大精神，解放思想，改革創新，堅持邊工作邊組建，以工作促組建，以組建促工作，繼續按照“圍繞一條主線，抓住三個重點，建立三項機制”的工作思路，邊探索、邊總結、邊實踐、邊提高，扎實推進國家土地督察工作，為推進保障科學發展的土地管理新機制建設，促進經濟社會又好又快發展做出新的貢獻。

——堅決貫徹落實國家宏觀調控方針。認真落實中央經濟工作會議精神，加強對新增建設用地的供應總量、結構、節奏、分布和時序等情況的督察，嚴守土地調控閘門。加強對城市批次建設用地批后監管工作。督促省級及計劃單列市人民政府認真落實《國務院關于促進節約集約用地的通知》有關任務。

——落實耕地保護共同責任。積極參與對省級人民政府2007年耕地保護目標責任考核，根據考核結果開展對耕地保護突出問題的督察。按照修訂后的《關于違反土地管理規定行為處分辦法》，督促省級及計劃單列市人民政府建立完善土地管理問責制。

——加大對土地違規違法問題的督察。鞏固百日行動成果，嚴防違規違法用地行為反彈。貫徹落實《國務院辦公廳關于嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》，繼續開展對擅自調整土地利用總體規劃、非法占用耕地和基本農田進行非農建設、未批先用、違反土地供應政策、侵害群眾利益等影響耕地保護和土地調控政策落實等突出問題的專項督察。進一步完善對熱點、難點問題和突發事件的快速反應機制。以市級行政區為單位開展土地利用與管理例行督察工作試點，總結各地典型經驗，及時發現糾正土地利用和管理中存在的問題。

——創新督察工作機制。起草《國家土地督察條例》。深入開展區域土地管理熱點、難點問題調查研究，提出改進改革土地管理工作的政策建議。建立與省級及計劃單列市人民政府及其國土資源部門之間工作磋商機制。與省級及計劃單列市人民政府共建保障科學發展的土地管理新機制試點，探索研究依法依規用地激勵機制。

——全面提升督察工作能力。充實督察干部隊伍，健全派駐地方的國家土地督察局領導班子。開展督察專員駐省、自治區、直轄市和計劃單列市工作制度試點，建立派駐工作規范。建立督察工作人員整訓制度，提高督察干部業務素質。加強技術裝備建設，提高預防和及時發現違規違法用地行為的能力。加強土地督察機構干部作風建設和黨風廉政建設。