第一篇：對土地節約集約利用現狀的思考與對策

對土地節約集約利用現狀的思考與對策

淄博市國土資源局局長 田錫富

摘要：

土地作為經濟發展中的重要資源，其利用程度精細化的高低，直接影響著經濟發展的質量和后勁，代表著經濟的發展水平。實現土地利用由粗放向精細化轉變，深挖潛力，節約集約用地，是當前國土資源管理工作的當務之急。本文通過對當前土地利用中存在的問題進行深入分析，探究其產生的原因，結合土地管理的具體實際，以科學發展觀為指導，研究促進土地利用方式的根本轉變、實現土地集約節約利用的對策，對具體的土地管理工作實際具有較強的借鑒意義。關鍵詞：

土地；節約集約；利用；科學發展

黨的十六屆五中全會中指出：“要堅定不移地以科學發展觀統領經濟社會發展全局，加快建設資源節約型、環境友好型社會，大力發展循環經濟”。加快建設節約型社會，事關人民群眾的根本利益，事關中華民族生存和長遠發展。地球提供給人類可利用的土地自然供給，是相對穩定，無彈性的。但在自然供給的范圍內，對土地進行整治，以滿足人類對土地需求的經濟供給，則是有彈性的。土地作為經濟發展中的重要資源，它的利用程度精細化的高低，直接影響著經濟發展的質量和后勁，代表著經濟的發展水平。實現土地利用由粗放向精細化轉變，深挖潛力，節約集約用地，是當前國土資源管理工作的當務之急。

一、當前土地利用中存在的主要問題

近年來，國家不斷強化土地的宏觀調控工作，相繼出臺了一系列的法規文件，采取了有力措施，土地利用形式明顯好轉，土地配置不斷優化，促進了社會經濟的健康發展。但是，隨著我國城市化進程和社會經濟發展步伐的不斷加快，因土地利用效率低而引發的資源、環境和社會等方面的問題逐漸凸現。

1、思想認識不夠到位。用地理念滯后，缺乏建設節約型社會，發展循環經濟的急迫感、責任感。土地是我們人類進行社會生產的重要資源，是人類生存與發展的基本條件，它支撐者人類社會的可持續發展。從目前情況看，土地節約集約利用的觀念還不能完全深入人心，一些地方領導還錯誤的認為，土地問題是阻礙經濟發展和招商引資的誘因，在嚴格落實土地政策和節約集約利用土地上還仍然存在很大差距。隨著全球經濟一體化進程的加快，相應帶來了資源日漸緊缺，但有些同志，特別是一些地方的領導干部，因過分貪大喜功，急于求成，往往用資源代價換取短暫的經濟繁榮。干事要大派頭，“開疆拓土”，以備后用，擴張心態作怪，不愿做“水磨”功夫，精益求精，只成其物，不致其精，導致了土地利用中的浪費、閑置，科學規劃、合理布局成為空談，直接制約了社會經濟的可持續發展。

2、土地的集約利用程度不高。許多項目用地寬打寬用現象比較突出，土地利用率和單位土地投資強度嚴重偏低，使得原本就十分緊張的存量建設用地供需矛盾更加突出。在項目用地上不能嚴格執行集約用地的控制標準，沒有精打細算、深挖潛力的考慮，粗放用地現象比較普遍，以浪費大量土地資源為代價，土地的利用效益低，使“可持續發展”成為無源之水、無本之木。

3、城鎮建設布局不夠科學合理。有關資料顯示，我國城鎮人口到2010年將達到

6.3億，城市化水平將提高到45％左右，城市建設用地將大幅度增加。但在城市規劃中的實際操作中，卻不注重“量地而行”，存在貪大求洋的趨勢，忽略城市建設的實用性，不考慮城市未來的發展空間。城市建設規劃和土地總體規劃不能有效的同步銜接，尤其是小城鎮建設，居民點分散，缺乏科學規劃，只貪圖一時方便，缺乏長遠規劃；忽視規劃投資，起點低，攤子大，建筑容積率低，建設隨意性強；不能立足當地實際，以外延擴張為政績，造成土地利用率低，土地浪費現象嚴重。

長此以往，既成事實，則調整置換的難度相當大，對可持續發展造成很大的影響。

4、老企業的土地利用率不高。調查中發現許多老企業危舊房多、低層建筑多，占地面積大，資金運轉困難，改造的難度大。在農村，隨著農民生活水平的不斷提高，新建住宅也不斷向外擴張，轉移到靠近公路等交通方便的地域，很多老村內形成了“空心村”，對它們的治理利用也有相當的難度。

5、土地閑置和不充分利用現象不容忽視。不僅存在于老企業和“空心村”，在一些新建園區也大量存在土地閑置現象，有的園區招商引資項目不多，即使招來的項目，也存在發展潛力不足的問題，大量土地都在房地產上做文章。還有的土地大量轉用、征用后又得不到及時充分利用，園區用地缺乏規范管理。

6、土地開發整理的力度不夠。土地后備資源少，分布不均衡，開發利用的難度大，異地開發缺乏實際的操作經驗，新開發土地的質量和利用價值上存在差異。

二、土地節約集約利用不高的主要原因

1、管理者不能以科學發展觀來統領工作。不能牢固樹立“只有節約集約用地，才能保障發展用地”的新觀念，沒有真正使節約集約用地和經濟發展統一起來，實現土地利用方式的根本轉變。思想觀念的落后直接導致工作思路的滯后。

2、盤活存量土地困難大。存量土地在銀行抵押的多、土地利用率低、私下交易嚴重，企業對閑置土地有較高的預期等問題，加之個別企業把原劃拔取得的土地擅自出租、轉讓、聯營聯建，既擾亂了土地市場，造成了政府土地資產收益的流失，又為存量土地的盤活帶來較大管理難度。

3、管理力度不夠有力。建設項目預審不能完全發揮作用。有些預審未能在建設項目可行性研究階段開展，而且僅限于投資額大的項目，預審深度不夠，使預審流于形式。集體建設項目管理不到位，私下交易頻繁，管理現狀不理想。

4、在節約集約利用土地上還缺乏有力的政策扶持。盡管國家出臺了一些相應的標準，但缺少相應扶持和鼓勵的優惠政策措施。對經濟利益的平衡關系、運作空間的處理沒有明確的政策規定，不能充分調動企業，尤其是農村集體組織轉變土地利用方式的積極性。

5、土地市場機制不夠完善，土地資源市場配置水平低，土地法規政策的宣傳力度和覆蓋面有待加強，還不能起到先頭開路的作用，監督監察的力度不夠，缺乏相應的制約機制和手段。

三、土地節約集約利用的主要對策

節約集約利用土地是社會經濟發展的必然趨勢，人類無限的社會生產活動，需要在有限的土地面積上得以滿足。因此，對土地的精細使用勢在必行，節約集約是國情的必然選擇。淄博作為魯中地區的較大城市，膠濟經濟帶上的第三大增長極，近年來經濟發展迅速，土地供需矛盾比較突出，但由于領導重視，措施得力，在土地節約集約利用方式上創新了一些可以借鑒的經驗和做法。

1、牢固樹立科學發展觀，促進土地利用方式的根本轉變。科學發展觀是堅持以人為本、全面協調、可持續利用的科學發展觀，是當前社會經濟轉型中必須遵循的科學理念，是實現經濟發展和人口、資源、環境的協調發展，達到“生產發展、生活富裕、生態良好”的文明發展目標的指導思想。因此，我們在國土資源管理和創新中，要始終牢牢把握科學發展觀的深刻內涵，教育廣大黨員干部增強建設節約型社會、發展循環經濟的緊迫感、責任感，把科學發展觀落實到具體工作中。堅持走低投入、低消耗、低污染，高產出、高質量、高水平的發展路子，提高單位土地面積的投入產出水平，滿足社會經濟發展對土地的需求，實現經濟的可持續發展。

2、強化園區用地的管理利用。企業向園區集中是節約用地的趨勢，是經濟發展新的增長點。需要制定切實可行的措施，以節約集約用地為目的，達到“產業集聚、布局集中”。淄博高新區是經國務院批準的高新技

術產業開發區，到目前已有進區企業2300余個，其中外資項目169個，高新技術項目77個。目前有在建項目105個，總投資69.7億元，已簽約項目31個，總投資89.6億元；在談項目58個，總投資65.9億元，進區項目急需用地，而用地指標又十分緊缺，用地的供需矛盾十分突出。對此，我們通過轉變觀念，調整思路，采取有力措施：一是通過制定“還本退息”的收地政策，收回閑置土地和低效利用土地。二是嚴把項目用地預審關，根據《國家建設項目用地定額指標》所確定的投資強度、容積率、建筑密度和行政服務設施用地及綠化比率的標準，嚴格按項目類型和規模核定用地指標，使每個項目都能做到節約集約用地。三是提高單位面積的投資強度，在03年就提出并規定了投資強度的具體標準，并逐年提高，05年的投資強度達到經濟區160萬元/畝、高新區240萬元/畝，實現了土地利用的充分性和高效性。

3、盤活存量土地。通過土地調查，在全面掌握存量土地數量的同時，“濃縮”原有用地，擠出“水分”，積極盤活存量土地資源。一是盤活城鎮存量土地，集

約高效用地。淄川區在把土地節約集約利用的工作重點從農村轉向城鎮，從增量土地管理轉向存量土地管理，對存量土地進行前期開發，實行“凈地”包裝出讓，根據市場需求，及時把存量“生地”變“熟地”，“賤價”變“金身”，走上了“以地建城、以地興企、以地活商”的可持續發展之路。二是加快中心鎮建設。淄川區雙溝鎮為全省小城鎮建設試點示范鎮，鎮政府從94年開始就停止了鎮政府駐地規劃以外宅基地審批，要求符合建房條件的居民必須到小城鎮規劃區內建設或購買高層住宅，在城鎮內科學規劃了工業、生活、行政等不同功能小區，依照功能分區，將原工業用地、住宅用地和辦公用地進行合理調整，使各類用地相對集中；并通過村與村之間的土地流轉，以地易地，較好地解決了城鎮建設用地不足的問題。目前，雙溝鎮小城鎮建設用地面積已達2.7平方公里，新建高層住宅106棟，建筑面積31.8萬平方米，全鎮共16個村，已有8個村進行了集中并點，安置農村居民9300人，共計節約土地33公頃。三是積極實施城中村改造。桓臺縣專門出臺文件鼓勵城中村改造，嚴格事權劃分，制訂優惠政策，加大基礎設施投入，新建公寓樓128棟，安置居民3366戶，向社會提供商品房1296戶，同時翻修舊城區主要道路2條，交通條件得到了很大改善。四是扶持引導農村居民點合村并點。按照舊村面積20%的比例為實施改造的村莊提供周轉用地，并在土地手續辦理、出讓金繳納等方面給予大力支持。在政策的扶持引導下，桓臺縣索鎮花園村實施村莊整體搬遷，騰空土地320多畝。高青縣田鎮鎮西官莊村對住宅、街道進行重新規劃，投資近10萬余元，共拆除舊房屋300多間，填灣9000多平方米，復墾墳地、場院地、疏林地，再造耕地近100畝，并通過向群眾承包，不但彌補了舊村改造資金的虧空，而且增加了集體收入，并且利用這部分資金建起了存欄200余頭、日產奶千余斤的奶牛廠。

4、強化農地、廢棄地整理。節約集約利用土地資源，必須堅持開源與節流并舉。淄博市近年來不斷加大投資力度，積極爭取省及國家級土地開發整理項目，2004年全市土地開發整理增加耕地面積22995畝，既為實現耕地總量動態平衡打下了堅實基礎，也為全市經濟建設爭取更多的占補平衡指標做出了積極貢獻。高青縣充分利用地處沿黃，土地后備資源相對豐富的實際，采取“黃河一條線、蘆湖一大片、整村搬遷推平臺、填洼補陷改良田”的做法，注重政策扶持、示范引路，每年土地開發整理面積都在5000畝以上。一是堅持誰開發誰受益的原則；二是堅持開發者優先并優惠承包的原則；三是加強資金支持，根據不同情況給予一定數量的補助。示范引路則根據不同地域特點進行不同形式的開發、復墾和整理，對鹽堿地、洼澇地采取

一洼一臺方式，即下挖成養殖水面，抬高地面壓堿種植水稻等糧經作物；針對黃河水含沙量大的特點，采取堤外淤背抽沙填洼，表面蓋土的辦法，把黃河堤外沿岸長74公里，寬100米的鹽堿澇洼地改造成為11100畝國有土地，既起到了預備護堤防洪的作用，又成了多種農作物種植的良田。淄川區針對峨莊山區可供開發整理后備資源多的實際，通過反復論證、組織編制了峨莊流域土地整理項目可行性研究報告，成功爭取了區內第一個由國家投資、地方承擔的國家級項目。涉及峨莊鄉12個村莊，項目總規模900公頃，總預算投資2432萬元。按照項目規劃設計，項目完成后將新增耕地150公頃（折合2250畝）。該項目區完成后，將大大改善農業生產條件和農業生態環境，提高耕地質量和產量，增加當地農民收入。

5、做好老企業嫁接改造。對老企業土地利用的挖潛、改造是盤活存量的重要途徑。沂源縣是沂蒙山區革命老根據地，有四家軍工企業，占地3440.9畝。隨著產品的更新換代及國家軍品能力的宏觀調控，這些企業效益開始下滑。不少企業開始實施搬遷改造，有的甚至破產，到1997年，沂源縣境內的軍工企業廠房除少部分作為留守職工的生活和必要的生產用外，其余都已閑置，閑置土地面積達2519.3畝。與此同時，該縣的工業得到迅速發展，山東藥玻、瑞陽制藥、山東魯陽等一大批骨干企業在沂源縣崛起，伴隨著企業的發展壯大，土地緊缺成為制約因素。為緩解企業用地壓力，沂源縣首先對整體搬遷的閑置土地及地面附著物，依法收回。對周圍能耕種的土地再交回原農民集體繼續耕種，對分散在村莊周圍的生活用地及附屬物也交回原農民集體用于安置被征地的農民。對剩余的建設較集中的廠區用地，縣政府協調相關部門進行了配套建設，將收回的15公頃土地出讓給藥玻公司，并給予優惠政策。藥玻公司根據企業發展規劃和土地現狀，投資9500多萬元對廠房設施等進行了標準改造，建成了約18900平方米標準廠房，安置就業971人，去年完成收入11076萬元，實現利潤2377萬元、稅金781萬元，為該縣的經濟發展起到了巨大拉動作用，成功地實現了老企業嫁接改造后，實現了經濟發展與保護耕地的和諧統一。

6、搞好企業內部挖潛。著眼內部挖潛，在精細上做文章，通過應用行政手段嚴格控制增量建設用地，利用經濟手段提高市場化配置土地資源的能力，政策鼓勵引導企業利用存量土地等舉措，充分調動企業走內部挖潛，增產不增地的積極性。如周村區境內的多星電器集團股份有限公司，隨著生產規模的不斷擴大，原有的廠房已經不能滿足現代化工業生產的需要，在國土部門的政策導引下，企業在有限的土地上做起了大文章，研究制定出了一整套企業建設發展規劃方案。把企業的廠房和車間改造為多層式建筑，其中生產大樓高度達12層、建筑面積15000平方米，建筑密度達52%，容積率達1.71。并采取綠化上墻，立體綠化，倉庫的上面建停車場等措施，向天要地，集約利用。淄博工陶耐火材料有限公司，作為中國最大的玻璃耐火材料生產配套基地，隨著生產規模不斷擴大和中外合資的需要，用地需求非常迫切。該公司在國土部門的大力支持和幫助下，擬定了科學合理的土地處置方案，靠挖潛內涵，集約利用滿足了用地需求。自2003年起，共辦理原國有劃撥土地出讓手續17宗，總計200410平方米，企業利用上述存量土地建設了140000平方米的標準廠房，容積率達到0.7,為可持續發展,擴大招商引資,企業做大做強奠定了堅實的基礎。

參考文獻：

1、《中國城鎮化過程中土地利用問題研究》 宋戈著 中國農業出版社 2005年

2、《城市土地經濟與利用》 何芳編著 同濟大學出版社 2004年

3、《中國城鎮化進程中的土地制度和政策研究》 國土資源部規劃司編 地質出版社 2002年

4、《土地經濟學》 中國大地出版社 1999年

5、《小城鎮建設的新趨勢》山東人民出版社 1998年

第二篇：土地集約節約利用

土地政策落實情況的匯報

為貫徹十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的基本國策，落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約集約用地制度，提升土地資源對經濟社會發展的承載能力，促進生態文明建設,保障項目順利落地，最大限度的挖掘土地潛力，不斷提高土地的利用效率和經濟效益。近年來園區管委會及國土資源分局深入貫徹落實科學發展觀，在認真執行國土資源部《土地集約節約利用規定》的同時，針對建設用地指標緊張、土地供需矛盾突出的局面，不斷創新思路，深挖土地潛力，爭取高效利用，確保經濟社會又好又快的發展。

一、土地基本情況。工業園區下轄一個XXX，面積為12734.46公頃，其中耕地面積6338.99公頃，園地面積229.02公頃，林地面積1602.39公頃，草地面積1752.77公頃，城鎮村和工礦用地面積1604.02公頃，交通運輸用地面積439.23公頃，水域及水利設施用地面積383.11公頃，其他用地面積384.93公頃。

二、土地集約節約利用情況。園區用地規劃嚴格按照“布局集中、用地集約、產業集聚”的原則，注重行業集中布局和產業優化互補，最大限度的挖掘土地潛力，提高利用效率。在此基礎上，著重做好以下四方面工作：一是實行建設用地總量控制。對園區范圍內閑置土地進行調查摸底，嚴格執行《閑置土地處理辦法》，結合園區實際制定《建設用地批前批后監管管理辦法》，2市場化程度都達到了理想狀態。但是，在項目建設的過程中，仍然存在規劃不科學，土地利用粗放，深挖潛力不足，土地利用效率不高等問題。這就要求我們必須高瞻遠矚、科學規劃、合理布局，嚴格土地管理，加強執法力度，堅持“嚴控增量、盤活存量、集約節約、高效利用”的工作思路，堅持“保重點、攻難點、提效率”的服務理念，采取計劃用地、項目爭地、依法供地、集約用地、拆遷增地等多條路徑，多措并舉，多管齊下，著力在土地精細化管理上求突破，努力提高資源保障的針對性、有效性和科學性。

第三篇：論土地節約與集約利用

**市人民政府隨著工業化與城市化的順利推進，**的經濟獲得了前所未有的發展。但與此同時，城市人口也在急劇增加，這使得本來就人多地少的**面臨著日益突出的人地矛盾。據２００３年底統計，市區人均土地面積大大低于長三角地區的其他主要城市。更為嚴重的是，市區實際可供開發利用的土地資源僅剩１３．６７萬畝。按近年來市區年均建設用地１．８２萬畝的速度測算，現有用地空間僅能維持市區不足十年的經濟社會發展需要。因此，大力推進土地節約和集約利用，既是貫徹落實國家宏觀調控政策，落實科學發展觀的必然選擇，更是確保**經濟社會持續發展的內在需要。近年來，**市委、市政府從實際出發，在深化土地節約和集約利用工作中，堅持“一優兩寬兩嚴”（優化城市規劃，放寬容積率限制、放寬建筑高度限制，嚴格控制建筑密度、嚴格控制綠地率），完善了建設項目用地監管考核機制，全面清理了閑置土地，取得了初步成效，為經濟社會的可持續發展開辟了新的空間。堅持“一優兩寬兩嚴”，促進土地節約和集約利用。２００４年，針對市區工業功能區塊土地利用程度相對較低的狀況，在科學論證的基礎上，對江干區等五個工業功能區塊規劃進行了全面優化，把這些以工業生產為主的單一功能區塊調整優化為集約利用程度更高的綜合功能區塊。如江干區丁橋工業（倉儲）功能區塊，土地面積２２７８畝，經調整優化，除保留工業用地７０２畝外，其余地塊均調整為科研、綜合等公共設施用地，調整后建筑面積增加約１４５萬平方米。按照該區塊原工業用地容積率１．２測算，調整后，相當于增加土地面積約１８００畝。在優化城市規劃布局的基礎上，我們適度放寬容積率和建筑高度。傳統工業項目土地利用粗放、用地寬打寬算的現象較為突出，據統計，市區工業用地平均容積率為１．０—１．２，有的甚至更低。因此，我們眼睛向內，積極挖潛，對建筑高度、容積率沒有特別限制的區域，在不破壞城市天脊線和城市景觀的前提下，適度放寬建筑容積率和建筑高度，鼓勵建設項目向空中發展。２００４年６月，市區對正在前期審批的３００多宗建設項目進行了全面清理，按照土地優用的原則，對其中約７６００畝工業用地的容積率和建筑高度進行了調整，平均容積率提高約０．６，可增加建筑面積約３００萬平方米。通過調整提高了土地利用強度，也為城市建設擠出了一定的空間。堅持堵疏結合，走內涵挖潛集約用地之路。為了盤活存量土地，根據市委、市政府的部署，２００４年底，市區全面開展了存量土地及閑置建筑物調查工作，摸清底數，提出了對策，并以市政府名義出臺了《關于積極鼓勵盤活存量土地促進土地節約和集約利用的若干意見》等五個配套政策，在引導和鼓勵土地節約和集約利用上，堅持堵疏結合，有保有壓，有力地推進了全市經濟增長方式由粗放型向集約型轉變。在實踐中，我們著力在以下四個環節上下功夫。一是堅持有保有壓，積極推進產業結構調整。調整了項目供地時序，對城市基礎設施等重點工程項目、高新技術項目、重大外資項目、重大工業技改項目和解決“住房難”建設項目優先供地；對不符合產業政策、耗地量大、污染嚴重、低水平重復建設項目堅決停止供地。同時，進一步加強行業投資管理，實行行業投資規模最低標準制度，對投資額小于最低行業投資規模的建設項目，一律通過租賃存量廠房解決，不再單獨供地。為充分利用閑置廠房等資源，方便在杭投資的中小企業尋求生產經營用房及場地，市政府在市公共資源交易中心專門建立了全市非住宅閑置房屋供需信息系統，搭建了企業之間廠房資源信息交流平臺。二是提高供地門檻，防止土地粗放利用。自２００３年９月以來，我市全面執行建設項目用地控制指標制度，對項目用地按照單位面積投資強度、容積率和行政辦公及生活服務設施用地所占比例三項指標進行控制。凡不符合上述指標的，一律不供應土地。我市經濟技術開發區還根據開發區的實際情況，在省頒發標準的基準上，進一步提高入區門檻，要求投資密度達到每畝３５萬美元、土地產出率達到每畝４００萬元。對投資密度低的行業，堅決不予引進。２００４年該區土地利用強度平均為８１萬美元／畝，較上的２２．１萬美元／畝提高了近３．７倍。三是建立激勵機制，鼓勵優先使用存量土地。最近，市政府專門出臺政策，鼓勵將利用程度較低的土地在符合城市規劃條件下調整用途，做到有地優用。對工業、倉儲等原以劃撥方式取得的用地調整為科研用地的，可以協議方式供地；若原工業用地在２００７年１２月３１日前開發使用的，且經依法批準，在原用地范圍內新建、改建、擴建工業項目所增加的建筑面積不再補繳土地出讓金。對依法取得的經營性用地，在一年內使用的，經依法批準增加建筑面積的，按原合同地價補繳土地出讓金。我市國家級開發區也根據本區實際，建立了地價與投資密度、土地產出率等指標聯動的管理機制。

第四篇：土地節約集約利用與環境保護

土地節約集約利用與環境保護

——2011年海峽兩岸土地學術交流會綜述

許 堅

(中國土地勘測規劃院 北京 100035)

2011年海峽兩岸土地學術交流會，于8月10日至11日在哈爾濱市舉行。國土資源部副部長、中國土地學會理事長王世元出席，并發表重要講話。黑龍江省副省長于莎燕、臺灣地政研究所所長林英彥等出席并致辭。國土資源部總規劃師、中國土地學會副理事長胡存智出席并主持紀念海峽兩岸土地學術交流20年茶話會。本次交流會的主題是“土地節約集約利用與環境保護”，具體交流內容包括：土地開發與農地保護、土地利用與環境影響評價、城市土地二次開發與權益保護、土地管理與房價調控等。會議共收到兩岸專家學者投稿90多篇，兩岸專家學者120人參會。現將主要觀點綜述如下：

一、土地開發與農地保護

1、大陸應多種植多出口勞動力密集型農產品，應少種植多進口耕地密集型農產品

有專家認為，玉米、水稻等屬于勞動力密集型農產品，小麥、大豆等屬于耕地密集型農產品。大陸耕地資源稀缺，勞動力富于，因此，在玉米、水稻等農產品上具有比較優勢，在小麥、大豆等農產品上是比較劣勢。根據比較優勢理論，大陸應多種植多出口玉米、水稻等勞動力密集型農產品，少種植多進口小麥、大豆等耕地密集型農產品。這有利于緩解大陸耕地的壓力，如每年進口2000—3500萬噸小麥和大豆，就相當于進口了200萬公頃—350萬公頃的耕地資源。

2、大陸具有初中及以上文化程度且年齡在35歲以下的農戶對國家政策有更快的響應程度

了解農戶土地利用意識，實現農戶意識與國家意志的統一，有利于確保各項政策措施取得實效。有專家對大陸農戶土地利用意識進行了調查，發現具有初中及以上文化程度且年齡在35歲以下的農戶，更關注國家政策，對政策的響應程度更快，對市場的敏銳性更強，能更合理地利用現有資源，更傾向于通過提高農業生產技術（改善土地利用方式和種植模式）和適應政策來實現土地的最佳利用；未受過教育，年齡在35-50歲間的農戶對政策的接受程度較慢，更愿意繼承傳統的土地利用方式，更多地是選擇增加農業投入（化肥、農藥以及有機肥等）來實現土地利用；50歲以上的老年基本上對國家土地政策的調整與實施沒有反應，他們更關心的是土地歸屬。另外，有勞動力、初中及以上文化程度且年齡在35歲以下的農戶，更愿意通過土地流轉獲取更多土地，發展特色農業，也更趨向于以土地作為資本進行入股分紅；未受教育或者小學教育文化且年齡在35-50歲以上的農戶，更愿意接受轉租收取租金的方式；而50歲以上的農戶基本上是固守土地，對土地流轉政策呈抵觸情緒。

3、臺灣和大陸的農地改革存在相似之處

有臺灣學者認為，海峽兩岸都存在兩次農地改革。第一次都是進行重新分配農地，實現農民的土地所有權。第二次改革，臺灣仍維持農地私有化，借助于《農業發展條例》的修正，放寬了農地所有權的轉移限制，以實現擴大農地經營規模的目標；而大陸則讓農地歸于集體所有，以擴大農地經營規模。臺灣學者從兩岸農地制度改革中得出結論：一是財產權會激勵農民的生產積極性，故兩岸為解決農地利用問題，皆改革產權制度。二是影響農民生產積極性的誘因，又不僅僅是“所有權”，比如大陸農民不具有所有權，也能借助于其他權能的保障，達到激勵生產的目的。三是調整農業生產規模及經營模式，可以提高農地利用效率。在臺灣有1979年的擴大農場經營規模政策和目前的“小地主大佃農”政策，在大陸有農業合作社、人民公社，到現階段的家庭聯產承包責任制等，皆是希望通過這些手段擴大農地經營規模，以提高農地利用效率。

二、土地利用與環境影響評價

1、應關注大陸煤炭資源枯竭型城市存在的土地利用困境 有專家認為，目前大陸煤炭資源枯竭型城市存在土地利用困境：一是生態環境破壞嚴重。由于多年開采，導致采空區日益擴大，各城市均有不同程度的地表塌陷；同時，矸石山和粉煤灰堆積引發了固體污染和空氣污染，有害物質滲入到土壤和水環境系統中，又造成地表和地下水系污染。二是城市建設用地經濟效益低下。采用地均GDP指標(單位面積土地實現GDP量)衡量城市土地利用效益，目前煤炭資源枯竭型城市多數處于低水平狀態。三是管理比較混亂。目前，管理煤炭行業的機構有國土資源系統，發改委系統的能源局、煤炭工業管理局等，安全生產監督管理部門，大型國企部門自身的管理權限，還有中國煤炭工業發展研究中心、煤炭工業規劃研究設計院、中國煤炭工業協會政策研究室、中國煤炭加工利用協會等單位的建議權等。各種管理之間雖略有側重點不同，但也存在嚴重的重復交叉，一定程度上造成了混亂。

2、環境影響評估不應完全以科技為導向，還必須重視社區民眾的意見

有臺灣學者認為，環境影響評估是一種風險性評估，“可接受風險”的決策是一個結合了自然科學與人文科學、日常理性與專家理性的共生體，不能因為專業化而彼此孤立，各自獨立發展，而必須超越學科及團體的局限來尋取共識。因為環境影響評估在科學預測之外，還充滿了政治、道德的內容，所以環境影響評估不應完全以科技為導向，不能認為只要科技預測是可行的，社區民眾就必須接受，實際上，還必須重視社區民眾的意見，應將其納入環境影響評估的制度中。而為了讓民眾的參與成為有意義的參與，信息的公開就是必要的。只有信息公開，相互的溝通才會有意義，所獲得的共識才會得到大家尊重。

還有臺灣學者進一步認為，重大開發項目影響范圍廣大，所涉及的環境問題非常復雜，為了提高決策的正確性，需要各界人士協助決策機關獲取充分信息。由于重大開發項目對環境的影響，可能在時間與空間上具有延展性，故潛在受影響的民眾，并不限于現階段權益受影響的利害關系人。經常發生這樣的情況，開發地區周邊的居民取得理想的補償后，就放棄對環境質量的訴求，結果導致合理的環境質量要求也同時被廢棄。所以，應保障非利害關系人廣泛參與環境影響評估的權利。

三、城市土地二次開發與權益保護

1、大陸應統一規定土地增值收益在土地所有者、原土地使用者、投資開發者之間的合理分配，才能真正解決征地拆遷難的問題

有專家認為，土地使用權進入市場后帶來巨大收益，但長期以來，大陸只是對土地收益的用途做出了原則規定，對土地收益在土地所有者、原土地使用者和投資開發者之間的合理分配，卻缺乏統一規定，由此造成各地各行其是。比如，在早期協議出讓時期，有的地方是“生地”出讓，有的地方是“毛地”出讓，有的地方是“熟地”出讓。由于在地價概念上不統一，有的地方是收土地出讓金，有的地方是收“毛地價”，有的地方是收“熟地價”。而且各地出讓金占“毛地價”或“熟地價”的比例也不一致。現在推行土地儲備開發和“熟地”招拍掛出讓，產生了更加巨大的土地增值收益。如何在土地所有者、原土地使用者和投資開發者三者之間合理分配土地增值收益，各地做法也不盡一樣。有的是給開發企業一定比例的固定回報，有的是政府和企業按交易總價的一定比例分成，有的是將土地增值收益按一定比例返還給原土地使用者，有的卻是將土地增值收益全部留給了政府。現在的征地、拆遷難，根本原因是沒有分配好土地增值收益。因此，國家應當統一規定土地增值收益在土地所有者、原土地使用者和投資開發者之間的合理分配，才能真正解決征地拆遷難的問題。

2、臺灣應重視研究都市擴張

有臺灣學者認為，都市空間規模向外擴張，若有規劃引導，可緩解都市中心所面臨的人口、產業發展與高房價壓力，具有提升生活水平與社會福利的正面效益。但若欠缺規劃引導，將可能出現低密度、蛙躍與破碎化的發展型態，并顯著破壞周邊農地的糧食生產能力。蔓延的建成區域，也因屬非都市計劃的管制范圍，無法有效配合都市成長，進而產生混亂。此等都市擴張所造成的影響，稱為土地使用與地表覆蓋的變遷沖擊，是近年來國際研究的重點之一，也必須引起臺灣學者的注意。

3、臺灣的土地征收制度應考慮保障私人權益

現行臺灣的土地征收，主要依據是2000年公布的《土地征收條例》（本條例制定前為土地法土地征收編）。然而，由于土地征收法制不健全，加之執行觀念的偏差，長期以來，臺灣政府為了各項公共建設，包括非公益性的土地開發，也往往輕易動用公權力，實行強制征收方式，造成紛爭頻繁、爭議事件不斷。2010年，更因苗栗大埔及彰化相思寮的土地征收，相繼引發被征收人、農民團體及相關社會團體等的強烈抗爭，成為社會廣為關注的事件。基于輿論及社會運動團體的壓力，促使主管機關著手研究修訂現行《土地征收條例》。對此，有臺灣學者認為，土地征收與私人的財產權、生存權及工作權保障具有密不可分的關系，因此，關于土地征收的法律，無論在立法上，以及運用或解釋上，除要著眼于增進公共利益外，也要兼顧保障民眾的財產權、生存權和工作權，即應考慮公共利益與私人利益的平衡，這才與憲法規定的宗旨相符合。

四、土地管理與房價調控

1、北京住宅用地價格異常上漲的原因是住宅用地需求量在增長，而住宅用地供應量卻在持續減少

有專家認為，2000年以來，北京住宅用地價格呈逐年上漲態勢。如2009年北京住宅用地價格為10785元/平方米，綜合、商業、工業用途地價分別為7198元/平方米、10316元/平方米、1198元/平方米，與2000年相比，住宅用地價格上漲465.25%，綜合、商業、工業用途地面熟地價分別上漲233.4%、150.93%和161.57%。2004年以前，北京住宅用地價格每年漲幅在3%左右，2004年以后漲幅振蕩走高，2005年猛然升至82.61%，是同年綜合地價漲幅40.98%的2倍，2006年漲幅為9.27%，2007年又升至28.13%，2008年達到90.99%，2005-2009年5年年均漲幅為42.97%，遠高于同期綜合地價26.33%的漲幅。專家認為，2004年以后北京住宅用地價格異常上漲的原因是住宅用地需求量在增長，而住宅用地供應量卻在持續減少。北京市2000年末常住人口為1107.5萬人，2009年末達到1755萬人，9年間年均增加65萬人，這相當于一個中等城市的人口規模，以人均住房20平米計算，每年需要增加住房1300萬平米（北京市房地產業“十一五”規劃確定的標準是人均住房28-30平米）。北京人口大量增加直接構成對住房的剛性需求，并進而對住宅用地產生剛性需求。另隨著城市居民生活水平的逐年提高，對住房的改善性需求也在增長。假如人均每年增加住房1平米，則北京市一年就需要增加1700多萬平米住宅，由此也增加了對住宅用地的需求。而2004年以后北京的住宅用地供應量卻是逐年減少的：2004年3635公頃、2005年1950公頃、2006年1900公頃、2007年1600公頃、2008年1700公頃、2009年1300公頃。專家認為，地價是土地供應和土地需求均衡一致的結果，2004年以后北京住宅用地的需求量持續超過了供應量，所以北京的住宅用地價格連續異常上漲是必然結果。

2、臺灣容積率獎勵存在問題

有臺灣學者認為，聯合國的數據顯示，自2008年以來，世界上居住在都市的人口已超過50%，都市再生問題已經是全球各國最大的問題。但都市更新并非就是屋屋的翻新、空地的留設、景觀的改善，也需要兼顧整體都市的容受力。臺灣的《都市更新條例》及相關法令的“容積獎勵制度”存在問題。在制度設計之初，明知道“都市更新”應該要全盤考慮都市計劃、建筑、社會福利、歷史人文等，卻不愿意努力去做，結果導致都市計劃的毀壞，使得公共設施成本增加，形成部分人享受容積獎勵，卻要由全體民眾買單的亂象。

今年恰逢海峽兩岸土地學術交流20年，會議認為，20年來，海峽兩岸土地學術交流取得了豐碩成果，促進了兩岸土地管理事業的蓬勃發展，成為新時期推進海峽兩岸科技文化交流的成功典范。今后要以海峽兩岸土地學術交流20年為契機，圍繞海峽兩岸土地學術交流與合作的“五項共識”，推動學術交流活動向更高層次發展，為建立海峽兩岸的節約集約用地制度，共同推進海峽兩岸土地管理事業和經濟社會發展貢獻更大的力量。

注：本文刊載于《中國土地》2011年第9期。

第五篇：土地節約與集約利用刻不容緩[范文模版]

土地節約與集約利用刻不容緩

發布時間：2009年08月17日 20:33作者：浙江省杭州市人民政府

隨著工業化與城市化的順利推進，杭州的經濟獲得了前所未有的發展。但與此同時，城市人口也在急劇增加，這使得本來就人多地少的杭州面臨著日益突出的人地矛盾。據２００３年底統計，市區人均土地面積大大低于長三角地區的其他主要城市。更為嚴重的是，市區實際可供開發利用的土地資源僅剩１３．６７萬畝。按近年來市區年均建設用地１．８２萬畝的速度測算，現有用地空間僅能維持市區不足十年的經濟社會發展需要。因此，大力推進土地節約和集約利用，既是貫徹落實國家宏觀調控政策，落實科學發展觀的必然選擇，更是確保杭州經濟社會持續發展的內在需要。近年來，杭州市委、市政府從實際出發，在深化土地節約和集約利用工作中，堅持“一優兩寬兩嚴”（優化城市規劃，放寬容積率限制、放寬建筑高度限制，嚴格控制建筑密度、嚴格控制綠地率），完善了建設項目用地監管考核機制，全面清理了閑置土地，取得了初步成效，為經濟社會的可持續發展開辟了新的空間。

堅持“一優兩寬兩嚴”，促進土地節約和集約利用。２００４年，針對市區工業功能區塊土地利用程度相對較低的狀況，在科學論證的基礎上，對江干區等五個工業功能區塊規劃進行了全面優化，把這些以工業生產為主的單一功能區塊調整優化為集約利用程度更高的綜合功能區塊。如江干區丁橋工業（倉儲）功能區塊，土地面積２２７８畝，經調整優化，除保留工業用地７０２畝外，其余地塊均調整為科研、綜合等公共設施用地，調整后建筑面積增加約１４５萬平方米。按照該區塊原工業用地容積率１．２測算，調整后，相當于增加土地面積約１８００畝。

在優化城市規劃布局的基礎上，我們適度放寬容積率和建筑高度。傳統工業項目土地利用粗放、用地寬打寬算的現象較為突出，據統計，市區工業用地平均容積率為１．０—１．２，有的甚至更低。因此，我們眼睛向內，積極挖潛，對建筑高度、容積率沒有特別限制的區域，在不破壞城市天脊線和城市景觀的前提下，適度放寬建筑容積率和建筑高度，鼓勵建設項目向空中發展。２００４年６月，市區對正在前期審批的３００多宗建設項目進行了全面清理，按照土地優用的原則，對其中約７６００畝工業用地的容積率和建筑高度進行了調整，平均容積率提高約０．６，可增加建筑面積約３００萬平方米。通過調整提高了土地利用強度，也為城市建設擠出了一定的空間。

堅持堵疏結合，走內涵挖潛集約用地之路。為了盤活存量土地，根據市委、市政府的部署，２００４年底，市區全面開展了存量土地及閑置建筑物調查工作，摸清底數，提出了對策，并以市政府名義出臺了《關于積極鼓勵盤活存量土地促進土地節約和集約利用的若干意見》等五個配套政策，在引導和鼓勵土地節約和集約利用上，堅持堵疏結合，有保有壓，有力地推進了全市經濟增長方式由粗放型向集約型轉變。在實踐中，我們著力在以下四個環節上下功夫。

一是堅持有保有壓，積極推進產業結構調整。調整了項目供地時序，對城市基礎設施等重點工程項目、高新技術項目、重大外資項目、重大工業技改項目和解決“住房難”建設項目優先供地；對不符合產業政策、耗地量大、污染嚴重、低水平重復建設項目堅決停止供地。同時，進一步加強行業投資管理，實行行業投資規模最低標準制度，對投資額小于最低行業投資規模的建設項目，一律通過租賃存量廠房解決，不再單獨供地。為充分利用閑置廠房等資源，方便在杭投資的中小企業尋求生產經營用房及場地，市政府在市公共資源交易中心專門建立了全市非住宅閑置房屋供需信息系統，搭建了企業之間廠房資源信息交流平臺。

二是提高供地門檻，防止土地粗放利用。自２００３年９月以來，我市全面執行建設項目用地控制指標制度，對項目用地按照單位面積投資強度、容積率和行政辦公及生活服務設施用地所占比例三項指標進行控制。凡不符合上述指標的，一律不供應土地。我市經濟技術開發區還根據開發區的實際情況，在省頒發標準的基準上，進一步提高入區門檻，要求投資密度達到每畝３５萬美元、土地產出率達到每畝４００萬元。對投資密度低的行業，堅決不予引進。２００４年該區土地利用強度平均為８１萬美元／畝，較上的２２．１萬美元／畝提高了近３．７倍。

三是建立激勵機制，鼓勵優先使用存量土地。最近，市政府專門出臺政策，鼓勵將利用程度較低的土地在符合城市規劃條件下調整用途，做到有地優用。對工業、倉儲等原以劃撥方式取得的用地調整為科研用地的，可以協議方式供地；若原工業用地在２００７年１２月３１日前開發使用的，且經依法批準，在原用地范圍內新建、改建、擴建工業項目所增加的建筑面積不再補繳土地出讓金。對依法取得的經營性用地，在一年內使用的，經依法批準增加建筑面積的，按原合同地價補繳土地出讓金。

我市國家級開發區也根據本區實際，建立了地價與投資密度、土地產出率等指標聯動的管理機制。如杭州經濟技術開發區規定，項目投資在規定的土地投資強度基礎上，每增加投資１００萬元人民幣／畝，按１萬元／畝標準給予獎勵。項目產出在規定的土地利用強度基礎上，每增加產出１００萬元／畝，按２萬元／畝標準給予獎勵，但累計獎勵不超過８萬元／畝。３年后對企業的土地投資強度和土地利用強度進行考核，對不達標準的企業，按規定補繳土地出讓金。

四是鼓勵合理利用地下空間。我市自２００３年開始試行地下空間有償使用。為了積極鼓勵用地單位充分利用地下空間，２００５年市政府出臺文件，明確用地單位利用自有土地建造地下停車庫，面向社會提供停車服務的，只要不進行分割轉讓、銷售或長期租賃的，可以劃撥方式使用；對用地單位利用地下空間從事其他經營性活動，依法須有償使用的，其出讓金按一定比例的基準地價收取。

堅持嚴格的項目監管制度，遏制土地閑置浪費現象。土地節約和集約利用是一項系統性的工作，涉及面廣、審批環節多。因此，必須在政府統一領導下，協調投資、規劃、建設、土地等部門，各司其職，綜合管理。杭州市明確規定，要求各部門在項目審批、規劃審批、方案設計、具體建設項目供地等環節，按照“浙江省建設用地控制指標”的要求嚴把審批、審核關。

為有效防止以建設項目圈占土地或土地閑置浪費的情況發生，市政府在投資項目集中辦理中心實施了行政許可信息的聯網實時監管制度。對建設項目批（核）準或備案之日起滿１年未辦理規劃勘設紅線的，其批（核）準或備案文件自動失效；對規劃勘設紅線批準之日起滿１年未通過方案設計審批或《建設用地規劃許可證》批準之日起滿６個月未申請辦理農用地轉用、征用或建設用地手續的，投資、規劃、建設等行政主管部門的相關批文自動失效。建設單位需要繼續用地的，市有關部門根據項目具體情況進行審核，并依法辦理相關手續。

為提高土地利用效率，我們還全面開展了已批未供項目用地的清理和調劑工作，建立了用地單位退出機制，明確對非急需或土地利用效率低下的建設用地項目，由市投資、規劃、建設、國土資源等行政主管部門重新進行項目調整；同時，市政府還督促各地加快已批準農轉用、征用土地的供地速度，農用地轉用、征用批準后滿１年未實施具體征地行為或完成征地后滿１年未辦理用地手續的，由國土、投資、規劃、建設等行政主管部門重新調整建設項目，并重新辦理相關審批手續，原項目建設主體已繳納的有關征地稅費予以退還。

在實行嚴格的監督制度的同時，我們進一步加大了閑置土地清理力度，通過對市區１９９２年以來已批準具體建設項目進行逐宗排查，共清理出各類閑置土地８０宗，土地面積２６９８畝。同時，還對各地塊造成土地閑置的原因進行了深入調查，根據不同情況進行了分類。在此基礎上，按照“依法辦事、積極慎重、實事求是、區別對待”的原則，分別提出了處置意見。到目前為止，共收回閑置土地５宗，土地面積３０６畝；重新調整項目用地１０宗，土地面積４８６畝；其余土地由市國土資源管理部門實施跟蹤管理，發放責令限期動工通知書，逐宗進行督促，如因企業自身原因仍無法限期動工建設的，將由政府依法收回。

為了使土地節約和集約利用落到實處，我們還建立了建設項目指標的考核制度，對經營性用地，在招拍掛文件中，明確項目的開工、竣工期限，如由于用地單位自身原因造成開工或竣工延期的，每延期一個月由用地單位按成交價１％繳納違約金，并將監督實施的責任落在了各區政府。對工業項目用地，在土地出讓合同約定土地用途、容積率等使用條件外，還須有投資強度、開發進度等控制性要求。建設項目竣工后，委托中介機構對合同約定的項目投資情況進行評估。如土地使用權人未按照約定條件使用土地或未按約定完成投資建設，要追究相應的違約責任。