第一篇：關于我縣節約集約利用土地的調查與思考范文

關于我縣節約集約利用土地的調查與思考

發布日期：2012-6-8

2011年8月23日胡錦濤總書記在主持中共中央政治局第31次集體學習時指出：用三個“最嚴格”強調中國的土地管理制度。即“最嚴格的土地管理制度”、“最嚴格的耕地保護制度”、“最嚴格的節約用地制度”。在土地供需矛盾日益凸顯的背景下，國家“十二五”規劃綱要明確提出要落實節約優先戰略。我縣作為 “縣域科學發展示范點”，如何做到既要保證建設用地供應，又要嚴格保護耕地，實現保護資源和保障發展兩不誤，這是必須正視和解決的現實問題。我們通過調研，形成此調研報告。

一、我縣土地資源利用的基本特點

我縣區域面積506.6平方公里，轄6鎮3街道，戶籍人口38萬，外來人口37萬，境內河網密布，一馬平川，是著名的江南水鄉，土地資源利用特點明顯：

（一）用地結構單一。第二次土地調查資料顯示，全縣現有耕地41.48萬畝，占全縣總面積的54.59%；園地和草地面積0.31萬畝，占0.41%；水域及水利設施用地12.37萬畝，占16.28%；城鎮、村及工礦用地18.65萬畝，占24.54%；交通運輸用地3.07萬畝，占4.04%；其他土地0.11萬畝，占0.14%。由此可見，我縣建設用地主要是城鎮、村及工礦用地和交通運輸用地，2項占了全縣總面積的28.58%。

（二）土地空間有限。首先新一輪土規（2006年-2020年）全縣允許建設用地空間為23.05平方公里，經過前些年的開發利用，目前僅剩13平方公里。其次新一輪土規編制 “有條件建設區”為36平方公里，其中26平方公里為基本農田，目前已很難置換為建設用地。再次新一輪土規全縣基本農田保護面積為38.8萬畝，占總耕地面積41.48萬畝的93.5%，高出上一輪農保率7.5個百分點（全市為88%，全省為85.6%）

（三）供需矛盾突出。“十一五”期間，全縣用地需求每年以18%的速度增加，全縣農轉用面積21160畝，平均每年4232畝，其中計劃指標6117畝，折抵指標3826畝，復耕指標11217畝。而實際供地面積達25195畝，平均每年5039畝。預測“十二五”期間全縣可用用地指標為9840畝，僅為“十一五”的46.5%，其中年度計劃指標預計可取得4000畝，農村土地整治5840畝，年均可新增建設用地供應1968畝，同比減少53.5%，土地供需矛盾十分突出。

（四）占補平衡困難。縣域內可開發的未利用地已所存無幾，耕地后備資源極其匱乏，實施新一輪土地利用總體規劃保持耕地總量動態平衡將缺口很大。經估算，我縣可供開發的非耕地和斷頭浜總量不超過5000畝，而“十二五”期間全縣需要新增建設用地約1萬畝（不包括重大基礎設施項目），到2015年我縣將無新增耕地可用于占補平衡。（如江蘇射陽縣每年海涂就可新增0.8—1萬畝，土地后備資源十分豐富）

（五）畝均投入產出低。據統計，2011年，我縣規上企業土地投資強度畝均136萬元、畝均產出190.5萬元、畝均工業增加值34.2萬元、畝均稅收8.61萬元；而全市規上企業投資強度畝均220萬元、畝均產出258萬元、畝均工業增加值45萬元、畝均稅收9.99萬元。同時，不同行業、企業間的差異也很大，在畝均產出上木業家具僅為122萬元，而化學原料及化學制品制造業達到553萬元；在畝均稅收上，木業中位居前位的錢塘木業僅為45.9萬元，而像田中精機裝備制造業達到144萬元。據有關部門調查統計，目前全縣畝均稅收1萬元且畝均工業增加值10萬元以下的規下企業還有69家，占地5247畝，占總量的17%；69家企業2010年稅收2675萬元，占總量的0.7%；工業增加值2.57億元，占總量的1.7%。

二、我縣節約集約用地的初步成效

近年來，縣委、縣政府對節約集約利用土地高度重視，在今年開展的五大專項行動中，把土地“要素保障創新行動”作為首要行動，形成了實施方案，并做了大量細致扎實的工作，取得了初步成效。

（一）實施工業用地節約集約工程。縣政府于2007年出臺了《關于促進工業用地節約集約利用的實施意見》、縣府辦于2008年下發了《關于印發嘉善縣工業用地節約集約利用實施辦法的通知》，提出自2008年開始實施“騰籠換鳥”、“退低進高”、“提高容積率”、“增加投資強度”四大工業用地節約集約工程。2011全縣通過實施“五個一批”，共完成退出落后低效產能企業（項目）共82個，盤活土地資源1116畝。2011年還成功創建為省級節約集約模范縣和部級達標縣。

（二）開展“三舊”改造調查摸底。2010年對全縣“三舊”（舊城區、舊廠區、舊村莊）改造的潛力進行了調查摸底分析，各鎮（街道）根據土地利用總體規劃和城市（鎮）總體規劃，以土地利用現狀圖或地形圖為底圖，將需改造的舊城區、舊廠區、舊村莊構繪出來，確定改造地塊及面積，經各鎮（街道）上報，全縣“三舊”可改造面積10092畝，其中：舊城區584畝、舊廠區6322畝、舊村莊3186畝。

（三）有序推進“退二進三”工作。初步確定了 “退二進三”的政策意見，如原地塊轉型為批發零售、住宿餐飲、商務金融等商服用地的，則將超過底價部分按凈收益的50%獎勵給原用地單位；如原地塊轉型為城鎮住宅用地的，則將超過底價部分按凈收益的20%獎勵給原用地單位。目前，通過各主體自行申請和相關部門實地踏勘審核，確定了魏塘、干窯、大云、羅星、開發區等9宗地塊作為“退二進三”試點，總土地面積1908畝，目前試點單位正在組織實施之中。2011年全縣驗收確認的節約集約利用土地項目44個，可節約集約利用土地面積1572.6畝，盤活存量廠房近8萬平方米。

（四）實施農村土地綜合整治。全縣已批準農村土地綜合整治項目14個，其中2009年5個，2010年8個，2011年1個。14個農村土地整治項目涉及全縣6鎮3街道，項目區總規模133242畝，規劃搬遷總戶數7530戶，規劃復墾總面積6071畝，已核撥周轉指標3163畝，其中：用于安置區建設、二三產等其他用地面積分別達到1568畝和318畝，占已核撥周轉指標的50%和10%。完成搬遷農戶1039戶，復墾土地945畝（其中市級已驗收828.2畝），占已核撥周轉指標的29.88%。

（五）強化用地準入和批后監管。主要是把好“三關”：首先是把好項目聯審關。出臺《嘉善縣工業投資項目評價辦法（試行）》，嚴格執行國家產業政策和“雙控”指標，實行經營性用地和工業用地履約保證金制度。其次把好合同履行關。將開竣工時間、“雙控”指標、達產要求、掛牌施工等納入合同管理，對不能按合同履行義務的，按規定收取滯納金或違約金，直至取消合同、收回土地。再次把好重次登記關。在竣工驗收時，按照出讓合同和補充合同的約定，對容積率等主要指標進行核實，對符合要求的予以發放土地使用權證，不符合要求的，限期整改。

三、我縣節約集約用地的問題思考

我們調研后感到，目前在開展節約集約利用土地過程中有以下問題值得思考：

（一）法規政策的推力不夠。前期因項目分期實施、企業圈地行為、法律缺乏約束等多種原因，導致土地用而未盡數量相當可觀。目前在騰退擁有合法使用權且依法審批過的項目用地時，仍然缺少必要的法律條款支撐，而要騰退這些低效利用土地，在實際操作中路徑還不夠多，手段和措施還不夠有力，目前基本上局限于經濟補償這一辦法，容易使當事人討價還價，騰退成本增加、難度加大。

（二）行政推動的合力不夠。騰退低效利用土地涉及多個部門的職能，需要各部門形成合力，克難攻堅。我們感到目前還缺乏一個強有力的部門協調機制，騰退的項目大多是個案，很難用一個政策來執行，有時往往需要領導出面協調才能解決問題，容易造成頭痛醫頭、腳痛醫腳的被動局面，長期下去很難常態化推動這項工作。

（三）騰退資金的支撐不夠。從目前情況看，無論農村土地整治、“退底進高”、“退二進

三”和“五個一批”工程，還是土地“二次開發”，都需要大量的資金作支撐，但由于政府性融資平臺的清理，鎮（街道）已很難進行融資，在縣級層面上也缺乏有效的融資平臺來支撐項目的包裝和實施，加上主體財力的局限，導致一些項目騰退不徹底，沒有用凈地出讓的方式進行操作，容易造成遺留問題。

（四）政策導向明確不夠。目前，騰退低效利用土地的思路有了，但具體辦法措施還不多。關鍵是沒有一個明確的騰退標準和機制。譬如：對小木業、小印染、小水泥（建材）、小冶煉、小造紙、小化工、粘土磚瓦窯和鉛酸蓄電池等八大行業如何進行強制性淘汰？對單位土地產出少、貢獻低、能耗大、占地多的企業，如何通過整體或部分轉產、嫁接、合資、合作或轉讓等方式來實現“退低進高”或轉型升級都缺乏相應的辦法和措施。（江蘇省射陽縣對鄉鎮工業園區的規模已嚴格控制，不能再鋪攤子，對引進的項目原則上集中到縣里4大園區落戶，考核上項目算鄉鎮，稅收縣鎮各半分成）

（五）土地開發整理力度不夠。土地后備資源少，分布不均衡，開發利用難度大，新開發土地的后續管理不力，拋荒、非法搭建時有發生。農村土地整理項目及“兩新”工程推進因資金短缺，空間指標制約，推進速度滯緩，且主體間不平衡，按年度使用和歸還周轉指標的情況看，今年我縣力爭完成復墾面積1322畝，確保歸還2009年5個項目662畝周轉指標任務，但今年一季度全縣僅完成復墾15畝。因此，2012年復墾還債壓力非常大。對存量土地如何有效利用還在探索過程中，由于缺乏必要的約束與激勵機制，土地“二次開發”及“兩新”工程推進積極性普遍不高。

（六）出讓金提留偏多偏高。據了解，目前出讓一宗土地有10項提留，總提留比例一般在總地價的35%—40%。10項提留中： 2項是新增提留（教育專項資金和水利建設專項資金：按凈收益的10%收取）。6項是原有提留（土地收益基金和政府償債風險準備金：按總地價的5%收取；社會保障統籌基金：按總地價的10%收取；廉租住房保障基金：按總地價的2%收取；土地復墾專項資金：按總地價的1%收取；土地節約集約專項資金：按總地價的1—2%收取）。2項是縣定提留（農業開發資金：3500元/畝；公路建設資金：2000—5000元/畝不等）。特別是一些政府回購項目，再次進行出讓提留，使主體收益倒掛，已嚴重影響各主體開發利用土地的積極性。

四、我縣今后節約集約用地的意見建議

節約集約用地的含義：一是節約用地。就是各項建設都要盡量節省用地，千方百計地不占或少占耕地。二是集約用地。即每宗建設用地必須提高投入產出的強度，提高土地利用的集約化程度。三是有效用地。即通過整合、置換和儲備，合理安排土地投放的數量和節奏，改善建設用地結構、布局，挖掘用地潛力，提高土地配置和利用效率。在此，對我縣下一步節約集約利用土地提出如下建議：

（一）要注重觀念更新。要切實增強節約集約用地的責任感、緊迫感和使命感，提高節約集約用地的積極性、自覺性和主動性，確立“只有節約集約，才能保障發展用地”和“畝產論英雄”的理念，樹立“守土有責、護土有方、動土有據、用土有益”的觀念，全面推行資源節約集約利用、走內涵挖潛的新模式，全面推進資源、資產、資本“三位一體”和數量、質量、生態管控并舉的資源管理新機制，真正實現“兩個轉變”即由增量擴張向存量挖潛轉變，由粗放使用向高效利用轉變。同時要算好我縣土地資源帳，根據2011年度土地利用現狀變更調查數據，我縣建設用地已占區域土地總面積的28.87%，已接近國際30%的警戒線（北京為18%，蘇州為20%，天津為25%，上海為29%）。昆山市2010年工業項目投資強度內資就達到458萬元/畝，而我縣2011年度工業用地平均合同約定投資強度僅為120萬元/畝。因此，我縣在“投資強度”這個指標上還有較大的挖潛空間。

（二）要注重有效利用。就是對“轉而未供、供而未用、用而未盡”的項目進行重點清理。據調查：截止今年3月底，全縣共有閑置用地15868畝，其中：轉而未供土地11931畝，其

中工業項目有4000畝；供而未用土地3937畝，其中工業項目有2036畝；“用而未盡”項目事實上很多，至今尚未作過系統的調查和統計。為此，要建立現有存量土地動態檔案，全面、及時、準確掌握存量土地的批準時間、面積、類型、用途、權屬、分布與處理情況，企業的生產經營情況以及存量土地可以利用的方式，要花大力氣進行徹底排摸清理，做到情況明，底子清，操作得當就是很大的土地潛力。

（三）要注重“二次開發”。即“三舊”（舊城鎮、舊廠房、舊村莊）改造。據了解我縣可改造的“三舊”面積達10092畝。目前，省國土廳已原則同意我縣作為《低效利用建設用地二次開發》試點縣，我們要抓住機遇，用足用好政策。要鼓勵和引導“三舊”業主依法轉讓或出租閑置房，通過實施老廠改造、內部整理、余缺調劑、引進先進設備等途徑，對空閑地、閑置房和低效利用土地進行整合，實現土地的充分開發利用，提高土地利用效率。當然“三舊”改造在政策處理上難度要大些，但只要方法措施得當，也是我縣下一步盤活土地的潛力。與此同時，在土地的占補平衡上，對小河小浜的開發利用一定要慎之又慎，特別對斷頭浜的利用也要有占補平衡的方案，總的建議是水域面積只能保持，不能減少。

（四）要注重臨時用地清理。在全縣進行普遍清理的基礎上，要把320國道兩沿作為清理的重點。據了解：80年代為了鼓勵發展個私經濟，在320國道等公路兩沿審批了較多的“兩戶一體”生產性、經營性臨時用地，當時規定用地時間為2年，現在近30年過去了，由于生產經營發生了變化，目前許多房屋閑置，場地荒蕪，浪費嚴重，有的甚至改變了用途或用地性質。我們認為，臨時性建設用地是有法律規范的，盤活用好這些存量土地也是緩解目前土地資源要素制約的有效辦法。

（五）要注重長效管控。首先要嚴格實施土地利用總體規劃，充分發揮規劃的引領和管控作用。其次要健全建設用地準入和批后監管評價機制，制定出臺相關細則，全面實施新建項目竣工用地復核驗收制度。再次要建立GPS土地動態巡查系統，實現在建項目、巡查路線和巡查人員實時監管“三定位”，初步建立“以圖管地”的監察模式，提高土地執法監管效率。最后要加快責任體系建設，相關部門要各司其職、協調聯動，加強對節約集約用地各個環節的監督、檢查和執法，保證和促進各項措施真正落到實處。

（六）要注重機制創新。首先要研究建立企業評價體系，對能耗大、產能低、貢獻小的企業實行末位退出機制。同時要建立工業項目用地地價的調節機制，使之與產業類型、用地規模、土地利用率、土地集約度相掛鉤，實行用地動態管理。其次要完善土地使用稅調節政策，對閑置土地、空閑土地、低效土地適用最高稅率，增加土地的保有成本。再次要建立未供土地的源頭防范機制，加大閑置土地的處置力度，形成閑置土地發現、處置、利用的常態化管理機制。

第二篇：土地集約節約利用

土地政策落實情況的匯報

為貫徹十分珍惜、合理利用土地和切實保護耕地的基本國策，落實最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約集約用地制度，提升土地資源對經濟社會發展的承載能力，促進生態文明建設,保障項目順利落地，最大限度的挖掘土地潛力，不斷提高土地的利用效率和經濟效益。近年來園區管委會及國土資源分局深入貫徹落實科學發展觀，在認真執行國土資源部《土地集約節約利用規定》的同時，針對建設用地指標緊張、土地供需矛盾突出的局面，不斷創新思路，深挖土地潛力，爭取高效利用，確保經濟社會又好又快的發展。

一、土地基本情況。工業園區下轄一個XXX，面積為12734.46公頃，其中耕地面積6338.99公頃，園地面積229.02公頃，林地面積1602.39公頃，草地面積1752.77公頃，城鎮村和工礦用地面積1604.02公頃，交通運輸用地面積439.23公頃，水域及水利設施用地面積383.11公頃，其他用地面積384.93公頃。

二、土地集約節約利用情況。園區用地規劃嚴格按照“布局集中、用地集約、產業集聚”的原則，注重行業集中布局和產業優化互補，最大限度的挖掘土地潛力，提高利用效率。在此基礎上，著重做好以下四方面工作：一是實行建設用地總量控制。對園區范圍內閑置土地進行調查摸底，嚴格執行《閑置土地處理辦法》，結合園區實際制定《建設用地批前批后監管管理辦法》，2市場化程度都達到了理想狀態。但是，在項目建設的過程中，仍然存在規劃不科學，土地利用粗放，深挖潛力不足，土地利用效率不高等問題。這就要求我們必須高瞻遠矚、科學規劃、合理布局，嚴格土地管理，加強執法力度，堅持“嚴控增量、盤活存量、集約節約、高效利用”的工作思路，堅持“保重點、攻難點、提效率”的服務理念，采取計劃用地、項目爭地、依法供地、集約用地、拆遷增地等多條路徑，多措并舉，多管齊下，著力在土地精細化管理上求突破，努力提高資源保障的針對性、有效性和科學性。

第三篇：論土地節約與集約利用

**市人民政府隨著工業化與城市化的順利推進，**的經濟獲得了前所未有的發展。但與此同時，城市人口也在急劇增加，這使得本來就人多地少的**面臨著日益突出的人地矛盾。據２００３年底統計，市區人均土地面積大大低于長三角地區的其他主要城市。更為嚴重的是，市區實際可供開發利用的土地資源僅剩１３．６７萬畝。按近年來市區年均建設用地１．８２萬畝的速度測算，現有用地空間僅能維持市區不足十年的經濟社會發展需要。因此，大力推進土地節約和集約利用，既是貫徹落實國家宏觀調控政策，落實科學發展觀的必然選擇，更是確保**經濟社會持續發展的內在需要。近年來，**市委、市政府從實際出發，在深化土地節約和集約利用工作中，堅持“一優兩寬兩嚴”（優化城市規劃，放寬容積率限制、放寬建筑高度限制，嚴格控制建筑密度、嚴格控制綠地率），完善了建設項目用地監管考核機制，全面清理了閑置土地，取得了初步成效，為經濟社會的可持續發展開辟了新的空間。堅持“一優兩寬兩嚴”，促進土地節約和集約利用。２００４年，針對市區工業功能區塊土地利用程度相對較低的狀況，在科學論證的基礎上，對江干區等五個工業功能區塊規劃進行了全面優化，把這些以工業生產為主的單一功能區塊調整優化為集約利用程度更高的綜合功能區塊。如江干區丁橋工業（倉儲）功能區塊，土地面積２２７８畝，經調整優化，除保留工業用地７０２畝外，其余地塊均調整為科研、綜合等公共設施用地，調整后建筑面積增加約１４５萬平方米。按照該區塊原工業用地容積率１．２測算，調整后，相當于增加土地面積約１８００畝。在優化城市規劃布局的基礎上，我們適度放寬容積率和建筑高度。傳統工業項目土地利用粗放、用地寬打寬算的現象較為突出，據統計，市區工業用地平均容積率為１．０—１．２，有的甚至更低。因此，我們眼睛向內，積極挖潛，對建筑高度、容積率沒有特別限制的區域，在不破壞城市天脊線和城市景觀的前提下，適度放寬建筑容積率和建筑高度，鼓勵建設項目向空中發展。２００４年６月，市區對正在前期審批的３００多宗建設項目進行了全面清理，按照土地優用的原則，對其中約７６００畝工業用地的容積率和建筑高度進行了調整，平均容積率提高約０．６，可增加建筑面積約３００萬平方米。通過調整提高了土地利用強度，也為城市建設擠出了一定的空間。堅持堵疏結合，走內涵挖潛集約用地之路。為了盤活存量土地，根據市委、市政府的部署，２００４年底，市區全面開展了存量土地及閑置建筑物調查工作，摸清底數，提出了對策，并以市政府名義出臺了《關于積極鼓勵盤活存量土地促進土地節約和集約利用的若干意見》等五個配套政策，在引導和鼓勵土地節約和集約利用上，堅持堵疏結合，有保有壓，有力地推進了全市經濟增長方式由粗放型向集約型轉變。在實踐中，我們著力在以下四個環節上下功夫。一是堅持有保有壓，積極推進產業結構調整。調整了項目供地時序，對城市基礎設施等重點工程項目、高新技術項目、重大外資項目、重大工業技改項目和解決“住房難”建設項目優先供地；對不符合產業政策、耗地量大、污染嚴重、低水平重復建設項目堅決停止供地。同時，進一步加強行業投資管理，實行行業投資規模最低標準制度，對投資額小于最低行業投資規模的建設項目，一律通過租賃存量廠房解決，不再單獨供地。為充分利用閑置廠房等資源，方便在杭投資的中小企業尋求生產經營用房及場地，市政府在市公共資源交易中心專門建立了全市非住宅閑置房屋供需信息系統，搭建了企業之間廠房資源信息交流平臺。二是提高供地門檻，防止土地粗放利用。自２００３年９月以來，我市全面執行建設項目用地控制指標制度，對項目用地按照單位面積投資強度、容積率和行政辦公及生活服務設施用地所占比例三項指標進行控制。凡不符合上述指標的，一律不供應土地。我市經濟技術開發區還根據開發區的實際情況，在省頒發標準的基準上，進一步提高入區門檻，要求投資密度達到每畝３５萬美元、土地產出率達到每畝４００萬元。對投資密度低的行業，堅決不予引進。２００４年該區土地利用強度平均為８１萬美元／畝，較上的２２．１萬美元／畝提高了近３．７倍。三是建立激勵機制，鼓勵優先使用存量土地。最近，市政府專門出臺政策，鼓勵將利用程度較低的土地在符合城市規劃條件下調整用途，做到有地優用。對工業、倉儲等原以劃撥方式取得的用地調整為科研用地的，可以協議方式供地；若原工業用地在２００７年１２月３１日前開發使用的，且經依法批準，在原用地范圍內新建、改建、擴建工業項目所增加的建筑面積不再補繳土地出讓金。對依法取得的經營性用地，在一年內使用的，經依法批準增加建筑面積的，按原合同地價補繳土地出讓金。我市國家級開發區也根據本區實際，建立了地價與投資密度、土地產出率等指標聯動的管理機制。

第四篇：土地節約集約利用與環境保護

土地節約集約利用與環境保護

——2011年海峽兩岸土地學術交流會綜述

許 堅

(中國土地勘測規劃院 北京 100035)

2011年海峽兩岸土地學術交流會，于8月10日至11日在哈爾濱市舉行。國土資源部副部長、中國土地學會理事長王世元出席，并發表重要講話。黑龍江省副省長于莎燕、臺灣地政研究所所長林英彥等出席并致辭。國土資源部總規劃師、中國土地學會副理事長胡存智出席并主持紀念海峽兩岸土地學術交流20年茶話會。本次交流會的主題是“土地節約集約利用與環境保護”，具體交流內容包括：土地開發與農地保護、土地利用與環境影響評價、城市土地二次開發與權益保護、土地管理與房價調控等。會議共收到兩岸專家學者投稿90多篇，兩岸專家學者120人參會。現將主要觀點綜述如下：

一、土地開發與農地保護

1、大陸應多種植多出口勞動力密集型農產品，應少種植多進口耕地密集型農產品

有專家認為，玉米、水稻等屬于勞動力密集型農產品，小麥、大豆等屬于耕地密集型農產品。大陸耕地資源稀缺，勞動力富于，因此，在玉米、水稻等農產品上具有比較優勢，在小麥、大豆等農產品上是比較劣勢。根據比較優勢理論，大陸應多種植多出口玉米、水稻等勞動力密集型農產品，少種植多進口小麥、大豆等耕地密集型農產品。這有利于緩解大陸耕地的壓力，如每年進口2000—3500萬噸小麥和大豆，就相當于進口了200萬公頃—350萬公頃的耕地資源。

2、大陸具有初中及以上文化程度且年齡在35歲以下的農戶對國家政策有更快的響應程度

了解農戶土地利用意識，實現農戶意識與國家意志的統一，有利于確保各項政策措施取得實效。有專家對大陸農戶土地利用意識進行了調查，發現具有初中及以上文化程度且年齡在35歲以下的農戶，更關注國家政策，對政策的響應程度更快，對市場的敏銳性更強，能更合理地利用現有資源，更傾向于通過提高農業生產技術（改善土地利用方式和種植模式）和適應政策來實現土地的最佳利用；未受過教育，年齡在35-50歲間的農戶對政策的接受程度較慢，更愿意繼承傳統的土地利用方式，更多地是選擇增加農業投入（化肥、農藥以及有機肥等）來實現土地利用；50歲以上的老年基本上對國家土地政策的調整與實施沒有反應，他們更關心的是土地歸屬。另外，有勞動力、初中及以上文化程度且年齡在35歲以下的農戶，更愿意通過土地流轉獲取更多土地，發展特色農業，也更趨向于以土地作為資本進行入股分紅；未受教育或者小學教育文化且年齡在35-50歲以上的農戶，更愿意接受轉租收取租金的方式；而50歲以上的農戶基本上是固守土地，對土地流轉政策呈抵觸情緒。

3、臺灣和大陸的農地改革存在相似之處

有臺灣學者認為，海峽兩岸都存在兩次農地改革。第一次都是進行重新分配農地，實現農民的土地所有權。第二次改革，臺灣仍維持農地私有化，借助于《農業發展條例》的修正，放寬了農地所有權的轉移限制，以實現擴大農地經營規模的目標；而大陸則讓農地歸于集體所有，以擴大農地經營規模。臺灣學者從兩岸農地制度改革中得出結論：一是財產權會激勵農民的生產積極性，故兩岸為解決農地利用問題，皆改革產權制度。二是影響農民生產積極性的誘因，又不僅僅是“所有權”，比如大陸農民不具有所有權，也能借助于其他權能的保障，達到激勵生產的目的。三是調整農業生產規模及經營模式，可以提高農地利用效率。在臺灣有1979年的擴大農場經營規模政策和目前的“小地主大佃農”政策，在大陸有農業合作社、人民公社，到現階段的家庭聯產承包責任制等，皆是希望通過這些手段擴大農地經營規模，以提高農地利用效率。

二、土地利用與環境影響評價

1、應關注大陸煤炭資源枯竭型城市存在的土地利用困境 有專家認為，目前大陸煤炭資源枯竭型城市存在土地利用困境：一是生態環境破壞嚴重。由于多年開采，導致采空區日益擴大，各城市均有不同程度的地表塌陷；同時，矸石山和粉煤灰堆積引發了固體污染和空氣污染，有害物質滲入到土壤和水環境系統中，又造成地表和地下水系污染。二是城市建設用地經濟效益低下。采用地均GDP指標(單位面積土地實現GDP量)衡量城市土地利用效益，目前煤炭資源枯竭型城市多數處于低水平狀態。三是管理比較混亂。目前，管理煤炭行業的機構有國土資源系統，發改委系統的能源局、煤炭工業管理局等，安全生產監督管理部門，大型國企部門自身的管理權限，還有中國煤炭工業發展研究中心、煤炭工業規劃研究設計院、中國煤炭工業協會政策研究室、中國煤炭加工利用協會等單位的建議權等。各種管理之間雖略有側重點不同，但也存在嚴重的重復交叉，一定程度上造成了混亂。

2、環境影響評估不應完全以科技為導向，還必須重視社區民眾的意見

有臺灣學者認為，環境影響評估是一種風險性評估，“可接受風險”的決策是一個結合了自然科學與人文科學、日常理性與專家理性的共生體，不能因為專業化而彼此孤立，各自獨立發展，而必須超越學科及團體的局限來尋取共識。因為環境影響評估在科學預測之外，還充滿了政治、道德的內容，所以環境影響評估不應完全以科技為導向，不能認為只要科技預測是可行的，社區民眾就必須接受，實際上，還必須重視社區民眾的意見，應將其納入環境影響評估的制度中。而為了讓民眾的參與成為有意義的參與，信息的公開就是必要的。只有信息公開，相互的溝通才會有意義，所獲得的共識才會得到大家尊重。

還有臺灣學者進一步認為，重大開發項目影響范圍廣大，所涉及的環境問題非常復雜，為了提高決策的正確性，需要各界人士協助決策機關獲取充分信息。由于重大開發項目對環境的影響，可能在時間與空間上具有延展性，故潛在受影響的民眾，并不限于現階段權益受影響的利害關系人。經常發生這樣的情況，開發地區周邊的居民取得理想的補償后，就放棄對環境質量的訴求，結果導致合理的環境質量要求也同時被廢棄。所以，應保障非利害關系人廣泛參與環境影響評估的權利。

三、城市土地二次開發與權益保護

1、大陸應統一規定土地增值收益在土地所有者、原土地使用者、投資開發者之間的合理分配，才能真正解決征地拆遷難的問題

有專家認為，土地使用權進入市場后帶來巨大收益，但長期以來，大陸只是對土地收益的用途做出了原則規定，對土地收益在土地所有者、原土地使用者和投資開發者之間的合理分配，卻缺乏統一規定，由此造成各地各行其是。比如，在早期協議出讓時期，有的地方是“生地”出讓，有的地方是“毛地”出讓，有的地方是“熟地”出讓。由于在地價概念上不統一，有的地方是收土地出讓金，有的地方是收“毛地價”，有的地方是收“熟地價”。而且各地出讓金占“毛地價”或“熟地價”的比例也不一致。現在推行土地儲備開發和“熟地”招拍掛出讓，產生了更加巨大的土地增值收益。如何在土地所有者、原土地使用者和投資開發者三者之間合理分配土地增值收益，各地做法也不盡一樣。有的是給開發企業一定比例的固定回報，有的是政府和企業按交易總價的一定比例分成，有的是將土地增值收益按一定比例返還給原土地使用者，有的卻是將土地增值收益全部留給了政府。現在的征地、拆遷難，根本原因是沒有分配好土地增值收益。因此，國家應當統一規定土地增值收益在土地所有者、原土地使用者和投資開發者之間的合理分配，才能真正解決征地拆遷難的問題。

2、臺灣應重視研究都市擴張

有臺灣學者認為，都市空間規模向外擴張，若有規劃引導，可緩解都市中心所面臨的人口、產業發展與高房價壓力，具有提升生活水平與社會福利的正面效益。但若欠缺規劃引導，將可能出現低密度、蛙躍與破碎化的發展型態，并顯著破壞周邊農地的糧食生產能力。蔓延的建成區域，也因屬非都市計劃的管制范圍，無法有效配合都市成長，進而產生混亂。此等都市擴張所造成的影響，稱為土地使用與地表覆蓋的變遷沖擊，是近年來國際研究的重點之一，也必須引起臺灣學者的注意。

3、臺灣的土地征收制度應考慮保障私人權益

現行臺灣的土地征收，主要依據是2000年公布的《土地征收條例》（本條例制定前為土地法土地征收編）。然而，由于土地征收法制不健全，加之執行觀念的偏差，長期以來，臺灣政府為了各項公共建設，包括非公益性的土地開發，也往往輕易動用公權力，實行強制征收方式，造成紛爭頻繁、爭議事件不斷。2010年，更因苗栗大埔及彰化相思寮的土地征收，相繼引發被征收人、農民團體及相關社會團體等的強烈抗爭，成為社會廣為關注的事件。基于輿論及社會運動團體的壓力，促使主管機關著手研究修訂現行《土地征收條例》。對此，有臺灣學者認為，土地征收與私人的財產權、生存權及工作權保障具有密不可分的關系，因此，關于土地征收的法律，無論在立法上，以及運用或解釋上，除要著眼于增進公共利益外，也要兼顧保障民眾的財產權、生存權和工作權，即應考慮公共利益與私人利益的平衡，這才與憲法規定的宗旨相符合。

四、土地管理與房價調控

1、北京住宅用地價格異常上漲的原因是住宅用地需求量在增長，而住宅用地供應量卻在持續減少

有專家認為，2000年以來，北京住宅用地價格呈逐年上漲態勢。如2009年北京住宅用地價格為10785元/平方米，綜合、商業、工業用途地價分別為7198元/平方米、10316元/平方米、1198元/平方米，與2000年相比，住宅用地價格上漲465.25%，綜合、商業、工業用途地面熟地價分別上漲233.4%、150.93%和161.57%。2004年以前，北京住宅用地價格每年漲幅在3%左右，2004年以后漲幅振蕩走高，2005年猛然升至82.61%，是同年綜合地價漲幅40.98%的2倍，2006年漲幅為9.27%，2007年又升至28.13%，2008年達到90.99%，2005-2009年5年年均漲幅為42.97%，遠高于同期綜合地價26.33%的漲幅。專家認為，2004年以后北京住宅用地價格異常上漲的原因是住宅用地需求量在增長，而住宅用地供應量卻在持續減少。北京市2000年末常住人口為1107.5萬人，2009年末達到1755萬人，9年間年均增加65萬人，這相當于一個中等城市的人口規模，以人均住房20平米計算，每年需要增加住房1300萬平米（北京市房地產業“十一五”規劃確定的標準是人均住房28-30平米）。北京人口大量增加直接構成對住房的剛性需求，并進而對住宅用地產生剛性需求。另隨著城市居民生活水平的逐年提高，對住房的改善性需求也在增長。假如人均每年增加住房1平米，則北京市一年就需要增加1700多萬平米住宅，由此也增加了對住宅用地的需求。而2004年以后北京的住宅用地供應量卻是逐年減少的：2004年3635公頃、2005年1950公頃、2006年1900公頃、2007年1600公頃、2008年1700公頃、2009年1300公頃。專家認為，地價是土地供應和土地需求均衡一致的結果，2004年以后北京住宅用地的需求量持續超過了供應量，所以北京的住宅用地價格連續異常上漲是必然結果。

2、臺灣容積率獎勵存在問題

有臺灣學者認為，聯合國的數據顯示，自2008年以來，世界上居住在都市的人口已超過50%，都市再生問題已經是全球各國最大的問題。但都市更新并非就是屋屋的翻新、空地的留設、景觀的改善，也需要兼顧整體都市的容受力。臺灣的《都市更新條例》及相關法令的“容積獎勵制度”存在問題。在制度設計之初，明知道“都市更新”應該要全盤考慮都市計劃、建筑、社會福利、歷史人文等，卻不愿意努力去做，結果導致都市計劃的毀壞，使得公共設施成本增加，形成部分人享受容積獎勵，卻要由全體民眾買單的亂象。

今年恰逢海峽兩岸土地學術交流20年，會議認為，20年來，海峽兩岸土地學術交流取得了豐碩成果，促進了兩岸土地管理事業的蓬勃發展，成為新時期推進海峽兩岸科技文化交流的成功典范。今后要以海峽兩岸土地學術交流20年為契機，圍繞海峽兩岸土地學術交流與合作的“五項共識”，推動學術交流活動向更高層次發展，為建立海峽兩岸的節約集約用地制度，共同推進海峽兩岸土地管理事業和經濟社會發展貢獻更大的力量。

注：本文刊載于《中國土地》2011年第9期。

第五篇：土地節約與集約利用刻不容緩[范文模版]

土地節約與集約利用刻不容緩

發布時間：2009年08月17日 20:33作者：浙江省杭州市人民政府

隨著工業化與城市化的順利推進，杭州的經濟獲得了前所未有的發展。但與此同時，城市人口也在急劇增加，這使得本來就人多地少的杭州面臨著日益突出的人地矛盾。據２００３年底統計，市區人均土地面積大大低于長三角地區的其他主要城市。更為嚴重的是，市區實際可供開發利用的土地資源僅剩１３．６７萬畝。按近年來市區年均建設用地１．８２萬畝的速度測算，現有用地空間僅能維持市區不足十年的經濟社會發展需要。因此，大力推進土地節約和集約利用，既是貫徹落實國家宏觀調控政策，落實科學發展觀的必然選擇，更是確保杭州經濟社會持續發展的內在需要。近年來，杭州市委、市政府從實際出發，在深化土地節約和集約利用工作中，堅持“一優兩寬兩嚴”（優化城市規劃，放寬容積率限制、放寬建筑高度限制，嚴格控制建筑密度、嚴格控制綠地率），完善了建設項目用地監管考核機制，全面清理了閑置土地，取得了初步成效，為經濟社會的可持續發展開辟了新的空間。

堅持“一優兩寬兩嚴”，促進土地節約和集約利用。２００４年，針對市區工業功能區塊土地利用程度相對較低的狀況，在科學論證的基礎上，對江干區等五個工業功能區塊規劃進行了全面優化，把這些以工業生產為主的單一功能區塊調整優化為集約利用程度更高的綜合功能區塊。如江干區丁橋工業（倉儲）功能區塊，土地面積２２７８畝，經調整優化，除保留工業用地７０２畝外，其余地塊均調整為科研、綜合等公共設施用地，調整后建筑面積增加約１４５萬平方米。按照該區塊原工業用地容積率１．２測算，調整后，相當于增加土地面積約１８００畝。

在優化城市規劃布局的基礎上，我們適度放寬容積率和建筑高度。傳統工業項目土地利用粗放、用地寬打寬算的現象較為突出，據統計，市區工業用地平均容積率為１．０—１．２，有的甚至更低。因此，我們眼睛向內，積極挖潛，對建筑高度、容積率沒有特別限制的區域，在不破壞城市天脊線和城市景觀的前提下，適度放寬建筑容積率和建筑高度，鼓勵建設項目向空中發展。２００４年６月，市區對正在前期審批的３００多宗建設項目進行了全面清理，按照土地優用的原則，對其中約７６００畝工業用地的容積率和建筑高度進行了調整，平均容積率提高約０．６，可增加建筑面積約３００萬平方米。通過調整提高了土地利用強度，也為城市建設擠出了一定的空間。

堅持堵疏結合，走內涵挖潛集約用地之路。為了盤活存量土地，根據市委、市政府的部署，２００４年底，市區全面開展了存量土地及閑置建筑物調查工作，摸清底數，提出了對策，并以市政府名義出臺了《關于積極鼓勵盤活存量土地促進土地節約和集約利用的若干意見》等五個配套政策，在引導和鼓勵土地節約和集約利用上，堅持堵疏結合，有保有壓，有力地推進了全市經濟增長方式由粗放型向集約型轉變。在實踐中，我們著力在以下四個環節上下功夫。

一是堅持有保有壓，積極推進產業結構調整。調整了項目供地時序，對城市基礎設施等重點工程項目、高新技術項目、重大外資項目、重大工業技改項目和解決“住房難”建設項目優先供地；對不符合產業政策、耗地量大、污染嚴重、低水平重復建設項目堅決停止供地。同時，進一步加強行業投資管理，實行行業投資規模最低標準制度，對投資額小于最低行業投資規模的建設項目，一律通過租賃存量廠房解決，不再單獨供地。為充分利用閑置廠房等資源，方便在杭投資的中小企業尋求生產經營用房及場地，市政府在市公共資源交易中心專門建立了全市非住宅閑置房屋供需信息系統，搭建了企業之間廠房資源信息交流平臺。

二是提高供地門檻，防止土地粗放利用。自２００３年９月以來，我市全面執行建設項目用地控制指標制度，對項目用地按照單位面積投資強度、容積率和行政辦公及生活服務設施用地所占比例三項指標進行控制。凡不符合上述指標的，一律不供應土地。我市經濟技術開發區還根據開發區的實際情況，在省頒發標準的基準上，進一步提高入區門檻，要求投資密度達到每畝３５萬美元、土地產出率達到每畝４００萬元。對投資密度低的行業，堅決不予引進。２００４年該區土地利用強度平均為８１萬美元／畝，較上的２２．１萬美元／畝提高了近３．７倍。

三是建立激勵機制，鼓勵優先使用存量土地。最近，市政府專門出臺政策，鼓勵將利用程度較低的土地在符合城市規劃條件下調整用途，做到有地優用。對工業、倉儲等原以劃撥方式取得的用地調整為科研用地的，可以協議方式供地；若原工業用地在２００７年１２月３１日前開發使用的，且經依法批準，在原用地范圍內新建、改建、擴建工業項目所增加的建筑面積不再補繳土地出讓金。對依法取得的經營性用地，在一年內使用的，經依法批準增加建筑面積的，按原合同地價補繳土地出讓金。

我市國家級開發區也根據本區實際，建立了地價與投資密度、土地產出率等指標聯動的管理機制。如杭州經濟技術開發區規定，項目投資在規定的土地投資強度基礎上，每增加投資１００萬元人民幣／畝，按１萬元／畝標準給予獎勵。項目產出在規定的土地利用強度基礎上，每增加產出１００萬元／畝，按２萬元／畝標準給予獎勵，但累計獎勵不超過８萬元／畝。３年后對企業的土地投資強度和土地利用強度進行考核，對不達標準的企業，按規定補繳土地出讓金。

四是鼓勵合理利用地下空間。我市自２００３年開始試行地下空間有償使用。為了積極鼓勵用地單位充分利用地下空間，２００５年市政府出臺文件，明確用地單位利用自有土地建造地下停車庫，面向社會提供停車服務的，只要不進行分割轉讓、銷售或長期租賃的，可以劃撥方式使用；對用地單位利用地下空間從事其他經營性活動，依法須有償使用的，其出讓金按一定比例的基準地價收取。

堅持嚴格的項目監管制度，遏制土地閑置浪費現象。土地節約和集約利用是一項系統性的工作，涉及面廣、審批環節多。因此，必須在政府統一領導下，協調投資、規劃、建設、土地等部門，各司其職，綜合管理。杭州市明確規定，要求各部門在項目審批、規劃審批、方案設計、具體建設項目供地等環節，按照“浙江省建設用地控制指標”的要求嚴把審批、審核關。

為有效防止以建設項目圈占土地或土地閑置浪費的情況發生，市政府在投資項目集中辦理中心實施了行政許可信息的聯網實時監管制度。對建設項目批（核）準或備案之日起滿１年未辦理規劃勘設紅線的，其批（核）準或備案文件自動失效；對規劃勘設紅線批準之日起滿１年未通過方案設計審批或《建設用地規劃許可證》批準之日起滿６個月未申請辦理農用地轉用、征用或建設用地手續的，投資、規劃、建設等行政主管部門的相關批文自動失效。建設單位需要繼續用地的，市有關部門根據項目具體情況進行審核，并依法辦理相關手續。

為提高土地利用效率，我們還全面開展了已批未供項目用地的清理和調劑工作，建立了用地單位退出機制，明確對非急需或土地利用效率低下的建設用地項目，由市投資、規劃、建設、國土資源等行政主管部門重新進行項目調整；同時，市政府還督促各地加快已批準農轉用、征用土地的供地速度，農用地轉用、征用批準后滿１年未實施具體征地行為或完成征地后滿１年未辦理用地手續的，由國土、投資、規劃、建設等行政主管部門重新調整建設項目，并重新辦理相關審批手續，原項目建設主體已繳納的有關征地稅費予以退還。

在實行嚴格的監督制度的同時，我們進一步加大了閑置土地清理力度，通過對市區１９９２年以來已批準具體建設項目進行逐宗排查，共清理出各類閑置土地８０宗，土地面積２６９８畝。同時，還對各地塊造成土地閑置的原因進行了深入調查，根據不同情況進行了分類。在此基礎上，按照“依法辦事、積極慎重、實事求是、區別對待”的原則，分別提出了處置意見。到目前為止，共收回閑置土地５宗，土地面積３０６畝；重新調整項目用地１０宗，土地面積４８６畝；其余土地由市國土資源管理部門實施跟蹤管理，發放責令限期動工通知書，逐宗進行督促，如因企業自身原因仍無法限期動工建設的，將由政府依法收回。

為了使土地節約和集約利用落到實處，我們還建立了建設項目指標的考核制度，對經營性用地，在招拍掛文件中，明確項目的開工、竣工期限，如由于用地單位自身原因造成開工或竣工延期的，每延期一個月由用地單位按成交價１％繳納違約金，并將監督實施的責任落在了各區政府。對工業項目用地，在土地出讓合同約定土地用途、容積率等使用條件外，還須有投資強度、開發進度等控制性要求。建設項目竣工后，委托中介機構對合同約定的項目投資情況進行評估。如土地使用權人未按照約定條件使用土地或未按約定完成投資建設，要追究相應的違約責任。