第一篇：醫療衛生資源配置政策取向研究

醫療衛生資源配置政策取向研究

秦永方

摘要：針對目前醫療衛生資源配置存在的不足，提出區域衛生規劃法制化、存量衛生資源整合、衛生財政投入方式多樣化、社會醫療保障制度化、醫保衛生管理一體化、管資產與管人相結合、衛生人力資源調整、引導社會辦醫等衛生資源配置政策的取向。

關鍵詞：醫療衛生資源配置政策

建國以來，我國選擇了與計劃經濟相配套的高度集中、統一領導的衛生管理體制，其衛生資源配置較多地考慮衛生事業的福利性和公平性，由于總量投入不足，結構比例失衡，醫療供需矛盾日趨尖銳，出現看病難、住院難、手術難；因醫療低成本收費，補償不足，致使醫院越辦越難。

1、目前醫療衛生資源配置主要存在的不足

目前醫療衛生體系呈倒金字塔型，高新技術、優秀衛生人才基本上都集中在城市的大醫院，群眾患病就醫的可及性較差，加之醫院補償機制不健全，醫院為了生存，亂檢查、大處方的出現，進一步加重了看病難、看病貴，又浪費了大量的寶貴資源，已引起社會的廣泛關注，為了解決發展中遇到的難題和困難，認真分析醫療衛生資源配置主要存在的不足：

1、1政府衛生投入不足與衛生資源浪費并存。改革開放以來，政府為了解決看病難、住院難、手術難狀況，對衛生實行外延式擴張政策，新建擴建了大批醫院，由于政府對衛生事業的投入相對下降，加之衛生籌資機制不暢，致使衛生發展經費嚴重缺乏，結果造成大部分醫院業務量下降，處于吃不飽狀態，造成衛生投入不足與衛生資源浪費并存的現象，嚴重影響了衛生工作的正常開展。

1、2衛生發展不平衡。主要表現在地區之間、城鄉之間、大小醫院之間的發展不平衡。一方面地區之間衛生發展不平衡；由于我國實行分級財政體制，經濟發達地區衛生投入較多，加之經濟富裕，群眾經濟承受能力較強，衛生發展速度較快，而中西部地區衛生投入較少，加之經濟發展相對落后，群眾經濟承受能力有限，衛生發展速度較慢。另一個方面；城鄉之間衛生發展不平衡，據資料顯示，占全國80%的農村人口僅擁有20%左右的衛生資源，占全國總人口20%的城市人員則擁有80%的衛生資源，造成農村衛生工作力量薄弱。第三方面；大小醫院之間發展的不平衡，占醫院總數20%的大醫院擁有80%左右的衛生資源，占醫院總數80%的小醫院擁有20%左右的衛生資源，造成醫療資源向大醫院聚積，基層醫院業務萎縮，發展艱難。

1、3醫防比例失調。醫療衛生事業費占衛生事業費的比例逐步上升，而防疫經費較少，而防治工作又十分繁重，為了生存，防疫保健機構的工作重點也轉到經濟效益上來，用以彌補經費的不足，防疫保健工作不能適應社會發展的需求。

1、4衛生人力資源結構失衡。高資歷的衛生技術人員集中在城市大型醫療機構，而基層醫療機構高素質的專業技術人員缺乏，整體素質偏低，醫療技術水平有限，人們舍近求遠，到大醫院就醫，不僅加重了大醫院負擔，造成了看病難、看病貴，又浪費了大量的寶貴資源，也造成群眾患病就醫的可及性較差。

1、5衛生設備資源配置失控。CT、MR、還有一系列其它的先進醫療設備先進設備大部分集中在大醫院，大醫院設備更新速度快、設備越來越先進，病人流向大醫院，相反在這方面基層醫院醫療設備不足，病人感覺看病時不放心，病人越來越少，劣勢進一步更加明顯。一

些醫院為了生存，拼設備爭相購買高檔醫療設備，造成資源浪費和亂檢查也就不足為奇。

1、6新技術的大量采用。由于我國的經濟發展水平還不高，群眾承受能力有限，世界上最先進的醫療技術、醫療設備、新特藥品和高值耗材我們都大量采用，在醫療技術提高的前提下，也占用了較多的衛生資源，進而造成醫療費用的增加。

1、7行政調控失靈。由于對市場僅濟條件下醫療的內在經濟規律研究不夠，過多的行政調控手段管理，效果不理想，如藥品收支兩條線、集中招標、藥品降價等，造成政府對衛生資源配置宏觀調控能力弱化。

2、醫療衛生資源配置政策取向

醫療衛生資源配置政策的重點取向，是為廣大人民群眾提供基本醫療衛生服務，使之成為醫療服務的主體和基礎。衛生宏觀政策決定著改革的方向，沒有科學政策的宏觀指導和干預，衛生改革將是一盤散沙，民怨沸騰。

2、1 區域衛生規劃法制化。為了確保區域衛生規劃的貫徹落實，必須上升到法制化管理，不能說在口頭上，掛在墻頭上，要落實在行動上，要加快區域衛生規劃的立法進程，用法律的手段加強對醫療衛生資源配置的管理。

2、2存量衛生資源整合。把現存的衛生資源進行重新分類、整合，首先把我國現有的防疫保健、傳染病等院站所整合，構造我國的公共衛生體系，人員按公務員對待，納入財政預算管理，政府財力矛以重點保障，使工作重點轉向預防上來。其次，按照區域衛生規劃標準，篩選一些區域醫院以和基層醫院(社區衛生服務站)提供基本醫療衛生服務，人員按準公務員對待，實行差額預算管理。再次，對一些大型醫院進行專項支持。最后，對未被納入區域衛生規劃的一些醫院進行改革，轉成自主經營，自負盈虧的非營利性醫院，也可以吸引社會民間資本進行產權制度改革。

2、3衛生財政投入方式多樣化。政府對醫療衛生的財政投入可以考慮多樣化，直接補助給人民群眾或通過競爭為公民購買質優價廉的基本醫療服務，讓人民群眾看得見，摸得著，但這些錢只能看病才能用，這樣國家用宏觀手段調整，鼓勵醫院之間的合理競爭，既能提高財政資金的利用效率，又能真正使人民群眾享受到質優價廉的醫療衛生服務。

2、4社會醫療保障制度化。城鎮基本醫療保障制度已取得了成效，我們應在此基礎上加快其覆蓋面，擴大新型農村合作醫療試點范圍，對于城市和農村的弱勢群體的基本醫療主要由政府解決，同時采取多種形式和方式籌資資金。引導人們群眾參加商業醫療保險，提高抵御疾病風險的能力。

2、5醫保衛生管理一體化。目前醫療保險由社會保障部門管理，農村合作醫療由衛生主管部門管理，為療節約管理成本，實現人力資源與財力資源共享，有效地防止成立專門組織，造成新一輪人員、機構膨脹問題，應成立一個管理機構，為以后實行全民醫療保障積累經驗和鋪平道路。另一方面，醫療保險管理和衛生管理分置，雙方信息不對稱，道德風險和異向選擇問題較突出，造成管理成本較大，因此筆者認為，實行醫保衛生管理一體化，由衛生主管部門管理為好。

2、6管資產與管人相結合。醫療衛生事業單位由于產權不清晰，沒有明確的主管部門，形成無人管，對醫院的制約不力，造成短期行為嚴重。由于醫療衛生事業的公益性，建議由衛生主管部門管理醫療衛生資產，實行管資產與管人相結合，可以加強對醫療機構的監管。2、7衛生人力資源調整。基層衛生工作應是衛生工作的重心，沒有政府的干預，高素質的人才不愿到基層來，政府應出臺一系列的政策，鼓勵和引導衛生資源流向基層，提高他們的待遇，城市醫療專業人士晉升晉職應有基層連續二年的基層工作經驗。

2、8引導社會辦醫。公平對待各類醫院，公平的準入制度，公平的管理，一視同仁。積極引導慈善機構、公益組織和社會各方興辦非營利醫院及私立醫院。鼓勵公平競爭，同時采取行政的、經濟的、法律的手段要加強監管力度，加強對醫院的評審評價和監督檢查。

總之，醫療衛生改革是個世界性的難題，沒有完全成功的模式可供借鑒，各國都在積極改革探索之中，我國醫療衛生改革的道路還很漫長，只有結合我國國情，探索科學、合理的醫療衛生資源配置政策，才能有效地克服目前衛生資源配置的缺陷，優化衛生資源配置，提高衛生資源效益

第二篇：稅務系統人力資源配置機制研究

稅務系統人力資源配置機制研究

人力資源配置是指企、事業等單位組織內部的人員配置，即按照企、事業單位組織設定的勞動工作崗位(職務)，選拔、安排適合的從業人員，做到量才錄用、人崗相適、合理高效、人盡其才。人力資源配置的重點在于通過個體人力資源的能級結構同具體的工作崗位的合理安排和分配，最大限度地發揮個體人力資源的潛力和價值，實現人力資本投資的最大效益。

一、基礎理論研究

（一）關于資源配置機制的探討。20世紀90年代，我國的資源配置機制轉入深化階段，國家開始明確了經濟體制改革的目標是建立社會主義市場經濟體制，關于資源配置機制的探討成為當時的理論熱點之一。研究內容主要集中在三個方面:一是對資源配置與資源配置機制的認識；二是對資源配置機制與要素市場發育的研究；三是對市場經濟條件下資源配置機制與機理的分析。

（二）關于對人力資源配置機制的認識。對人力資源配置機制的研究主要集中在幾個方面:一是對傳統人力資源配置機制的弊端進行揭示;二是對雙重體制下勞動力資源配置機制進行認識;三是對建立人力資源市場化配置機制的必要性和意義進行論證;四是對人力資源市場化配置的條件、進程、內容、框架做出論述;五是對人力資源配置和勞動力市場建設進行探討:六是對中國人力資源配置機制的歷史分析和系統研究。

（三）關于對稅務系統人力資源配置機制的研究。隨著1994年稅制改革的推行，稅務系統的干部隊伍結構和整體素質與快速發展的稅收事業需求相比，還存在一些矛盾。這時期對人力資源配置的研究主要集中在三個方面：一是如何調整完善稅務系統人才結構。二是如何推動人才流動，保持干部隊伍活力。三是如何發揮干部才智，提高人才利用效率。

二、人力資源配置機制現狀

分稅制改革以來，隨著稅收征管制度和人事改革的不斷深化，稅務系統干部隊伍結構不斷優化，整體素質穩步提高，涌現出一大批征管、稽查、信息和行政管理等方面的專業干部，稅收征管水平進一步增強，從整個XX市國稅局的情況來看，人力資源及其配置狀況已經大大改善：國稅系統人力資源素質不斷提高。從學歷結構看，截至2010年底，全系統擁有博士研究生5人，占全部人員比例的0.18%，碩士研究生人員107人，占全部人員比例的3.81%，本科學歷人員1609人，占全部人員比例的57.3%。從專業化人才情況看，截止2010年底，全系統共有三師證書的人員314人。

從以上分析可以看出，隨著人才的不斷引進和干部素質的不斷提高，XX國稅系統的人力資源配置已經得到了較大的改善，但是同快速發展的稅收事業相比，還存在一定的差距，主要表現為：一是隊伍老齡化傾向。二是征管隊伍與企業數量不夠匹配。三是干部隊伍活力不足。

三、人力資源配置的基本機制

（一）人力資源配置的基本要求

1．人盡其才，才盡其用。就是讓每個人都能充分發揮自己的才能，并將才能充分利用，沒有任何浪費。科學地進行崗位分析，準確地界定崗位職責，明確各崗位需要什么樣的人才，讓其從中能夠發現豐富知識、提高技能機會，從而主動選擇適合自己的崗位，減少“大材小用”或“小材大用”的現象。營造促進人才成長、鼓勵人才干事、支持人才創業的良

好氛圍，讓想干事的人有舞臺，能干事的人有激勵，干成事的人有地位，使人力資源效益“最大化”發揮，推進國稅工作的全面協調可持續發展。

2．優化配置，有效激勵。就是將合適的人放在合適的位置上，即通過建立科學、合理的人員選聘及多軌道的晉升發展機制，客觀評價每一位干部的能力和水平，將干部安排到其可以勝任的崗位，實現才得其用，職得其人，人職相宜，人稱其職。只有做到優化配置，有效激勵，才能真正實現人才在國稅工作中發揮積極的作用，促使其人生價值的釋放；才能全面掌握人才在素質、能力、態度等方面的差別，不拘一格選賢任能，為人才提供施展才能的舞臺。

3.結構優化，崗責明晰。一是機構設置要優化。機構改革、崗位配置必須考慮國稅部門特點、規模、人員現狀和稅改需求等因素，從系統角度思考，需要合理設置機構，使人力資源發揮到最佳效益。二是結構級別要適當。不論是金字塔型還是扁平化設置，設置層級越多，資源浪費就越多。三是人員組合要科學。一個部門人員的組合要根據崗位分工及各崗位任職要求，在知識、能力、氣質、性格、年齡、思維方式等方面應盡可能的互補，價值取向應當相同，還應事先建立相應的規章制度，各項制度要與全體人員達成共識，在此基礎上，大家才能共同遵守，團結協作，避免出現“三個和尚沒水吃”的不良局面。

(二)人力資源配置的基本原則

1．能級對應原則。稅務系統崗位有層次和種類之分，它們占據著不同的位置，處于不同的能級水平。每個人也都具有不同水平的能力，在縱向上處于不同的能級位置。人力資源的配置，應做到能級對應，就是說每一個人所具有的能級水平與所處的層次和崗位的能級要求相對應。

2．優勢定位原則。每個人都有自己的長處和短處，有其總體的能級水準，同時也有自己的專業特長及工作愛好。優勢定位內容有兩個方面：一是指人自身應根據自己的優勢和崗位的要求，選擇最有利于發揮自己優勢的崗位；二是指領導層能夠根據每一工作人員的特點將其安置到最有利于發揮其優勢的崗位上。

3．動態調節原則。動態原則是指當人員或崗位要求發生變化的時候，要適時地對人員配備進行調整，以保證始終使合適的人工作在合適的崗位上。特別是隨著稅源專業化管理的深入開展，各個崗位的能級要求在不斷變化，人力資源的配置也不能一職定終身，要適時的進行動態調節，在不斷調整的動態過程中，實現人力資源配置的最優化。

（三）人力資源配置模型要素

1．數量要素

主要是指人員數量與崗位的對應關系。這種關系并非一成不變的。近年來，稅務機關內外部環境發生了巨大的變化，從經濟結構調整到稅收征管改革的推進，給稅務機關人力資源數量要素提出了新的課題和要求，現有的人力資源數量已經難以滿足快速發展的稅收事業的需求，人員兼崗十分明顯，以膠南局為例，根據新的業務規程，共有236個崗位，而全局干部職工只有177人，很多干部同時兼崗現象十分明顯。因此想要建立合理的人力資源配置模型，必要的人力資源數量是必不可少的。

2．質量要素

（1）人與事的匹配。又稱“人崗匹配”，即崗位的要求與個人的能力及素質的匹配，它是人力資源配置的重點。進行人崗配置時，應根據每個人的能力模式和能力水平將其安排在相應的崗位上，因人而異，按能配崗；還應根據崗位的能力要求安排適合的人，因崗選人。實現人崗匹配的前提是工作分析和人才測評，工作分析是對崗位的認識（崗位職責及崗位的要求），人才測評是對個人的認識（知識、能力、性格、技能等）。

(2)人與人的匹配。如果將人崗匹配比作“選零件”，重在人與事的統一，能與位的對應；那么人與人的配置則是人崗匹配的展開與深化，它猶如“裝整機”重在人與人的協調，部分與整體的和諧。人與人的匹配是指在一個組織或一個部門中，具有各種職位類別、專業知識、能力、素質、性格、經驗和性別、年齡的人員，從縱向和橫向兩個方面達成恰當的比例配置，呈現相對穩定的有機聯結。同質性容易造成相互磨擦、相互削弱，很難成互補結構，造成耗散減值。因此，優勢互補是我們在人與人匹配中首先考慮的，產生群體結構優化的整體效能。

（3）人與組織的匹配。傳統的配置模式光考慮個體能力是否符合崗位要求有它的局限性，忽略了個體與組織文化、價值觀之間的匹配程度，這種局限性在人才激烈競爭的今天日益凸現。因此在組織人力資源配置過程中除了要看個體的能力與崗位要求是否相符合外，還必須通過一定的方法考查個體的一些內在特質與組織文化及價值觀之間的匹配程度。所謂人與組織的匹配指個人的價值觀與組織的價值、文化理念，個人目標與組織目標相一致，彼此有認同感。因此要求組織對自身的價值觀及文化特性有清晰的認識。

（四）人力資源配置模型的構建

我們擬構建了稅務系統人力資源配置的基本模型，從中我們發現人力資源配置是隨時處在動態調整過程中的，其中，包括個人—崗位相互匹配的過程、人—人匹配的過程和人—組織相互匹配的過程。從中可以看出崗位分析工作是隨著組織內外環境的變動及時做出調整的，它避免了把崗責體系凍結在一個靜態的位置上，做到了崗位的動態管理，并在穩定中不斷變化發展。通過分析確認工作人員所具備的個人素質水平、知識結構、技術技能等的總體能級，確定每一人員的能級水平，保證了每一工作人員所具備的能力水平與崗位要求做到相互對應，并在此基礎上確認人員在組織中崗位的層級及在人員結構中的位置，為組織實現人與崗位的優化配置及組織中人員結構的科學化、合理化奠定基石。同時，利用績效考核手段，及時對人力資源配置效果進行評價與反饋，有效規避了人力資本的閑置與浪費。

（五）人力資源配置模型的具體要素分析

1．人力資源規劃。系統目標只能通過配置合格的人力資源來實現，人力資源的配置需要有周密的人力資源規劃。人力資源規劃是稅務系統人力資源配置的前期性工作，是對系統內人員流動進行動態預測和決策的過程，它在人力資源管理中具有統領與協調作用。其目的是預測系統內人力資源的需求和可能的供給情況，確保在需要的時間和崗位上獲得所需的合格人員。國稅系統，要想有合格、高效的人員結構，就必須進行人力資源規劃。

2．職位空缺申請與審批。從目前XX市國稅系統的人力資源管理狀況來看，人力資源獲取的主要途徑是國家公務員招錄和軍轉干部安置，招錄途徑相對單一，而且招錄名額受到上級部門的限制，無法真正實現需多少、錄多少的狀態，這就給人力資源管理部門提出了更多的要求。人力資源規劃是對國稅系統所需人員數量以及所能提供的人員數量的一種預測，至于具體哪些部門、哪些崗位存在空缺，則需由各部門主管提出職位空缺與申請，并由人力資源部門進行仔細嚴格的審批，同時協調上級單位人員招錄計劃，從而確定實際的人力資源需求規劃。因此，嚴格的職位申請與審批是目前解決系統內青黃不接、人員老化的有效的人力資源利用與配置的基礎。

3.崗位分析。崗位分析是人力資源管理的基礎性工作，更是實現組織中人崗匹配的基礎工作之一。所謂崗位分析，又稱工作分析，是指對組織中各類崗位的性質、職責、工作任務、工作環境和條件以及人員承擔本崗位工作應具備的任職資格條件等所進行的全面的、系統的分析和研究。確定了所需招聘人員的崗位以及各崗位空缺人員數量后，就應對這些崗位進行崗位分析，以確定職位工作任務、職責及任職資格條件等（主要參考XX市國稅系統制定的崗責體系）。崗位分析應該定期進行，對系統中新的崗位需求點進行剖析，確定其崗位職責，形成最新的、操作性強的職位說明書，適應內外環境的變化，增強國稅系統人力資源科學發展的能力。

4．人員素質測評。人員素質測評，是指測評主體從特定的人力資源管理目的出發，運用各種測量技術，收集受測人在主要活動領域中的表征信息，對人的素質進行全面系統的評價，以求對人有客觀、全面、深入地了解，從而為人力資源開發和管理提供科學的決策依據。我們可以通過職位說明書為指導來設計人才素質測評的考察指標，并選用相應的測

量工具對其測評。通過人才測評我們可以明確員工所具備的能力水平，以此為進行合理的人才優化配置提供依據。常用的人員素質測評主要有以下幾種方法：

(1)履歷分析。個人履歷分析是根據履歷中記載的事實，了解一個人的成長歷程和工作業績，從而對其人格背景有一定了解。通過履歷中被測人以往的業績，可以了解其擁有什么經驗、能力，甚至思維的方法。

(2)心理測驗。人才測評中使用的心理測驗包括人格測驗和認知能力測驗。人格測驗主要是對人才素質標準中“德”的方面的考察，主要看被測者是否具備與人才的工作績效相關的一系列性格特征;而認知能力測驗是“能力導向”，側重對人才素質標準中“才”的方面的考察，主要看被測者是否具有掌握工作能力的潛力。心理測驗是一種標準化、客觀化程度較高的測驗，優點在于:一是簡單易用，一般僅用一兩個小時就可完成對一批人的測量;二是其計分和解釋比較客觀;三是比較經濟，很多心理測驗都可以團體施測，可節約大量的實踐和精力。不足之處是開發周期長，投入大;由于受測驗形式的局限，有些綜合能力無法準確測量，如言語表達能力、組織管理能力等。

(3)面試。面試是人才測評中最常用的方法，在我國的應用非常普及，這也是目前XX市國稅系統進行人力資源配置的主要方式。面試技術基于“能力導向”對人才素質標準“德”和“才”同時進行考察，面試過程中的主動權主要控制在評價者手中，具有雙向溝通性，可以獲得較為豐富、完整和深入的信息。但面試與心理測驗相比，容易受評價者的主觀影響，信效度偏低，多人面試時耗時較長，所以心理測評的優勢在于汰劣，面試的優勢在于選優。

(4)評價中心技術。評價中心技術是一種相對較新的人才測評技術。它是兼顧“能力”和“業績”從人才素質標準的“德”“才”雙方面同時進行考察的。其主要特點是工作情景模擬并綜合運用多種評價方法、多種評價源，來評價受試者的某些特質。具體包括情景模擬、文件筐測驗、無領導小組討淪、作文和演講等。情景模擬將受試者置于特定的模擬現實的環境中，采用多種測評技術來觀察受試者的行為反應，對其崗位勝任特征做出判斷，最大特點是能創設動態的、較真實的環境條件來觀察受試者在當時情景中的心理和行為反應，使測評結果更為客觀、真實。

四、XX市國稅系統人力資源配置效率提升策略

（一）建立人力資源配置制度體系

目前，XX市國稅系統人力資源的主要進口有公務員招錄和軍轉干部安置等，在對這些人力資源進行配置時，普遍采用的配置制度就是公開招錄、競爭上崗、干部輪崗交流制度。這些資源配置方式仍不能滿足系統內人力資源配置的需求，必須從制度體系上進行建立完善，包括積極借鑒有缺位競爭上崗制、全員競爭上崗制、干部任期制、干部試用期制、輪崗交流制等。

（二）合理利用人力資源配置模型

實踐證明，合理的人力資源配置模型是提高人力資源配置效率的重要組成部分，是關鍵的一環。首先要通過建立適合自己的配置模型，對人力資源的狀況進行分析，判斷現有人力資源配置狀況是否合理，從而確定人力資源的獲取方式，并進而選擇配置方法、制定計劃和方案。在此基礎上，根據計劃和方案，借助人力資源素質評價等工具對待選對象進行篩選，以獲取需要的人才。同時，通過錄用、提拔、崗位輪換、借調、調任、降職、免職等手段，做好用人工作。

（三）完善人力資源配置格局

依據人才的動態發展和系統、能級、互補的原則，合理調整人才結構和布局，選擇恰當的時機，把人才調換到更加合適的地區、單位、部門和崗位。要把握人才的發展趨勢，制定充分發揮競爭對人才資源配置的基礎性作用的相關政策，建立和完善靈活開放的人才資源調配機制，在各類人才之間建立“綠色通道”。既要圍繞稅務系統工作發展的需要，又要積

極調整人才在層次、工作崗位上以及地區間的不平衡。在人才調配上，要從全局觀念出發，注重整體利益和各層次功能的有機配合，把不同能質、不同能級、不同類型、不同性格、不同專長的人才放到相應的崗位和職位上，通過優化組合，使其知識互補、才能互補、性格互補、年齡互補、類型互補，相得益彰，充分拓展人才的使用效能，形成完善的人力資源配置格局。

第三篇：監獄警力資源配置問題研究

監獄警力資源配置問題研究 ——基于監獄職能純化的視角

內容摘要：在監獄職能純化的背景下，我們必須優化監獄警力資源的配置與開發，規范監獄警力資源的配置管理工作，創新監獄警力資源配置管理的方法，以更好的發揮監獄職能作用，服務社會主義和諧社會的構建。要以制度建設為切入點，確保監獄警力資源配置的法治性;以深化改革為突破口，確保監獄警力資源配置的科學性;以扁平化管理為著力點，確保監獄警力資源配置的實效性;以開發現有警力潛能為關鍵點，確保監獄警力資源配置的長效性;以信息化建設為保障點，確保監獄警力資源配置的高效性。

主題詞： 監獄 警力資源 配置

監獄警力資源配置是一個內涵十分豐富的課題，其目的是通過各種途徑和手段，合理調整警力資源的地域、部門分布和結構，力求合理化、科學化，從而形成一個高效率的工作系統，既使監獄民警群體取得最佳組合效應，又使每位民警個體的潛力得到有效開發。隨著監獄體制改革的不斷深化，監獄職能逐步純化，對監獄工作特別是監獄基層基礎工作要求不斷提高，但是，警力的配置不夠科學、不夠合理，基層警力不足、基層民警超負荷工作等情況仍然較為普遍，影響和制約了監獄工作的發展。因此，在監獄職能純化的背景下，我們必須優化監獄警力資源的配置與開發，規范監獄警力資源的配置管理工作，創新監獄警力資源配置管理的方法，以更好的發揮監獄職能作用，服務社會主義和諧社會的構建。

一、監獄職能純化視角下科學配置監獄警力資源的重要意義

（一）科學配置監獄警力資源是構建和諧社會的內在要求

和諧社會的核心是以人為本。監獄內部主要包括三類人，即民警、職工、罪犯。其中，民警是監獄工作發展最重要的依靠力量，居于主體地位。樹立“以人為本觀”，要求我們在開展監獄各項工作時首先要考慮人的因素，妥善處理好民警、職工、罪犯這三個不同群體的利益關系，特別是要注重解決好與民警工作生活密切相關的問題。隨著國家對監獄財政保障水平的穩步提高，在落實從優待警過程中過去一些反映比較突出的問題逐步得到解決，然而監獄基層一線警力嚴重不足的問題，多年來始終十分突出，至今未能得到有效解決。由于基層一線警力的缺乏，導致部分一線民警長期超時間、超負荷工作，民警精力幾乎全部為帶班、值班所占用，處于一種疲憊的狀態，對罪犯嚴格有效的管理教育感到力不從心。基層押犯單位民警超時間、超負荷工作的問題，絕大部分情況都是因為一線警力不足所造成的。警力資源配置的基礎是民警的絕對人數，如果民警的絕對數

達不到一定的比例，一線民警必然會處于一種疲于奔命的狀態，也必然會對民警的身心健康造成傷害。因此，科學配置警力資源，解決基層警力不足的問題，是落實從優待警，體現和諧社會“以人為本觀”的內在要求。

（二）科學配置監獄警力資源是深化監獄體制改革的必然要求

監獄體制改革是中央賦予我們的重大政治任務。當前，已經進行監獄體制改革試點的省份，全面深化改革，規范監獄執法，開創了監獄工作的嶄新局面，嶄新的監獄工作理念、工作體制和運行機制已經形成。可以預見并已經逐步得到證實的是，隨著監獄體制改革的不斷深化，對罪犯教育管理的各項規定及有關要求將更加具體，監獄工作的目標將更高，對監獄民警特別是基層一線民警的要求必然隨之更加具體、更加嚴格。所有這些工作都需要人來做，特別是需要基層民警的扎實工作才能確保各項工作任務的順利完成。新的形勢、新的任務要求我們必須抓好監區、分監區等基層單位建設，從政策、制度、機制上，從待遇、經費、裝備等方面，切實向基層一線傾斜，實現工作重心下移、保障下傾、警力下沉。加強警力配備既是基層基礎工作的一個重要方面，也是落實監獄各項具體工作任務的根本保證。如果基層監區、分監區的警力配備不到位、不優化，奢談監管安全，加強民警教育培訓，提高民警執法水平，落實工作任務等只能是空中樓閣。因此，科學配置監獄警力資源，確保一線有比較充足的警力，成為適應深化監獄體制改革新形勢的必然選擇。

（三）科學配置監獄警力資源是確保監管安全的根本要求

基層一線充足的警力是監管安全的根本保證。盡管影響監管安全的因素有很多，但勿庸置疑，人的因素是第一位的。如果直接在一線從事罪犯管理的民警達不到一定的數額，所有關于監管安全的規章制度就難以落到實處，圍繞確保監管安全采取的一系列舉措、開展的一系列活動也難以落到實處，監管安全也就沒有了保障。回顧反思監獄監管安全方面所發生的大量事故，包括罪犯脫逃、打架斗毆、故意傷害以及自殺等，很多案例就是因為一線警力不足，并進而導致對罪犯的直接管理不到位所造成的。由于警力不足，一部分基層民警甚至把罪犯當“拐棍”，使監管安全埋下了重大隱患。同時，教育改造工作在改造罪犯中具有“攻心治本”作用，只有教育改造質量提高了，罪犯真心求改造，才能保證監獄的持續安全穩定。然而實際工作中，由于警力不足，教育改造的很多工作難以落實到位，或者是流于形式，應付了事。因此，科學配置監獄警力資源，解決基層一線警力不足的問題，是確保監管安全的根本要求。

二、監獄職能純化視角下監獄警力資源配置需要解決的問題

（一）思想觀念的偏差性與警力資源配置的科學性不相適應

觀念決定思路，思路決定出路。造成監獄警力資源配置不科學，一線警力不足的原因，重要的一個方面就是思想觀念上的問題。一是部分監獄領導思想上因循守舊，將工作標準和要求定位很低，憂患意識不強，提出的警力配置方法脫離實際，安排一線警力時僅僅從簡單的看守任務來考慮問題，很少甚至完全沒有從確保監管安全持續穩定、確保罪犯改造質量穩步提高的角度來配置警力。有的

即使是從保證監管安全的角度來看，也還停留在傳統的工作模式上，對監管安全潛在的危險認識不足。二是部分監獄對上級提出的一線警力配置標準不理解，有的認為標準太高，有的認為應該平均計算一線警力配置比例，還有的片面強調本單位的特殊性，只想向上要編制、要警力，不注重內部調整挖潛。三是部分監獄黨委班子、黨委領導工作力度不大，涉及到機構人員調整時顧慮重重、無所作為。加上有的單位“近親繁殖”現象嚴重，動一個人涉及到一群人，牽一發而動全身，因而有的監獄黨委投鼠忌器，不敢有所動作、有所作為。

（二）監獄體制改革的漸進性與警力資源配置的迫切性不相適應

監獄體制改革，作為社會的一種局部變革，是一個艱巨的工程，不可能一蹴而就。它必須遵循一切事物發展的客觀規律，做到循序漸進，水到渠成。而解決編制和警力不足的問題，科學配置警力資源，以適應押犯數量不斷增長，押犯構成日趨復雜，改造罪犯難度日益加大的形勢需要，具有一定的迫切性。通過監獄體制改革，解決了部分監獄辦社會問題，監獄辦社會所占用的警力得到減少，但是因為監獄所處的地域不同，需要的警力也有所差別，特別是一些遠離城市的農業監獄，監獄辦社會的任務依然很重，相當一部分警力要滿足非監管改造工作的需要。這一現實問題在短期內難以圓滿解決。此外，適應監獄體制改革的需要，監獄向監獄企業派出了部分民警，必然對一線押犯單位警力配置構成影響。派出民警全部撤回監獄，需要一段時間的過渡期。

（三）監獄機構設置的隨意性與警力資源配置的規范性不相適應

鄧小平同志曾經指出“編制就是法律”。黨的十六大報告指出：“要實現機構和編制的法定化”。《中華人民共和國人民警察法》第24條也規定：“國家根據人民警察的工作性質、任務和特點，規定組織機構和職務系列”。然而，部分監獄單位對機構編制管理的剛性意識不強，一段時間內濫設機構的現象比較普遍，職務稱謂也比較混亂。由于機構編制的剛性意識不強，導致一些非押犯單位占用了大量的警力，造成警力資源配置的不合理。濫設機構的問題，既與警力資源配置的規范性要求不相適應，也給規范公務員管理和公務員登記工作帶來了一些麻煩。一是監獄機關包括一些類似于機關的二級單位規模過大。有的監獄本身機關內設科室就很多，機關的人數已經不少，然后又在監獄機關下面設了一些門類繁多的二級機構，導致監獄機關這一級占用的警力太多。二是監區機關民警配備比例過高。很多單位監區實際上是一個類似于監獄的二級機關，內設機構門類多，占用的警力也很多。某監獄為例，該監監區機關民警數239人，平均每個監區機關民警數24人，如果這一部分人的一半直接充實到一線，可提高該監民警與押犯比例近2個百分點。

（四）生產模式調整的滯后性與警力資源配置的針對性不相適應

為罪犯提供勞動崗位的監獄企業的生產項目是影響監獄警力配置的重要因素之一。從某種程度上講，這是監獄過去配置警力的主要依據。生產模式是與生產項目緊密相連的，有的生產項目需要“三班倒”的生產模式，需要的警力必然較多。按照監獄所承擔的職能，監獄企業應盡量避免勞動時間長、勞動強度過大的生產項目。特別是對于一些“三班倒”生產項目，應該在條件許可的情況下盡

快轉產。有的監獄還圍繞生產的需要來要犯人，而不是根據有多少民警來配多少犯人，導致警力配備出現了不平衡。

（五）罪犯構成的變動性與警力資源配置的相對固定性不相適應

監獄的編制在一定時期內是固定的，增加或減少都要按一定的程序嚴格審批。而罪犯的構成和數量卻是與社會犯罪形勢密切相關的，處于不斷的變化之中。市場經濟條件下，罪犯構成的變化是導致近幾年部分監獄間警力分布不平衡的重要原因之一。隨著國家刑事政策的調整，重刑犯逐步增多而短刑犯則呈逐步減少的趨勢，導致了部分重刑犯監獄（主要是城市工業監獄）押犯增多，其總警力包括一線警力相對不足的狀況。此外，從民警編制配備情況看，部分監獄由于押犯規模過大，超過了設計的關押能力，出現了一種兩難的狀況：如果按照編制數控制民警總數，就會導致總體警力的不足，并進而必然導致一線警力達不到規定的比例要求；如果按照實際押犯數來確定民警總數，又必然會超編，同時監管設施也難以保證監管安全。

（六）警力資源流動的封閉性與警力資源配置的開放性不相適應

現代人力資源管理理論認為，人力資源有上有下、有進有出，不斷的調整，合理的流動，才能充分發揮其潛力和能動性。然而，監獄機關傳統警力資源的流動結構呈現一種相對封閉的靜態流動，監獄內部人才單位所有、部門所有的局面至今仍未打破，面向社會、面向地方的開放式流動不足。這種相對封閉的流轉方式對監獄警力資源的優化配置是一個致命的弱點。導致外部優秀人才難以進入，監獄人力資源流轉不出去，造成人力資源缺乏外部成長條件，警力資源質量難以提高。

（七）警力資源開發的不足性與警力資源配置的實效性不相適應

部分監獄民警總數不少，押犯數也不多，但真正到一線帶班的民警還是難以達到規定的比例。究其原因，就在于對現有警力資源的開發利用不足，警力資源浪費的現象客觀存在。有的監獄在安排分監區民警時，50歲以上的民警以及過去擔任過正科級、副科級領導職務的同志一般不予考慮，這部分人既沒有到一線做具體工作，也不大可能再擔任相應的領導職務，工作職責不明確，工作責任感以及積極性、主動性打了折扣，從某種程度上講，這部分人是作為一種閑置資源沉淀下來了。另外，一些監獄女民警的總體比例偏高，個別監獄女民警甚至占民警總數的比例在30%左右，如何發揮女民警在監獄工作中的作用，特別是調動女民警參與監管工作的積極性，也是一個十分現實的問題。

三、監獄職能純化視角下監獄警力資源配置的基本原則

（一）以人為本的原則

民警是監獄各項工作的主體，要把確立民警的主體地位作為警力資源配置工作的出發點和落腳點。在警力資源配置工作中，要始終貫徹人本理念，樹立正確的警力資源流動導向，制定具有可操作性的警力資源配置規劃，充分發揮民警 的主體意識，關注和解決民警的合理需求，激發民警的積極性和創造性，使警力資源合理流動，基層民警真正成為監獄工作的主力軍。

（二）保障職能的原則

警力配置要以監獄的各項工作任務完成和各級組織、廣大民警切實履行好各自的工作職責為基本前提。在民警配置管理工作中要充分考慮工作量大小、工作難易程度等因素，微觀上達到民警個體工作輕重適當、松馳有度，宏觀上達到監獄整體工作有序開展、監獄職能有效履行。

（三）加強基層的原則

監區（分監區）是監獄改造罪犯的基本單元，是刑罰的終端執行機構，其警力配置及其素質是提高罪犯改造質量的關鍵。因此，要牢固樹立重視監區、面向監區、服務監區的思想，在機構設置和人員配置上要優先考慮監區和分監區。要調整監區、分監區的機構配置，按照押犯的比例配足警力，使其適應直接、有效的監管和教育改造罪犯的需要；要精簡機關，將年富力強、有能力、有文化的民警充實基層，切實提高民警素質。對缺乏事業心和責任感，工作不負責任，不適合直接管理罪犯的基層民警，要及時調整崗位，不能湊數。

（四）與時俱進的原則

隨著社會的進步和發展，監獄工作的思路、要求等發生了很大變化，押犯的構成也與以往有很大不同，并且仍在不斷發展變化之中。監獄工作的發展也對警力配置工作提出了更高的要求，要針對警力配置不夠合理、標準不夠統一等突出問題，科學合理配置警力和做好警力資源開展工作，使之成為當前和今后警力配置工作的中心任務。

（五）合理流動的原則

通過流動使用，使原有的不合理的配置趨向于合理，實質上是一個警力資源的再配置的過程。其意義在于通過流動盤活警力資源，資源組合優化，使個人潛力得到充分發揮。一是監獄內部之間合理流動。監獄體制改革后，生產崗位警力向管教崗位流轉；機關警力向一線警力流轉；充分發揮監獄女民警的作用，男犯監獄的女民警充實基層一線，如內勤、教育、心理咨詢和窗口崗位等。二是系統內相互流動。打破監獄與監獄之間警力資源流轉的傳統界限，如掛職或多崗位多層次的鍛煉，實施警力資源的互動機制。三是系統內外相互流動。逐步建立監獄警力資源能進能出的用人機制。將監獄后備人才委派到政府機構、國有企事業單位掛職鍛煉。同時，要用活用足政策，提高門檻，面向社會錄用優秀人才，充實監獄民警隊伍。

（六）實事求是的原則

每個監獄所處的地理位置不同，押犯構成也不盡相同，監獄企業的生產項目以及組織生產的形式也有很大的差異，民警的工作習慣、思維方式甚至包括當

地的風土人情也都不盡相同，解決任何問題包括科學配置警力資源，解決一線警力不足的方式方法也應該是多種模式并舉。應該說，通過近幾年的努力，一些單位探索出了符合本單位實際的一些好的做法和模式，應該在實踐中進一步堅持完善。但是，我們千萬不能把工作模式簡單劃一。比如推行兩級管理，確實能夠解決部分監獄的部分監區警力不足的問題，但客觀地講，對于一些大型農業監獄以及一些生產流程多、程序清晰的工業監獄，就不太適合搞兩級管理。總的講，應該多種模式并舉，適合搞兩級管理的，應堅定不移地繼續堅持搞下去，在實踐中進一步規范、進一步完善；不太適合的，就應該積極探索適合本單位的模式，不要跟風。一定要實事求是，以實踐為檢驗真理的唯一標準。

四、監獄職能純化視角下監獄警力資源科學配置的構想

（一）以制度建設為切入點，確保監獄警力資源配置的法治性

通過制度建設，規范和完善監獄的機構設置、警力配置等方面的工作，滿足監獄工作的需求。這是加強監獄民警隊伍正規化建設，推進監獄工作法制化進程的內在要求。目前監獄沿用的18%的警力配備標準是1981年制訂的。20多年來監獄工作的內外環境發生了顯著的變化。今天仍然按此標準確定編制、配置警察，顯然已不能適應當前監獄工作的需要。況且這一標準是以中辦發[1981]44號《中共中央辦公廳、國務院辦公廳轉發〈第八次全國勞改工作會議紀要〉》文件形式下發的，無法定權威性，而且至今還有部分監獄尚未達到這一標準。因此，應盡快從法律的高度重新確定監獄民警的編制問題和統一的配備標準，確立監獄編制的法定地位，按照總量配備、總體分解、基層優先的方式進行各層次的警力配置，增強民警配置工作的科學性、統一性和有效性。

1、提高監獄民警政法專項編制的配備比例。原定監獄警力編制配備比例明顯偏低。尤其是改造罪犯的工作難度增大，監獄體制改革后機構一分為二，更需要從法律上確定監獄編制配置問題。應按照2004年司法部、國家發改委、財政部重新核定的押犯規模為準，由司法部商中央編委適當調整和提高監獄民警政法專項編制的配備比例。要盡快將每一個監獄的警力配備標準規范化、數字化、明細化。所謂規范化，是指機構設置、崗位設定以及警力配備都要規范，做到有章可循、有據可查。所謂數字化就是要有具體的數據，不能概而括之、籠而統之，搞成上級部門因為沒有具體數據標準不好對下檢查考核、下級部門也因為沒有具體的數據標準不好分解落實，以其昏昏、使人昭昭；所謂明細化就是要具體到每一個部門和單位，將本單位的所有警力具體配備到一個明確的工作崗位，不能留有死角。

2、按照“雙75%”比例確定基層民警配備的總體數量。要創新警力配置制度，在警力配置中嚴格落實面向基層的原則，采取倒推的辦法，首先把基層分監區民警配齊、配強、配備到位，按照“分監區→監區→機關科室和其他部門”的先后次序由下至上進行配備，在監獄75%警力下沉監區的前提下，在監區民警中分解出75%優先配備到分監區，確保分監區警力充足。在此基礎上，將分監區民警按各分監區的押犯數再次分解配備至各分監區，以達到各分監區之間的警力相對均衡。

3、嘗試按照產業類別分別設置警力配備的不同標準。在實際工作中，因罪犯從事勞動種類的不同，對警力配置的要求和民警工作壓力的大小不盡相同。因此，要完善警力配置制度，在警力配置中嘗試對從事工業生產、農業生產和加工業生產的監區、分監區的警力配備標準進行區分，分別設置。一般來說，警力配備比例應按照工業、農業、加工業的順序遞減。從事工業生產的單位按照押犯比例配備警力；從事農業生產的單位按照生產流程和崗位配備警力，在農忙季節可臨時增派警力；從事加工業生產的單位按照押犯數量結合加工場地情況配備警力。

（二）以深化改革為突破口，確保監獄警力資源配置的科學性

警力資源配置是一項系統工程，它牽涉到監獄工作的方方面面。按照系統論的觀點，系統與系統之間，系統內部諸要素之間必須發展協調、結構優化。因此，監獄警力資源配置必須與監獄體制改革相結合，與監獄布局調整相結合，與監獄分類制度改革相結合。

1、以監獄體制改革為契機，精簡機關科室民警，實現警力配置的效能性

一是要適當調整機關機構。以深化監獄體制改革為契機，按照效率優先和保障職能的警力配置原則，重新核定各監獄的內設機構，進一步理順和規范機構職能，對監獄科室之間、監獄科室與子公司科室之間職能相近的機構進行合并或合署辦公，對職能交叉的科室進行調整。通過規范職能，撤并部分科室，調整出部分警力充實到基層工作。

二是要適當減少機關工作人員。機關包括監獄機關、子公司機關和監區“小機關”三個組成部分。根據監獄的職能和職責，各監獄機關內設科室的設置數是基本相同的，由于各監獄人員編制、押犯人數、監獄企業規模各不相同，這就決定了機關科室民警人數不能按一個標準配備。機關科室的職能是一定的，所設職位也是與之對應的，但人員可多可少，主要根據監獄總體規模大小核定。對于總體規模小、機關人員相對少的監獄，可采取分戰線合署辦公、確定每一項職能有專人負責的措施，保證各職能科室業務工作的正常運行。要按照面向基層的警力配置原則，在確定監獄和子公司機關科室職能的基礎上，確定監獄和子公司機關科室的人員編制和領導職數，通過公開選拔、競爭上崗等多種方式配備監獄、子公司機關科室領導和工作人員，把富余的警力安排到一線工作；合理配備監區領導職數，做到因事設崗、精干高效；要根據監區管理工作需要，合理設置監區干事，減少“小機關”民警，把精減的民警充實到分監區。

三是要適當減少委派到子公司工作的民警。目前，監獄體制改革已取得階段性的成果，在子公司正常運行、各項工作基本走上正軌的前提下，可以采取競爭、擇優的辦法，選用部分經驗豐富、熟悉生產、具備一定管理水平的工人到子公司從事生產經營管理工作，或者采取公開選拔聘用的方式，面向社會聘用一批高學歷、有管理經驗的人員，擔任子公司各個層面的管理人員，置換出部分委派民警回監獄從事監管改造工作。

2、以監獄布局調整為契機，控制押犯規模，實現警力配置的動態性

要根據司法部《關于進一步推進監獄布局調整工作的意見》，以及國家刑事政策調整帶來的監獄押犯構成變化的新情況，對編制和警力實施動態管理，以管好用好編制和警力，充分發揮其作用。要根據監獄工作的最新發展態勢，結合監獄布局調整推進情況、罪犯關押規模變化情況、改造工作的需要和監獄企業經濟發展的需要，及時調整監獄單位的編制和警力。一是要合理設置監區、分監區和押犯規模。規模設置太大會給監管改造、生產管理造成過大的壓力，規模設置太小勢必分散警力資源，造成基層警力不足和基層民警工作壓力過大。司法部《關于加強監獄監區分監區和勞教所大隊中隊建設的若干規定》中有關監區規模的設置標準較為科學，有利于警力的合理配置。但是從監獄工作的實際需要來看，分監區的押犯規模應當根據分監區從事的生產性質進行確定，從事工農業主業生產的分監區可按照生產規模和生產崗位的需要確定押犯規模，從事加工業生產的分監區按照加工業務量的大小確定押犯規模。監區押犯規模一般以400—500名為宜，分監區的押犯規模一般以100-150名為宜，從事加工業生產的分監區可適當擴至200名。二是要調整監區、分監區布局。針對目前一些監獄的監區和分監區設置過小過多，警力相對分散的情況，應對監區、分監區進行科學整合、壓縮建制，對押犯規模較小的監區、分監區進行合并，減少關押點，整合警力資源，減少如監區干事、關押點內看守民警等間接管理層對警力資源的消耗，把相對有限的警力配備到直接管理罪犯的“前線”。

3、以監獄分類制度改革為契機，確立監獄戒備等級，實現警力配置的區別性

監獄按戒備等級分類，有利于完善符合我國國情的監獄制度，科學有效地監管改造罪犯，對于確保監管安全，提高改造質量和節約監管資源，促進監獄工作和諧發展，具有重要的意義。在2005年6月召開的全國監獄局長會議上，司法部領導明確表示，對監獄按照戒備等級分類管理已經得到廣泛認同，要盡快列入議事日程，加快推進實施。因此，我們要根據關押罪犯的類型、危險程度、武警看押情況、警戒設施裝備等因素，內部確定戒備等級對不同戒備等級的監獄（監區）按照不同的比例配備編制和警力。在此基礎上，再按照罪犯的性別、年齡、健康狀況和危險程度等因素把罪犯分成男犯、女犯、成年犯、未成年犯、頑危犯、老弱病殘犯等不同類型，根據管理、改造不同類型罪犯的難易程度，配備不同比例的編制和警力。

（三）以扁平化管理為著力點，確保監獄警力資源配置的實效性

現代管理理念認為，“組織扁平化”有利于提高管理的效能。“監獄管理扁平化”是指監獄在推進監獄工作科學化的過程中，在某些方面和在一定程度上借鑒或仿效企業“扁平化”管理中一些行之有效的做法，在監獄理念、組織結構、運作機制，人事制度以及管理方法等方面創新，從而提高監獄工作的效率。一是要按“大部化”思路設置機構。可結合罪犯關押布局調整和監獄體制改革，進一步完善監獄局機關和基層監獄的“三定方案”，規范內設機構職能，合理定編定員，提高機構效能。可借鑒司法部燕城監獄的機構設置，該監將監獄機關設置為六部一中心（綜合研究部、人事督查部、刑務處遇部、教育改造部、勞動改造部、財務保障部、后勤服務中心），提高了工作效率。二是要按“小機關、大監區”的思路設置機構。對相同、相近的職能進行合并，對交叉、重復的職能進行適當

調整，壓縮、減少機關編制和警力，以充實基層一線。嚴格控制各單位增設內設機構，凡增設機構都要按規定報批。三是要及時調整內設機構。根據布局調整、產業結構調整、警力資源調整和監獄辦社會職能調整的情況，及時整合、調整相應的內設機構。四是要探索實施二級管理。按照“監獄法”的規定，從監獄到監區再到分監區的組織層級，是監獄管理的基本的、合法的組織形式。但是，隨著形勢的發展，包括監獄布局調整、罪犯構成及押犯規模的變化、監獄生產項目以及生產組織形式的改變等等，根據實際工作的需要，產生了“從監獄到監區，監區以下不設分監區”、“從監獄到獨立（直屬）分監區，中間沒有監區”等兩種形式的“兩級管理”。對“兩級管理”我們要全面的理解和把握，核心是減少管理層次，充實一線警力。我們一定要掌握一套方法而不能僅僅拘泥于某一個方面，限制自己的思維、束縛自己的手腳。“兩級管理”只是解決一線警力不足的方法之一，不可能是唯一的靈丹妙藥，也不大可能適用于每一個監獄、每一個監區和分監區。符合條件的單位，要積極推行“兩級管理”。對于一些比較適合集中管理的工業監獄的監區以及一些勞動流程簡單的勞動力集中的承攬加工監區，在押犯達到一定規模的前提下，可以積極推行“兩級管理”模式；而對于一些工藝流程復雜、生產環節很多而且分工很細以及不太適合集中管理的勞動項目所在監區，比如農業監區、從事磚瓦生產的工業監區，都不太適合全部推行“兩級管理”。各監獄在選擇管理層級時，一定要緊密結合實際，千萬不能跟風，更不要搞一刀切。

（四）以開發現有警力潛能為關鍵點，確保監獄警力資源配置的長效性

目前，監獄在職民警的潛能，由于種種原因，沒有得到合理配置與很好開發。為此，我們應著力提高警力資源配置管理的水平和效率，充分挖掘現有警力的潛能。

1、發揮女民警和年齡偏大民警的作用，向挖掘潛能要警力

女民警和年齡較大的民警，雖然不宜安排從事直接管理男犯的工作和監管改造一線的工作，但可根據其自身的特點和優勢，在完善硬件設施的前提下，充分發揮她們在教育改造罪犯工作中的作用。一是充分發揮女民警親和力強等特點，以現代網絡技術為平臺，采用“女警＋網絡”的模式，安排女民警從事網絡電化教育、心理咨詢與矯治、服刑指導、就業指導等教育改造罪犯的工作。二是充分發揮女民警耐心細致的特點，安排女民警從事監區政工干事、執法文書管理、罪犯檔案管理等工作。三是充分發揮年齡較大民警經驗豐富、事業心強的特點，安排他們從事監區文化建設、罪犯個別談話教育等工作強度相對較小的教育改造工作。四是根據女民警和年齡較大民警的身體條件，安排女民警和年齡較大民警從事內看守、安全監控、罪犯會見管理等工作。

2、鼓勵符合提前退休條件的民警辦理提前退休，向減員空編要警力

根據《公務員法》有關規定，在做好思想工作的前提下，鼓勵符合提前退休條件的民警自愿提前退休，空出有限的編制數額，用于面向社會招收錄用符合條件的民警，為監獄及時補充新鮮血液創造條件，從而優化民警隊伍的年齡和知識結構，以增強民警隊伍的活力，保證民警隊伍的精干高效。

3、加大民警教育培訓力度，向民警素質要警力

在把警力壓縮到基層保證基層警力數量的同時，還應該不斷提高民警素質、保證基層警力的質量，使有限的警力發揮出最大效能。在現有警力配備的情況下，充分發揮第一要素——人——的關鍵作用，提高民警隊伍的戰斗力，走出純粹增加民警絕對數量保障警力的誤區。根據不同職務、不同類別民警的特點和需要，按照學用一致，按需施教的要求，創新培訓工作的方法和形式，體現培訓內容的針對性和培訓工作的實效性。各級組織要認真分析當前監獄民警知識結構中的薄弱環節，真正做到缺什么補什么，干什么學什么，杜絕培訓走過場，力求取得實效。

4、提高和落實一線民警待遇，用待遇留住警力

在做到用事業留人、用感情留人的同時，做到用待遇留人。一是要提高基層民警的收入待遇，爭取對工作在邊遠艱苦地區基層民警的優惠政策，在工資、津貼、補貼等方面向基層傾斜，增加基層民警的收入。二是要提高基層民警的政治待遇，在干部選拔任用中優先考慮有能力、會管理的基層民警；三是要針對部分監獄地處偏僻，條件艱苦，工作生活條件較差，存在擇偶難、就業難、就醫難、子女就學難等突出問題的實際情況，通過積極爭取布局調整政策，加大投入，把部分地處偏僻的監獄調整到離城市相對較近的地區，徹底解決民警的后顧之憂，使民警輕裝上陣，全力投入工作。四是要通過換休、輪休、補休、調休，強制休假等方法，保證民警休息時間，減輕基層民警工作和身心壓力。五是要廣泛深入地開展心理健康教育，提高基層民警的心理健康水平和自我調控能力。

（五）以信息化建設為保障點，確保監獄警力資源配置的高效性

目前，監獄工作的科技水平普遍不高，裝備仍然相對落后，監管安全、罪犯教育等工作主要是使用粗放型的“人海戰術”，實行“人盯人”的密集防守和傳統的教育方法，對警力資源消耗較大、效率較低。因此，我們要樹立“科技興監”觀念，加大資金投入，逐步提高監管警戒設施的技術含量和裝備水平，向科技要警力。要從提高監獄工作的科技含量和更新監管技術裝備入手，把基層民警從繁重的“看、守”工作中解放出來，改善基層民警工作條件，緩解基層民警工作壓力，提高警力資源的配置效率，把更多的警力投入到提高監獄管理水平和教育改造質量等工作中去。要安裝智能門禁系統、重點部位監控報警系統，在出收工“關口”配備安檢門、金屬探測儀，以提高對罪犯活動監控和搜身檢查的效率。要加快民警值勤室、值班室、警務室、談話室的硬件防護建設，危險區域警戒隔離帶、隔離墻的建設等。要改善民警自我安全防護裝備，給值勤民警配齊警棍、警笛、對講機、催淚瓦斯噴射器材，提高應急防暴制敵能力。

參考文獻：

1、董澤芳主編《人力資源開發與管理》，武漢華中師范大學出版社，2000年9月第1版。

2、黃勇峰《組織扁平化：監獄管理創新新視點》，《中國監獄》2004年第3期，P26-27。

3、何劍、錢德金《關于監獄警力資源配置若干問題的理性思考》，《現代監獄》2005年第4期。

4、司法部監獄局課題組《監獄機關編制和警力配置現狀與優化構想》，《犯罪與改造研究》，2005年第5期P11-19。

5、浙江金華監獄課題組《建立不同警戒度監獄內設機構和警力配置問題的研究》，《浙江警官職業學院學報》2006年第1期P1-9。

第四篇：義務教育論文：懷寧縣義務教育資源配置研究

義務教育論文：懷寧縣義務教育資源配置研究

【中文摘要】基礎教育均衡發展是教育理論和實踐的重大課題。基礎教育均衡發展是教育公平的客觀要求,也是落實科學發展觀,構建和諧社會的必要條件。縣域范圍內基礎教育均衡發展是國家的戰略決策。本文以安徽省安慶市懷寧縣基礎教育為研究對象,通過教育均衡理論構建的指標體系對懷寧縣基礎教育均衡發展的現狀展開實證研究。研究發現由于歷史、經濟發展,教育政策等原因導致了教育資源配置的不均衡,影響了懷寧基礎教育在數量上和質量上發展的不均衡。懷寧縣政府及教育局在十一五期間制定了如加強農村教師隊伍建設、校與校結對子、加大農村教育投入、農村學校布局調整等一系列的政策措施,推進基礎教育均衡發展,目前縣域范圍內基礎教育非均衡現象得到有效緩解,但是教育均衡仍然未從根本上發生轉變。本文在研究分析懷寧縣基礎教育均衡發展現狀及推進過程中遇到一些新的困難和問題基礎上,結合懷寧縣社會、經濟、教育發展實際,著眼長遠,提出了制定教育發展規劃、推進教育布局調整、建立經費保障機制、加強教師隊伍建設、加快教育信息化建設政策建議進一步推進教育均衡發展,提高教育質量和提升教育發展水平。基礎教育均衡發展是一個動態過程,是一項系統工程,發展道路任重道遠。在推進教育均衡發展的實踐中不斷探索完善教育制度,科學規劃教育發展,以提高縣域教育整體質量來促進基礎教育均衡發展。

【英文摘要】Compulsory education equal development is

issue of education theory and practice.Compulsory education equal development is the objective requirement of education justice, is necessary conditions of implementing the

scientific outlook on development and Constructing harmonious society.Compulsory education equal development in the scope of the county is national important strategic decision.This paper with basic education of huaining county as the research object.It study the development present situation of basic education of huaining county though building indexical system of educational equality.It has been discovered that the education resources allocation is not balanced because of history, economic development, education policy and so on.Basic education of huaining county is unbalanced development in quantity and quality.During the 11th five-year plan period, huaining county government and education bureau formulated a serires of policy measure to Promote balanced development of basic education.Non-equilibrium phenomenon of basic education is relax.but it has not fundamentally change.This paper analysis status and the process of balanced development

education of huaining county.Based on new difficulties and problems and combined development of huaining county’s social, economic and education practical, it purpose a series of

policies to promote the balanced development of education.Improve education quality and promote education development level.The balanced development of basic education is a dynamic process and a system engineering.the road of the balanced development of basic education is long.we should work hard to make it perfect.【關鍵詞】義務教育 教育資源 教育均衡

【英文關鍵詞】Compulsory educationEducation

resourcesEducational equality

【目錄】懷寧縣義務教育資源配置研究

4-5Abstract

514-19導言6-14摘要

一、義務教育資源均衡配置的理論闡釋

14-1

515-17(一)基本概念的界定(二)義務教育資源均衡配置的內涵及基本觀點(三)義務教育均衡配置的指標體系17-19

二、(一)懷懷寧縣義務教育資源配置的現狀與存在的問題19-

31寧縣社會經濟發展的概況19

調查19-20

20-31

31-3

533-35

35-41(二)懷寧縣義務教育發展實證(三)懷寧縣義務教育資源配置存在的問題

三、懷寧縣教育資源非均衡配置原因分析(一)教育層面31-33(二)非教育層面

四、懷寧縣教育資源均衡配置的政策建議(一)教育均衡發展模式比較35-36

36-41結語(二)針對懷寧縣教育資源均衡配置的政策建議

41-42參考文獻42-44致謝44-45攻讀碩士學位期間發表的學術論文目錄45

第五篇：中部農村地區義務教育資源配置研究

中小學布局問題與調整對策初探

——基于河南農村地區中小學布局現狀的思考華東師范大學教育管理系常春燕 摘要：農村義務教育的改革與發展直接關系到農村地區文化與經濟的發展。農村中小學布局調整是我國近年優化農村教育資源配置,促進教育均衡發展的一項重要政策。然而，這項政策在實施中遇到不少的問題。本文嘗試分析了當前農村中小學布局調整出現的問題，并試圖提出中小學布局調整的一些對策。

關鍵詞：布局調整；問題；對策

近年來，由于農村實行計劃生育以及人們生育觀念的逐漸轉變，農村義務教育適齡兒童不斷減少。同時，由于農民工子女可以在打工地接受義務教育，很多農民工子女選擇有優質教育資源的城市就學。農村義務教育的免費政策帶來了學生家長擇校的無成本化。這一系列問題促使我們對農村中小學布局進行反思。本文主要基于河南地區中小學布局的現況，就中小學布局存在的問題以及調整對策提出一點看法。

一、當前河南農村義務教育學校布局存在的一些問題：

（1）學校規模過大或過小，規模不經濟，教育資源未得到充分利用。王善邁老師在他的《教育經濟學概論》中談到：學校適度規模是指學校和教師以及各項物質設備之間的比例構成處于最佳狀態時，這時的規模就是這個學校的適度規模，包括教師的適度規模、設備的適度規模、以及學生的適度規模1。事實上，河南某些地區農村義務教育的學校規模明顯不合理。拿河南省某縣為例，由于爭奪優質教育資源而產生嚴重的擇校現象。縣城的一個示范小學在校生有一千多人，而村里的某個小學由于收不到學生一個年級只有幾個學生。雖然我們無法界定學校適度規模的在校生人數范圍，但是我們可以肯定地說這兩個學校的規模是不合理的。所謂學校規模經濟是指同比例增加對某所學校的投入，其教育邊際收益（學生的學業成績等）始終大于邊際成本（生均成本等）的經濟現象。因此，學校規模經濟也是一個范圍。上述兩個學校明顯不在規模經濟的范圍之內，特別是農村小學的邊際收益明顯低于邊際成本。

(2)部分地區適齡兒童上學距離太遠。我國農村教育經費主要來源于這樣兩個渠道:財政撥款、社會集資。社會集資渠道很多，如用于教育的稅收:教育費附加、社會集資、捐資、校產收入、個人的投資等，但是數量卻很小。農村義務主要依賴于財政撥款和農村教育費附1王善邁.教育經濟學概論(M).北京：北京師范大學出版社，1989。

加。稅費改革取消了向農民征收的各種稅費，縣鄉財政危機凸現，也導致了農村教育運轉出現危機。由于教育經費的不足以及教育資源匱乏，義務教育學校網點分布不合理，部分農村地區存在上學距離遠的問題。而且，義務教育的兒童年齡都較小，上學的過程中存在不少的安全隱患。根據華中師范大學《中西部地區農村中小學合理布局結構研究》課題組對農村上學距離的調研，我們可以明顯看到部分農村地區上學距離比較遠。

關于農村地區學生上學的距離統計結果表(單位:公里)

從上面的表格可以看出來，農村中小學上學距離平均是4.8公里左右。義務教育階段的兒童幾乎都是未成年人，他們的體力等各方面都不適合這樣的遠距離上學。針對這樣的情況，有的是家長送孩子上學，有的是學校統一接送等。但這些解決方法都不是長久之計，還存在某些隱患。

(3)部分地區學校網點過于集中。一些經濟相對好點的部分地區存在學校網點過于集中的現象。在實施免費義務教育之前，中小學教育都是收費的，而且學校在一定程度上可以決定收費的標準，私立學校尤其如此。受利益的驅動，當地居民建立了很多私立學校。拿河南省某鄉為例，平均1.5—2個自然村就有一個小學。近年來由于農村出生率的降低，以及很多適齡兒童隨打工父母在外就讀，學校生均人數明顯降低，更加突顯了學校網點過于集中的問題。在筆者曾就讀的一所小學，由于生源的逐年下降，現在每班的學生人數只有十個左右。原本合適的學校布局，在學生人數逐年下降的情況下學校布局顯得過于集中。

(4)對優質資源追求造成了教育成本增加，加劇了農民的負擔。由于城鄉二元結構的長期存在，河南農村中小學教育質量相對于城市地區很低，和沿海地區相比差距更大。農村家長又迫切地希望通過良好的教育改變孩子的命運和人生，為此很多適齡兒童都通過擇校來獲取優質的教育資源。農村普遍存在的擇校情況是兒童被父母送進縣城市區的私立學校讀書，公立學校由于實施就近入學原則而無法大量接納外來兒童。而私立學校會收取學生住宿費、伙食費和管理費等一系列費用，這無疑加劇了當地農民的負擔。據實地調查，河南省某縣城的私立小學每學期所交費用在1000--1500元左右。這筆費用對收入很少的農民來說無疑不是一個小數字。

2郭清揚.農村中小學布局結構調整的實證研究與理論探討[D].華中師范學,2008.（5）寄宿制中小學問題很多。首先，寄宿制學校增加了農民的教育費用。寄宿制學生較之非寄宿制學生增加了伙食費、住宿費、來往學校的交通費等。可能這些費用本身不算太多，可是對于收入很低的農民來說不是一個小數目。此外，學生住宿的話就不能幫助父母做一些家務，也增加了負擔。其次，很多寄宿制的中小學管理很不規范。比如：有些學校的伙食很差，營養不能夠滿足孩子的需求，或者有的學校伙食外包，價格較高；有些學校的住宿條件很差，幾十個學生擠在一個房間里，很不宜孩子的成長；很多學校根本沒有洗澡、醫務室這些相關設施。

二、解決問題的一些對策：

（1）學校合并，并重新布局。這種對策又分為增加式和減少式兩種。

所謂增加式合并是指將兩個或兩個以上的學校進行合并，并對教育資源進行重新分配，重新建立的學校多于原來學校網點數。增加式合并適合農村偏遠地區、山區丘陵農村地區以及人口稀少的農村地區。增加式合并有利于學校網點的合理分布，有利于兒童適度距離就學，也有利于學校規模的優化。增加式合并的缺點是可能引起原來學校的不滿和抵制。

所謂減少式合并是指在學齡人口普遍減、班額不足的情況下將兩個或兩個以上的學校進行合并，并對教育網點進行重新布局，重新建立的學校少于原有學校網點數。這種模式適合人口分布比較集中，原學校規模較小、校舍陳舊的地方，以及平原地區以及交通相對便利的地區。減少式合并有利于實現義務教育學校的規模經濟，提高教育資源的利用效率。但是這種合并模式會相對增加兒童的就學距離，合并后形成的新學校需要一個時間段的過渡期。

（2）學校網點不變，實施學校兼并。兼并式就是由一所社會聲譽和教學質量都比較高的學校兼并另外一所或幾所相對薄弱的學校，將校產師資集中，學校規模擴大，實現共同發展的目的。這種方式又分為分散式兼并和直接性兼并。

所謂分散式兼并是指兼并后所有年級分散在幾個校區。比如兩所小學兼并在一起后，1--3年級在一個校區，4--6年級在一個校區。分散式兼并適合在學校相距較近，校舍相對都比較好，且校舍不便改作其它用途的地方采用。該模式的優點是便于充分利用教育資源，利于化解布局結構調整中的村際矛盾。例如河南省，由于河南省是人口大省，人口相對集中，即使生源下降，學校的絕對學生數量仍然較多，再加上地處平原地區，交通便利，學校之間的距離較近，在這種情況下，當地政府就可以將兩所或幾所距離比較近的學校幾個年級的學生，如1--3年級，全部集中起來放在甲學校，另外幾個年級的學生，如4--6年級，全部放在乙學校，實現生源的相對集中以充分利用教育資源，同時也化解了村際之間的矛盾。這種布局調整方式也會改變學生的上學距離。

所謂直接性兼并是指學校兼并后建立分校區，各個校區都設有全部年級，也既是設立不同的教學點。這種方式既方便學生就近上學，又在一定程度上減輕了家庭的經濟負擔。特別是在交通不便的山區和丘陵地區以及布局結構調整過程中矛盾相對突出的地方尤為適合采用這種模式。但這種方式不利于統一管理，增加了管理難度和管理成本。

兼并式由于是一所優勢學校兼并另一所或幾所相對弱勢的學校，因而不論是分散式兼并還是直接性兼并都有利于提高區域內的教育質量和實現教育的均衡發展。凡是村與村之間相距比較近、學校辦學條件差別較大情況下的學校撤并都適宜采用。

（3）加強對寄宿制學校的管理。目前來看，寄宿制學校后勤保障和配套設施條件的不足和管理力量的不完善已經成為制約布局調整工作有效開展的重要影響因素。因此，各地政府應充分重視撤點并校后寄宿制學校的配套建設與管理，對一些已經合并或計劃合并的寄宿制學校要適當加大經費投入，積極落實學生吃、住等生活的配套設施，從最基本的建廁、建食堂和澡堂等工作做起，完善學校的基礎設施建設，切實保障學生和教師的最基本的生活需求。同時,當地教育和人事部門必須要從實際出發，核定農村寄宿制學校的專職生管教師編制，以保證對寄宿制學校學生生活、學習與心理的正常、有效的管理與引導。另外，對一些私立的寄宿制學校政府部分也應該加強管理，不能因為學校是私立的而聽之任之，應該督促其完善各種基礎設施，保證學校的正常教學和生活。

(4)閑置學校資源重新利用，提高教育資源使用效率，促進當地的經濟發展。閑置學校資源重新利用有多鐘方式：

①出售關閉的學校，所獲資金用于整合后的學校。比如用于整合后的學校添加硬件設施、引進優秀教師、優化學校的后勤系統等，進而達到改善辦學條件的目的。

②利用社會教師資源（比如寒暑假回家的大學生）建立農村地區社區大學，立足農村，服務農村，提升當地農民的知識水平和文化素養，為農村經濟的發展提供動力。

③由于河南是農業大省、人口大省，農村剩余勞動力轉移的任務非常艱巨。農民工輸出成了河南轉移勞動力的一個重要政策，每年都有大量農民外出就業。河南現在正在進行陽關培訓工程，政府可利用閑置的中小學由政府出資舉辦農民工教育課程，依托當地各類技工學校，突出重點行業，以市場為導向，以安置為目標，重點培訓醫藥、汽車維修、電焊、車工、鉗工等各類工種，提高農民工的就業能力。

④依托當地的大專院校和科研部門，由當地政府定期或不定期舉辦農業科技課程，幫助33龐麗娟.當前我國農村中小學布局調整的問題、原因與對策[J].教育發展研究,2006(02).農民解決生產中的一些疑難問題，引導當地農民科學種田，發展副業，增加農民收入。

⑤建立農村特色工藝品生產基地，發動當地農民利用當地資源生產有特色的農村工藝品生產基地，解決農村富余勞動力的就業問題，增加農民收入。

⑥建立比較標準化的幼兒園。將農村中小學教學網點調整閑置出來的校舍充分、合理利用，通過變換資產、改建擴建、翻新改造等形式用于發展農村幼兒教育，努力改善農村民辦幼兒園辦學條件，解決了農村幼兒入園難、入好園的問題。以往，農村很少有正規的幼兒園，大部分都是民辦幼兒園，辦園規模較小，很多教師并非正規的幼師，很難進行良好的幼兒教育。而且這些學校的管理很不科學，幼兒又對外界缺乏相應的應變能力，有很多的安全隱患。通過對閑置學校的適當改造，可以在農村建立較好的規范的幼兒園。

農村義務教育學校的布局調整是大勢所趨，我們要認識到當地的學校布局問題，并根據布局問題提出相應的調整方式，促進農村教育資源的合理利用，促進當地義務教育的大發展。參考文獻：

[1] 龐麗娟.當前我國農村中小學布局調整的問題、原因與對策[J].教育發展研究,2006(02).[2] 徐吉志.農村小學布局調整：問題與策略[J].中小學管理,2006（08）.[3] 蔣夫爾.西部地區學校布局調整該怎么辦[N].中國教育報,2002-12-10.[4] 范先佐,農村學校布局調整與教育的均衡發展[J],教育發展研究,2008（07）,[5] 郭清揚.農村學校布局調整與教育資源合理配置[J].教育發展研究,2008（07）.[6] 張忠福.農村中小學布局調整的工作重點[J].教學與管理,2005（09）.[7] 羅銀利.農村中小學布局調整的問題、原因及對策研究[D].華中師范大學,2007.[8] 羅兆夫.對農村中小學布局問題的宏觀思考[J].河南教育,2001（09）.[9] 郭清揚.農村中小學布局結構調整的實證研究與理論探討[D].華中師范學,2008.[10] 周芬芬.效率與公平：農村中小學布局調整的目標沖突與協調[D].華中師范大學,2008.