第一篇：農村醫院運行機制問題分析

農村醫療保障運行機制問題分析

何秀蓉

西南大學政治與公共管理學院行政管理學號2220083012320

32摘要:目前我國政府花了大量的精力和金錢以保證人們的基本就醫能力和權力，同時也出臺了一系列的政策從制度上健全醫療保障體系，然而在農村廣大的人民群眾對于在人民醫院就診仍是望而生畏，因病致貧、因病返貧的現象仍然普遍存在，究其根本在于醫院的運行機制出現了問題。本文將對其原因和對策作初步的探索。

關鍵詞： 就醫能力 政策 醫療保障體系 運行機制

中國歷來把人民的發展方在第一位，期望盡一切可能的為人們謀取到更多的福利。當然由于國家現實的原因，我國前期將發展的重點放在了城市，這樣就造成了城鄉差異、兩級分化嚴重等情況。一些地區還在為最基本的生活而掙扎，經濟因素對農村人民生活水平和生活質量造成一定的影響。近年來，農村死于疾病的人數不斷上升，這其中一個主要原因：病情不能得到及時的發現，發現了病卻又沒有能力去治療。農民因病致貧，因病返貧。

憂民之所憂，想民之所想。為了人民能夠得到持續健康的發展，政府出臺了一系列的醫療改革政策來改變看病難看病貴現狀。一項政策的推出總有其好的目的，再推出之前也能得到人們的一致呼聲，可在推出之后才發現和當初的期待有很大的出入。其原因在于政策在執行的過程中出現了偏差，讓用于救濟貧困病人的錢財未能充分的運用。

1.我國現行醫院運行機制的現狀分析

1．1.醫院主要是以市場為導向市場化嚴重、公益性質淡化。

如今，醫院是半獨立性質的市場運行方式，一方面由國家財政專門為其撥款維持其財政運行，另一方面是通過醫院的操作運行賺取利潤。在此之前醫院是作為一個國有企業存在的，一切的運行方式和管理是由政府來掌控，醫院內部主要是管

理內部的運作模式，而政府卻主要從宏觀方面進行調控，掌握醫院的財政支出（醫生的工資等）和外部聯系的事務。現在醫院則基本上由自己進行操縱，從政府中脫離出來，以市場為發展導向這樣醫院逐漸趨于利益化的商業機構。醫院是最大、最根本的服務性機構，承擔著救死扶傷的責任和使命。所考慮的應當是怎樣以最小的成本給病人提供最優質的服務，最大限度的減輕病患身上的痛苦。可如今人們感受到更多的卻是怎樣最大的限度從各個方面謀取到利潤。利用農民對價格政策和法律意識的淡薄肆意的抬高藥價；

1.2.醫院的運行、經營管理模式存在缺陷

醫院包括為患者把脈診病和開藥治病兩個方面。醫藥一體制，如果有一方出現了問題那必然會引起另一方的變化，這樣為他們互相勾通提供了一個方便的平臺。藥品的生產、審批、流通等混亂，造成假藥，天價藥肆意流通，對于這些藥的流向問題，藥品生產商則瞄準了最大的藥品流通機構——醫院，憑借兩者之間相同的經濟目的和醫藥一體的關系和醫院建立了長期的合作關系，為生產商出售藥品來獲得高額的回扣，實現了兩者的“互利共贏”。這一合作的最大受害者就是廣大人民患者，他們是醫院和廠商的最后買單者。

經營管理方面也存在諸多問題，將檢查單、處方和所開藥賺取的利潤直接與醫生的工資掛鉤，這樣“過度治療、開大處方”的現象也就層出不窮，醫院通過掌控醫生的手來為其牟利?醫生是最神圣的職業,他的工作就是要將處在痛苦中的人們給解救出來,可以說一切都是為民著想。當有了金錢的誘惑時，絕大多數人也就擋不住了，越過了自己的道德底線，想盡一切辦法要從病人那里得到最大的壓榨。醫生利用人們病急求醫和對醫生的信賴在為病人把著脈的同時想著怎樣能從這人身上給自己帶來最多的實惠。

1.3．政府對醫院的干預管理力度較小

政府沒有充分發揮干預管理的職能，讓各個方面的問題此起彼伏的出現。最突出的一方面是藥品監督檢測力度不能完全達到市場所要求。消費者缺乏專業的評價估測能力，而政府也沒生產出來的藥品一一進行成分、藥效進行檢測并規定其價錢，假藥、天價藥也就自然而然的大行其道，大張旗鼓的進入醫院、市場。其次，對于醫院的經營管理模式缺乏正確的導向功能。由于醫生的選取渠道并不完全正規導致整體素質下降。沒能發揮職能打破醫院內部的潛規則。

1.4.社會公眾大眾傳媒等沒發揮對醫院的監督權力

醫院執行國家的方針政策不徹底、不全面，還時常鉆空洞子。之所以醫院能夠這樣肆無懼憚的按照自己的利益方向前進。其中也要歸結與人們對他的監測力度不夠，沒能及時的發現內部所出現的一系列的問題，給予正確的輿論和道德導向。大眾傳媒沒能深如實質的探尋發現醫療過程中所有的不軌行為。

2.醫療保障制度推行達不到預期效果的原因分析

2.1.醫患關系不對等，醫生開藥規避政策限制，看病避重就輕

國家規定了一些基本藥品的統一售價，爭取能讓人們明白消費，讓他們承擔最小的經濟負擔。醫生就避其藥而用之，專為患者挑選“好藥”、“少見稀缺之藥”。藥品有不同于其他商品由患者主動選擇，是醫生指導消費，患者被動的接受。各種檢測化驗也讓醫院以及醫生有一筆相當可觀的收入。醫院內各種看大處方，過度治療的現象屢見不鮮，對于這類問題患者也無力反抗。

2.2診療行為不規范，第三方作用沒有到位

眾所周知，在醫療領域中除了醫生、患者外，絕大部分場合存在第三方，即醫療保險者。醫療保險者除了提供疾病風險經濟分攤的重要功能外，還有一個非常重要的責任是代表患者監督提供方醫生的診療行為是否合理，在保障自身利益的同時保障病人合法利益。但大多數商業醫療保險公司往往只注重自身利益，主要檢查“過度醫療”問題。但作為以社會醫療保險為主的我國，醫療保險部門除了保護自身利益的同時必須關注病人的利益是否受損，代表患者的根本利益監督檢查醫生的醫療服務行為。

2．3實現人人享有衛生保健的改革目標不夠明確

政府進行醫療改革的最終目標是實現人人享有衛生保健，而不是只讓一部分人病有所醫。衛生改革應該始終堅持“公平優先、兼顧效率”的原則。微觀效率最高的醫療系統，如果僅僅為少數人服務，那么社會的整體宏觀效率很低，是沒有意義的。必須強化政府職能和政府責任。政府應向全民提供“基本醫療服務包”，打破城鄉與體制界限，平等地提供基本的醫療衛生產品和服務。

2．4藥品與醫用材料價格虛高

有關藥品、醫用材料價格虛高的報道已經很多，幾乎人人皆知。很多藥品包括一些政府定價藥品從出廠到零售，中間差價為一倍甚至幾倍。醫療材料價格管理基本上處于放任自流狀態。“以藥補醫”問題始終沒有解決，藥品銷售成為醫院利潤的主要來源。藥品生產領域無序競爭，流通領域環節多，交易成本高，藥品虛高定價。

2．5醫療資源總體不足、分布不合理

中國人口占世界的22％，但醫療衛生資源僅占世界的2％，其中還有不少資源水平不高，“僧多粥少”導致公眾不能享受到優質的醫療衛生服務。城市占有80％的醫療資源而農村只有20％，因此，農民“看病難、看病貴”的現象尤為突出。

2．6服務質量、態度差，就醫流程不合理

醫院作為一個特殊的服務部門，面對患病的脆弱群體，該群體面臨經濟和精神雙重的負擔，如果遇到不滿意的服務質量和服務態度，其反應肯定比一般服務群體要來得強烈。加上目前醫療服務人員普遍超負荷工作，待遇也不高，難免出現詢問病史時間過短和回答病人問題不耐心等現象。另外，就醫流程設計不合理，排隊時間過長，掛號、就診、交費、檢驗(檢查)和取藥等往往都需花費較長等待時間。如果有些大醫院布局不合理，標識不清晰，需要在不同建筑或樓層之間來回奔波，病人肯定產生強烈不滿。

3、全面推行醫療保障應先行推行的從根本上解決問題的方案。

3.1.規范醫院的收入和支出管理，改變盲目創收、收入歸己、自行支配的運行機制。

公立醫院是公益性醫院，應該履行一部分政府的公共服務職能。醫務人員應該有合理的報酬，但不能與醫療服務收入直接掛鉤，不能收得多就分得多。調動醫務人員積極性，主要看服務數量、服務質量、醫療糾紛、醫德醫風以及群眾評價等。用這些指標考核，在政府核定的醫院工資總額內實行多勞多得，優勞優得。

3.2．從當初的完全由政府管理到后來的政府放手由市場作導向，現在因該兼顧兩者。

既以市場作激勵機制，增強醫院的綜合競爭力，提高醫院的服務水平和質量，不讓醫院處于一種養尊處優的狀態。另一方面，有以政府做監管機制，對醫院的各個方面進行核對，讓其按照政策的方向前進，保證政策既好又快的實施。我認為醫療衛生系統應在國家宏觀調控下實行全面的改革開放，應該實事求是的評價各級各類醫院運行狀況，前幾年中央提倡大力發展民營醫院，全國各地民營興起，通過調查顯示，公立醫院與民營醫院歲在享受政府補體和免稅政策方面表現為不公平競爭，但民營醫院在運轉過程中以較為完善的管理機制和人事聘用制度，以優良的服務和相對低廉的收費標準贏得了競爭市場。而全民醫院由于管理機制的問題造成人才大量流失，追蹤發現這些人才大多投奔民營醫院，目前多數縣級以下的全民醫院在形成入不敷出，負債累累的局面，這不能不引起人們的思考。醫院辦多是件好事而不是壞事，醫院辦多就會緩解看病難看病貴的矛盾，各級各類遺言可通過人才、設備、服務、收費四方面展開，實踐已充分證明，醫療的宗旨只有在競爭中才能得到根本的改善；我國的醫療衛生事業只有在競爭中才能得到發展；醫療衛生法律也只有在競爭中才能發揮作用并日 完善。同時醫療衛生事業在發展過程中必須接受國家和社會的雙重監督才能沿著正確的方向前進。

3.3 建立國家基本藥物制度是藥物購銷制度改革的關鍵一環。

國家應該清楚藥品的生產及其流向，對藥品流轉有一個清楚的認識。明白來源，知道渠道，了解去向。國家對藥品和醫療器材在生產銷售方面實行宏觀調控,在全國范圍內構成生產布局合理,資源開發合理,產品質量達標,藥品器材價格和流通渠道統一,控制替代藥品泛濫,嚴肅新藥審批工作,強化審計監督職能,公示藥品,器材價格,接受社會監督,改變藥品宣傳模式,防止醫源性疾病的不斷發生.3.4.隨著經濟發展，人們素質的提高，從根本上要增強醫生救死扶傷的醫生素質。

對于農村鄉鎮自我意識淡薄，對此能定期提供免費普查，做到早發現早治療。出現意外事故，重大病癥等家庭無法支付能由醫院內部的公益組織提供一定的幫助解決眼前最需要的，最實際的問題。

醫院應該以為人民服務的公益組織形式存在，希望能通過國家的制度完善、經濟發展，社會各方面的努力能把醫院建立為一個無欲的服務形組織

參考文獻：

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第二篇：醫院內部運行機制改革方案

鄆城縣人民醫院 內部運行機制改革實施方案

為認真貫徹落實上級關于深化醫藥衛生體制改革的工作部署，積極穩妥的推進我醫院運行機制改革步伐，更好地保障醫療服務質量，提高醫療服務效率，讓群眾盡快享受到改革帶來的實惠，按照上級的具體要求，結合我院實際，現制定我院2011年醫院內部運行機制改革實施方案。

一、指導思想和總體目標

以鄧小平理論、“三個代表”重要思想和科學發展觀為指導，認真貫徹中央、省、市和縣關于公立醫院改革的部署要求，爭取在讓人民群眾得實惠得方便、緩解看病難看病貴和讓醫務人員受鼓舞三個方面取得突破性進展。積極推進各項改革措施，逐步建立比較科學規范、充滿生機活力的內部運行機制。

二、主要內容

㈠全面推進十項改革措施

1、預約診療服務。醫院制定預約診療工作制度、管理規范，拓寬預約診療服務途徑，規范醫務人員出診和號源分配管理，做好服務流程銜接，實現錯峰診療、分時段診療和無節假日服務。（李在朝副院長、門診辦、醫務科）

2、醫院志愿者服務。醫院全面貫徹落實《山東省醫院志愿者服務活動方案》，完善組織構架和工作機制，制定規章制度和培訓體系，開展以醫院為平臺的志愿者服務。積極宣傳，逐步發展壯大志愿者服務隊伍。（楊承居副書記、醫務科、護理部、政工科）

3、優質護理服務。積極全面開展優質護理服務示范工程創建活動，使優質護理服務覆蓋20%以上的病房。加大臨床一線護士配置，逐步做到醫院普通病房 的床護比達到1:0.6。加強績效考核和后勤支持系統建設，落實合同制護士同工同酬。完善并落實專業護理人員編制、醫療服務價格和內部收入分配等支持政策。（吳衛華副院長、護理部）

4、出院病人隨訪。醫院制定管理制度，開展出院患者或其家屬隨訪工作，收集出院患者醫療技術、服務態度、治療效果、康復指導、醫德醫風等方面的評價意見和改進建議。出院患者或其家屬隨訪率不得低于70%。建立患者投訴處理機制，及時受理、認真解決患者投訴，提高群眾滿意度。（黃福利副院長、醫務科、質控辦、護理部）

5、遠程醫療會診。依托省遠程會診中心建設與醫院的影像遠程醫學會診平臺及醫學圖像傳輸系統，完成醫院與城市三級醫院的遠程會診系統建設，加快PACS建設。（黃福利副院長、醫務科、財務科）

6、院務公開。醫院落實《衛生部關于全面推行醫院院務公開的指導意見》和《醫療機構院務公開監督考核辦法（試行）》，建立院務公開工作的領導體制、協調機制和辦事機構，制定落實院務公開工作目標、計劃和措施，積極開展院務公開工作，不斷創新向社會、服務對象、內部職工公開的內容和方式。（楊承居副書記、政工科、院辦）

7、新農合病人優惠治療。醫院結合療資源和技術優勢情況，制定優惠措施，對新農合病人在大型檢查如超聲、CT、磁共振方面給予一定幅度減免。（李在朝副院長、新農合辦公室）

8、臨床路徑管理。醫院開展臨床路徑試點工作，到2011年底醫院開展病種數分別不少于5個。在醫院探索開展8個單病種質量控制工作，組織應用單病種質量控制指標體系和DRGS方法加強單病種質量管理。（黃福利副院長、醫務科）

9、規范醫療服務。醫院按照醫療質量萬里行活動、大型醫院巡查活動和基層醫療機構規范服務行動的要求，制定規范服務行動方案，針對影響安全和質量的重點環節和重點部位進行自查整改，符合醫院等級評價標準要求。（黃福利副院長、醫務科、護理部）

10、績效考核。醫院開展人事和收入分配制度改革，完善人員績效考核制度，實行崗位績效工資，充分調動醫務人員的積極性。要按照按勞分配和生產要素參與分配的原則，建立重實績、重貢獻，向優秀人才和關鍵崗位傾斜，自主靈活的工資分配激勵機制。要從根本上切斷科室收入與獎金分配的關系，更加關注綜合目標，關注醫療服務質量、技術難度、成本控制、群眾滿意度，避免單純的經濟取向，提高臨床一線護士和醫師工資待遇水平。啟動院前急救醫療機構績效考核工作。（楊承居副書記、核算辦、政工科、財科）

㈡實施控制費用措施

11、實施惠民醫療行動。開展形式多樣的惠民醫療行動項目。（楊承居副書記、李在朝副院長、新農合、醫務科）

12、推進雙降、雙控、雙規范“三雙行動”。醫院實施“三雙行動”，監管控制醫藥費用。選擇神經外科、骨科、心內科等科室，心血管介入、關節植入等費用高昂的植（介）入手術和腫瘤性疾病為重點，開展高額醫療費用專項治理行動。加強醫院財務管理，實施成本核算與控制。（楊承居副書記、醫務科、財務科）

㈢加強醫療安全質量監管

13、扎實推進抗菌藥物管理聯合整治工作。開展重大疾病規范化診療工程。重點做好心血管介入、血液透析、婦科內鏡等特殊、敏感技術的日常管理。規范醫療器械臨床使用安全管理。開展醫療安全質量控制評價，保障醫療安全質量。（李在朝副院長、醫務科、藥劑科）㈣ 調動醫務人員積極性

14、營造良好的醫療執業環境。深入開展“平安醫院”創建活動。大力發展醫療責任保險和醫療意外保險，加強醫患溝通。加強正面宣傳引導，在全社會形成尊重醫學科學、尊重醫務人員的社會氛圍。（黃福利副院長、屈衍寬副院長、醫務科、保衛科）

15、完善醫師考核和職稱評定。以專業技術能力、工作業績和醫德醫風為主要評價標準，開展執業醫師定期考核。突出臨床技能考核，淡化論文和外語。重視醫務人員人文素質培養和職業素質教育，大力弘揚救死扶傷的人道主義精神。（楊承居副書記、政工科）

三、工作要求

提高思想認識，加強組織領導。推進醫院內部運行機制改革是落實醫改工作的重要內容，是踐行公立醫院公益性質的必然要求，也是改善醫院服務質量、增進醫患和諧、惠及廣大患者的有力措施。要充分認識公立醫院內部運行機制改革的重要性、復雜性和緊迫性，增強政治責任感，把這項改革擺上重要議事日程，加強領導，精心組織，周密部署。制定工作計劃，分解目標任務，層層落實責任，加強督促檢查。我院成立了醫院改革推進領導小組承擔該項任務的組織協調、指導和監督工作。

附件：鄆城縣人民醫院內部運行機制改革領導小組

二0一一年五月二十三日 附件：

鄆城縣人民醫院

組 長：劉騰川副組長：黃福利成 員：楊玉增

內部運行機制改革推進領導小組名單

楊承居 李在朝 吳衛華 屈衍寬

張鳳蓮 石憲華 王振華 劉芹興 朱 明

高 靜 魏桂金 魏 芳 甘志勇 王坤榮 王慶湛 申景巖 馬朝暉 侯全周

領導小組下設辦公室，楊玉增 兼任辦公室主任，有關科室選派一名工作人員為成員負責日常溝通協調工作。

第三篇：農村養老保險相關問題分析

農村養老保險相關問題分析

隨著人口老齡化問題的加劇，我國已逐漸步入老年社會，老年人權益保護問題也日益凸顯，尤其是在農村，老年人的贍養問題尤為明顯。七海看到，近幾年，農村老年人贍養問題居高不下且呈逐年遞增的趨勢。

農村養老問題實在太多，總結一些問題，一定要牢牢記住。

一是家庭經濟原因。有些農民僅靠打工來維持生活，加之要供子女上學，自己生活處于困難期，因無固定經濟收入或者固定收入較低，導致出現農村養老問題嚴重。需要贍養的老人因無勞動能力或者沒有保險意識，獲得養老金、養老保險金、醫療保障等物質幫助有限，而日益增加的日常生活費用支出導致農村老年人要求子女對其從經濟上予以支持和幫助。

二是家庭矛盾突出。因分家不均、財產繼承或者家庭矛盾等糾紛導致子女在贍養老人的義務上相互推諉，最終導致老人無人贍養，無法解決養老問題。

三是由于農村子女需要外出工作，常常導致父母與子女處于遠距離的分居狀態，老人與子女之間缺乏必要的精神交流和溝通，加之農村地區精神文化生活相對匱乏，導致農村老年人常常感到精神空虛、孤獨，需要子女的關心和精神照顧。

針對農村部分老年人老無所養的情況，七海提出以下建議：

一是通過借助居委會、村委會等力量，宣傳傳統家庭倫理道德和現代法治理，使認識到贍養義務的法定性和必要性，切實履行自身應當承擔的贍養義務。

二是農村養老保障體系是解決農村養老的重要路徑。因此，各級政府應承擔起應有的責任，探索建立和健全農村社會養老保障體系和機制。另一方面，農村老年人也要在物質幫助和精神支持下加強自養能力，實現老有所養。

三是樹立精神養老意識，關注農村老人的精神需求，從家庭和社會都要給予農村老年人精神上的幫助、支持和照顧，讓老年人老有所依、老有所樂。

七海接受城鎮職工社保的交納，了解到很多這方面的問題，而對于農村養老保險的問題也是很用心去了解的，七海希望可以幫到更多的人。

第四篇：農村失地農民問題分析

農村失地農民問題分析

摘要：失地失業農民不斷增多，對我國城鄉 社會 穩定產生了不良 影響，其原因在于征地補償 理論 與制度設計上的缺陷。本文提出，解決這一 問題 的思路，在于適應市場 經濟 發展 要求，著力構建失地農民權益的長效保障機制。

「關鍵詞」失地農民/城市化/征地制度/保障機制

一、失地失業農民增多對城鄉社會的影響

最近，筆者對西部地區一些城市進行了調查，有的地方在解決失地農民安置問題上進行了一些探索，取得了一些成效，但總體情況令人堪憂。據調查，目前 被征地農民對以下三個方面的問題反映較為強烈：一是普遍反映補償標準偏低，難以維持長遠生計。從西部地區一些城市的情況看，根據征地補償安置辦法，土地補償和安置補助費最高標準為1.8萬元/人（不含青苗和地上附著物補償）。與城鎮居民收入相比，僅相當于2002年當地城鎮居民可支配收入的1.5倍。按目前 農村 居民人均生活消費支出 計算，只能維持7年左右的生活；按目前城鎮居民人均消費支出計算，僅能維持2年多的生活。而相對于土地預期收益而言，郊區農民的年純收入一般在4000元以上，按土地承包期30年計算，其預期收益約為12萬元，扣除已承包年份，也在10萬元左右。如果將1.8萬元全額直接代農民進入社保，按失地農民平均50歲、預期壽命72.6歲測算，每月只能領到60多元的養老金，遠遠低于當地近郊現行最低生活保障費180元和城市中檔養老金500元的水平。據報道，浙江省農村土地征用補償采用一次性現金補償的額度約為每畝3—12萬元；南京市按市政和非市政項目類別補償，安置標準為2.8—4.0萬元。總體上看，東部地區補償標準要高于西部地區，加上東部地區市場經濟相對發達，東部地區失地農民重新就業的渠道相對較多，而西部地區失地農民維持長遠生計的壓力則相當大，矛盾也尤為突出。

二是對征地安置方式和平調村民集體資產的行為不滿。西部地區一些城市從2000年開始，統一征地時不再留部分土地給農民。在人員安置上，對男性50—60歲、女性40—50歲人員實行自謀職業安置或退養安置，1.6—1.8萬元補償費直接支付給個人。同時規定對農村集體經濟組織的土地被依法全部征用、農業人口全部安置的，原農村集體經濟組織的財產由上一級組織或鄉（鎮）人民政府負責處理。部分農民認為，這種處理方式侵害了他們的利益，因而對此不滿。

三是對土地增值收益分配方式不滿。政府對土地一級市場實行壟斷，低成本從農民手中征地后，在土地交易中得到較為可觀的收益。農民希望能分享這些增值收益。加上有些農民征地補償費被拖欠、挪用、克扣，更激化了農民的不滿情緒。據調查，2002年，西部地區某省的農民因土地問題上訪人次比1998年增長了5.8倍。

在當前整個社會就業壓力增大、社會保障制度還不健全的情況下，土地一旦被征占，就意味著農民失去了基本生存保障。部分失地農民種田無地、就業無崗、低保無份，生活在城市的邊緣，在就業、子女就學、社會保障等方面又享受不到有關政策，導致失地農民問題越來越突出，已影響到城鄉社會穩定和農村經濟發展。

二、征地補償理論和制度設計上的缺陷

有關專家認為，造成農民失地失業的真正原因不是城市化進程，而是現行的征地制度。

由于我國現行征地制度是在建立土地國家所有和集體所有兩種公有制基礎上，根據當時的實際形成并沿用至今，其征地補償理論和制度設計的計劃經濟體制特征明顯。在市場經濟逐步完善的條件下，仍按計劃經濟的思路進行，必然引發重重矛盾。究其原因，主要是：

（一）法律 規定不完備，導致征地權運用的不規范。《憲法》明文規定，我國土地實行公有制，具體有兩種形式：一種是國有，一種是農民集體所有。《憲法》第十條還規定，“城市土地屬于國家所有”，“國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行征用”。這里的土地，顯然指集體所有土地。而《土地管理法》第四十三條則規定：“任何單位和個人進行建設，需要使用土地的，必須依法申請使用國有土地”。這就意味著因建設需要使用農村集體所有土地的任何單位和個人，即使其使用土地的目的并非為“公共利益”，也必須申請使用政府統征為國有后的原農村集體所有土地，與《憲法》精神有出入。由于法律規定上的矛盾，在征地實踐中就難免不出現土地征用權的濫用問題，一些商業性項目用地也必須由政府低價統征后高價轉賣給開發商，對農民的合法利益造成侵害。

（二）現行征地制度沒有充分尊重農民對土地財產的所有權及其使用、收益和處分權。

農村土地集體所有，就是以村為單元的所有農民共同所有。除了《六十條》對此有界定外，《農村土地承包法》第十二條規定，“農民集體所有的土地依法屬于村農民集體所有的，由村集體經濟組織或村民委員會發包”。這就進一步明確了農民是農村集體土地的所有者，其代表是村民委員會或村集體經濟組織。任何個人和組織擁有某項財產的所有權，他就相應地應擁有對該項財產的使用、收益和處分權。但現行征地制度，在承認農民擁有集體土地所有權的同時，在征地時又剝奪了農民對集體土地擁有的所有權及其使用權、收益權和處分權，使農民的土地集體所有權虛置，土地所有權利益得不到充分保障。

（三）土地征用補償標準的測算 方法 不夠 科學 合理。依據《土地管理法》，我國現行的征地補償費計算方式為“產值倍數法”，即征用土地補償費，為該土地被征前3年平均年產值的6—10倍；安置補助費為該土地被征用前3年平均年產值的4—6倍。這種測算辦法對農民說服力較差。第一，以產值作為征地補償標準不盡合理。因為土地征用單位在實施征地過程中，基本都是套用國家標準進行征地補償，按傳統的糧經作物比測定前三年的農業產值，沒有或較少顧及到現在的城郊農村，農業已不是傳統意義上的農業，而是集生態農業、精品農業和休閑觀光農業等為一體的 現代 都市型農業，土地的產出價值已完全不是普通的糧食或蔬菜價值可比的。因此，這樣形成的土地征用價格當然不能反映被征占耕地本身的產出價值，是偏低的價格。第二，征地補償標準未包含土地的增值部分。農地一經征用后，其用途的改變通常會導致地價的飆升。但是，在制定征地補償標準時卻沒有考慮增值因素。根據馬克思地租理論，級差地租可以分為級差地租Ⅰ和級差地租Ⅱ，級差地租Ⅰ形成的原因之一是土地位置的差異，級差地租Ⅱ產生的原因是因為在同一塊土地上連續投資的勞動生產率的差異造成的。同時，按照馬克思的地租分配理論，級差地租Ⅰ應該歸土地所有者所有，級差地租Ⅱ應當由土地所有者和征地者共同所有。而當今土地征用后之所以會產生增值，是由于土地的位置差異、國家規劃和開發投資兩部分造成的，增值部分當然就包括兩種形式的級差地租。

因此，在對增值部分的分配上應考慮、被征地者的利益。第三，在地區經濟發展水平差

異會導致地區地價差異上欠考慮。一個地區的基礎地價從根本上講是由區域經濟條件決定的，任何土地交易價格的形成均受到區域經濟條件的制約。由于農地產值的一致性趨勢，各地類的產值，特別是耕地的產值與區域的經濟條件沒有明顯的相關性，以此為基礎測算的征地補償標準就無法反映地區的地價差異。

（四）與市場經濟規則不相適應。我國現行的征地補償制度是一種純粹的補償關系，這在計劃經濟體制下是合理和適用的，也廣泛地被農民和社會各界所接受，但是在市場經濟條件下卻顯得不合理。首先，城市土地（除劃撥）及其它所有的生產要素均已采取市場機制進行配置，并充分按市場價格進行交換，而惟獨農村集體土地還實行計劃經濟條件下的配給制征用和補償。其次，農民在參與社會生產過程中，都是按照市場價格購買生產資料，但他們所擁有和使用的土地則被征地主體以較低價格拿走。第三，土地的財富觀沒有得到體現。馬克思在《資本論》中引用培根的話說：“土地是財富之母，勞動是財富之父”。土地作為不可再生的特殊資源，其社會價值和經濟價值都是很高的。在市場經濟條件下，在城市化進程中，土地不僅是農民的基本生活保障和發展的生產資料，更應真正成為農民的一大財富。

三、著力構建失地農民權益的長效保障機制

（一）建立合理的征地補償和利益分享機制。目前，征地補償是失地農民在城市化進程中能獲得的最直接的 經濟 效益，是他們最重要的生活來源，同時也是最容易引發征地矛盾的焦點。因此，尋找政府、征用地主體、失地農民間最佳的利益聯結，建立合理的征地補償和利益分享機制，是解決失地農民 問題 的關鍵。一是逐步提高土地征用補償費標準。土地征用補償要充分考慮 農村 經濟 發展 和農民收入增長的實際。應該以農民征地補償費全部進入社保測算能領到城區最低生活保障金作為參照系，將現行補償標準提高。這僅僅是靜態預期補償標準，今后應逐步調升。政府要通過壟斷土地一級市場，適當降低稅、費，調整土地出讓收益分配比例，提高征地補償標準。二是在統一征地中逐步推行土地“片區綜合價”。堅持市場化方向，根據城市發展總體規劃，按地段、地類等將城市土地劃分成若干個區片，每一區片確定一個相對合理的基準地價，在統一征地時，實行統一的補償標準。三是 研究 實施分類征占補償辦法。兼顧國家、市場征占主體和農民利益：①對純公益性項目用地（如無經濟收益的城市道路、綠地、水庫等），仍由國家統征后撥付，但國家應提高征地補償標準；②對準公益性項目用地（如有收益權的高速公路、標準廠房、各類商品市場、污水及自來水廠等），除提高征地補償標準外，還應建立合理的利益分享機制，允許集體經濟組織代表農民同征地主體平等協商談判，讓農民在所征土地的增值收益中分享利益（如高速公路建設公司股權分紅，商品市場、標準廠房產權，水廠產權或股權分紅等），避免土地被“買斷式”征占；③對開發性項目用地（如房地產開發等），引入談判機制，允許集體土地逐步進入一級市場或一級半市場，讓集體經濟組織代表農民作為市場主體一方，逐步直接參與市場交易。四是為集體經濟組織保留部分財產。鑒于集體經濟組織承擔著許多公共性 社會 經濟職能，因此，在征地過程中應劃出或置換部分土地、資產，由集體經濟組織嚴格按照城市規劃要求，興辦二、三產業，發展集體經濟，解決失地農民的就業和生活問題，并為以后農村社區向城鎮社區過渡創造條件。五是加快“城中村”農民建房制度的配套改革。以“城中村”連片改造和建設村民公寓為契機，按城市功能分區要求統籌安排各類建設用地，將城市整體規劃與村一級管理體制協調起來，打破行政村的界線，采取組團式集中連片與局部分散相結合的可持續發展模式，形成在地域上相對集中、新轉居人員與老市民混居的具有規模效益的功能小區。

（二）建立醫療、養老社會保障機制。為了最大限度規避政府目前低成本征地、延

置社會高風險的問題，在目前農村社保尚未立法，且社保制度建設基本是空白的情況下，應當盡快把失地農民納入城鎮社會保障體系，實現與城鎮社保的對接。現實的做法是，設計一個與城市居民相對接近、便于今后與城鎮社保體系相銜接的操作方案，先養老保險，后醫療保險和失業保險，因地制宜、循序漸進。城鎮養老、醫療、低保應擴大覆蓋面，首先覆蓋失地農民，社保標準要逐步提高，失地農民享受低保標準應等同城鎮居民。建立家庭養老和社會養老保險相結合的機制，提高養老保障成效。依托集體經濟組織或社區，建立完善互助醫療合作制度，并實行醫療產品配送下鄉。

建立失地農民養老和醫療保險制度，其資金籌措應按國家、集體、個人及市場征地主體“四個一點”的思路解決。政府應規范明確各類征地主體無論是進行何種用途的土地征用，均應在土地收益中留出一塊作為農民失地后的社會保障資金，并專戶儲存、專門機構管理；鑒于目前農民理財能力差和貨幣化安置存在一些弊端，應引導農民在土地補償中拿出部分資金，購買基本醫療和養老保險；有條件的集體經濟組織出資補貼一點；政府從經營土地收益中拿出一點。

（三）建立 教育 培訓保障機制。對進城入鎮失地農民的教育培訓保障，主要包含四大塊：一是子女的九年制義務教育。失地農民進城后，其子女入學應與城鎮居民的子女一視同仁，享受國家九年制義務教育所賦予的所有權利。二是對失地農民的職業技能培訓。目前，失地農民的再就業面臨兩方面的困難：就業渠道不暢和就業技能缺乏。因而加大以職業技術、崗位技能為重點的就業培訓，提高失地農民轉崗再就業能力已成為當務之急。在加強失地農民的培訓時，還應對其他農民進行培訓，因為今天的有地農民可能就是明天的失地農民。加強教育培訓，首先應建立健全以職業技術教育為主的、多層面的縣鄉村三級農民職業技能培訓 網絡 體系；其次是各級財政應撥出專款，建立農民職業技術培訓專項資金，以黨校、職工校、鄉職業教育中心和農技推廣中心、鄉村成人學校等為載體，建立培訓基地，充分利用公共財政資源，開展免費培訓。三是對農業結構調整后的農村富余人員和失地農民進行 現代 市場經濟知識和轉崗再就業技能培訓。四是把失地農民的培訓工作，納入城鎮下崗人員再就業培訓體系。

（四）建立再就業創新機制。農民市民化的重要前提是農民就業的社會化、非農化和充分化。順利實現就業是解決失地農民生活來源，加快其生產生活方式轉變的重要保證。應按照市場化原則，制定城鄉統一的勞動力就業政策，建立城鄉統一的勞動力就業市場，實現城鄉統籌就業。一是要引導和教育失地農民轉變觀念，破除“等、靠、要”思想，提高自謀職業、競爭就業的自覺性和能力，積極主動地參與市場化就業。鼓勵、扶持失地農民自謀職業，自謀職業的失地農民應享受城鎮下崗人員自謀職業的有關稅費優惠政策。對開展自主創業的失地農民，農村信用社應繼續發放小額貸款給予支持。二是鼓勵征用地單位和其他工商 企業 盡量消化失地農民，對吸收失地農民的企業，應享受安排城鎮下崗人員的有關稅費優惠政策。

三是建立以市、縣兩級勞動力市場為中心，以街道、鄉鎮勞動力管理服務站為網點的就業服務網絡。打破城鄉“藩籬”和所有制界限，取消對土地被征用勞動力在城鎮就業的種種不合理限制，變“戶籍門檻”為“素質門檻”。

（五）建立集體經濟組織的經營管理和收益分配機制。在農民市民化過程中，必須加強集體資產管理，并處理好 歷史 遺留問題。一是加快產權和股份制改革。村集體資產特

別是歷年土地征用的補償費要單獨建帳、專款專用，優先用于辦理村民的養老保險等社會保障。對于土地已基本征完或全部征完的“城中村”，在撤村建居時，可按村集體資產的多少進行分類改革：①資產總量大、集體企業多、收入較穩定的村，應進行股份制改革，量化到人；②總量不大、又無企業，收入不穩定的村，可進行資產托管、入股投資，量化到人；③資產較少的村，應優先用于為村民辦理養老保險。加強對股份制改革后的集體資產的管理，集體資產主要投資于風險小、收入回報穩定的第三產業為主，其收入除用于發展再生產外，應主要用于社區公益事業建設和股民福利事業建設。二是適時組建轉型的社區合作經濟組織。社區合作經濟組織應接管原村集體資產并實行股份合作制改造，允許其成為法人實體，給予一定年限的過渡期，在過渡期內稅收、信貸和工商登記等方面給予政策優惠，以穩定合作經濟組織的收入來源，提高失地農轉非人員的生活保障。三是完善社區合作經濟組織的運作機制。

明確社區合作經濟組織的地位，制定規范的章程范本，確定合理的股權量化比例及配股政策，使合作經濟組織在資產評估、法人登記、股權設置、股東權利與義務、收益分配辦法、股權轉讓等方面都有法可依、有章可循。加快產權制度創新，允許股權內、外部自由轉讓，促進資產的社會化。可以借鑒有的地方搞股份合作制的經驗，將征占的村集體土地收益以股金方式分配給村民，通過動員村民自愿入股，再籌措部分資金，建立股份合作經濟組織。并通過在村外建立特色農產品生產基地，在村內發展二、三產業，安置人員就業，將集體經濟組織的收益與每個村民（股民）緊密地聯在一起；或以征地補償費置換標準廠房給農民發展集體經濟；以及實行“街轄村”的“托管”過渡等做法，保證農民對集體經濟財產擁有的所有權，保證集體資產保值增值，保證集體經濟持續發展給失地農民提供的就業和生活保障。此外，在征地過程中，對集體經濟資產不能搞平調，為其發展壯大創造條件。

第五篇：分析農村招投標問題

**鎮關于農村基建工程招投標的情況匯報

隨著我國農村事業的蓬勃發展,農村的固定資產投資規模也在迅速擴大,尤其是在基建工程上。就對目前農村建設工程招投標活動的特點、存在的問題及應對策略作一探析。

一、基本狀況：我鎮轄13個行政村，自2011年我市開展對招標工作進行監督管理以來，我鎮黨委高度重視，結合實際，制訂了《**鎮招投標工作管理辦法》，成立了招標監督工作小組，小組不僅吸收了紀檢干部人員還吸收了財務、農經、派出所、司法所成員。

我鎮各村的招標議標程序分5步：

1、村委會擬定方案。先由村兩委會集體研究，拿出初步處臵意見，交由村民會議或村民代表會議討論決定。

2、會議討論決定。對村委會提出的方案，必須經村民會議或村民代表會議討論通過，形成書面會議紀要，并由參會的代表簽字認可。參會的村民代表總數必須達到村民總數或村民代表總數的三分之二以上，同意人數占參會人數的三分之二以上，方可獲得通過。

3、鎮監督小組初步審查。村民會議或村民代表會議討論通過的處臵方案要及時報招標監督工作小組審查：一是對工程進行調查、登記；二是對工程的的申報材料尤其是村民代表會議討論通過的情況進行審查；三是審查招標方案的可行性和合法性；四是審查其他相關事宜。招標形式及方案經審查通過后報鎮紀委審核、鎮政府批準。

4、組織實施。招標或議標由 1

村主任主持，招標監督工作小組派合適人參加。同時，邀請村監會成員或部分黨員、村民代表參加。

5、簽定合同。招投標或議標結束后，由村委會、村民小組與中標人簽訂書面合同，簽訂的合同必須報鎮招標監督工作小組備案。

二、農村基建工程招投標中存在的主要問題

（一）農村招投標工作推行力度不大

（1）農村干部文化低、認識不到位。部分農村干部文化文化水平一般偏低，思想觀念落后，帶頭致富能力不強，法律意識淡薄，依法行政水平不高。個別人認為只要工程合理、公道，沒有招標必要。

（2）農村工程較小，資金短缺，但招標費用較高。大部分村沒有集體收入，基礎設施建設款為爭取資金，資金較少，工程較小，工程技術相對簡單，干部想少花錢多辦事，認為招標費用較高，不愿承擔。由于工程規模小、資金缺乏、施工期限緊等原因，招投標很難實施。

（3）農村農民鄉情重，工程愿意本村工程隊承建。農村干部在農村生活，村情鄉情重，也有的人家族觀念濃，有工程愿意本村工程隊承建。

（4）害怕強包、強奪標。有些地痞組建的工程隊，強包、強奪工程，也有強買中標工程現象。村干部躲避這些人，不敢宣傳招投標。

（二）農村招投標工作不規范

(1)制度不健全,多為議標。大部分農村只注意建筑施工的議標,而忽略了其他環節的議標,比如設計、監理、原材料、審計等。而且部分農村對合同管理不嚴,對合同的內容缺乏推敲,致使不少合同內容于己不利。有的對中標單位的風險抵押要求不嚴,一旦出現問題,中標單位沒有任何抵押。有的對合同的條款,如資金、工期、質量保證、成本降低、責任劃分、風險承擔等審查的不嚴密,讓中標單位有可乘之機。

(2)招標文件編制不嚴謹。一份好的招標文件,應該根據招標項目的特點和需要進行編制,招標文件應當包括招標項目的技術要求、對投標人資格審查的標準、投標報價要求和評標標準等所有實質性要求和條件以及擬簽訂合同的主要條款。但是現在有些招標人在編制招標文件時十分馬虎,東抄一點,西挪一點,有的甚至前后矛盾。

三、規范農村工程建設招標投標工作的對策

（一）加強對農村招標投標工作的教育引導

追根溯源，宗旨意識缺失、法制意識淡薄，對此，我們要堅持“教育先行，預防為主”的方針，緊緊抓住樹立正確權力觀這個關鍵，加強對廣大黨員干部特別是領導干部的理想信念和宗旨意識教育，黨紀條規和法律法規教育以及從政道德教育和職業道德教育，同時，檢察機關要發揮犯罪預防職能，結合具體案例和實際情況，向工程主體單位、建筑企業和業主大力宣傳《建筑法》、《招投標法》等相關法律法規，重點宣傳違法的法律后果，尤其要通過以案釋法，做到警鐘長鳴。

（二）健全農村工程建設招投標制度

農村工程建設實行公開招投標，其目的是在節約建設費用的情況下，保證工程質量并確保符合條件的投標者有參與工程建設的機會。根據現狀，我市宜專門出臺農村工程招投標的規范性文件，對這項工作做出細化要求。一是明確招投標范圍。二是工程招標可考慮在各鄉鎮設立工程建設招投標管理機構。對農村工程建設項目招標投標工作實行鄉鎮代管理，重大項目的招投標由市招標辦負責，鄉鎮招標機構配合；小型項目由鄉鎮招標機構代理。宜設立鄉鎮招投標管理工作領導小組，由鎮紀委、鎮人大、鎮財政所、村干部代表、外聘工程技術人員組成，負責對工程招投標管理及工程建設全程監督；三是規范招投標程序。四是制定與《招投標法》、《建筑法》等相配套的懲罰措施，加大對違法行為的執法力度。